NUEVA LEY DE AMPARO 2013
Estudio introductorio por
Edgar Corzo Sosa Investigador en el IIJ de la UNAM Director de Cuestiones Constitucionales Revista Mexicana de Derecho Constitucional www.edgarcorzo.com
MĂŠxico D.F., 2013
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Índice Estudio Introductorio I. Introducción............................................................................... 9 II. Origen, alcance y expedición de la ley de amparo....................... 10 III. Estructura y plazos..................................................................... 12 IV. Ampliación de los derechos humanos........................................ 15 V. Interés legítimo.......................................................................... 17 VI. Autoridad para efectos del juicio de amparo y particulares......... 21 VII. Omisiones de la autoridad responsable...................................... 22 VIII. Amparo para efectos y amparo adhesivo.................................... 23 IX. Improcedencias.......................................................................... 28 X. Suspensión del acto reclamado................................................... 31 XI. Substanciación y resolución prioritaria de amparos.................... 34 XII. Publicidad de proyectos de sentencia......................................... 35 XIII. Cumplimiento de las sentencias de amparo............................... 36 XIV. Declaración general de inconstitucionalidad.............................. 37 XV. Plenos de Circuito...................................................................... 40 XVI. La jurisprudencia....................................................................... 42 XVII. Sistema electrónico en el juicio de amparo................................. 44 Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos TÍTULO PRIMERO. Reglas Generales.............................................. 47 CAPÍTULO I. Disposiciones Fundamentales.................................... 47 CAPÍTULO II. Capacidad y Personería............................................ 49 CAPÍTULO III. Plazos..................................................................... 55 CAPÍTULO IV. Notificaciones......................................................... 57 CAPÍTULO V. Competencia............................................................ 64 Sección Primera. Reglas de Competencia....................................... 64 Sección Segunda. Conflictos Competenciales................................. 66 CAPÍTULO VI. Impedimentos, Excusas y Recusaciones.................. 69 CAPÍTULO VII. Improcedencia....................................................... 72 CAPÍTULO VIII. Sobreseimiento.................................................... 76 CAPÍTULO IX. Incidentes............................................................... 77 Sección Primera. Nulidad de Notificaciones................................... 77 Sección Segunda. Reposición de Constancias de Autos.................. 78 CAPÍTULO X. Sentencias................................................................ 78 CAPÍTULO XI. Medios de Impugnación......................................... 82 Sección Primera. Recurso de Revisión............................................ 82 Sección Segunda. Recurso de Queja............................................... 87 Sección Tercera. Recurso de Reclamación....................................... 89
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Índice
TÍTULO SEGUNDO. De los Procedimientos de Amparo................. 90 CAPÍTULO I. El Amparo Indirecto................................................. 90 Sección Primera. Procedencia y Demanda...................................... 90 Sección Segunda. Substanciación.................................................... 93 Sección Tercera. Suspensión del Acto Reclamado........................... 98 Primera Parte. Reglas Generales.................................................. 98 Segunda Parte. En Materia Penal................................................ 106 CAPÍTULO II. El Amparo Directo.................................................. 109 Sección Primera. Procedencia......................................................... 109 Sección Segunda. Demanda............................................................ 114 Sección Tercera. Substanciación...................................................... 116 Sección Cuarta. Suspensión del Acto Reclamado........................... 119 TÍTULO TERCERO. Cumplimiento y Ejecución.............................. 119 CAPÍTULO I. Cumplimiento e Inejecución..................................... 119 CAPÍTULO II. Repetición del Acto Reclamado............................... 