RÉGIMEN LABORAL DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS
María Ascensión Morales Ramírez (Coordinadora)
María Ascensión Morales Ramírez
Segundo García Hinojos
Oscar Javier Apaéz Pineda
U N A M 2ª EDICIÓN
RÉGIMEN LABORAL DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS
2ª edición
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RÉGIMEN LABORAL DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS
2ª edición actualizada
María Ascensión Morales Ramírez Coordinadora
María Ascensión Morales Ramírez
Segundo García Hinojos
Oscar Javier Apaéz Pineda Autores
tirant lo blanch
Ciudad de México, 2023
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Cuidado de la edición: Jesús de la Fuente Rodríguez
Régimen laboral de los sevidores públicos Primera edición: 2021
© María Ascensión Morales Ramírez (Coordinadora y autora)
© Segundo García Hinojos (Autor)
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El uso de un lenguaje que no discrimine, ni marque diferencias entre mujeres y hombres es una de las preocupaciones en el presente trabajo de investigación. Sin embargo, no existe consenso entre los lingüistas sobre la manera de cómo hacerlo en el idioma español. En tal sentido y a fin de evitar la sobrecarga gráfica que supondría marcar la existencia de ambos sexos, hemos optado por utilizar la forma general de empleo del masculino genérico clásico, comprendiendo que las menciones en tal género representan a mujeres y hombres.
Índice Prólogo .............................................................................................................. 21 Prólogo a la segunda edición ........................................................................... 25 Introducción ...................................................................................................... 27 Capítulo I Antecedentes históricos de la regulación laboral de los servidores públicos I.1. ORIGEN DEL TÉRMINO BUROCRACIA ............................................ 31 I.2. LA RELACIÓN AL SERVICIO DEL ESTADO 32 I.3. ARTÍCULO 123 CONSTITUCIONAL DE 1917 Y LA EXCLUSIÓN DE LOS EMPLEADOS DEL ESTADO 33 I.3.1. Naturaleza administrativa de la relación .................................. 35 I.3.2. Naturaleza laboral de la relación .............................................. 37 I.4. LEY GENERAL DE PENSIONES CIVILES DE RETIRO DE 1925 40 I.5. FEDERALIZACIÓN DE LA LEGISLACIÓN LABORAL ...................... 41 I.6. LEY FEDERAL DEL TRABAJO DE 1931 42 I.7. ACUERDO SOBRE LA ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL SERVICIO CIVIL 1934............................................................................ 44 I.8. ESTATUTO JURÍDICO DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DE LOS PODERES DE LA UNIÓN ............................................................. 46 I.8.1. El Estatuto Jurídico de 1938 46 I.8.2. Segundo Estatuto Jurídico de 1941 .......................................... 50 I.9. APARTADO B DEL ARTÍCULO 123 CONSTITUCIONAL DE 1960 .. 52 I.10. LEY FEDERAL DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO DE 1963 ................................................................................................... 56 I.11. REGULACIÓN DE LAS RELACIONES LABORALES ESTATALES Y MUNICIPALES ........................................................................................ 58 I.11.1. Exclusión constitucional y legal ................................................ 58 I.11.2. Reforma al artículo 115 constitucional .................................... 59 I.11.3. Reformas a los artículos 115 y 116 constitucionales ................ 62 I.12. PARTICULARIDADES DE LA NORMATIVA LABORAL DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS ............................................................................. 63 I.12.1. Ampliación de sujetos y órganos jurisdiccionales .................... 63 I.12.2. Características ............................................................................ 64 Capítulo II Derechos de los servidores públicos federales, estatales y municipales II.1. TRABAJADORES FEDERALES .............................................................. 69 II.1.1. Derechos individuales 69 II.1.2. Derechos colectivos.................................................................... 70
