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Jaime Espejel Mena José Juan Sánchez González (Coordinadores)

El pacto por México ¿Reforma del Estado o reformas estructurales?

alternativa

EL PACTO POR MÉXICO ¿REFORMA DEL ESTADO O REFORMAS ESTRUCTURALES?

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

EL PACTO POR MÉXICO ¿REFORMA DEL ESTADO O REFORMAS ESTRUCTURALES?

JAIME ESPEJEL MENA JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ (Coordinadores)

tirant lo blanch Ciudad de México, 2020

Copyright ® 2020 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/

© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tiber 66, Piso 4 Colonia Cuauhtémoc Alcaldía Cuauhtémoc CP 06500 Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1355-086-2 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

INSTITUTO DE ESTUDIOS SUPERIORES EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Dr. Margarito Padilla Aguilar Rector

Dr. Irvin Uziel Padilla García Vicerrector

INSTITUTO DE ESTUDIOS SUPERIORES EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Dr. Froilan Azael Padilla García Dr. Margarito Padilla Aguilar Rector

Irvin Uziel Padilla García DirectorDr. Administrativo Vicerrector Mtro. Froilán Azael Padilla García Director Administrativo

Instituto de Estudios Superiores en Administración Pública IESAP

IESAP Calle de Chihuahua No.167, Roma Norte, Ciudad de México, CP. 06700.

Calle de Chihuahua No. 167, Ronda Norte, Ciudad de México, CP. 06700

Autores:

Enrique Moreno Sánchez Jaime Espejel Mena José Juan Sánchez González José Manuel Arciniega Rendón Juan Miguel Morales y Gómez María de los Ángeles Velázquez Martínez María del Carmen Bacallao Tafoya Maximiliano García Guzmán Melesio Rivero Hernández Miguel Ángel Sánchez Ramos Miguel Guerrero Olvera Ricardo Cortés Padilla Rodolfo Téllez-Cuevas Rodolfo Ortiz Ortiz

Índice Prólogo ............................................................................................................... 17 Héctor Zamitiz Gamboa

Introducción ....................................................................................................... 21

Capítulo 1 REFORMA EN MATERIA DE COMBATE A LA CORRUPCIÓN José Juan Sánchez González

Introducción....................................................................................................... 33 La iniciativa para la creación de la Comisión Nacional Anticorrupción (CNA).................................................................................................................. 35 El combate a la corrupción dentro de la agenda del Pacto por México......... 38 La trasformación para la creación y aprobación del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA)............................................................................................... 40 Los actores políticos y sociales para la aprobación de los componentes del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA).......................................................... 43 Aprobación del Fiscal General de la República................................................ 44 Aprobación del Fiscal Anticorrupción.............................................................. 45 Aprobación de los 18 magistrados del TFJA..................................................... 47 Órganos ciudadanos en el SNA......................................................................... 48 Operación del SNA a nivel nacional y estatal................................................... 51 Participación de las ONG en la aprobación del SNA....................................... 54 Partidos políticos y sus posturas en el SNA....................................................... 57 La reforma de combate a la corrupción con EPN: del diseño institucional y sus resultados efectivos....................................................................................... 60 Conclusiones....................................................................................................... 62 Bibliografía.......................................................................................................... 63

Capítulo 2 CAPACIDAD INSTITUCIONAL Y REFORMA ADMINISTRATIVA. EL CAMBIO INSTITUCIONAL Y LOS RESULTADOS DE LA REFORMA ENERGÉTICA EN MÉXICO Jaime Espejel Mena

Introducción....................................................................................................... 69 Capacidad institucional y reforma administrativa............................................ 70 La reforma administrativa como cambio institucional.................................... 76 Programas de reforma administrativa............................................................... 79

Índice

Capacidad institucional y reforma administrativa del sector hidrocarburos en México............................................................................................................ 82 La reforma energética del presidente Enrique Peña Nieto: Capacidad institucional y reforma administrativa...................................................................... 87 Conclusiones....................................................................................................... 92 Bibliografía.......................................................................................................... 95

Capítulo 3 LAS REFORMAS EN TRANSPARENCIA EN MÉXICO: ¿DEMOCRATIZACIÓN O CENTRALIZACIÓN? Maximiliano García Guzmán

