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EL GOBIERNO PROVINCIAL EN LOS INICIOS DEL ESTADO LIBERAL (1833-1843) Subdelegados de Fomento, gobernadores civiles y jefes políticos. Estudio de caso en la provincia de Sevilla

F. Javier Cuerva Sellés

Máster Oficial en Derecho Público Dirección: Prof. Dr. Sebastián Martín Martín

Valencia, 2014

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Yo declaro solemnemente que jamás cuidé de averiguar cuáles fuesen las opiniones de los diferentes jefes que he tenido; yo siempre he considerado la administración sujeta a las leyes, a decretos y a reglamentos; éstos han sido mi guía y los objetos de mi veneración, sin que jamás soñase siquiera, y menos faltando a aquéllos, lisonjear a personas. Agustín Armendáriz y Murillo Gobernador civil de la provincia de Sevilla 15.6.1836

Este modo de proceder me lo aconsejan las leyes del honor y mis convicciones políticas, y en tanto que éstas, que a ninguna consideración las sacrifico, me permiten ocupar el puesto en que hoy me hallo, todos pueden estar seguros de que cuanto el Gobierno ordene se ejecutará por mí fielmente. Joaquín Muñoz Bueno Jefe político de la provincia de Sevilla 28.8.1843

ÍNDICE DE CONTENIDOS RESUMEN............................................................................................................ 13 OBJETIVOS Y METODOLOGÍA.......................................................................... 15

I. PRELIMINARES: UNA APROXIMACIÓN AL CONTEXTO HISTÓRICO.......................................................................................... 17

II. LA INSTAURACIÓN DE LA DIVISIÓN PROVINCIAL. LA CONFIGURACIÓN DE LA PROVINCIA DE SEVILLA................ 25 1. Una diferente división territorial como presupuesto para la nueva estructura administrativa.................................................................. 25 2. La situación de partida: la división territorial en España al inicio del Estado liberal.................................................................................... 27 3. Justificaciones y parámetros de referencia para una nueva estructura político-administrativa.................................................................. 30 A) Las razones para una nueva división territorial.......................... 30 B) Modelos para la división provincial........................................... 31 4. Cronología del proceso de división territorial.................................... 32 A) La organización territorial en la quiebra del Antiguo Régimen.. 33 B) La división territorial durante el Trienio Liberal........................ 36 C) Los trabajos de división territorial durante la Década Absolutista............................................................................................ 38 D) La división territorial de 1833-1834.......................................... 39 E) El establecimiento efectivo de la división provincial durante la instauración del Estado liberal (1833-1843).............................. 41 5. El resultado del proceso: caracteres de la provincia constitucional.. 41 A) La provincia como división territorial civil de carácter propiamente administrativo................................................................. 41 a) Diferenciación de la provincia constitucional respecto de las divisiones judiciales (Chancillerías y Audiencias)........ 42 b) Coexistencia de la intendencia como división económica... 43 c) La provincia y su carácter civil frente a las circunscripciones militares (Capitanías o Comandancias Generales)........ 43 B) La provincia, entre su consideración como mera circunscripción estatal y su reconocimiento como entidad local.................. 44

III. SUBDELEGADOS DE FOMENTO, GOBERNADORES CIVILES Y JEFES POLÍTICOS. CONFIGURACIÓN TEÓRICA Y RÉGIMEN JURÍDICO......................................................................... 45 1. Una aproximación previa. Significado y modelos.............................. 45 A) Consideraciones previas............................................................ 45

Índice

3. 4.

B) Precisiones conceptuales........................................................... 46 C) Génesis de los gobernadores provinciales: fundamentación teórica de las instituciones............................................................. 47 a) Subdelegados de Fomento................................................... 49 b) Jefes políticos..................................................................... 49 Los subdelegados de Fomento.......................................................... 53 A) Configuración teórica y caracteres definitorios........................... 53 B) Subdelegados de Fomento: régimen jurídico. Organización y funciones................................................................................... 57 El gobernador civil........................................................................... 62 A) Configuración teórica y caracteres definitorios........................... 63 B) Régimen jurídico. Funciones..................................................... 64 El jefe superior político.................................................................... 65 A) Configuración teórica y caracteres definitorios........................... 65 B) Jefes políticos: régimen jurídico. Organización y funciones....... 67 a) Regulación constitucional de la figura del jefe político....... 68 b) Legislación de desarrollo.................................................... 69 La sucesión de subdelegados de Fomento, gobernadores civiles y jefes políticos en una perspectiva de conjunto.................................. 75