14 Índice II.1.2.1. Sindicación 70 II.1.2.2. Contratación colectiva.............................................. 71 II.1.2.3. Huelga 71 II.1.3. Derechos procesales .................................................................. 72 II.2. TRABAJADORES ESTATALES Y MUNICIPALES................................. 72 II.2.1. Generalidades ............................................................................ 72 II.2.1.1. Denominación del instrumento jurídico ................ 74 II.2.1.2. Ámbito personal de aplicación 76 II.2.2. Derechos individuales ................................................................ 77 II.2.3. Derechos Colectivos ................................................................... 90 II.2.3.1. Sindicación ............................................................... 90 II.2.3.2. Negociación colectiva ............................................... 90 II.2.3.3. Huelga 91 II.2.4. Derechos procesales .................................................................. 97 Capítulo III Servicios personales prestados al Estado III.1. NATURALEZA DE LOS SERVICIOS PRESTADOS AL ESTADO ....... 99 III.2. SERVICIOS OBLIGATORIOS Y GRATUITOS ..................................... 100 III.2.1. Servicios de las armas................................................................. 101 III.2.2. Servicios de los jurados .............................................................. 101 III.2.3. Servicios concejiles 102 III.2.4. Servicios electorales ................................................................... 103 III.2.5. Servicios sociales ........................................................................ 103 III.3. SERVICIOS EN VIRTUD DE NOMBRAMIENTO ................................ 104 III.3.1. Nombramiento en sentido amplio ........................................... 105 III.3.2. Nombramiento en sentido estricto 105 III.4. SERVICIOS POR CONTRATO DE TRABAJO ...................................... 106 III.5. SERVICIOS PROFESIONALES DE NATURALEZA CIVIL .................. 109 III.5.1. Consultores, consejeros y asesores ............................................ 110 III.5.2. Honorarios ................................................................................. 110 III.6. SERVICIOS A TRAVÉS DE EMPRESAS PRIVADAS 113 Capítulo IV Sistemas de designación de los servidores públicos IV.1. EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO DE SERVIDOR PÚBLICO 119 IV.1.1. Trayectoria .................................................................................. 119 IV.1.2. Mecanismos y su regulación ...................................................... 122 IV.1.2.1. Régimen administrativo (total o parcial) ................ 123 IV.1.2.2. Régimen laboral para los trabajadores de base que prestan sus servicios en la administración pública, con una especial protección de sus derechos ......... 124 IV.2. ELECCIÓN POPULAR ........................................................................... 124 IV.2.1. Presidente de la República ........................................................ 125 IV.2.2. Ejecutivos locales........................................................................ 126
15 Índice IV.2.2.1. Gobernadores 126 IV.2.3. Jefe de gobierno ......................................................................... 126 IV.2.3.1. Presidentes municipales 128 IV.2.3.2. Alcaldes ..................................................................... 129 IV.2.4. Legisladores federales................................................................ 129 IV.2.4.1. Diputados .................................................................. 129 IV.2.4.2. Senadores .................................................................. 130 IV.2.4.3. Legisladores locales 131 IV.2.4.4. Síndicos y regidores .................................................. 131 IV.3. NOMBRAMIENTOS ............................................................................... 132 IV.3.1. Secretarios de Estado ................................................................. 133 IV.3.2. Funcionarios públicos................................................................ 134 IV.3.3. Trabajadores de confianza 134 IV.3.4. Trabajadores de base ................................................................. 135 IV.3.4.1. Los trabajadores de base sindicalizados .................. 136 IV.3.4.2. Trabajadores de base no sindicalizados .................. 136 IV.4. DESIGNACIÓN ....................................................................................... 137 IV.4.1. Ministros 137 IV.4.2. Titulares de los organismos descentralizados .......................... 138 IV.4.3. Titulares de los organismos constitucionales autónomos ....... 140 IV.4.3.1. Banco de México ...................................................... 141 IV.4.3.2. Comisión Nacional de los Derechos Humanos ...... 143 IV.4.3.3. Instituto Nacional de Estadística y Geografía 144 IV.4.3.4. Instituto Nacional Electoral ..................................... 145 IV.4.3.5. Comisión Federal de Competencia Económica ..... 147 IV.4.3.6. Instituto Federal de Telecomunicaciones ............... 148 IV.4.3.7. Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales 149 IV.4.3.8. Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación 150 IV.4.3.9. Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social ....................................................... 152 IV.4.3.10. Fiscalía Federal de la República 153 IV.5. SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA ........................................... 153 IV.5.1. Concurso 155 IV.5.2. Libre designación ...................................................................... 156 IV.5.2.1. Casos excepcionales ................................................. 156 IV.5.3. Convenio 157 Capítulo V Condiciones de trabajo V.1. RELACIÓN JURÍDICA DE TRABAJO 159 V.2. TRASCENDENCIA DEL NOMBRAMIENTO ....................................... 161 V.2.1. Características del nombramiento 163 V.2.2. Temporalidad de los nombramientos ...................................... 163
