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Tﾃ，TICAS PARLAMENTARIAS HISPANOMEXICANAS La influencia de los Reglamentos para el Gobierno Interior de las Cortes de Cﾃ｡diz en el Derecho Parlamentario de Mﾃｩxico

Estudio preliminar y compilaciﾃｳn

Alonso Lujambio Rafael Estrada Michel

Valencia, 2012

Copyright ® 2012 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www.tirant.com).

Directores de la Colección:

ISMAEL CRESPO MARTÍNEZ Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Murcia

PABLO OÑATE RUBALCABA Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Valencia

© TIRAN T LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia Telfs.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es I.S.B.N.: 978-84-9033-279-5 MAQUETA: PMc Media Si tiene alguna queja o sugerencia envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia por favor lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

Índice Estudio Preliminar I. INTRODUCCIÓN................................................................................................... 7 II. VIDAS PARALELAS: EL OBISPO PÉREZ Y EL CURA MORELOS...................... 10 a) Antonio Joaquín Pérez y los Reglamentos gaditanos........................................ 11 b) El cauce alterno: el Reglamento de José María Morelos en Chilpancingo........ 21 c) Ya viene el Reglamento: el regreso de Pérez a México...................................... 29 III. CÁDIZ, PÉREZ Y EL REGLAMENTO DE LA SOBERANA JUNTA PROVISIONAL GUBERNATIVA DE MÉXICO EN 1821.................................... 40 IV.

EL REGLAMENTO INTERIOR DEL SOBERANO CONGRESO CONSTITUYENTE MEXICANO DE 1823........................................................ 49

V. UN APUNTE SOBRE LA PRESENTE COMPILACIÓN DE REGLAMENTOS PARLAMENTARIOS•56

Compilación REGLAMENTO PARA EL GOBIERNO INTERIOR DE LAS CORTES DEL 27 DE NOVIEMBRE DE 1810......................................................................................... 66 REGLAMENTO PARA EL GOBIERNO INTERIOR DE LAS CORTES DEL 4 DE SEPTIEMBRE DE 1813........................................................................................ 74 REGLAMENTO DEL CONGRESO DE CHILPANCINGO DEL 13 DE SEPTIEMBRE DE 1813........................................................................................ 93 REGLAMENTO DEL GOBIERNO INTERIOR DE CORTES Y SU EDIFICIO DEL 29 DE JUNIO DE 1821......................................................................................... 100 REGLAMENTO PARA EL GOBIERNO INTERIOR DE LA SOBERANA JUNTA PROVISIONAL GUBERNATIVA DEL IMPERIO MEXICANO DEL 14 DE NOVIEMBRE DE 1821......................................................................................... 125 REGLAMENTO PARA EL GOBIERNO INTERIOR DE LA SECRETARIA DEL SOBERANO CONGRESO CONSTITUYENTE DEL 24 DE MAYO DE 1822..... 134 REGLAMENTO INTERIOR DEL SOBERANO CONGRESO CONSTITUYENTE DEL 25 DE ABRIL DE 1823................................................................................. 136