IV. DINÁMICA INSTITUCIONAL DE SUBDELEGADOS DE FOMENTO, GOBERNADORES CIVILES Y JEFES POLÍTICOS.... 79 1. La Administración provincial en los inicios del Estado liberal. Relaciones de los gobernadores provinciales con otras instituciones de la provincia....................................................................................... 79 A) Diputaciones y gobernadores: dos polos de legitimación contrapuesta en la Administración provincial...................................... 81 a) La diputación provincial: génesis y rasgos configuradores.. 81 b) El régimen provincial y la dialéctica de las relaciones entre gobernador civil/jefe político y diputación provincial.... 86 B) Gobernadores provinciales e intendentes: dualidad en la Administración estatal de la provincia............................................... 90 a) Intendentes: antecedentes y caracteres institucionales durante los inicios del Estado liberal...................................... 91 b) La dualidad de gobiernos provinciales y Administración periférica de Hacienda: sus relaciones............................... 96 C) Gobernadores provinciales y autoridades militares: interferencias y tutela de hecho................................................................ 99 D) Gobernadores provinciales y Juntas: la interferencia de un elemento ajeno a la estructura legal............................................... 102 a) Diputaciones provinciales................................................... 104 b) Jefes políticos..................................................................... 104 E) Proceso de delimitación institucional de los gobernadores provinciales respecto de las otras figuras de la Administración territorial...................................................................................... 106

Índice

2. Actividades de subdelegados de Fomento/gobernadores civiles/jefes políticos en ejercicio de sus atribuciones.................................... 108 A) Actividad en materia gubernativa.............................................. 108 a) Potestades en relación con diputaciones y ayuntamientos.. 109 b) Atribuciones en cuestiones de orden público...................... 114 c) Atribuciones en materia electoral....................................... 114 B) La función de fomento. Atribución de la competencia en la estructura provincial..................................................................... 115 3. El desenvolvimiento real de la institución: aspectos fácticos............ 118 A) Escasa permanencia en la función por parte de los titulares...... 119 B) Carencia de estabilidad en cada provincia................................. 119 C) Ausencia de profesionalización en el desempeño del cargo....... 120 D) Escasa dotación de recursos del gobierno civil/político............. 123

V. EL GOBIERNO PROVINCIAL DE SEVILLA DURANTE LAS REGENCIAS (1833-1843)................................................................. 125 1. Análisis orgánico.............................................................................. 125 A) Los titulares de los puestos de subdelegados de Fomento, gobernadores civiles y jefes políticos: perfiles y caracteres generales........................................................................................... 125 a) Ocupación del cargo y tasa de rotación............................... 125 b) Perfil personal de los subdelegados de Fomento, gobernadores civiles y jefes políticos de la provincia de Sevilla...... 130 B) La oficina de la Subdelegación de Fomento/Gobierno civil/Gobierno político de Sevilla........................................................... 133 2. Relaciones con otras instituciones de la Administración provincial. 136 A) Relaciones con la autoridad militar........................................... 136 B) Relaciones con los intendentes.................................................. 137 a) Intervención del intendente en el Gobierno político de Sevilla: actuación en régimen de sustitución.......................... 138 b) Actuaciones de los intendentes en ejercicio de su propio ámbito de atribuciones........................................................ 139 C) Relaciones con las entidades locales......................................... 140 D) Relaciones con otras instituciones provinciales......................... 156 3. Atribuciones y actividad de la Subdelegación de Fomento/Gobierno civil/Gobierno político de Sevilla...................................................... 157 A) Funciones gubernativas............................................................. 157 B) Funciones en materia de fomento.............................................. 168

CONCLUSIONES.................................................................................................. 177 BIBLIOGRAFÍA Y FUENTES UTILIZADAS....................................................... 181

RESUMEN El presente estudio, referido al período de las regencias de María Cristina y Espartero (1833-1843) así como a un estudio de caso respecto del ámbito provincial de Sevilla, versa sobre las instituciones que se suceden en la representación del Estado en la provincia: subdelegados de Fomento (R.D. de 30 de noviembre de 1833), gobernadores civiles (1834-1836) y jefes políticos (desde 1836). Partiendo de la configuración formal de los órganos y sus funciones, pasa al análisis de su inserción en la Administración territorial y, singularmente, las relaciones con, en primer lugar, el otro polo de ese sistema provincial dual (la diputación); asimismo, el intendente en cuanto agente relevante de la Administración civil estatal en ese ámbito; y, por último, la autoridad militar en tanto que poder fáctico en el período. Por último, se abordan los perfiles de dichas instituciones en su plasmación concreta, especialmente por lo que se refiere al caso de Sevilla. Con ello se pretende contrastar esa realidad con la configuración teórica y, en su caso, matizar los planteamientos de ésta.