Introducción....................................................................................................... 99 Antecedentes: el arraigo de la opacidad en el régimen político mexicano.... 102 Los cimientos institucionales de la política de transparencia en México....... 106 La transformación de la política de transparencia en México, 2014-2016..... 109 Creación o modificación de órganos reguladores........................................... 112 Adecuaciones de la normatividad local en materia de transparencia............. 114 Perfil de los solicitantes y principales materias de consulta............................. 124 Órganos garantes como sujetos obligados........................................................ 125 Conclusiones....................................................................................................... 129 Bibliografía.......................................................................................................... 131

Capítulo 4 LA REFORMA EDUCATIVA EN MÉXICO, 2013-2018 Melesio Rivero Hernández María de los Ángeles Velázquez Martínez Enrique Moreno Sánchez

Introducción....................................................................................................... 135 El diseño de la Reforma Educativa en 2013...................................................... 137 Propósitos de la reforma.................................................................................... 142 Cambios previstos de la reforma en el sector que corresponde...................... 143 Creación o modificación de órganos reguladores........................................... 146 Resultados alcanzados en la reforma educativa................................................ 149 Conclusiones....................................................................................................... 155 Bibliografía.......................................................................................................... 157

Capítulo 5 LAS REFORMAS LABORALES EN EL CONTEXTO DEL AUGE Y CRISIS DEL MODELO NEOLIBERAL EN MÉXICO Miguel Guerrero Olvera

Introducción....................................................................................................... 159

Índice

Antecedentes y contexto.................................................................................... 160 Las reformas de primera y segunda generación............................................... 164 El neoliberalismo en México............................................................................. 168 Redimensionar al Estado.............................................................................. 168 Apertura al exterior...................................................................................... 169 Política monetaria y financiera.................................................................... 170 Las reformas de tercera generación, con énfasis en la laboral........................ 175 Crisis del neoliberalismo.................................................................................... 181 La reforma laboral del 2019, como reforma e cuarta generación.................. 185 Conclusión.......................................................................................................... 189 Bibliografía.......................................................................................................... 190

Capítulo 6 LA REFORMA EN TELECOMUNICACIONES EN MÉXICO Melesio Rivero Hernández María de los Ángeles Velázquez Martínez Enrique Moreno Sánchez

Introducción....................................................................................................... 193 Diseño de la reforma.................................................................................... 198 Propósitos de la reforma............................................................................... 200 Cambios previstos de la reforma en el sector que corresponde................ 201 Creación o modificación de órganos reguladores........................................... 202 Resultados alcanzados (medibles o cuantificados).......................................... 203 Conclusiones....................................................................................................... 210 Bibliografía.......................................................................................................... 213

Capítulo 7 LA REFORMA FINANCIERA Melesio Rivero Hernández María de los Ángeles Velázquez Martínez Enrique Moreno Sánchez

Introducción....................................................................................................... 217 El sistema financiero mexicano......................................................................... 218 Diseño de la reforma.......................................................................................... 222 Propósitos de la reforma.................................................................................... 226 Resultados........................................................................................................... 231 Incremento del Crédito................................................................................ 231 Crédito a Pymes............................................................................................. 233 Inclusión financiera............................................................................................ 234 Conclusiones....................................................................................................... 236 Bibliografía.......................................................................................................... 238

Índice

Capítulo 8 LA REFORMA ECONÓMICA EN MÉXICO A PARTIR DEL PACTO POR MÉXICO Juan Miguel Morales y Gómez

Introducción....................................................................................................... 241 Generalidades del Pacto por México................................................................ 242 Las Reformas Fiscales y Financieras.................................................................. 243 Inflación, Deuda y Reforma en Telecomunicaciones...................................... 246 Competencia Económica................................................................................... 247 Conclusiones....................................................................................................... 253 Bibliografía.......................................................................................................... 256

Capítulo 9 SEGURIDAD Y JUSTICIA EN EL PACTO POR MÉXICO. ANÁLISIS DEL CÓDIGO NACIONAL DE PROCEDIMIENTOS PENALES Rodolfo Ortiz Ortiz

Introducción....................................................................................................... 257 Diseño de la reforma para la creación del CNPP............................................. 260 Antecedentes del CNPP; la reforma al Sistema de Justicia Penal de 2008...... 260 Importancia de la creación y aplicación del CNPP.......................................... 262 Propósitos de la reforma “La unificación del proceso penal en México”....... 263 Cambios previstos............................................................................................... 264 Homologación.................................................................................................... 265 Reestructuración................................................................................................. 265 Oralidad.............................................................................................................. 266 El nuevo papel de la víctima.............................................................................. 267 Creación de órganos reguladores...................................................................... 270 La SETEC............................................................................................................ 271 El Consejo de Coordinación y los manuales de buenas prácticas................... 272 Resultados alcanzados........................................................................................ 274 La entrada en vigor del CNPP........................................................................... 275 Conclusiones....................................................................................................... 277 Bibliografía.......................................................................................................... 279