Reglamento para el Gobierno InterioR de las Secretarías de las Cámaras del 4 de Diciembre de 1824................................................................................................ 149 REGLAMENTO PARA EL GOBIERNO INTERIOR DEL CONGRESO GENERAL DEL 23 DE DICIEMBRE DE 1824....................................................................... 152 REGLAMENTO PARA EL GOBIERNO INTERIOR DEL CONGRESO GENERAL 152 REFORMAS AL REGLAMENTO PARA EL GOBIERNO INTERIOR DEL CONGRESO GENERAL DEL 23 DE DICIEMBRE DE 1824, APROBADAS ENTRE 1826 Y 1835............................................................................................ 168 PROYECTO DE REGLAMENTO PARA EL GOBIERNO INTERIOR DEL CONGRESO CONSTITUYENTE DE 1842.......................................................... 171 REGLAMENTO PROVISIONAL PARA EL GOBIERNO DE LA DIPUTACIÓN PERMANENTE DEL 30 DE MARZO DE 1844.................................................. 183 PROYECTO DE REGLAMENTO PARA EL GOBIERNO INTERIOR DEL CONGRESO DE 1845.......................................................................................... 184 REGLAMENTO INTERIOR DEL CONGRESO DEL 7 DE ENERO DE 1847.......... 196 REFORMAS AL REGLAMENTO PARA EL GOBIERNO INTERIOR DEL CONGRESO GENERAL DEL 23 DE DICIEMBRE DE 1824 APROBADAS EN 1848...................................................................................................................... 209 PROYECTO DE REGLAMENTO PARA EL GOBIERNO INTERIOR DEL CONGRESO DE LA UNIÓN DEL 4 DE DICIEMBRE DE 1857.......................... 212 REFORMAS AL REGLAMENTO PARA EL GOBIERNO INTERIOR DEL CONGRESO GENERAL DEL 23 DE DICIEMBRE DE 1824, APROBADAS EN 1867...................................................................................................................... 240 REGLAMENTO PARA EL GOBIERNO INTERIOR DEL CONGRESO GENERAL DEL 23 DE DICIEMBRE DE 1824 Y SUS REFORMAS, PUBLICADO EL 3 DE MARZO DE 1868................................................................................................ 241 REGLAMENTO PARA EL GOBIERNO INTERIOR DEL CONGRESO GENERAL............................................................................................................ 241 LEY DE 12 DE SETIEMBRE DE 1868....................................................................... 259 ACUERDOS ECONÓMICOS DEL DÍA 4 DE MAYO DE 1868................................. 259 REFORMAS AL REGLAMENTO PARA EL GOBIERNO INTERIOR DEL CONGRESO GENERAL DEL 23 DE DICIEMBRE DE 1824, APROBADAS EN 1871 Y 1873......................................................................................................... 260

PROYECTO DE REGLAMENTO PARA LA ORGANIZACIÓN INTERIOR DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS DEL CONGRESO DE LA UNIÓN, Y PARA LAS SESIONES DE LAS DOS CÁMARAS REUNIDAS DEL 1º. DE MAYO DE 1876. 261 REGLAMENTO PARA LA DIPUTACIÓN PERMANENTE, PRESENTADO EN LA CÁMARA DE SENADORES EL 8 DE ABRIL DE 1878.................................. 298 PROYECTO REGLAMENTARIO PARA LA COMISIÓN PERMANENTE............... 299 PROYECTO DE REGLAMENTO PARA EL GOBIERNO INTERIOR DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS DEL CONGRESO DE LA UNIÓN Y PARA LAS SESIONES DE LAS DOS CÁMARAS REUNIDAS DEL 29 DE SEPTIEMBRE DE 1885...................................................................................................................... 301 REGLAMENTO PARA EL GOBIERNO INTERIOR DEL CONGRESO GENERAL DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS PROMULGADO EL 20 DE DICIEMBRE DE 1897.......................................................................................... 326 REFORMAS AL REGLAMENTO PARA EL GOBIERNO INTERIOR DEL CONGRESO GENERAL DEL 20 DE DICIEMBRE DE 1897, APROBADAS EL 12 DE NOVIEMBRE DE 1904.............................................................................. 349 MODIFICACIONES AL REGLAMENTO INTERIOR DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS DEL CONGRESO DE LA UNIÓN REALIZADAS POR EL CONGRESO CONSTITUYENTE DE 1916.......................................................... 350 REFORMAS AL REGLAMENTO INTERIOR DEL CONGRESO GENERAL.......... 350 REGLAMENTO PARA EL GOBIERNO INTERIOR DEL CONGRESO GENERAL DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS PROMULGADO EL 20 MARZO DE 1934................................................................................................................ 352 REFORMAS AL REGLAMENTO PARA EL GOBIERNO INTERIOR DEL CONGRESO GENERAL DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS PROMULGADO EL 20 DE MARZO DE 1934.................................................... 375 DECRETO QUE REFORMA EL ARTÍCULO 46 DEL REGLAMENTO PARA EL GOBIERNO INTERIOR DEL CONGRESO DE LA UNIÓN............................... 375 DECRETO POR EL QUE SE REFORMA EL ARTÍCULO 177 DEL REGLAMENTO INTERIOR DEL CONGRESO DE LA UNIÓN.................................................... 376 DECRETO QUE MODIFICA EL REGLAMENTO PARA EL GOBIERNO INTERIOR DEL CONGRESO GENERAL DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS....................................................................................................... 377 DECRETO QUE DEROGA EL QUE MODIFICÓ EL REGLAMENTO PARA EL GOBIERNO INTERIOR DEL CONGRESO GENERAL DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS........................................................................................ 381