OBJETIVOS Y METODOLOGÍA Con el presente estudio se pretende una aproximación a los primeros pasos de la figura de los representantes de la Administración estatal en las provincias durante el proceso de instauración del Estado liberal en España (en concreto, el período correspondiente a las regencias de María Cristina y Espartero: 1833/1843). Con esa expresión nos referimos a las instituciones administrativas antecesoras del gobernador civil, máximo representante del Estado, responsable de su Administración periférica y protagonista —junto con la diputación— de la vida provincial durante siglo y medio hasta su desaparición en 1997. Pues bien, frente a la prolongada estabilidad institucional de éste, en el período considerado nos encontramos con un proceso de definición inicial de la figura, en el que se suceden cambios no sólo de denominación (en la secuencia subdelegados de Fomento, gobernadores civiles y jefes políticos), sino también en su estatuto jurídico. De este modo aparece, de un lado, la institución del gobernador civil de la segunda mitad del siglo XIX y el siglo XX, con unas constantes a lo largo de su dilatada pervivencia. Del otro lado, tenemos que en sus albores se produce la sucesión de unas figuras que a menudo son presentadas como modelos contrapuestos: los subdelegados de Fomento (bajo la denominación de gobernadores civiles entre 1834 y 1836; no confundir con la institución homónima que se configura en la segunda mitad del siglo XIX) y los jefes políticos. En consecuencia, cabe plantearse las siguientes cuestiones: ¿cuál de ambos modelos pudo tener mayor preponderancia en el proceso de definición inicial de la figura? O, tal vez, ¿serían razones no de índole institucional, sino realmente las circunstancias políticas derivadas del específico contexto histórico, las que expliquen los rasgos de la institución en estos momentos? De este modo aparece, de un lado, la institución del gobernador civil de la segunda mitad del siglo XIX y el siglo XX, con unas constantes a lo largo de su dilatada pervivencia. Del otro lado, tenemos que en los inicios de esta institución se produce la sucesión de figuras que a menudo son presentadas como modelos contrapuestos: los subdelegados de Fomento y los jefes políticos. En consecuencia, cabe plantearse las siguientes cuestiones: en primer lugar, esa especificidad del gobernador civil, ¿puede derivarse de la configuración institucional que tuvo en sus inicios? De ser así, ¿cuál de ambos modelos contó con mayor repercusión? O, tal vez, ¿fueron razones de índole institucional, o realmente las circunstancias políticas derivadas del específico contexto histórico, las que explican los rasgos de la institución en esos momentos?

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Una aproximación a dicha realidad debe partir de la configuración jurídica de la institución durante el período considerado, realizando posteriormente un estudio de caso con objeto de contrastar con su concreción práctica las conclusiones obtenidas en el análisis de la configuración jurídica. En el presente estudio el examen del caso se dedica a la provincia de Sevilla y a los subdelegados de Fomento, gobernadores civiles y jefes políticos de la misma durante dicho intervalo temporal. En cuanto a la metodología empleada, ésta será, en primer término, jurídica: se partirá de la consideración del sistema normativo que establece las instituciones administrativas objeto de estudio (subdelegados de Fomento, gobernadores civiles y jefes políticos), así como sus normas de actuación. Sin embargo, entendiendo que tal perspectiva se ve aquejada de un formalismo que oscurece el conocimiento del funcionamiento real del sistema, se efectuarán aproximaciones desde una perspectiva historiográfica, pues es ésta la que permitirá calibrar el grado de implementación real de los objetivos establecidos normativamente. En consecuencia, se pretende la adopción (siempre con un carácter complementario respecto del método jurídico) de instrumentos propios de la historia administrativa: en efecto, es sobre la dinámica de las instituciones referidas, piezas claves del modelo de Administración estatal periférica que se instaura en aquel período (o, más propiamente, modelos, dado que fluctúan según su grado de centralismo los propuestos por las diferentes tendencias liberales), donde habrá de calibrarse el grado de plasmación de los sistemas teóricos contenidos en las normas1. Y, dando un paso más allá, serán necesarios a su vez instrumentos y técnicas propios de la historia externa (es decir, los dedicados al análisis del contexto históricopolítico general) para hacer inteligibles muchos aspectos de esa historia administrativa.

Respecto del significado y alcance de la historia administrativa, NIETO, A.: Los primeros pasos del Estado Constitucional. Historia administrativa de la Regencia de María Cristina, Ariel, Barcelona, 1996, pp. 18 y ss.