122 CAPÍTULO III. Recurso de Inconformidad..................................... 123 CAPÍTULO IV. Incidente de Cumplimiento Sustituto.................... 124 CAPÍTULO V. Incidente por Exceso o Defecto en el Cumplimiento de la Suspensión.............................................................................. 125 CAPÍTULO VI. Denuncia por Incumplimiento de la Declaratoria General de Inconstitucionalidad..................................................... 126 CAPÍTULO VII. Disposiciones Complementarias........................... 127 TÍTULO CUARTO. Jurisprudencia y Declaratoria General de Inconstitucionalidad.............................................................................. 128 CAPÍTULO I. Disposiciones Generales............................................ 128 CAPÍTULO II. Jurisprudencia por Reiteración de Criterios............. 129 CAPÍTULO III. Jurisprudencia por Contradicción de Tesis............. 130 CAPÍTULO IV. Interrupción de la Jurisprudencia............................ 131 CAPÍTULO V. Jurisprudencia por sustitución.................................. 131 CAPÍTULO VI. Declaratoria General de Inconstitucionalidad........ 132 TÍTULO QUINTO. Medidas Disciplinarias y de Apremio, Responsabilidades, Sanciones y Delitos......................................................... 133 CAPÍTULO I. Medidas Disciplinarias y de Apremio....................... 133 CAPÍTULO II. Responsabilidades y Sanciones................................ 134 CAPÍTULO III. Delitos.................................................................... 137 TRANSITORIOS................................................................................ 140 Reforma constitucional del 6 de junio de 2011 en materia de amparo... 143 Reforma constitucional del 10 de junio de 2011 en materia de derechos humanos.......................................................................................... 153
Estudio Introductorio
I. Introducción Con la reforma constitucional a los artículos 103 y 107, publicada en el DOF de 6 de junio de 2011, el juicio de amparo entró de lleno a una nueva etapa que quedó completada con la publicación de la reforma constitucional en materia de derechos humanos de 10 de junio de 2011, a sólo cuatro días de distancia. Ambas reformas, amparo y derechos humanos, han provocado un intenso cambio en el sistema jurídico mexicano como pocas veces ha sucedido. Si por el juicio de amparo pasan todos los hilos del derecho controvertido en casos y si el derecho constitucional vive intensamente la era de los derechos humanos, es lógico suponer que estamos presenciando un nuevo entendimiento de nuestro sistema jurídico. La nueva Ley de Amparo recién se publicó en el DOF el 2 de abril del 2013, habiendo entrado en vigor al día siguiente, en el entendido que los juicios de amparo iniciados con anterioridad seguirán tramitándose conforme a las disposiciones anteriores, salvo lo referido al sobreseimiento por inactividad procesal, caducidad de la instancia, cumplimiento y ejecución que se les aplicarán las disposiciones de la nueva Ley de Amparo (art. tercero transitorio). La anterior ley del 10 de enero de 1936 quedó abrogada y derogadas todas las disposiciones que se le opongan (art. segundo transitorio). Atrás quedaron las leyes de amparo de 1861, 1869, 1882 (CPF 1897, CFPC 1908), 1919 y 1936. La de 2013 es la sexta ley especializada en esta materia. Con este hecho quedan superados cerca de ochenta años de vigencia de la anterior ley de 1936, lapso en el que tuvieron lugar multitud de reformas que adaptaron nuestra institución a las necesidades sociales pero que no alcanzaron a posicionarla a la vanguardia, lo que si se logra ahora en 2013. Nos congratulamos por la puntual y cuidadosa labor de difusión que con esta obra lleva a cabo la prestigiosa editorial española Ti-
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rant lo Blanch, ahora con oficina en México, lo que demuestra que la editorial está al pendiente de las reformas jurídicas trascendentes de nuestro sistema jurídico mexicano. Sumamos nuestro esfuerzo a esta labor de difusión con un “estudio introductorio” que no tiene mayor pretensión que la de dar cuenta de los principales cambios producidos a nuestro juicio de amparo a fin de colaborar en la construcción y entendimiento de la nueva etapa en la que nos encontramos. Hemos decidido exponer el contenido de la ley de manera temática, abordando sólo aquéllos contenidos de cierta entidad que marcan un nuevo rumbo y que, por ello, resultan ser advertidos; queremos dejar claro que no es nuestra intención ser exhaustivos. Al lado de la expedición de la nueva Ley de Amparo se reformaron otros ordenamientos legales que guardan estrecha relación con tan insigne institución; de esta manera en el mismo decreto legislativo publicado el 2 de abril se reformó la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Ley Orgánica del Congreso del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