16 Índice V.2.3. Efectos del nombramiento 164 V.3. EXCLUSIÓN DE LOS TRABAJADORES DE CONFIANZA ................ 165 V.3.1. Regulación de los trabajadores de confianza 166 V.3.1.1. Los determinados en el artículo 5o. en cuanto a adscripción, cargos y funciones ............................... 166 V.3.1.1.1. Adscripción al órgano y cargos .............. 166 V.3.1.1.2. Funciones ................................................ 167 V.3.1.2. Los incluidos en el Catálogo General de Puestos que definan los órganos competentes de cada uno de los Poderes, de conformidad con el artículo 20 168 V.3.1.3. Los determinados expresamente por la disposición legal ........................................................................... 169 V.3.1.4. Los señalados en catálogos internos de las dependencias y entidades sometidas a la LFTSE .............. 169 V.4. ESTABILIDAD EN EL EMPLEO ............................................................ 172 V.5. JORNADA DE TRABAJO ........................................................................ 176 V.5.1. Ordinaria .................................................................................... 176 V.5.2. Reducida 176 V.5.3. Jornada extraordinaria .............................................................. 177 V.6. DESCANSOS ........................................................................................... 177 V.6.1. Descanso semanal ...................................................................... 177 V.6.2. Descansos obligatorios ............................................................... 178 V.7. VACACIONES 179 V.8. SALARIO ................................................................................................. 180 V.8.1. Complementos al salario o sueldo ............................................ 181 V.8.2. Normas protectoras del salario o sueldo .................................. 182 V.8.3. Deducciones al salario o sueldo ................................................ 183 V.9. AGUINALDO 183 V.10. SUSPENSIÓN DE LOS EFECTOS DEL NOMBRAMIENTO .............. 184 V.11. TERMINACIÓN Y CESE DE LOS EFECTOS DEL NOMBRAMIENTO ............................................................................................................ 185 V.11.1. Terminación de la relación laboral ........................................... 185 V.11.2. Cese de los efectos del nombramiento 187 V.11.2.1. Cese (despido) directo (art. 46, fracción I) ............ 187 V.11.2.1.1. Abandono de empleo 188 V.11.2.1.2. Abandono o repetida falta injustificada a las labores técnicas ............................... 189 V.11.2.2. Cese (despido) con autorización (art. 46, fracción V) ............................................................................... 189 V.11.2.2.1. Causales 190 V.11.2.2.2. Acta Administrativa ................................. 190 V.11.2.2.2.1. Citatorio ............................. 191 V.11.2.2.2.2. Levantamiento del Acta .... 191 V.11.2.2.2.3. Remoción del trabajador investigado 192
17 Índice V.11.2.2.2.4. Suspensión del trabajador investigado ......................... 192 V.11.2.2.2.5. Resolución del Tribunal laboral ................................ 193 Capítulo VI Organización colectiva VI.1. SINDICATOS .......................................................................................... 195 VI.2. FEDERACIONES 199 VI.3. CONDICIONES GENERALES DE TRABAJO....................................... 201 VI.3.1. Ámbito jurídico .......................................................................... 201 VI.3.2. Ámbito político .......................................................................... 204 VI.3.3. Creación y vigencia de las condiciones generales de trabajo .. 205 VI.4. HUELGA 207 VI.4.1. Legal ........................................................................................... 207 VI.4.2. Huelga de facto 211 VI.5. DERECHO COLECTIVO FRENTE A LOS CRITERIOS DE LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO ............................. 213 VI.6. REFORMA DE 2019 A LA LEY FEDERAL DE TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO (LFTSE) ....................................................... 216 Capítulo VII Tribunal federal de conciliación y arbitraje y su procedimiento VII.1. ORGANIZACIÓN ................................................................................... 