DECRETO QUE MODIFICA EL REGLAMENTO PARA EL GOBIERNO INTERIOR DEL CONGRESO DE LA UNIÓN.................................................... 381 DECRETO QUE REFORMA LOS ARTÍCULOs 3º., 5º., 6º, Y 14 DEL REGLAMENTO PARA EL GOBIERNO INTERIOR DEL CONGRESO GENERAL DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS...................................... 383 DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN LOS ARTÍCULOs 53, 54, 90, 114, 126, 127, 128,129, 130, Y 131DEL REGLAMENTO PARA EL GOBIERNO INTERIOR DEL CONGRESO GENERAL DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS....................................................................................................... 388 DECRETO POR EL QUE SE REFORMA Y ADICIONA EL REGLAMENTO PARA EL GOBIERNO INTERIOR DEL CONGRESO GENERAL DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS........................................................................................ 389 DECRETO POR EL QUE SE ADICIONA CON UN PÁRRAFO SEGUNDO EL ARTÍCULO 60 DEL REGLAMENTO PARA EL GOBIERNO INTERIOR DEL CONGRESO GENERAL DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS................ 390

Imagen que seseencuentra enenelel Imagendel delActa Actade de Independencia Independenciadel delImperio ImperioMexicano Mexicano que encuentra Archivo General de la Naci贸n, M茅xico, 28 de septiembre de 1821. Archivo General de la Naci贸n, M茅xico, 28 de septiembre de 1821.

Acercamiento al acta de Independencia del Imperio Mexicano, donde se encuentra la

Acercamiento al acta de Independencia del Imperio Mexicano, donde firma de Don Antonio Joaquín Pérez Martínez, Obispo de la Puebla de los Ángeles. Su se es la que encuentra en el segundo sitioPérez de la primera línea, Obispo de izquierda encuentrafirma la firma deseDon Antonio Joaquín Martínez, deala Puebla derecha, la de AgustínendeelIturbide. de los Ángeles. Su firma es ladespués que sedeencuentra segundo sitio de la primera línea, de izquierda a derecha, después de la de Agustín de Iturbide.

agen de Don Antonio Joaquín Pérez Martínez, Obispo de la Puebla de los Ángel Imagen de Don1829. Antonio Joaquín Pérez Catedral Martínez, de Obispo de la Puebla de los Sala Capitular, Puebla. Ángeles, 1829. Sala Capitular. Catedral de Puebla.

agen de José María Morelos como Capitán General, con cruz pectoral episcopa de JoséGeneralísimo María Morelosycomo Capitándel General, cruz pectoral to de serImagen designado encargado Podercon Ejecutivo. Oaxaca, 18 episcopal, a punto de ser designado Generalísimo y encargado del Poder 1813. Ejecutivo. Oaxaca, 1812-1813.

Pintura del Congreso de México, tomada del libro de Sonia Lombardo de Ruiz, “Trajes y vistas de México en la mirada de Theubet de Beauchamp” (Trajes civiles y militares y de los pobladores de México entre 1810 y 1827), una coedición del Instituto Nacional de Antropología e Historia y editorial Turner, Madrid, 2009, pp. 124 y 125. En esta pintura puede observarse que en la mesa del Presidente se encuentra un crucifijo como en su momento prescribió el artículo 7 del Reglamento Interior del Soberano Congreso Constituyente del 25 de abril de 1823 y acompañándolo, al centro del salón, se encuentra una imagen de la Virgen de Guadalupe, tal como lo indicaba el artículo 8 del mismo Reglamento. Al pie de la imagen se lee: “Intérieur de la Chambre des Dèputés à Mexico en 1827”.

La historia de nuestro Derecho Legislativo en materia reglamentaria se inicia con el primer Reglamento del Congreso Nacional, que fue formulado personalmente por don José María Morelos en Chilpancingo, el 11 de septiembre de 1813. Moisés Ochoa Campos, Derecho legislativo mexicano (1973)

Para nosotros tiene una enorme importancia [el Reglamento gaditano de 1810] por haberlo adoptado la Junta Provisional Gubernativa en 1821, y porque doctrinalmente hablando constituye la primera pieza y clave de los reglamentos posteriores del Congreso mexicano. José Barragán, Introducción al federalismo. La formación de los poderes en 1824 (1978)