II. Origen, alcance y expedición de la ley de amparo Esta ley tiene diversos antecedentes. El remoto lo encontramos en el Proyecto de Nueva Ley de Amparo de 2000, surgido a raíz de la Comisión de Análisis de Propuestas para una Nueva Ley de Amparo creada a finales de 1999. Esta Comisión estuvo integrada por dos ministros Juan Silva Meza y Humberto Román Palacios; dos académicos Héctor Fix Zamudio y José Ramón Cossío Díaz; dos magistrados Manuel Ernesto Saloma Vera y César Esquinca Muñoa, y dos abogados Arturo Zaldívar Lelo de Larrea y Javier Quijano Baz. El antecedente directo es la iniciativa de Ley de Amparo presentada el 15 de febrero de 2011 por los senadores Jesús Murillo Karam 10
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(PRI) y Alejandro Zapata Perogordo (PAN), a la cual se adicionó la iniciativa de 22 de septiembre de 2011 presentada por el senador Tomás Torres Mercado (PRD), pero incorporándose también a ambas iniciativas y constituyendo antecedentes que podemos denominar indirectos, diversas opiniones surgidas a lo largo de más de diez años que fueron formuladas por el sector público, académicos y diversos operadores del derecho. La Ley de Amparo no se limitó a desarrollar el contenido de la reforma constitucional en materia de amparo publicada el 6 de junio del 2011. A esta Ley se le introdujeron interesantes criterios jurisprudenciales y temas que no fueron objeto de discusión en la reforma constitucional pero que resultaba indispensable incluir. Hay, ciertamente, una extralimitación pero somos de la opinión que una ley, cualquiera que ésta sea, no debe ser un espejo de la reforma constitucional de la que trae origen pues el legislador estaría incumpliendo con su mandato de fortalecer, en la labor de desarrollo que le corresponde, la eficacia de las normas constitucionales; también sostenemos que la reforma constitucional constituye el basamento mínimo de regulación del juicio de amparo, quedando en libertad el legislador, sin llegar a contrariar el texto constitucional, de enriquecer con novedosos aspectos el juicio de amparo. En cambio, lo que resulta incorrecto es la limitación o acotamiento que haya realizado el legislador sin encuadrarse en la delimitación constitucional, o la contradicción directa con el texto constitucional, riesgo en el que desafortunadamente incurrió el legislador en algunos pasajes legales que en su momento indicaremos. De cualquier manera, la nueva Ley de Amparo no sólo actualiza sino que moderniza y fortalece al juicio de amparo, sentando las bases de lo que consideramos un nuevo juicio de amparo. Hay quien pudiera considerar este calificativo exagerado, sin embargo, dejamos que cada quien formule su opinión una vez que adviertan los cambios producidos a los aspectos esenciales del juicio de amparo que exponemos. Además, uno de los principales impactos de esta nueva Ley de Amparo será la adaptación de la enseñanza de esta gran institución jurídica, no sólo por los aspectos novedosos que se están introduciendo sino igualmente por la nueva concepción que se tiene 11
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de los derechos humanos, objeto de protección de nuestro juicio de amparo. El Congreso de la Unión expidió la nueva Ley de Amparo con un retraso de un año seis meses, pues la disposición segunda transitoria de la reforma constitucional de 6 de junio de 2011 mandató al legislador que lo hiciera en tan sólo 120 días, plazo que se cumplió el 4 de octubre de 2011. No se nos oculta que la iniciativa de nueva ley se presentó desde el 15 de febrero de 2011, con tiempo suficiente para haber sido aprobada en el momento legislativo oportuno. De todas maneras, el retraso quedó superado sin consecuencia alguna, salvo la de haber mermado la eficacia del texto constitucional temporalmente. Sólo queda externar, como experiencia para mejorar la práctica constitucional y legislativa, que las reformas constitucionales deben aprobarse junto con la legislación de desarrollo, pues de no hacerse así y aprobarse únicamente la reforma constitucional, se pierde el interés por expedir la legislación de desarrollo provocando un desfase de contenido entre una y otra, lo que desafortunadamente hemos visto que ha sucedido y sigue sucediendo. No sería ocioso incluir en el artículo 135 constitucional un párrafo con el siguiente contenido: “Las adiciones y reformas a esta Constitución deberán ser aprobadas y publicadas con la legislación de desarrollo”.