I. PRELIMINARES: UNA APROXIMACIÓN AL CONTEXTO HISTÓRICO El período considerado en el presente estudio acerca de la instauración de los responsables de la Administración estatal en el ámbito provincial coincide históricamente con las regencias de María Cristina de Borbón-Dos Sicilias (1833-1840) y el general Espartero (1840-1843) durante la minoría de edad de Isabel II, y que se inscriben dentro de la transición, a un nivel general, desde el Antiguo Régimen al Estado liberal. Un cambio de tamaña magnitud tiene múltiples dimensiones a todos los niveles, que se pueden resumir a continuación de una forma esquemática (con el reduccionismo que ello forzosamente pueda aparejar) para ofrecer el escenario de fondo en que se insertan las instituciones administrativas objeto de análisis: a) En el sistema político supone la extinción del régimen absolutista restaurado por Fernando VII con el breve paréntesis del Trienio Liberal (y que en sus momentos finales aún ofrece resistencia en la forma del carlismo), y su sustitución por un régimen liberal burgués. Su instauración será titubeante y marcada por el conflicto, ante la carencia de una dirección fuerte; la conflictividad vendrá marcada por los siguientes datos: – La pugna entre absolutismo-liberalismo. El enfrentamiento entre ambas concepciones ideológicas adopta la forma de disputa sucesoria a la muerte de Fernando VII, cristalizando abiertamente en una guerra civil (la primera guerra carlista: 1833-1840), con especial incidencia en las regiones del norte y este de la Península y con caracteres muy específicos: el empleo de la táctica de “guerrillas” o “partidas” por parte de las fuerzas carlistas más que de la lucha abierta. Como consecuencia, se tratará de una lucha de desgaste para ambos contendientes, de modo que no podía tener otro final que una salida de compromiso (el llamado Convenio de Vergara). En cualquier caso, lo más relevante es que con ello, como señala A. Nieto, se da origen a dos estructuras estatales diferenciadas, a “dos Españas”: la cristina y la carlista2. – Conflictos entre las ramas liberales: se asiste desde el principio a una pugna entre la tendencia moderada y la progresista (sin que se pueda hablar con propiedad aún de “partidos” en este momento). Ambos comparten en lo fundamental la ideología liberal, diferenciándose más bien en cuestio2

En este sentido, “el Estado carlista tenía un rey soberano indiscutido (Don Carlos), una población concentrada en un territorio realmente ocupado, una personalidad reconocida en varias Cortes europeas (…) y, por supuesto, un aparato administrativo, judicial y fiscal”, ibídem, p. 35.

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nes de matiz, como la extensión del sufragio, que en cualquier caso será de carácter censitario. Pero al verse falseado el sistema parlamentario por las limitaciones del sufragio y la falta de neutralidad de la Corona a favor de un bando (el moderado), ello sirve de pretexto para que la otra facción en pugna, la progresista, haya de recurrir a procedimientos extraparlamentarios para acceder al poder. Con ello se generalizan las crisis instrumentando movimientos populares, que con frecuencia adoptan formas violentas, derribando el correspondiente gobierno de signo moderado (así ocurre con el Ministerio Toreno en el verano de 1835; Ministerio Istúriz en agosto de 1836; la propia regencia de María Cristina con ocasión de la sanción de la Ley de Ayuntamientos en 1840…). – El intervencionismo y la tutela militar sobre el propio sistema político: progresivamente a lo largo del período se asiste a la consolidación de esa tendencia, de modo que se ha llegado a hablar de que, junto a la doble confianza que teóricamente debía reunir el Gobierno constitucional (Cortes y Corona), se encontraba la del ejército3. De esta forma, a partir de 1836 con la sublevación de suboficiales en La Granja, que supondrá un cambio de gobierno e incluso de sistema constitucional, se afianza el protagonismo de los generales en la vida política del país, de modo que en la práctica el general Espartero llegaría a someter a su tutela a los sucesivos gobiernos. b) Sistema económico: destaca a este respecto el empeño de la burguesía de cara a la consolidación de su poder económico y su consiguiente relevancia en todos los ámbitos de la vida social. En esta línea se inserta la afirmación de los principios liberales en materia económica, especialmente con la consagración de su concepto de la propiedad. Para ello jugará un papel relevante el proceso desamortizador que, comenzado ya durante los primeros gobiernos moderados de la Regencia, experimentará su impulso fundamental de la mano de Mendizábal en 1836. Esto, por lo que se refiere al ámbito de los principios y las aspiraciones; la realidad, sin embargo, es la de un sistema económico que parte de una posición aún lastrada por la pérdida de las colonias americanas y que durante este período se verá afectado por las consecuencias de la guerra civil. Su traducción a nivel de la Hacienda pública será la de una insuficiencia crónica, de modo que se verá incapaz de hacer acopio de fondos suficientes para asegurar el funcionamiento normal de las instituciones estatales. c) Sistema jurídico. En este ámbito, obviamente el de mayor relevancia al objeto del presente estudio, la clave viene dada por el intento de afirmación de un Estado legal y administrativo: se trata de uniformizar la justicia, cen3

Ibídem, p. 54.