El ruido del motín iba siendo cada vez más fuerte. -Su Ilustrísima, el señor Obispo de la Puebla-, anunció un criado a la puerta de la sala. Don Antonio Joaquín Pérez en compañía de Fray Luis Carrasco, Provincial de Santo Domingo, y otros dos eclesiásticos, entró con cierto apresuramiento. —Dios guarde a ustedes—, dijo. -¿Qué hay?... ¿Qué está pasando?-, le preguntó Iturbide. -No lo sé con fijeza: me han llegado voces sueltas y vengo a cerciorarme de lo que haya. Dos ayudantes del Generalísimo se presentaron entonces. -¿Qué hay?... les preguntaron varias personas a un tiempo. -Mi General, dijo uno de ellos,- los regimientos de la guarnición se han sublevado proclamando a Vuestra Alteza, Emperador de México. -¡Oh, qué imprudencia!... dijo Iturbide. -¿Cómo?..., exclamó interrogativamente el General Negrete.- ¡No tenía conocimiento de ello! -Me lo dijo alguno de los jefes hoy mismo, esta misma tarde, y le ordené que atajara todo, porque yo no autorizaba este movimiento mientras no se tuviera la aprobación de las provincias. Quiero que se consulte la voluntad del Imperio. -Se consultará después, -insinuó el Obispo. Arturo Fenochio. El Emperador de México (1922)

Estudio Preliminar Alonso Lujambio Rafael Estrada Michel

I. INTRODUCCIÓN

n 1791, Jeremy Bentham, el gran filósofo utilitarista británico, publicó en Londres el primer estudio conocido sobre las consecuencias políticas de las reglas parlamentarias y se erigió así en padre del Derecho Parlamentario. Fue el primer estudio sobre los modos de debatir, de votar, de presentar proyectos y enmiendas, de organizar comisiones, de publicitar la acción parlamentaria, de dirigirla desde la Mesa Directiva, y hasta sobre el edificio conveniente para alojar a la numerosa reunión de parlamentarios. La obra llevó por título Ensayo sobre Tácticas Políticas, o estudio sobre la disciplina y el modo de proceder que debe ser observado por las Asambleas Políticas, principalmente relacionado con la práctica del Parlamento Británico y con la constitución y funcionamiento de la Asamblea Nacional de Francia1. Sin embargo, el concepto de “Derecho Parlamentario” no se acuñó entonces: Bentham optó por utilizar la voz tácticas para describir su objeto de estudio, que quedó descrito magistralmente desde los primeros párrafos de su exquisito ensayo:

La voz táctica, tomada del griego, y familiar por su aplicación a un ramo del arte militar, significa en general el arte de poner en orden. La misma voz puede servir para designar el arte de dirigir las operaciones de un cuerpo político… Orden supone fin. La táctica, pues, de las asambleas políticas, es la ciencia que enseña a dirigirlas hacia el fin de su institución, por medio del orden que ha de observarse en sus pasos. El fin, en este ramo de gobierno como en muchos otros, es de naturaleza negativa, por decirlo así. Se trata de evitar los inconvenientes e impedir las dificultades que han de originarse de una gran reunión de hombres llamados a deliberar en común. El arte del legislador se limita a desterrar cuanto pudiera perjudicar al pleno ejercicio de su libertad e inteligencia… El bien o mal que una asamblea puede hacer depende de dos causas generales. La más palpable y eficaz es su composición, y la otra su modo de obrar. Entre estas dos causas, únicamente la última pertenece a nuestro asunto: la composición de la asamblea, número y calidad de sus individuos, su método electivo, y sus relaciones con los ciudadanos o con el gobierno, todo esto es de la jurisdicción de la constitución política.

De este modo de argumentar han surgido definiciones del concepto de “Derecho Parlamentario” estrictas, benthamianas, como la del español Fernando Santaolalla, quien alega, en su Derecho Parlamentario Español (1990), estar ante el “conjunto de normas que regulan la organización y funcionamiento de las cámaras”, o el mexicano Bernardo Bátiz,

An Essay on Political Tactics, or Inquiries concerning the discipline and mode of proceeding proper to be observed in Political Assamblies, principally applied to the practice of the British Parliament and to the constitution and situation of the National Assembly in France.