III. Estructura y plazos La novedad radica en que la nueva Ley de Amparo ya no está dividida en los dos libros que la caracterizaban, el de amparo en general y el relativo a la materia agraria. Ahora sólo se estructura en títulos, capítulos y secciones, evidenciando así una mejor técnica legislativa. Esta división estructura congruentemente el contenido. Por ejemplo, los incidentes están bien identificados en un solo apartado, lo mismo que los recursos dentro de un rubro más amplio denominado medios de impugnación; los impedimentos, excusas y recusaciones en un mismo lugar; el cumplimiento junto a la ejecución y las medidas disciplinarias y de apremio al lado de las responsabilidades, 12
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sanciones y delitos, por indicar sólo algunos aspectos. Como curiosidad, el título segundo que regula los procedimientos de amparo es el único título que comienza con los vocablos “de los”, formalidad tradicional de los textos legales que la nueva Ley de Amparo abandonó pero que por un error involuntario no fue advertido por los correctores de estilo legislativo. La redacción del nuevo texto legal es correcta e incluso se corrigieron algunos vocablos jurídicos como el de plazos en lugar de términos, o el de tercero interesado en lugar de tercero perjudicado. Se llega incluso a lo pedagógico al definir lo que debe entenderse por “normas generales” (art. 107, fracción I), sin embargo, su significado no deja de ser cuestionable, dado que quedan fuera de la lista que se maneja en la disposición legal, por no mencionarse, las adiciones o reformas a la Constitución del Estado federal, en congruencia con la improcedencia del juicio de amparo y que se aleja de lo que reconoce el texto constitucional, como más adelante veremos; las disposiciones de los tratados internacionales que reconozcan derechos humanos, inimpugnabilidad que otorga un nivel jurídico especial a estos tratados pero que no puede ser concluyente como para decir que por este hecho estos tratados internacionales tienen nivel constitucional, en todo caso se está incurriendo en una inconstitucionalidad porque la Constitución no excluye en la noción de “norma general” que utiliza en el artículo 103 a estos tratados internacionales. Además, esta exclusión que se produce con la noción de “normas generales” entra en colisión con la que se maneja con los otros procesos constitucionales, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad, pues en ellos sí es posible impugnar los tratados internacionales en materia de derechos humanos y las adiciones y reformas a la Constitución federal. Los procedimientos del amparo, una de las partes medulares de la ley, fueron convenientemente sistematizados, pues ahora al describirlos se hace referencia a la procedencia, demanda, substanciación y suspensión del acto reclamado, indicándose las particularidades en cada uno de estos apartados. En cuanto al número de artículos, la anterior ley contenía 234 mientras que la actual llega a los 271, lo que no representa una dife13
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rencia cuantitativa significativa; el cambio en la nueva Ley de Amparo más bien es cualitativo. Puede decirse, en términos generales, que la estructura esencial se mantuvo pero ganó en orden, sistematización, redacción y claridad, por lo que desde la técnica legislativa la nueva Ley de Amparo es un ordenamiento legal bien estructurado. En cuanto a los plazos, se aplica la regla según la cual a los plazos no vencidos les serán aplicables los plazos de la nueva ley (art. quinto transitorio, segundo párrafo). El plazo principal, con el que se accede a los juzgados de distrito mediante la presentación de la demanda de amparo, se mantuvo en los mismos quince días a partir del día siguiente a aquél en que surta sus efectos el acto reclamado, quedando como excepción el plazo de 30 días para demandas de amparo en contra de normas generales a partir de su entrada en vigor. El plazo para combatir el procedimiento de extradición se amplió de 15 a 30 días (art. 17). En materia penal, si se trata de un acto reclamado que implique peligro de privación de la vida, ataques a la libertad personal fuera de procedimiento, incomunicación, deportación o expulsión, proscripción o destierro, desaparición forzada de personas o alguno de los prohibidos por el artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como la incorporación forzosa al Ejército, Armada o Fuerza Aérea nacionales, se mantiene igual ya que la demanda de amparo puede ser presentada en cualquier tiempo (art. 17, fracción IV). Sin embargo, tratándose de una sentencia definitiva condenatoria en un proceso penal que imponga pena de prisión (ataque a la libertad personal dentro de procedimiento judicial), en donde anteriormente se podía presentar la demanda de amparo en cualquier tiempo, ahora se cuenta con un plazo de 8 años para presentarla (art. 17, fracción II). También se pone límite al plazo para la presentación de una demanda de amparo en materia agraria, pues anteriormente cuando se trataba de actos que tuvieran o pudieran tener por efecto privar total o parcialmente, en forma temporal o definitiva, de la propiedad, posesión o disfrute de sus derechos agrarios a los núcleos de población ejidal o comunal, no existía plazo para la presentación de la demanda 14
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de amparo. Ahora se tienen siete años contados a partir de que, de manera indubitable, la autoridad responsable notifique el acto a los grupos agrarios mencionados (art. 17, fracción III), salvo que se hubieran cometido con anterioridad a la entrada en vigor de la presente ley pues en dicho caso se empiezan a contar a partir de la mencionada entrada en vigor (art. quinto transitorio, primer párrafo). El plazo para rendir el informe con justificación por parte de la autoridad responsable ya no es de cinco sino de quince días (art. 117), y el del informe previo ya no es de veinticuatro horas sino de cuarenta y ocho (art. 138, III). En consecuencia, puede decirse que se observa una tendencia a ampliar los plazos lo que no redunda en perjuicio de la impartición de justicia sino en un proceso de adaptación a la realidad de la práctica judicial.