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tralizar el gobierno y organizar el territorio de modo que pueda desplegarse la Administración. Por lo que se refiere a las normas básicas del ordenamiento, se suceden en el período: – Estatuto Real de abril de 1834: propiamente no se trata de una Constitución4, ajustándose más al carácter de Carta otorgada en tanto que documento concedido por la Corona. En él se plasma un compromiso entre los principios de los realistas de tradición ilustrada y sectores moderados del liberalismo. Y, con sus limitaciones y carencias, supone el marco de lo que Clavero ha denominado “período preconstituyente” (que desemboca en el restablecimiento de la Constitución de Cádiz en 1836), marcado, entre otros aspectos, por un decisivo impulso de la reforma de la Administración (según se verá a lo largo del presente estudio). – Constitución de 1812: a resultas del golpe de Estado de la Granja en agosto de 1836 se promulga nuevamente, provocando un desajuste institucional respecto de la realidad política y administrativa debido a un doble orden de razones: • De un lado, la gran diferencia que media entre ella y el Estatuto Real; • Por otra parte, su falta de adecuado encaje con determinadas realidades ya comprobada durante el Trienio y que provocará que su rehabilitación se haga contemplando expresamente la conveniencia de una posible reforma5. – Constitución de 1837: a pesar de que el propósito mayoritario era el de la reforma del texto gaditano, finalmente se procede a la elaboración por las Cortes constituyentes de una Constitución de nueva planta6. Nace con una vocación de compromiso entre las tendencias liberales moderada y progresista, estableciendo un sistema abierto susceptible de ambas lecturas: así, señala Clavero que se aprecia un cambio de orientación incluso respecto del mismo concepto político de Constitución, dado que se concibe como “marco formal de la producción y aplicación del derecho, sin extenderse a su encuadramiento más sustantivo”7. En la práctica se produce su incumplimiento sistemático y el esquema constitucional no tendrá plasmación práctica, debido tanto a las circunstancias excepcionales (guerra civil, sucesión de 4 5

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CLAVERO, B.: Manual de Historia Constitucional de España, Alianza Editorial, Madrid, 1992, pp. 49 y ss. En esta línea se pronunciaban todas las instancias que impulsaron el mismo restablecimiento del texto gaditano, y la propia Regente remitió a las futuras Cortes constituyentes la decisión de restaurarlo de modo literal o bien con las modificaciones aconsejadas por las nuevas circunstancias, o, en otra línea, redactar una Constitución completamente nueva. NIETO, A.: Mendizábal. Apogeo y crisis del progresismo civil. Historia política de las Cortes Constituyentes de 1836-1837, Ariel Historia, Barcelona, 2011, pp. 317-318. CLAVERO, B.: Manual de Historia Constitucional…, ob. cit., pp. 55 y ss. Ibídem, p. 56.

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tomas violentas del poder) como al juego de poderes fácticos ajenos a dicho esquema (ejército, masas populares…)8. d) Sistema ideológico. Teorías sobre la reforma administrativa y principios administrativos. En este ámbito nos circunscribimos a aquellos aspectos directamente relacionados con la Administración y su reforma, especialmente en esa época caracterizada por el florecimiento de la ciencia de la Administración y, en general, de la reflexión acerca de la misma. Como punto de partida, y situando nuestro objeto de estudio en su contexto, la situación en los últimos años del reinado de Fernando VII era la de un sistema político abocado a generar un conflicto abierto y generalizado; el sistema financiero estaba sumido en una crisis en buena parte debida a las condiciones políticas, y el sistema administrativo era “obsoleto e ineficaz”9. Y respecto de este último era generalizada dicha opinión, incluso en los niveles políticos de decisión. Es en esta línea como hay que contemplar el arranque de las reformas administrativas: Javier de Burgos intenta “una reforma económica del Estado a través del Fomento”, como inicio de una secuencia con los siguientes pasos: “primero una reforma administrativa que permitiría, en una segunda fase, el fomento de la riqueza privada; de la cual se derivaría automáticamente una mejora de la Hacienda pública que permitiese, en fin, la reforma de las instituciones políticas y, en su caso, la financiación de la guerra civil”10. Sin embargo, ésta centrará todos los esfuerzos y hará fracasar el programa inicial; pero no por ello se abandonan los esfuerzos reformistas en el ámbito administrativo (dado que éste sería un ámbito teóricamente más propicio). A este respecto, siguiendo al Prof. Nieto se pueden señalar tres fases de “política administrativa”: – La primera se corresponde con el periodo de Javier de Burgos y Martínez de la Rosa. Durante la misma se aborda una ambiciosa renovación de la organización del Estado, con separación de lo gubernativo y lo judicial, y que a nivel de Administración territorial pivota alrededor de una nueva división provincial sobre la que se asienta la institución de los subdelegados de Fomento (poco después denominados gobernadores civiles). – La segunda fase se corresponde con el restablecimiento por parte de los gobiernos progresistas del primer régimen constitucional. – La tercera fase, nuevamente en el poder gobiernos moderados y con una marcada orientación de este signo ideológico, prepara la reforma de la

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NIETO, A.: Mendizábal…, ob. cit., pp. 337 a 341. NIETO, A.: Los primeros pasos del Estado Constitucional…, ob. cit., p. 72. Ibídem, p. 73.