Capítulo 10 LA REFORMA POLÍTICO-ELECTORAL ENTRE SUS VIRTUDES Y OPORTUNIDADES RUMBO A LA CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA DEL PAÍS Miguel Ángel Sánchez Ramos Ricardo Cortés Padilla

Introducción....................................................................................................... 281

Índice

De Instituto Federal Electoral al Instituto Nacional Electoral........................ 286 La reelección consecutiva en México................................................................ 292 El gobierno de coalición.................................................................................... 297 Candidatura independiente............................................................................... 302 Paridad de género.............................................................................................. 305 Conclusiones....................................................................................................... 307 Bibliografía.......................................................................................................... 308

Capítulo 11 REFORMA A LA NUEVA LEY DE AMPARO, 2013 Rodolfo Téllez Cuevas

Introducción....................................................................................................... 311 Planteamiento Ius-Filosófico.............................................................................. 312 Sistema Iusnaturalista incorporado a la Carta Magna...................................... 312 Del iusnaturalismo al iuspositivismo................................................................. 314 Las garantías....................................................................................................... 316 Derechos Humanos............................................................................................ 318 Político: Pacto por México y el Compromiso 80.............................................. 320 Pacto por México................................................................................................ 321 El Compromiso 80.............................................................................................. 322 Análisis Comparativo de la Ley de Amparo...................................................... 324 El amparo y su Ley.............................................................................................. 324 Análisis comparativo de la Ley vieja a la Ley nueva.......................................... 328 Conclusiones....................................................................................................... 360 Bibliografía.......................................................................................................... 363

Capítulo 12 ANÁLISIS JURÍDICO DE LAS REFORMAS ESTRUCTURALES DEL GOBIERNO DE ENRIQUE PEÑA NIETO José Manuel Arciniega Rendón María del Carmen Bacallao Tafoya

Reforma energética............................................................................................ 365 Reforma en materia de telecomunicaciones y radiodifusión.......................... 372 Reforma en materia de competencia económica............................................. 378 Reforma financiera............................................................................................. 383 Reforma hacendaria........................................................................................... 389 Reforma laboral.................................................................................................. 394 Reforma educativa.............................................................................................. 401 Código Nacional de Procedimientos Penales................................................... 407 Nueva Ley de Amparo........................................................................................ 413 Reforma Política-Electoral................................................................................. 420

Índice

Reforma en materia de Transparencia.............................................................. 427 Reforma en materia de combate a la corrupción............................................. 433 Bibliografía.......................................................................................................... 442 Sobre los autores ................................................................................................ 445

Prólogo Héctor Zamitiz Gamboa Hace siete años el presidente Enrique Peña Nieto inició su sexenio con la firma del Pacto por México al día siguiente de su toma de posesión. Esto generó expectativas tan positivas en México y en el mundo que se habló del llamado “Momento mexicano”. El Pacto, el acuerdo formal interpartidista más relevante en décadas, definió 95 compromisos puntuales e inauguró una nueva oleada de reformas estructurales, quizás la más ambiciosa de la historia moderna del país. Con su aplicación, el gobierno y los representantes de los partidos afirmaron en ese momento su intención de impulsar una transformación profunda en la dinámica del funcionamiento del país en materia económica y social. Comprendiendo once reformas con arranque casi simultáneo, el Pacto pretendía modificar la dinámica o pauta de operación de áreas cruciales de la economía y de la sociedad mexicana: la educativa, la hacendaria, la energética —incluyendo petróleo y electricidad—, la de telecomunicaciones, la de competencia económica, la financiera, la de transparencia, la nueva Ley de Amparo, el nuevo sistema penal acusatorio y la político-electoral. Todas ellas se sumaban a la reforma laboral aprobada y puesta en marcha en los meses finales de la administración del presidente Felipe Calderón (2006-2012). Las reformas estructurales tuvieron un papel central en el diseño e instrumentación de la estrategia de desarrollo del país entre los años 2012 y 2018; en buena medida, continuaron con la tradición de las reformas de mercado que han marcado la pauta del desarrollo desde mediados de 1980, las cuales se sustentan en el mantenimiento de la estabilidad macroeconómica, junto con un papel acotado del Estado en áreas estratégicas frente al sector privado en la asignación de recursos, condiciones que se consideraron necesarias y suficientes para lograr un crecimiento elevado de largo plazo en la economía, cuestión que desafortunadamente no sucedió.