IV. Ampliación de los derechos humanos (art. 1) Con la nueva Ley de Amparo, y como reflejo de lo dispuesto en el artículo 1º, primer párrafo, y 103 constitucionales, las personas podrán hacer valer en el juicio de amparo los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección tanto en la Constitución mexicana como en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte. De esta manera surge lo que la doctrina académica, lidereada por nuestro maestro Héctor Fix Zamudio, ha dado en llamar derechos humanos de fuente nacional (Constitución) y derechos humanos de fuente internacional (Tratados internacionales), distinción que resulta pertinente para diferenciar el origen del derecho humano e incluso el tipo de control que se realiza sobre ellos, siguiendo nosotros a este respecto nuevamente la posición de Fix Zamudio en el sentido que los jueces estarán realizando un control constitucional y no convencional, ya que también hay que considerar que los tratados o instrumentos internacionales al ser suscritos y aprobados por el Estado mexicano forman parte de nuestro derecho interno.
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La esfera de los derechos del individuo quedó ampliada de manera sustancial pues ahora podrá acudirse a los instrumentos internacionales para hacer valer los derechos que allí están reconocidos en el juicio de amparo, superándose la tradicional reticencia judicial a admitir que los tratados internacionales formaran parte de nuestro derecho interno. El juzgador, en consecuencia, no podrá negar la protección que le sea solicitada por el individuo con el pretexto de que el derecho invocado no está reconocido en la Constitución, ya que ahora es la propia Constitución la que introduce de manera formal una remisión a los tratados internacionales, con lo cual se completa el catálogo constitucional de derechos humanos. De esta manera, si una persona se siente afectada en el nombre que le fue impuesto por sus progenitores al no permitir la legislación civil cambiarlo para hacer respetar su dignidad, podrá hacer valer el derecho al nombre reconocido en el artículo 18 de la Convención Americana de los Derechos del Hombre, o bien si un acto de autoridad administrativa afecta a otra persona al impedirle el ejercicio de sus derechos al carecer del acta de registro civil, podrá oponer su derecho a la personalidad jurídica reconocido en el artículo 3 de la misma Convención Americana. No puede dejar de mencionarse que la expresión “tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte” no es del todo feliz, especialmente porque al referirse a tratados internacionales reduce con mucho la existencia de otros documentos internacionales como por ejemplo Convenios, Pactos y Declaraciones. Sin embargo, aquí hay que indicar que la referencia a los tratados internacionales fue hecha de manera genérica y que hay que tener por tales todos los instrumentos internacionales que hagan referencia a un compromiso estatal. En esta misma línea, no hay que soslayar que el instrumento internacional, se titule como se titule, debe estar suscrito por el Estado mexicano, de manera tal que es necesaria la voluntad expresa de querer sujetarse a dicho documento internacional, lo que viene a confirmar la amplitud de contenido de la expresión instrumentos internacionales, pues no importa su nombre siempre y cuando el Estado mexicano se haya comprometido. Esta ampliación de derechos humanos parece que no puede ser invocada en los anteriores términos tratándose de lo que la doctrina 16
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conoce como amparo soberanía. En el artículo 103 constitucional, fracción I, queda residenciado el amparo tradicional mientras que en las fracciones II y III se regula el amparo soberanía aunque nada se dice de los derechos humanos que se pueden hacer valer, omisión que pretendió superar la ley de amparo en su artículo 1, fracciones II y III, sin embargo lo hizo de manera incompleta, ya que adicionó al problema competencial únicamente los derechos humanos reconocidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, olvidando por completo los que están reconocidos en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte. Con independencia que esta carencia limita el texto constitucional y marca una regresión en la ampliación de la protección de los derechos humanos, somos de la opinión que no es irresoluble, ya que los derechos humanos de fuente internacional pueden hacerse valer en el amparo soberanía vía artículo 1º ó 103, fracción I, constitucionales, o bien acudiendo al mismo artículo 1º de la ley de amparo, sólo que a su fracción I.