219 VII.2. FUNCIONAMIENTO ............................................................................. 219 VII.3. COMPETENCIA ..................................................................................... 222 VII.3.1. Salas 223 VII.4. PROCEDIMIENTO ................................................................................. 228 VII.4.1. Demanda .................................................................................... 228 VII.4.1.1. Medios de prueba ..................................................... 229 VII.4.1.2. Documentales públicas y privadas ........................... 230 VII.4.1.3. Confesional 231 VII.4.1.4. Testimonial................................................................ 232 VII.4.1.5. Pericial 232 VII.4.1.6. Inspección ................................................................. 233 VII.4.1.7. Presuncional e instrumental .................................... 233 VII.4.1.8. Medios aportados por la ciencia 233 VII.4.1.9. Diligencias para mejor proveer ............................... 233 VII.4.2. Audiencia 234 VII.4.3. Declaración de incompetencia ................................................. 234 VII.5. LAUDO .................................................................................................... 235 VII.6. PROCEDIMIENTO DE EJECUCIÓN 237
18 Índice Capítulo VIII Tribunales burocráticos locales VIII.1. CARACTERÍSTICAS ............................................................................... 241 VIII.2. ORGANIZACIÓN 241 VIII.3. FUNCIONAMIENTO ............................................................................. 241 VIII.4. COMPETENCIA ..................................................................................... 248 VIII.5. PROCEDIMIENTO ................................................................................. 249 Capítulo IX Constitución Política de la Ciudad de México IX.1. CONSTITUCIÓN ................................................................................... 257 IX.2. DERECHO DEL TRABAJO 258 IX.2.1. Derechos laborales ..................................................................... 258 IX.2.2. Regulación de las relaciones laborales ..................................... 260 IX.3. DERECHO DEL TRABAJO EN LA CIUDAD DE MÉXICO ................ 261 IX3.1. Derechos individuales ................................................................ 261 IX.3.2. Derechos colectivos 263 IX.3.2.1. Sindicación ............................................................... 263 IX.3.2.2. Negociación colectiva ............................................... 266 IX.3.2.3. Huelga ....................................................................... 266 IX.4. NUEVA INSTANCIA JURISDICCIONAL EN LA CIUDAD DE MÉXICO 266 Capítulo X Regímenes laborales especiales de los servidores públicos X.1. REGÍMENES ESPECIALES .................................................................... 269 X.2. RÉGIMEN DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN ................. 271 X.2.1. Generalidades 271 X.2.1.1. Prestaciones básicas .................................................. 272 X.2.1.2. Prestaciones ligadas al sueldo 273 X.2.1.3. Prestaciones económicas .......................................... 273 X.2.1.4. Otras Prestaciones .................................................... 274 X.2.2. Derechos de los titulares del Poder Judicial de la Federación 274 X.2.2.1. Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación 274 X.2.2.2. Magistrados de Tribunales Colegiados, Unitarios de Circuito y jueces de Distrito ..................................... 275 X.2.2.3. Consejeros de la Judicatura Federal ........................ 275 X.2.2.4. Magistrados del Tribunal Electoral ......................... 275 X.2.3. Derechos de los trabajadores de confianza 276 X.2.3.1. De la Suprema Corte de Justicia de la Nación ........ 276 X.2.3.2. Del Consejo de la Judicatura y del Tribunal Electoral ............................................................................... 278 X.2.4. Derechos de los trabajadores de base ....................................... 278
