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CURSO ESENCIAL DE DERECHO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
COMIT脡 CIENT脥FICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH
Mar铆a Jos茅 A帽贸n Roig
Catedr谩tica de Filosof铆a del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Ca帽izares Laso
Catedr谩tica de Derecho Civil de la Universidad de M谩laga
Jorge A. Cerdio Herr谩n
Catedr谩tico de Teor铆a y Filosof铆a de Derecho. Instituto Tecnol贸gico Aut贸nomo de M茅xico
Jos茅 Ram贸n Coss铆o D铆az
Ministro en retiro de la Suprema
Corte de Justicia de la Naci贸n y miembro de El Colegio Nacional
Mar铆a Luisa Cuerda Arnau
Catedr谩tica de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castell贸n
Manuel D铆az Mart铆nez
Catedr谩tico de Derecho Procesal de la UNED
Carmen Dom铆nguez Hidalgo
Catedr谩tica de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Cat贸lica de Chile
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
Investigador del Instituto de Investigaciones Jur铆dicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedr谩tico em茅rito de Teor铆a del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
Jos茅 Antonio Garc铆a-Cruces Gonz谩lez
Catedr谩tico de Derecho Mercantil de la UNED
Jos茅 Luis Gonz谩lez Cussac
Catedr谩tico de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Luis L贸pez Guerra
Catedr谩tico de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid 脕ngel M. L贸pez y L贸pez
Catedr谩tico de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sari帽ena
Catedr谩tica de Historia del Derecho de la Universidad Aut贸noma de Madrid
Javier de Lucas Mart铆n
Catedr谩tico de Filosof铆a del Derecho y Filosof铆a Pol铆tica de la Universidad de Valencia
V铆ctor Moreno Catena
Catedr谩tico de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Mu帽oz Conde
Catedr谩tico de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Catedr谩tica de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania). Miembro de la Comisi贸n de Venecia
H茅ctor Olasolo Alonso
Catedr谩tico de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedr谩tico de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Consuelo Ram贸n Chornet
Catedr谩tica de Derecho Internacional P煤blico y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia
Tom谩s Sala Franco
Catedr谩tico de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de Espa帽a
Elisa Speckmann Guerra
Directora del Instituto de Investigaciones
Hist贸ricas de la UNAM
Ruth Zimmerling
Catedr谩tica de Ciencia Pol铆tica de la Universidad de Mainz (Alemania)
Fueron miembros de este Comit茅:
Emilio Beltr谩n S谩nchez, Rosario Valpuesta Fern谩ndez y Tom谩s S. Vives Ant贸n
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CURSO ESENCIAL DE DERECHO CONTENCIOSOADMINISTRATIVO
Juan Gabriel roJas l贸pez
tirant lo blanch
Bogot谩, D.C., 2024
Copyright 庐 2024
Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ning煤n procedimiento electr贸nico o mec谩nico, incluyendo fotocopia, grabaci贸n magn茅tica, o cualquier almacenamiento de informaci贸n y sistema de recuperaci贸n sin permiso escrito del autor y del editor.
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DIRECTOR DE COLECCI脫N
Jorge Iv谩n rInc贸n c贸rdoba
BIBLIOTECA CARLOS GAVIRIA D脥AZ CATALOGACI脫N EN PUBLICACI脫N
EDITOR: TIRANT LO BANCH
T脥TULO: CURSO ESENCIAL DE DERECHO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO MARZO DE 2024
Rojas L贸pez, Juan Gabriel, autor
Curso esencial de derecho contencioso-administrativo / Juan Gabriel Rojas L贸pez. -- Primera edici贸n. -- Bogot谩 : Tirant lo Blanch, 2024.
266 p谩ginas.
(Administrativo pr谩ctico colombiano / Jorge Iv谩n Rinc贸n C贸rdoba)
Incluye referencias bibliogr谩ficas.
ISBN: 978-84-1056-923-2
1.Derecho administrativo. 2. Recurso contencioso administrativo. 3. Sentencias.