V. Interés legítimo (art. 5. I) Al lado del interés jurídico la nueva Ley de Amparo, siguiendo de nueva cuenta el texto constitucional en su artículo 107, fracción I, regula lo que ha sido denominado interés legítimo. Para entender esta nueva noción debemos realizar un contraste con el interés jurídico, el cual tienen las personas para acudir a los tribunales cuando se les ha afectado un derecho público subjetivo del cual son titulares. Si soy propietario de un bien inmueble, por ejemplo, y alguien realiza actos para desposeerme del mismo, son actos que me afectan y, por tanto, tengo interés jurídico para defender la titularidad de ese derecho. Aquí lo importante es que el individuo debe ser titular de un derecho, resultar afectado por un acto de autoridad y que esa afectación sea personal y directa, como lo requería la jurisprudencia y ahora dispone, sólo en el aspecto directo, la Ley de Amparo (art. 5. I). La exigencia de cumplimiento de estos elementos que conforman el interés jurídico ha provocado que en determinadas circunstancias en que la actuación ilegal de las autoridades administrativas afecta a 17
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los particulares o frente a derechos humanos de nuevas generaciones, como los derechos sociales, no pueda construirse y argumentarse. Era natural que el juez de amparo desechara la pretensión o bien determinara que era improcedente y la sobreseyera. Por estas razones y partiendo de la experiencia obtenida del derecho administrativo, la nueva noción del juicio de amparo incorporó la institución del interés legítimo al juicio de amparo, según la cual una persona podrá hacer valer su pretensión de amparo cuando aduzca ser titular de un interés legítimo derivado de la afectación que a su esfera jurídica le provoca un acto que viole su derecho humano, en virtud de su especial situación frente al ordenamiento jurídico. De esta manera, ya no se requiere ser titular de un derecho público subjetivo para acudir al amparo sino que ahora basta con encontrarse en una especial situación frente al ordenamiento jurídico. Lo novedoso estriba en esta especial situación frente al ordenamiento jurídico, pero que no por novedosa resulta ser clara. Manejemos algunos ejemplos para comprender mejor esta nueva institución. Cuando se advierte que en un predio se están construyendo locales para actividad comercial siendo que en esa zona sólo está autorizada la construcción de inmuebles para vivienda, o bien cuando advertimos que se está construyendo una estación de gasolina en un predio muy cercano a un colegio, un pozo de agua o en una zona ambientalmente en riesgo. En estos casos se está frente al actuar ilegal de la administración pública, que otorgó permisos de manera incorrecta sin haber respetado los requerimientos legales para la construcción de este tipo de inmuebles, por lo que cualquier individuo que se encuentre en esa situación jurídica por llevar a sus hijos al colegio cercano al predio o vivir cerca del pozo de agua o en la zona ambientalmente en riesgo tiene interés legítimo. No debe olvidarse que en el interés legítimo persiste la noción de afectación, la que debe ser real y efectiva. Esta afectación es fácil de comprobar cuando estamos frente a derechos tradicionales como la integridad física o la libertad de expresión u otros similares, ya que rápidamente se advierte si a una persona la torturaron o le impidieron que se expresara. Cuando, en cambio, estamos frente a derechos sociales como el derecho al medio ambiente, a la salud, al trabajo, o a 18
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la alimentación la situación se torna compleja. ¿Cómo demostrar que se me afecta mi derecho al medio ambiente adecuado por resentir el ruido de vivir cerca del aeropuerto, que es necesaria una clínica en la población marginada en la que vivo, que he intentado hasta lo imposible por obtener trabajo o que los ingresos que recibo no me permiten obtener una alimentación nutritiva? En estos supuestos, tal y como lo reconoce la ley marcando distancia frente al interés jurídico, no se requiere que la afectación sea directa, basta con encontrarse en la situación aludida, ya sea por vivir cerca del aeropuerto, por ser habitante de la población indicada, por no tener trabajo o por tener un apariencia dañada por la fala de nutrientes adecuados. Tampoco debe perderse de vista que la falta de afectación al interés legítimo del quejoso produce la improcedencia del juicio de amparo (art. 61, fracción XII) y que la suspensión que se hizo valer en supuestos de interés legítimo se otorgará cuando el quejoso acredite el daño inminente e irreparable a su pretensión en caso de que se niegue (art. 131, primer párrafo), aspectos ambos que pondrán a prueba la buena marcha de la novedosa institución, si bien ya por criterio judicial se sostuvo que el interés legítimo en la suspensión debe acreditarse de manera presuntiva y no plena, ya que esto último será materia del juicio principal. El interés legítimo puede ser individual o