19 Índice X.2.4.1. Trabajadores de base de la SCJN 278 X.2.4.2. Trabajadores de base del Consejo de la Judicatura 279 X.2.4.3. Trabajadores de base del Tribunal Electoral 280 X.3. REGULACIÓN LABORAL EN LOS ORGANISMOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS ........................................................................... 280 X.3.1. Banco de México........................................................................ 281 X.3.1.1. Titulares del Banco de México ................................ 281 X.3.1.2. Trabajadores de Confianza 281 X.3.1.3. Trabajadores de base ................................................ 282 X.3.1.3.1. Requisitos para ingresar al servicio ........ 282 X.3.1.3.2. Prohibición para laborar ........................ 282 X.3.1.3.3. Nombramientos condicionados ............. 283 X.3.1.3.4. Asistencia, puntualidad y permanencia en el trabajo ............................................. 283 X.3.1.4. Salario mínimo ......................................................... 283 X.3.2. Comisión Nacional de Derechos Humanos ............................. 283 X.3.2.1. Los consejeros ........................................................... 283 X.3.2.2. El personal de carrera 284 X.3.3. Instituto Nacional de Estadística y Geografía .......................... 284 X.3.3.1. Miembros de la Junta de Gobierno ......................... 284 X.3.3.2. Subsistema de personal de confianza ...................... 285 X.3.3.3. Subsistema de Personal de Base .............................. 286 X.3.3.3.1. Requisitos para ingresar al servicio 286 X.3.3.3.2. Jornadas de trabajo ................................. 286 X.3.3.3.3. Registro y control de asistencias............. 286 X.3.3.3.4. Días de descanso ..................................... 287 X.3.3.3.5. Licencia por enfermedad en vacaciones 287 X.3.4. Instituto Nacional Electoral 287 X.3.4.1. Consejeros ................................................................. 288 X.3.4.2. Trabajadores de confianza y rama administrativa 288 X.3.4.3. Trabajadores de base ................................................ 289 X.3.4.3.1. Requisitos para ingresar al servicio ........ 290 X.3.4.3.2. Prestaciones económicas y sociales 290 X.3.4.3.3. Jornadas de trabajo ................................. 291 X.3.4.3.4. Registro y control de asistencias 291 X.3.4.3.5. Vacaciones y licencia por enfermedad en estas .......................................................... 291 X.3.4.4. Personal de los Organismos Públicos Locales Electorales ........................................................................ 291 X.3.5. Comisión Federal de Competencia Económica 292 X.3.6. Instituto Federal de Telecomunicaciones ................................ 292 X.3.7. Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales ............................................. 292 X.3.7.1. Comisionados ........................................................... 293 X.3.7.2. Servicio Profesional 293
20 Índice X.3.7.2.1. Evaluaciones anuales 294 X.3.7.2.2. Licencias .................................................. 295 X.3.7.3. Personal de la rama administrativa 295 X.4. REGULACIÓN LABORAL EN LA BANCA GUBERNAMENTAL ....... 295 X.4.1. Banco Nacional del Comercio Exterior ................................... 296 X.4.1.1. El procedimiento administrativo previo a la jurisdicción laboral del Banco Nacional del Comercio Exterior 298 X.4.2. Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos ........................ 298 X.4.3. Nacional Financiera ................................................................... 300 X.4.4. Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros ................ 301 X.4.5. Sociedad Hipotecaria Federal ................................................... 303 X.4.5.1. El procedimiento administrativo previo a la jurisdicción laboral .......................................................... 304 Capítulo XI Resolución de los conflictos XI.1. RESOLUCIÓN DE LOS CONFLICTOS ............................................... 307 XI.2. CONFLICTOS LABORALES ENTRE EL PODER JUDICIAL Y SUS TRABAJADORES .................................................................................... 307 XI.2.1. Suprema Corte de Justicia de la Nación 307 XI.2.1.1. Instancia e integración ............................................. 308 XI.2.1.2. Sustanciación ............................................................ 309 XI.2.1.3. Resolución 309 XI.2.2. Consejo de la Judicatura y los Tribunales Colegiados, Unitarios y Juzgados de Distrito 312 XI.2.3. Tribunal Electoral ...................................................................... 316 XI.2.3.1. Instancia e integración ............................................. 316 XI.2.4. Resolución de conflictos laborales en el INE ........................... 316 XI.2.4.1. Juicios para dirimir los conflictos laborales del Personal del INE 317 XI.2.4.2. Procedimiento laboral disciplinario en el Instituto Nacional Electoral .................................................... 319 XI.2.4.3. Procedimiento laboral entre órganos centrales del Instituto Nacional Electoral y sus servidores .......... 320 XI.2.4.3.1. El Procedimiento se tramita de la siguiente manera ..................................................... 321 XI.3. ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS FEDERALES Y LOCALES ... 322 Fuentes referenciadas BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................. 327 LEYES Y JURISPRUDENCIA 330 PÁGINAS ELECTRÓNICAS .............................................................................. 338