en su Teoría del Derecho Parlamentario (1999), quien dice querer estudiar el “conjunto de normas jurídicas que se ocupan “de la organización del Poder Legislativo” y “de los procedimientos que dicho poder debe cumplir para alcanzar sus fines”. Por lo tanto una definición estricta y benthamiana del concepto de “Derecho Parlamentario” estaría relacionada con las normas que producen los propios parlamentos para regularse a sí mismos y que se consideran interna corpis. La obra de Bentham, Ensayo sobre Tácticas Políticas, se publicó poco después en Francia, en 1816, bajo el título Táctica de las Asambleas Legislativas2. Ahí, el editor del libro —y amigo de Bentham— Esteban Dumont, argumenta en el mismo sentido:

Desde que fue conocido el título de la presente obra, tuvo censores y apologistas. La voz Táctica, decían unos, envuelve algo de insidioso; y se discurrirá que aquella enseña el arte de resolver en una asamblea política, de seducirla, o convertirla en instrumento de las miras de un hombre o de un partido. Consérvese esa palabra, decían otros, supuesto que ella en su verdadero sentido expresa cabalmente lo que se quiere decir. No debe detenernos su acepción vulgar, la cual picará la curiosidad de un cierto número de lectores, que se figurarán hallar la idea del Príncipe de Maquiavelo.

Y añade el editor Dumont:

He conservado el título, pero no por atraer a los que busquen el arte de los ardides políticos en las asambleas. Les advierto que no hay cosa ninguna más contraria al objeto de esta obra … [que] va destinada más especialmente a los estados monárquicos y mixtos que tienen consejos representativos, en los cuales sobre todo importa estudiar el arte de dirigir las operaciones de una numerosa asamblea.

Cabe aclarar que ediciones posteriores, como la italiana y española, han titulado la obra de Bentham del modo más sencillo y apropiado: Tácticas Parlamentarias3. ¿Por qué son relevantes estas puntualizaciones? En primer lugar porque queremos insertar esta obra en la tradición benthamiana que piensa en el Derecho Parlamentario desde la perspectiva de la normatividad interna del Parlamento para motivar, en México, una visión más estricta y más puntual. Desde los años noventa del siglo XX, en el inicio de la transición democrática mexicana, se ha producido un boom de estudios de “Derecho Parlamentario” en la medida en que las instituciones representativas han cobrado una relevancia que en definitiva no tuvieron durante los largos años del autoritarismo posrevolucionario. Ahí están por ejemplo obras como la de Francisco Berlín Valenzuela, Derecho Parlamentario (1993), de José María Serna de la Garza, Derecho Parlamentario (1997), de Ricardo Sepúlveda, Derecho Parlamentario Constitucional (1999), y de Enrique Armando Salazar Abaroa, Derecho Político Parlamentario (2005)4. Sin embargo, la mayoría de los autores mencionados

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Tactique des Assemblées Législatives, (París, 1816). Estamos citando aquí la edición española de 1991, Jeremy Bentham, Tácticas Parlamentarias, publicada por el Congreso de los Diputados, en su colección Textos Parlamentarios Clásicos. La edición incluye un excelente estudio preliminar de Benigno Pendás. Por fortuna, la edición mexicana de 2006, publicada por el Senado de la República a instancias del senador Francisco Arroyo Vieyra, retomó literalmente la española de 1991, incluido el estudio de Pendás. La obra de Berlín fue publicada por el Fondo de Cultura Económica; la de Serna por McGrawHill y la Universidad Nacional Autónoma de México; la de Sepúlveda por editorial Themis; la de