colectivo, ya sea que se aduzca por un solo individuo o bien por un grupo de personas. En el colectivo queda inmersa la protección de los denominados intereses difusos o colectivos, pues se trata de un grupo de personas sin importar que se reúnan ocasionalmente en un determinado momento (difuso) o que mantengan una relación entre ellos (colectivo). Por tanto, tiene interés legítimo individual cualquier persona que viva en la calle donde será construida la estación de gas o tiene interés colectivo la asociación de colonos donde ésta será construida. La nueva Ley de Amparo dispone que el interés simple no puede invocarse como interés legítimo pero no ofrece una noción de aquél. El interés simple es el que tienen las personas con motivo de una apreciación personal pero que en ningún momento es algo objetivo o que pueda ser producto del actuar de un tercero. Si alguien que va caminando por la calle y no le gusta la fachada de un edificio, no por 19
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ese solo hecho puede acudirse al juicio de amparo, ya que sólo será un interés simple, motivado por sus preferencias personales estéticas. El Poder Judicial federal ya ha caminado emitiendo criterios jurisdiccionales relacionados con la concepción del interés legítimo durante el tiempo en que no se aprobaba y publicaba la nueva Ley de Amparo. Así, interés legítimo es aquél interés personal cualificado, actual, real y jurídicamente relevante que en caso de concederse el amparo puede traducirse en un beneficio jurídico al quejoso derivado de una afectación a su esfera jurídica en sentido amplio; el interés legítimo no supone la existencia de un derecho subjetivo aunque sí que la necesaria tutela jurídica corresponda a su especial situación frente al orden jurídico, lo que supone una norma que establezca un interés difuso en beneficio de una colectividad a la que pertenece el quejoso; el interés legítimo es la pretensión o poder de exigencia que deriva de una lesión o principio de afectación a la esfera jurídica de un gobernado, generada por un acto de autoridad que al anularlo le trae ventajas por hallarse en una situación especial; cuando el particular busca lograr un control de legalidad abstracto sobre un acto que, según él, viola en su perjuicio el derecho humano de la sociedad de contar con servidores idóneos para desempeñarse como juzgadores, sin pretender un beneficio directo o indirecto, entonces carece de interés legítimo por no existir una afectación real y actual en su esfera jurídica. También se ha sostenido en criterios judiciales que la característica esencial del interés legítimo es la utilidad que al ciudadano le proporciona la actuación legal del poder público, siendo necesario exigir al quejoso la presencia de un factor especial que lo distinga de la generalidad de las personas y tiene que ver con que debe ser personal y actual; se actualiza si al adelantar la eventual concesión de la protección constitucional se aprecia que se restituirá al quejoso en el goce de algún derecho concreto; en observancia del principio de supremacía constitucional debe aplicarse la noción de interés legítimo previsto en la Constitución no obstante que la ley de amparo no haya sido reformada para incluirla, pues lo contrario significaría depender indebidamente de la voluntad del legislador ordinario.
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VI. Autoridad para efectos del juicio de amparo y particulares (arts. 1, último párrafo y 5.II) En la ley de amparo se retomó la noción creada jurisprudencialmente mediante la cual es autoridad responsable la que con independencia de su naturaleza formal incide en la situación jurídica de una persona, de manera unilateral y obligatoria. Es una noción lo bastante amplia para que los jueces federales incluyan en ella prácticamente todo tipo de autoridades que transgredan los derechos humanos, razón por la cual ya no sólo quedarán inmersas aquéllas que disponen de la fuerza pública o bien los organismos públicos descentralizados con ciertas características, sino que ahora es suficiente que una autoridad incida en los derechos humanos de una persona mediante un acto que haya expedido de manera unilateral y que con él la persona quede sujeta o vinculada, resintiendo los efectos de su resolución, para que sea llevada a juicio de amparo. No hay duda que la administración pública centralizada queda incluida, pero también la descentralizada así como aquéllos organismos que tienen personalidad jurídica y patrimonio propios que inclusive han alcanzado cierta autonomía, llámense universidades, comisiones, institutos, órganos rectores en determinadas áreas de interés estatal como telecomunicaciones, competencia económica o cualquier otra denominación similar. Lo que llama la atención es la inclusión de los “particulares” como autoridad responsable, siempre y cuando realicen actos equiparables a los de la autoridad producto de las funciones que desempeñan por estar determinadas en una norma general. Esta es una materia que teníamos pendiente y que ahora con la ley de amparo parece que nos hemos puesto al día. Piénsese, por ejemplo, en la prestación de servicios técnicos forestales a cargo de personas de derecho privado, quienes son contratadas por los titulares de los predios para auxiliar en la función con base en la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable; o en cualquier particular que actúe en auxilio de la administración pública realizando un acto de aplicación como la retención de impuestos que está establecida en ley; o bien en los propietarios, poseedores o responsables de los establecimientos mercantiles quienes con el objeto de hacer respetar la prohibición de fumar en ciertas áreas cerradas pueden requerir a las personas, con base en la ley, 21