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administración municipal y provincial que sólo fructificaría en los primeros años del reinado de Isabel II, ya fuera del período considerado. La prolongación en el tiempo de los intentos de reforma administrativa ya da una idea de que no constituyeron tarea fácil, pudiendo hablarse durante esos años de auténtico caos administrativo desde la doctrina, la prensa o incluso la tribuna parlamentaria. A ello no será ajeno que, pese a su aparente asepsia, detrás de las reformas administrativas (tendentes todas ellas a establecer un sistema administrativo nuevo) se encontraban muy concretas opciones ideológicas en lucha, a cuyo servicio se orientaban aquéllas: – De un lado, la corriente reformista enraizada en el pensamiento del siglo precedente presentaba la transformación de la Administración como alternativa al cambio político. Ello se basaba en la concepción de que “la prosperidad social dependía de la bondad de las medidas administrativas, de la misma manera que la miseria social era consecuencia de una Administración equivocada”11. Y se traduciría incluso a nivel de programa de gobierno: la regente María Cristina en el manifiesto de 4 de octubre de 1833, en el que se exponían las líneas de gobierno, apuesta por una reforma administrativa como contraposición y alternativa a su inmovilismo político12. Por su parte, Javier de Burgos constituirá el más destacado representante de esta vía, tanto a nivel teórico como de la misma práctica política, como más adelante se detallará. – Por su parte, el pensamiento liberal de corte moderado, aceptando la importancia de la reforma administrativa, la concibe como un complemento de la reforma política. Los teóricos más relevantes de esta orientación (Silvela, Oliván y Ortiz de Zúñiga) entienden que “las reformas políticas y constitucionales llevan consigo inexcusablemente otras reformas administrativas, sin las cuales aquéllas no podrían realizarse, y, además, las reformas

Ibídem, p. 78. En dicho manifiesto señala: yo mantendré religiosamente la forma y las leyes fundamentales de la Monarquía, sin admitir innovaciones peligrosas, aunque halagüeñas en su principio, probadas ya sobradamente para nuestra desgracia (…), para después poner el acento en un determinado reformismo: conozco los males que ha traído al pueblo la serie de nuestras calamidades y me afanaré por aliviarlos: no ignoro, y procuraré estudiar mejor, los vicios que el tiempo y los hombres han introducido en los varios ramos de la administración pública y me esforzaré por corregirlos. Las reformas administrativas, únicas que producen inmediatamente la prosperidad y la dicha, que son el sólo bien de valor positivo para el pueblo, serán materia permanente de mis desvelos. Citado en GAY ARMENTEROS, J. C.: Política y administración en los comienzos de la España contemporánea, CEMCI, Granada, 2007, p. 95.

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administrativas operan como garantía de la permanencia y efectividad de las políticas”13. – Por último, el pensamiento liberal más progresista oscilaba entre posiciones cercanas al moderantismo (como las de García Goyena y Aguirre), a otras más radicales que menospreciaban lo meramente administrativo, centrándose en las conquistas políticamente revolucionarias. Esa actitud de base encontrará luego plasmación en los principios concretos sobre los que se asienten la organización y funcionamiento administrativos. Dada su trascendencia como presupuesto del presente estudio, pasamos a exponer brevemente aquellos en torno a los que gravitará la Administración, especialmente en su vertiente provincial. A este respecto, como punto de partida ha de señalarse que el problema al que pretende darse respuesta con esos principios es, en palabras de Nieto, el de “la intensidad de la intervención y control del poder central sobre los ayuntamientos y diputaciones”, de modo que “la integración del Estado se resolvió con el principio de la unidad; las relaciones, dentro del Estado, entre el gobierno y los pueblos, se resolvieron con el principio de la centralización; y, en fin, las relaciones internas gubernamentales se resolvieron con el principio de la jerarquía”14. Estos tres principios darían forma al Estado administrativo cuya conformación se gesta en esos momentos. Pasando a una consideración algo más detallada de cada uno de ellos, tenemos: – Principio de unidad. Se presenta por contraposición con la fragmentación de las monarquías tradicionales y en consonancia con el modelo revolucionario francés, como expresión a su vez de los ideales liberales de uniformidad e igualdad: de este modo se refiere no sólo al carácter único que debía revestir el aparato político administrativo —sin modalidades territoriales—, sino también, a nivel personal, a la aplicación de un régimen jurídico uniforme a todos los ciudadanos. – Principio de centralización. Partiendo de la base de la unidad, cabía desde la misma adoptar soluciones por la vía de la centralización o de la descentralización; en principio cualquiera de ambas podría haber sido igualmente válida (con lo que hay que descartar el supuesto carácter inexorable de la centralización para la construcción del Estado liberal), pero lo cierto es que existía un consenso general, tanto por parte de moderados como de progresistas, en favor de la centralización. Sin embargo, disentían respecto de la gradación de la misma, lo que acabaría oponiéndoles. 13 14

NIETO, A.: Los primeros pasos del Estado Constitucional…, ob. cit., pp. 79-80. Ibídem, p. 89.