ocupan gran parte de sus obras en analizar el sistema electoral para integrar las cámaras, discuten la naturaleza del bicameralismo mexicano, revisan la historia constitucional del país, analizan la división de poderes y la distribución de facultades constitucionales con el Poder Ejecutivo, estudian el régimen de los partidos políticos e incluso proponen que como parte del “Derecho Parlamentario” se estudie cómo los “factores reales de poder” a la Lasalle determinan o influyen en las decisiones parlamentarias, o la relación de las asambleas representativas con la “sociedad civil” o “los valores y principios” que animan la existencia de las instituciones parlamentarias. No objetamos, por supuesto, que se estudien todas estas materias. Lo que objetamos es que una definición amplísima del Derecho Parlamentario impida en México un estudio sistemático de las reglas internas de nuestras asambleas representativas. Celebramos que nuestras asambleas se estudien desde la filosofía política, desde la sociología política, desde la ciencia política, desde el Derecho Constitucional Censuramos, sin embargo, que a todo ello se le quiera colocar bajo el paraguas conceptual del “Derecho Parlamentario” porque a la larga ello mina la posibilidad de un análisis verdadero, histórico y comparado, sobre las reglas internas de las asambleas mexicanas. No hay, pues, en México, una tradición de estudios de Derecho Parlamentario strictu sensu. Queremos contribuir a crear esa tradición proponiendo que definamos desde la perspectiva benthamiana nuestro objeto de estudio y, por otro lado, compilando la reglamentación histórica mexicana para propiciar precisamente su análisis. No hemos estudiado las tácticas parlamentarias porque no sabemos, históricamente, cuáles son, porque no está claro qué normas han estado en vigor, porque es obscuro su origen, porque no se han compilado ordenadamente. Por lo tanto, no sólo tenemos un problema de definición conceptual. También tenemos un problema de identificación-localización de nuestras tácticas parlamentarias. Muchos años de labores de arqueología jurídica nos permiten, hoy, ofrecer esta compilación al público interesado. Nuestro “Estudio Preliminar” pretende contribuir al entendimiento de nuestro Derecho Parlamentario a través de la comprensión cabal de su origen. Empecemos por el principio. Exploremos la historia institucional. No entenderemos nada del Derecho Parlamentario mexicano si no entendemos cómo nace, sobre todo si observamos la impresionante continuidad que observó nuestro Reglamento a lo largo de los siglos XIX y XX. Creemos, en una palabra, que lo primero que tenemos que tener claro en el estudio de las tácticas parlamentarias mexicanas es que el origen del Reglamento para el Gobierno Interior de nuestros congresos es gaditano. Es pues, en los Reglamentos para el Gobierno Interior las Cortes de Cádiz, donde encontramos el origen del Derecho Parlamentario de México. Bienvenido, lector, a la puerta de entrada a estas Tácticas parlamentarias hispanomexicanas. A continuación el ensayo se detiene a analizar las vidas del obispo Pérez y del cura Morelos, para explorar los alcances de las hipótesis, totalmente contrastantes, de Moisés Ochoa Campos (1973) y de José Barragán (1978), cuyas obras se resumen en los epígrafes con que inicia este ensayo. Posteriormente, se analiza con especial profundidad la influencia del Reglamento peninsular sobre el mexicano de la Soberana Junta Provisional Gubernativa de 1821, para probar a cabalidad que el segundo emana del primero. Después, se analiza la presencia española en el Reglamento Interior del Soberano Congreso Constituyente de

Salazar por la Cámara de Diputados y editorial Miguel Angel Porrúa.

1823, y se estudia en términos generales la evolución del Reglamento mexicano a lo largo de los siglos XIX y XX. Finalmente, se presenta un breve apunte sobre la compilación, aquí reunida, de Reglamentos parlamentarios.

II. VIDAS PARALELAS: EL OBISPO PÉREZ Y EL CURA MORELOS Existen en esta historia institucional cuando menos tres injustos olvidos. El primero se refiere a la influencia que la obra de las Cortes generales y extraordinarias de la Monarquía española reunidas en Cádiz entre 1810 y 1814 tuvo en las labores legislativas y constituyentes de los Congresos en el México independiente, a través de personajes tan significados cuanto relegados en los análisis tradicionales como Antonio Joaquín Pérez Martínez, diputado mexicano en las Cortes gaditanas y de quien habremos de ocuparnos en extenso. Adelantamos sin embargo que el canónigo Pérez se convertirá en 1814 en obispo de Puebla merced a los servicios prestados a la corona española siendo presidente, nada menos, que de las Cortes de la Monarquía. Por diversas razones no se ha querido ver a este personaje como lo que es, querámoslo o no: un actor absolutamente central en la historia de la independencia de México y, también, del Reglamento para el gobierno interior del Congreso mexicano. El segundo olvido se refiere a una obra propiamente mexicana: el Reglamento del Congreso que, para la reunión de los diputados del Anáhuac en Chilpancingo, preparó de puño y letra el cura de Carácuaro, generalísimo insurgente, José María Morelos en 1813. Obra maestra de arte político y reparto de poderes, el Reglamento no ha sido visto como lo que es: un programa que excede, con mucho, los márgenes del Derecho Parlamentario para colocarse en los más propicios terrenos del ordenamiento constituyente, con la sistematización de la colaboración entre potestades ordenada a la revolucionaria superación del Antiguo Régimen virreinal, pero con un sensato ojo (el ojo del cura de pueblo) puesto en las peculiaridades históricas y socioculturales de los habitantes de una América que comenzaba a ser la América mexicana. Se trata, como señaló Ezequiel A. Chávez, de la “primera constitución política del país”5. Creemos que esto no ha sido visto con claridad, pese a su importancia: el Reglamento de Chilpancingo, obra del inigualable cura Morelos, no dejó en la historia del Reglamento mexicano —como se ha argumentado— la impronta que dejó el obispo Pérez. Si el Derecho Parlamentario mexicano tiene un padre, éste es Pérez y no Morelos. Ello, sin embargo, no va en desdoro de la obra de Morelos, cuyo Reglamento —poco estudiado por desgracia— es producto inequívoco de su genialidad como constructor institucional. Advertiremos, de paso, cómo el relegamiento del Reglamento moreliano, durante el proceso político-militar