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que se abstengan de fumar e incluso pueden solicitar el auxilio de la fuerza pública para hacer cumplir esta determinación, bajo pena que de no hacerlo pueden incurrir en responsabilidad subsidiaria con el infractor; o bien el particular que al advertir la comisión de un ilícito detiene en flagrancia al probable infractor con base en la facultad que le otorgó la misma Constitución. Todos estos particulares que actúan por mandato de la ley pueden ser autoridades responsables para efectos del juicio de amparo y cuando se proceda contra ellos solicitándose la suspensión del acto que realizan, de otorgarse la medida suspensional ésta tendrá el efecto de que la autoridad responsable, dispone textualmente la ley, ordene al particular la inmediata paralización de la ejecución, efectos o consecuencias del acto (art. 149), claro que esto será para el caso de que alguna autoridad haya mandatado al particular, pero cuando fue la norma general de manera directa la medida cautelar se debe dirigir al particular, quien actúa como autoridad responsable. Falta considerar, no obstante, al particular que en su actividad ordinaria, sin mandato de la ley, lesiona los derechos humanos; sabemos que están abiertas las vías ordinarias para combatir su actuar pero la vía de amparo para la protección de los derechos humanos que puedan violar no se ha abierto. Estamos avanzando hacia la eficacia horizontal de los derechos humanos (drittwirkung) pero todavía no la hemos alcanzado.
VII. Omisiones de la autoridad responsable (art. 1) Si la expansión lograda en la protección de los derechos humanos es altamente satisfactoria al abrirse la posibilidad de acudir a los derechos humanos de fuente internacional y abrir la puerta del acceso a la justicia con la nueva noción del interés legítimo, ahora con la opción de impugnar directamente las omisiones en las que incurre la autoridad responsable, el juicio de amparo alcanzará un nuevo estándar de protección como nunca antes lo había tenido. Desde el texto constitucional se dispuso (art. 103, fracción I) la impugnación de las omisiones de la autoridad que violen derechos 22
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humanos, lo que el artículo 1º de la Ley de Amparo reiteró. Hace falta, sin embargo, una disposición en la nueva Ley de Amparo que concretice este nuevo objeto del control constitucional. Desde la iniciativa del ejecutivo presidencial de reformas constitucionales al juicio de amparo se mostró el interés por entrar al tema de las omisiones de la autoridad. En ese entonces se reconoció, y en varias etapas del proceso de reforma así quedó evidenciado, que la principal fuente de violación de los derechos humanos se lleva a cabo no tanto por lo que hacen las autoridades responsables, sino más bien por lo que no hacen o dejan de hacer. También se afirmó que los derechos sociales demandan para su cumplimiento la intervención de las autoridades, razón por la cual la omisión en que incurran afecta de manera directa el goce de esos derechos. La omisión como objeto de control constitucional resulta indispensable para el progreso de la protección de los derechos humanos, en especial de los derechos económicos, sociales y culturales. No es descabellado reflexionar que las políticas públicas de los actores políticos tomarán una nueva dimensión, sobre todo jurídica, ya que podrá impugnarse, por ejemplo, la no construcción de una obra social indispensable para una comunidad, no la que el político en turno prefiera; las cuestiones de seguridad pública también se verán fuertemente cuestionadas pues su no prestación afecta derechos humanos de la colectividad; o sencillamente la no expedición de una ley podrá impugnarse en amparo por afectar la prestación de un derecho humano, sobre todo para que éste despliegue la mayor de las eficacias jurídicas. Habrá que estar muy atentos al desarrollo que tendrán las impugnaciones de las omisiones en que incurran las autoridades responsables, ya que en ello se pone en juego buena parte de la eficacia de los derechos humanos.
VIII. Amparo para efectos y amparo adhesivo (art. 174) Uno de los puntos cruciales entre la jurisdicción ordinaria y la federal radica en la posibilidad de impugnar las sentencias de los 23