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Se trataba en concreto de discernir el grado de control sobre alcaldes y ayuntamientos (es decir, sobre las corporaciones territoriales, las que habían gozado de mayor autonomía, junto a las eclesiásticas) que podía ejercerse por el gobierno del Estado (a través de gobernadores civiles y jefes políticos) y por las diputaciones provinciales, por una parte; y, a otro nivel, el ámbito de acción de las diputaciones provinciales frente a la Administración periférica del Estado (presupuesto en este caso el control dada la integración de jefes políticos e intendentes en aquéllas, como se detallará en el apartado correspondiente). Los políticos y teóricos moderados eran partidarios de exacerbar la centralización con la proliferación de mecanismos de control e intervención, como único medio para asegurar la unidad de dirección del sistema (en esta línea abundan testimonios de Silvela u Oliván). Por su parte, progresistas como Posada Herrera abogaban por su relajación, abriendo las posibilidades de acción autónoma para ayuntamientos y diputaciones. – Principios de jerarquía y tutela administrativas. Dentro de una gradación según la cual “de la unidad deriva la centralización” y “de ésta deriva la jerarquía administrativa”15, ésta se concibe como un instrumento necesario para asegurar la coherencia del sistema administrativo estatal, pasando a entenderse como tutela al ejercerse por parte de la Administración del Estado respecto de ayuntamientos y diputaciones (instrumentándose a través de gobernadores civiles y jefes políticos). Y en este punto se bifurcan a su vez las posiciones de moderados y progresistas: éstos entienden que no procede la subordinación de los ayuntamientos cuando actúan como gestores de sus intereses propios, en cuyo caso su posición debería ser autónoma.

Ibídem, p. 94.

II. LA INSTAURACIÓN DE LA DIVISIÓN PROVINCIAL. LA CONFIGURACIÓN DE LA PROVINCIA DE SEVILLA 1. Una diferente división territorial como presupuesto para la nueva estructura administrativa Señala el Prof. Alejandro Nieto, respecto de la división político-administrativa del territorio español operada por Decreto de 30 de noviembre de 1833, que “la organización territorial del Estado español moderno nació en aquel momento o, mejor todavía, que fue entonces cuando la organización territorial del Estado español se hizo moderna”16. Ahora bien, esa organización territorial se sustenta sobre dos pilares: la circunscripción física y el aparato administrativo asentado sobre la misma; o, en palabras del propio Nieto, “en la organización de una administración provincial concurren dos factores: la base material que ha de soportarla y el establecimiento de una estructura político-administrativa de dirección y de gestión”17. De este modo es claro que la división territorial del Estado, en tanto que producto artificial de una acción de carácter político, viene ligada íntimamente al establecimiento de una concreta estructura administrativa, a la par que le sirve de presupuesto previo. Y, en consecuencia, el nuevo régimen que pretende instaurarse en el Estado español en los inicios de la época contemporánea, en tanto que lleva aparejada una nueva estructura administrativa, requiere en paralelo de una organización territorial que sea expresión de los principios propios de la ideología liberal: de racionalismo, homogeneidad y, como corolario, del centralismo —entonces elevado casi a la categoría de dogma—. Todo ello para plasmar en la realidad el concepto de Estadonación, que actúa como una auténtica idea-fuerza18. De este modo aparece con meridiana claridad la necesidad por parte del naciente Estado liberal español de reorganizar sus estructuras territoriales, 16 17

NIETO, A.: Mendizábal…, ob. cit., p. 618. En términos similares, NIETO, A.: Los primeros pasos del Estado Constitucional…, ob. cit., p. 238. NIETO, A.: Los primeros pasos del Estado Constitucional…, ob. cit., p. 245. No obstante, ha de relativizarse el carácter supuestamente inexorable del centralismo como principio constitutivo del Estado liberal: era abanderado ciertamente por determinadas opciones ideológicas de la época (en particular el moderantismo, que enlaza así con los principales constituyentes gaditanos), pero en absoluto era unánime, conviviendo con posiciones más matizadas y descentralizadoras. Y en cualquier caso, con la perspectiva del tiempo transcurrido, la formulación finalmente adoptada era sólo una más de diversas opciones teóricamente posibles.