I. T铆tulo. II. Serie.
LC: KHH3230
CDD: 342 ed. 23
Catalogaci贸n en publicaci贸n de la Biblioteca Carlos Gaviria D铆az
漏 TIRANT LO BLANCH
EDITA: TIRANT LO BLANCH
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漏 Juan Gabriel Rojas L贸pez
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En
memoria de Juan Carlos Henao P茅rez
脥ndice Presentaci贸n.................................................................................... 15 Cap铆tulo 1 La jurisdicci贸n contenciosa administrativa: estructura, objeto y competencia ............................................................................... 17 1.1. Introducci贸n .......................................................................... 17 1.2. Estructura de la jurisdicci贸n contenciosa administrativa ........ 18 1.2.1. El Consejo de Estado................................................................... 18 1.2.2. Los tribunales administrativos ..................................................... 20 1.2.3. Los juzgados administrativos ....................................................... 21 1.3. El objeto de la jurisdicci贸n contenciosa administrativa .......... 21 1.4. Competencia de la jurisdicci贸n contenciosa administrativa .... 23 1.4.1. Competencia por raz贸n del territorio .......................................... 23 1.4.2. Competencia por raz贸n de la cuant铆a .......................................... 25 1.4.3. Competencias espec铆ficas asignadas a los juzgados administrativos ......................................................................... 27 1.4.4. Competencias asignadas a los tribunales administrativos ............ 30 1.4.5. Competencias asignadas al Consejo de Estado ............................ 36 1.4.6. Competencia del Consejo de Estado con garant铆a de doble conformidad ................................................................... 38 Cap铆tulo 2 Medios de control ............................................................................ 41 2.1. Introducci贸n .......................................................................... 41 2.2. Precisi贸n conceptual. Medios de control, acci贸n procesal y pretensi贸n ........................................................... 44 2.3. Medio de control de nulidad. Introducci贸n ............................ 50 2.3.1. La nulidad. Aproximaci贸n conceptual ......................................... 51 2.3.2. El medio de control de nulidad.................................................... 53 2.4. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho .. 58 2.5. Medio de control de nulidad por inconstitucionalidad ........... 62 2.5.1. Tesis restrictiva ............................................................................ 67 2.5.2. Tesis extensiva ............................................................................. 73 2.6. Medio de control de Nulidad Electoral .................................. 80 2.7. Medio de control de Nulidad de cartas de naturaleza ............ 83
10 脥ndice 2.8. Medio de Control inmediato de legalidad .............................. 84 2.9. Prohibici贸n de reproducci贸n de acto suspendido y prohibici贸n de reproducci贸n de acto anulado ..................... 86 2.10. Nulidad con restablecimiento del derecho o cuestionamiento del precio indemnizatorio en materia de expropiaci贸n administrativa .......................... 90 2.11. Medio de control de nulidad absoluta o nulidad relativa fundamentado en la Decisi贸n Andina 486 de 2000 de la Comunidad Andina de Naciones CAN .......... 92 2.12. Medio de control de revisi贸n de acuerdos y actos de los alcaldes (observaciones del gobernador) ........................ 95 2.13. Objeci贸n de proyectos de Acuerdo y Objeci贸n de proyectos de Ordenanza ...................................................... 97 2.14. Medio de control de p茅rdida de investidura ....................... 100 2.15. Medio de control de p茅rdida del cargo ............................... 105 2.16. Medio de control de reparaci贸n directa ............................. 111 2.17. Medio de control de repetici贸n .......................................... 116 2.18. Medio de control de controversias contractuales ............... 122 2.19. Medio de control de reparaci贸n de perjuicios causados a un grupo ......................................................... 130 2.20. Medio de control para la protecci贸n de los derechos e intereses colectivos ............................................................ 133 2.21. Medio de control para el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos ............ 135 Cap铆tulo 3 Presupuestos procesales .................................................................. 137 3.1. Introducci贸n ........................................................................ 137 3.2. La capacidad procesal .......................................................... 138 3.2.1. Capacidad para ser parte ........................................................... 138 3.2.2. Capacidad para comparecer al proceso ..................................... 142 3.2.3. La capacidad para postular o pedir ........................................... 144 3.3. La conciliaci贸n extrajudicial en derecho .............................. 145 3.4. Presentaci贸n oportuna de la demanda .................................. 149 3.5. Interposici贸n de los recursos obligatorios ............................ 151 3.6. La demanda en forma .......................................................... 155