Héctor Zamitiz Gamboa

Las reformas se aplicaron con mayor o menor grado de determinación durante el sexenio y consiguieron avances —con algunos retrocesos y omisiones— en sus objetivos puntuales fijados. Algunas tuvieron éxito, otras no. Innegablemente en los seis años hubo mejoras en diversos indicadores de bienestar, por ejemplo, en esperanza de vida, en la cobertura escolar y en salud infantil. Asimismo, se mantuvo una inflación baja, un déficit fiscal acotado, un sector manufacturero muy pujante y un régimen democrático legítimo, ejemplo de esto último fue el triunfo en las elecciones federales del 2018 del partido Movimiento de regeneración Nacional (Morena). Sin embargo, no se dieron avances significativos en la remoción de los grandes obstáculos que bloquean el desarrollo del país, a lo que se suma el mal desempeño económico, el alza en la percepción de la corrupción y de la impunidad, las crecientes preocupaciones de la ciudadanía por la inseguridad y la violencia. A estos problemas, se le sumaron retos coyunturales importantes por la interacción con el contexto económico internacional. Se puede afirmar que las reformas del Estado han sido de un modo o de otro, respuestas a las crisis económicas, a la falta de crecimiento o a déficits de legitimidad del sistema político. En particular el Pacto por México puede verse como un resultado de la transición democrática del país, que implicó el consenso de los principales partidos por reformas estructurales y que al final de este proceso cobró un alto precio, tanto para su líder impulsor, como para los partidos que respaldaron su programa y firmaron dicho pacto. Consideramos en que si bien el Pacto por México significó un punto de partida de carácter político que transformó el andamiaje jurídico del país, el recuento de expectativas y promesas no cumplidas debe estar presente. Por ello, los autores del presente libro buscan despertar el interés por conocer y profundizar la mayoría de los cambios constitucionales y reformas secundarias de lo que debe considerarse un ambicioso programa reformador. Los autores se esfuerzan desde las líneas de investigación de su especialidad, en explicar los cambios producidos en una etapa de transformación que se propone profundizar el cambio de rumbo del país, el cual obedecía a una agenda estratégica, influida incluso por organismos internacionales como la OCDE (que fue invitada por el propio gobierno mexicano para entablar un acuerdo de cooperación), y que a pesar

Prólogo

del cambio en las relaciones entre los poderes Legislativo y Ejecutivo, en el control y modificación de la agenda legislativa y de gobierno, los actores políticos buscaron influir modificando en la medida de sus posibilidades, la “agenda vertical”, en lo que se puede considerar un coyuntura construida desde la pluralidad de sus propias agendas. El libro que el lector tiene en sus manos es una contribución que permite entender con mayor amplitud, las principales implicaciones de cada una de las reformas que son motivo de estudio. En este sentido, se suma a las pocas fuentes de análisis integral que abordan el conjunto de reformas que aquí se exponen.1 Consideramos que su título no es una disyuntiva, por el contrario, es una pregunta que puede responderse de dos maneras distintas, dependiendo del énfasis que se haga, en lo económico o en lo político, aunque no así en lo social, ámbito que siempre ha quedado rezagado. Trascienden, sin duda, cada una de las reformas, pero sobre todo el conjunto de todas ellas, las cuales dieron un nuevo perfil al país y modificaron la naturaleza del Estado. No se puede negar que hoy en día México experimenta, nuevamente, una transformación de su status quo, en un marco en el que desde las últimas décadas existía ya una transformación de fondo, que implicó modificaciones sustanciales en varios ámbitos de la vida pública. Es pertinente señalar que la actual transformación se opone en el discurso al rumbo establecido por el modelo imperante durante las últimas cuatro décadas.

Consúltese, Balance de las reformas estructurales, (cuatro tomos) coordinado por Juan Pablo Arroyo Ortiz, Isabel Islas Arredondo, Ariadna Díaz Castillo y María Ángeles Cortés Basurto, México, Senado de la República, Instituto Belisario Domínguez, 2018.