Chávez, Ezequiel A., Morelos ( Jus, México, 1957), p. 116.

que siguió a su aprobación, impidió acotar los poderes congresionales y contribuyó, al grito de “la soberanía es nuestra”, a la caída de Morelos, el llamado “Siervo de la Nación”. Ha olvidado también la historiografía institucional el peso que los Reglamentos de prácticas parlamentarias poseen en la estructuración del poder público. Privilegiando el análisis de los textos fundamentales propiamente dichos, se ha perdido la dimensión más que relevante que cabe a los usos y costumbres de los parlamentarios, esas prácticas —esas “tácticas”— que hablan tan claro de la imagen que de sí misma tiene “esta soberanía” y que tanto influyen en las relaciones que los Congresos mantienen con los poderes Ejecutivo y Judicial, como demuestran los casos de Morelos e Iturbide pero también los infortunios de las Cortes de Cádiz, disueltas por Fernando VII en 1814 merced a la complicidad del presidente de las mismas, nuestro Antonio Joaquín Pérez, y los de las Cortes del Trienio Liberal español (1820-1823), que no verían concluida su radical labor de regeneración gracias a un nuevo golpe de fuerza regio que en aquella ocasión contó con la coadyuvancia extranjera del duque de Angulema y de los “Cien mil hijos de San Luis”.

a) Antonio Joaquín Pérez y los Reglamentos gaditanos La fuerza de los acontecimientos trajo consigo que el modelo de prácticas parlamentarias que Pérez llevó consigo a México desde Cádiz permaneciera vivo entre nosotros los mexicanos, en buena medida hasta la actualidad, en tanto que en la España que resultó de la desmembración de la Monarquía, en la España peninsular, no alcanzaría un influjo siquiera comparable ni trascendería a los continuos coletazos del despotismo fernandino. Cosas de la complejidad humana, la estructuración doceañista del poder parlamentario puede apreciarse en su desarrollo cabal a través de la infortunada historia de una España, la nueva, que se propuso dejar de serlo entre 1810 y 1821, años prototípicos del constitucionalismo gaditano. A pesar de que el Plan de Independencia finalmente triunfante en México, suscrito en Iguala el 24 de febrero de 1821 con el propósito de garantizar tres principios, Religión, Unión e Independencia, llamaba a confeccionar una “constitución análoga al país” (“peculiar y adaptable del reino”, dice en otra versión), reconocía en paralelo la necesidad de establecer una Junta gubernativa “ínterin se reúnen Cortes, que haga efectivo este plan” (artículo 5º), así como de proceder en los delitos “con total arreglo a la constitución española” (artículo 20º) y de elegir a los diputados a las futuras Cortes constituyentes “bajo este concepto”, debiendo determinar la Junta “las reglas y el tiempo necesario para tal efecto” (artículo 23º)6. Desde el principio, pues, se hallaba clara la necesidad de contar con reglas precisas que normaran la forma de reunir y organizar a los cuerpos deliberativos. Los Tratados celebrados el 24 de agosto de 1821 en la villa de Córdoba entre el Capitán general y Jefe político superior “de este reino”, Juan O`Donojú, y el Primer Jefe del Ejército Imperial de