F. JAVIER CUERVA SELLÉS

de modo que éstas “experimentaron una profunda transformación inspirada en criterios mecánicos que sustituyeron a los organicistas tradicionales”19. Y es que la diferencia respecto de la Monarquía corporativa anterior aparece nítida: en ésta la organización territorial se había ido constituyendo a lo largo de un proceso histórico de articulación de unidades naturales (esto es, agrupaciones de carácter espontáneo, singularmente los municipios), dando como resultado “estructuras irregulares, heterogéneas, imprevisibles, como sucede con los seres naturales vivos”. Por su parte, el constitucionalismo liberal pretenderá sustituirla por una estructura absolutamente regular y que responde a un perfil piramidal: en el nivel superior, las unidades centrales de la Administración estatal; en la base, las agrupaciones sociales de carácter tradicional, y, entre ambos, un nivel intermedio como punto de encuentro y de articulación de los dos anteriores, en el que convivirían los dos elementos diferentes que se pretendía armonizar: el autoritario y el popular20. Precisamente ese nivel intermedio se habrá de asentar sobre unas unidades territoriales adecuadas a tal propósito, por lo que se hace patente la insuficiencia de la estructura física tradicional y la perentoriedad de otra organización acorde con la nueva ideología. No obstante, en el caso de la nueva división territorial operada en los inicios del Estado liberal español asistimos a una paradoja: el régimen liberal requiere de una organización espacial acorde con los principios antes enunciados, y ésta será el fruto inequívoco de los esfuerzos en pos de la modernización de la estructura territorial del Estado operados ya durante la fase final de la Monarquía patrimonialista (o absoluta), impulsados por la ideología reformista ilustrada. Bien es cierto el grado de parentesco que puede unirla con el liberalismo (de modo que determinadas creaciones debidas a aquélla pudieron ser asumibles por éste), pero ello no eclipsa el hecho de que, al menos en este punto, el naciente régimen liberal español tomase prestados elementos de raigambre distinta y sobre los que asentará sus propias creaciones (en este caso, el esquema básico de la división territorial)21. Si bien escapa del objeto directo del presente estudio, merece tenerse en cuenta la repercusión de la división administrativa del territorio sobre este mismo y viceversa. Ello se produce en un proceso bidireccional: por una 19

NIETO, A.: Mendizábal…, ob. cit., p. 576. Ibídem, p. 576. Subyace en este aspecto el ideal liberal de una rígida separación entre Estado y sociedad, desmentida en la práctica y origen de múltiples tensiones para el sistema. En este aspecto, cabe matizar en el sentido arriba indicado la afirmación del Prof. Nieto según la cual “el Régimen Liberal no admitió las circunscripciones recibidas del Antiguo Régimen sino que creó otras nuevas de acuerdo con su ideología”: ibídem, p. 575.

EL GOBIERNO PROVINCIAL EN LOS INICIOS DEL ESTADO…

parte, en palabras de Burgueño, “parece evidente el impacto territorial de las divisiones administrativas”22, actuando especialmente sobre su estructura de urbanización. Pero, al mismo tiempo, en la división administrativa tienden a aflorar realidades geográficas subyacentes: según señala Morell Ocaña, “la historia de las provincias, la historia de nuestras colectividades provinciales, dejando a salvo excepciones que son evidentes, es la historia del sistema español de ciudades, que en un momento determinado se consolida y cristaliza en la división provincial”23.

2. La situación de partida: la división territorial en España al inicio del Estado liberal La organización y administración territorial del Estado durante el Antiguo Régimen y, en especial, durante el siglo XVIII (con la que se encontrarán las revoluciones liberal-burguesas al tratar de cimentar sobre ella un nuevo régimen), viene marcada por dos rasgos principales que interactúan en una relación dialéctica; por un lado, un componente estático, que se predica de la realidad existente: su extrema complejidad; por otro lado, y a la par que el anterior, convive un componente dinámico que actúa en sentido contrario, como expresión de un deber ser: el anhelo sentido desde ciertos sectores de cara a su uniformización. En cuanto a la primera característica, ciertamente la complejidad de la organización territorial resulta su nota distintiva (si bien, por otro lado, no es exclusiva de la misma, sino que en general se predica del resto de manifestaciones institucionales del Antiguo Régimen, marcado por el pluralismo jurídico, por la coexistencia de variados órdenes políticos —señoriales, real, locales—, por la composición corporativa de la sociedad y por la consiguiente variedad de jurisdicciones —señoriales, eclesiásticas, municipales, universitarias, etc.—)24. Dicha organización territorial se constituye como una estructura organicista formada a partir de elementos que pudiéramos calificar como naturales (agrupaciones de carácter espontáneo, singularmente los municipios, aunque no solo ellos), encajados de acuerdo con criterios tradicionales, más o menos coyunturales y asimétricos25. Y esta complejidad 22 23

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BURGUEÑO, J.: Geografía política de la España constitucional. La división provincial, Ed. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1996, p. 15. Citado en ibídem, p. 16. SANTANA MOLINA, M.: La Diputación Provincial en la España decimonónica, INAP, Madrid, 1989, p. 16. Resulta a este respecto clásica la cita atribuida a León de Arroyal descriptiva de la situación a finales del siglo XVIII: “El mapa general de la península nos presenta cosas ridícu-