11 脥ndice 3.7. El juez competente ............................................................... 162 3.8. La renuencia ........................................................................ 163 3.9. La reclamaci贸n previa .......................................................... 165 3.10. El pago previo .................................................................... 166 3.11. Respuesta del Consejo de Evaluaci贸n de las reacciones adversas a las vacunas contra la covid-19 ........ 168 3.12. La revisi贸n previa en materia electoral ............................... 170 Cap铆tulo 4 El proceso contencioso-administrativo .............................................. 173 4.1. Introducci贸n ........................................................................ 173 4.2. Procedimiento contencioso-administrativo general .............. 173 4.2.1. Fase inicial del procedimiento contencioso-administrativo general.................................................................................... 174 4.2.2. Decisi贸n de excepciones previas cuando fuere del caso .............. 181 4.2.3. Sentencia anticipada .................................................................. 182 4.2.4. Convocatoria a audiencia inicial................................................ 183 4.2.5. Audiencia de pruebas ................................................................ 184 4.2.6. Audiencia de alegaciones y juzgamiento .................................... 185 4.2.7. Procedimiento de segunda instancia como consecuencia de la apelaci贸n de la sentencia ................................................ 186 4.3. Procedimiento especial para la nulidad por inconstitucionalidad .......................................................... 188 4.4. Procedimiento especial para el control inmediato de legalidad ........................................................................... 190 4.5. Procedimiento especial de nulidad electoral ......................... 191 4.5.1. Tr谩mite de segunda instancia de la nulidad electoral ................. 196 4.6. Procedimiento especial de p茅rdida de investidura ................. 196 4.6.1. Tr谩mite de segunda instancia en la p茅rdida de investidura ......... 198 4.7. Procedimiento especial para tramitar el medio de control dirigido a la protecci贸n de los derechos e intereses colectivos ......................................................... 199 4.8. Procedimiento especial para tramitar el medio de control dirigido a la indemnizaci贸n de perjuicios causados a un grupo ......................................................... 202 4.9. Procedimiento especial para exigir el cumplimiento de la ley o acto administrativo ............................................... 205 4.10. Medidas cautelares ............................................................ 207
12 脥ndice 4.10.1. Requisitos ............................................................................... 208 4.10.2. Procedimiento ......................................................................... 210 4.11. Procedimiento para la Extensi贸n de la Jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros ....................................... 213 Cap铆tulo 5 Los recursos .................................................................................. 221 5.1. Introducci贸n ........................................................................ 221 5.2. Recursos ordinarios ............................................................. 221 5.2.1. El recurso de reposici贸n ............................................................ 222 5.2.2. El recurso de apelaci贸n.............................................................. 223 2.2.3. El recurso de queja .................................................................... 227 5.2.4. Recurso de s煤plica..................................................................... 228 5.3. Recursos extraordinarios ..................................................... 230 5.3.1. Recurso extraordinario de revisi贸n ............................................ 231 5.3.1.1. Recurso Extraordinario de Revisi贸n tradicional.......... 233 5.3.1.2. Recurso extraordinario de revisi贸n frente a decisiones disciplinarias ............................................. 234 5.3.2. Recurso extraordinario de unificaci贸n de jurisprudencia ........... 235 5.4. Mecanismo de eventual revisi贸n .......................................... 238 Cap铆tulo 6 La sentencia judicial ...................................................................... 241 6.1. Introducci贸n ........................................................................ 241 6.2. Aproximaci贸n conceptual .................................................... 241 6.3. Contenido y formalidades .................................................... 242 6.4. Notificaci贸n de la sentencia ................................................. 244 6.5. Aclaraci贸n, adici贸n y correcci贸n de la sentencia ................... 244 6.6. Efectos de la sentencia ......................................................... 246 6.6.1. Efectos de la declaraci贸n de nulidad del acto administrativo ..... 246 6.6.2. Efectos de la sentencia en otros campos .................................... 249 Bibliograf铆a .................................................................................. 253
Presentaci贸n
El presente libro tiene como objetivo abordar de manera sistem谩tica y actualizada el estudio del derecho contencioso administrativo desde sus fundamentos te贸ricos hasta los procedimientos y recursos necesarios para el ejercicio del control judicial sobre la actividad administrativa. No se ha pretendido elaborar un tratado exhaustivo, sino m谩s bien ofrecer un enfoque claro y conciso de los temas que se consideran esenciales en la disciplina.
La obra se divide en seis cap铆tulos, cada uno de los cuales aborda un aspecto fundamental del derecho contencioso administrativo. En el primer cap铆tulo, se introduce la importancia de la jurisdicci贸n contenciosa administrativa como un mecanismo fundamental para el control de la actividad administrativa. Se analiza la estructura y organizaci贸n de la jurisdicci贸n contenciosa administrativa, detallando los diferentes niveles funcionales en los que se divide para garantizar una adecuada administraci贸n de justicia en este 谩mbito. Tambi茅n se aborda su objeto y competencia.
En el segundo cap铆tulo, se analizan los medios de control jurisdiccional en materia contenciosa administrativa, que constituyen herramientas procesales dise帽adas para someter la actividad de la administraci贸n p煤blica al escrutinio de la jurisdicci贸n de lo contencioso administrativo. Se destaca que el 谩mbito de acci贸n de los medios de control no se limita exclusivamente al control de la actividad administrativa, sino que tambi茅n se pueden emprender reclamaciones judiciales basadas en la labor de los agentes judiciales o derivadas del ejercicio de la funci贸n legislativa, a lo que deber谩 sumarse la posibilidad de demandar ante el contencioso administrativo, bajo ciertas circunstancias, a los particulares.
En el tercer cap铆tulo, se aborda, de manera cr铆tica, la tem谩tica de los presupuestos procesales, explicando sus caracter铆sticas y evidenciando eventualmente la problem谩tica que se deriva de la exigencia del cumplimiento de algunos de ellos, dado que, si bien es cierto, en principio estos presupuestos constituyen garant铆as del debido proceso, en ocasiones pueden representar trabas innecesarias que dificultan el acceso al escenario jurisdiccional.
En el cuarto cap铆tulo, se estudia el proceso jurisdiccional en el 谩mbito contencioso administrativo colombiano, analizando los diferentes procedimientos judiciales que se pueden llevar a cabo para resolver los litigios en los que est茅n involucradas entidades p煤blicas o particulares que ejerzan funci贸n administrativa.
En el quinto cap铆tulo, se aborda la figura de los recursos en el proceso contencioso administrativo, enfatizando en los diferentes tipos de recursos que se pueden presentar en este 谩mbito, as铆 como los requisitos y procedimientos necesarios para su resoluci贸n.
En el sexto cap铆tulo, se estudia la importancia de la sentencia en el proceso contencioso administrativo, examinando los diferentes tipos de sentencias que se pueden dictar, as铆 como lo requisitos y procedimientos para su emisi贸n y notificaci贸n, haciendo hincapi茅 en sus efectos.
En resumen, el Curso esencial de derecho contencioso administrativo est谩 dirigido a estudiantes y profesionales del derecho, as铆 como a cualquier persona interesada en comprender los temas principales de esta 谩rea. Se busca contribuir con este libro al estudio y desarrollo del derecho contencioso administrativo y, ojal谩, a la apertura de nuevos debates en torno a la disciplina.
16 Presentaci贸n
La jurisdicci贸n contenciosa administrativa: estructura, objeto y competencia
1.1. INTRODUCCI脫N
La importancia de la jurisdicci贸n contenciosa administrativa es innegable, ya que ha desempe帽ado un papel crucial en el ejercicio del control sobre la actividad administrativa, en aras de garantizar los derechos y mantener el orden jur铆dico. Su contribuci贸n ha sido determinante para fortalecer el Estado de derecho y sustentar los fundamentos mismos del sistema democr谩tico.
Desde la promulgaci贸n de la Constituci贸n de 1991, la jurisdicci贸n contenciosa administrativa ha tenido un impacto significativo en diversos aspectos que afectan a la sociedad en su conjunto. Ha contribuido de manera destacada a la realizaci贸n de los principios constitucionales, consolid谩ndose como un escenario judicial de garant铆as legales, constitucionales y convencionales. Por lo tanto, es esencial abordar el estudio del derecho contencioso administrativo desde una perspectiva que analice su estructura, objeto y competencias.
Cap铆tulo 1
Juan Gabriel Rojas L贸pez
1.2. ESTRUCTURA DE LA JURISDICCI脫N
CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA
La estructura de la jurisdicci贸n contenciosa administrativa se compone de un conjunto de 贸rganos cuya finalidad es ejercer la funci贸n p煤blica jurisdiccional dentro de su 谩mbito competencial. En la actualidad, se encuentra organizada en tres niveles funcionales. En la c煤spide, el Consejo de Estado, desempe帽ando el papel de tribunal supremo de lo contencioso administrativo1. A nivel intermedio se sit煤an los tribunales administrativos, y en la base de la estructura, se ubican los jueces administrativos con la categor铆a de jueces del circuito judicial2, que han estado operativos desde el a帽o 2006, tras su creaci贸n a trav茅s de la Ley 270 de 19963.
El respaldo constitucional de la jurisdicci贸n contenciosa administrativa se encuentra en el cap铆tulo III del t铆tulo VIII de la carta pol铆tica. Este segmento normativo aborda aspectos relacionados con la jurisdicci贸n de lo contencioso administrativo, mientras que los art铆culos 236 y 237 hacen especial referencia al Consejo de Estado y, en su mayor铆a, a sus atribuciones.
1.2.1. El Consejo de Estado
Seg煤n el art铆culo 237 de la Constituci贸n Pol铆tica, y el art铆culo 34 de la Ley 270 de 1996, modificado por el art铆culo 9. 掳 de la Ley 1285 de 2009, el Consejo de Estado ostenta la m谩xima autoridad como Tribunal de la Jurisdicci贸n de lo Contencioso Administrativo y se compone de treinta y un (31) magistrados.
1 Constituci贸n Pol铆tica de 1991, art铆culo 237.
2 ROJAS L脫PEZ, JUAN GABRIEL. Los presupuestos procesales en el derecho procesal administrativo, 4ed. Medell铆n: Librer铆a Jur铆dica S谩nchez, 2021, pp. 113-114.
3 Ley 270 de 1996, art铆culo 11 literal b, y art铆culo 42.
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