Colección de las leyes fundamentales que han regido en la República Mexicana y de los planes que han tenido el mismo carácter 1821-1857, edición facsimilar de la de Ignacio Cumplido (México, 1857) (Miguel Ángel Porrúa, México, 2009), pp. 7-9.

las Tres Garantías, Agustín de Iturbide, autor del Plan de Iguala, reiteran la conciencia en torno a tal necesidad cuando establecen que “la Junta provisional de gobierno tendrá un presidente nombrado por ella misma y cuya elección recaerá en uno de los individuos de su seno, o fuera de él, que reúna la pluralidad absoluta de sufragios” (artículo 9º), que “el primer paso de la Junta provisional de gobierno será hacer un manifiesto al público de su instalación y motivos que la reunieron, con las demás explicaciones que considere convenientes para ilustrar al pueblo sobre sus intereses y modo de proceder en la elección de diputados a Cortes” (artículo 10º), que “instalada la Junta provisional, gobernará interinamente conforme a las leyes vigentes en todo lo que no se oponga al Plan de Iguala y mientras las Cortes formen la constitución del Estado” (artículo 12º) y que “el poder ejecutivo reside en la regencia, el legislativo en las Cortes; pero como ha de mediar algún tiempo antes que éstas se reúnan, para que ambos no recaigan en una misma autoridad, ejercerá la Junta el poder legislativo, primero, para los casos que puedan ocurrir y que no den lugar a esperar la reunión de las Cortes, y entonces procederá de acuerdo con la Regencia; segundo, para servir a la Regencia de cuerpo auxiliar y consultivo en sus determinaciones”7. En virtud del artículo 12 de los Tratados de Córdoba, la Constitución de Cádiz mantuvo su vigencia como ley fundamental hasta en tanto el Congreso mexicano dictara una Constitución “peculiar del reino”8, y así lo reconocieron Cortes, Regencia y emperador (Iturbide, a la sazón) en 1822 al jurarla como tal entre tanto se expedía la Constitución del Imperio mexicano9. La Constitución gaditana regulaba con precisión suficiente las formas de elegir y estructurar los cuerpos legislativos —formas que, como veremos, no serán consideradas “análogas” a las circunstancias mexicanas—, pero no el modo de organizar su reunión y sus maneras de discusión y deliberación. ¿Qué es, en consecuencia, lo que había funcionado hasta entonces al otro lado del Atlántico? Es aquí donde el diputado mexicano Pérez, miembro de la Comisión de Constitución en las Cortes de Cádiz, mismas que llegó a presidir, entra en acción. Tanto en 1810 como en 1813 las Cortes generales de la Monarquía expidieron sendos Reglamentos para el gobierno interior que el futuro obispo de Puebla no dudará en recomendar como aplicables, en específico el de 1810, a la coyuntura mexicana de finales de 1821. Como miembro de la Comisión de Reglamento de la Junta Provisional Gubernativa, Pérez recordó su experiencia parlamentaria doceañista, de la que había abjurado, y rescató para México una tradición congresional que había disfrutado y padecido en carne propia10. ¿Quién era este Pérez? Hijo de gaditano y de poblana, nació en la Puebla de los Ángeles el 13 de mayo de 1763. Doctor en Teología por el Colegio Carolino de la segunda ciudad del reino, enfiló hacia una exitosa carrera en el gobierno de la diócesis angelopolitana como cercano colaborador del obispo Salvador Biempica Sotomayor, por cuyos buenos

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Idem., pp. 11-12. Las cursivas son nuestras. Destaca lo inédito de esta posición americano-septentrional Del Arenal Fenochio, Jaime, Unión, Independencia, Constitución. Nuevas reflexiones en torno a Un modo de ser libres (INEHRM, México, 2010), p. 69. Colección , p. 34. Cfr. Jiménez Codinach, Guadalupe, “Primer proyecto de Constitución del México independiente (1822)” en Galeana, Patricia (comp.), México y sus constituciones (Archivo General de la Nación / Fondo de Cultura Económica, México, 1999), p. 66. Lujambio, Alonso, Estudios congresionales (Senado de la República / LXI Legislatura, México, 2010), pp. 394-395.

oficios obtuvo de Manuel Godoy una media ración en la Catedral del Puebla (1797) y, dos años más tarde, la ración completa, además de ocupar los cargos de Canónigo magistral, Secretario del obispo y cura del Sagrario catedralicio11. A la muerte de Biempica, su sucesor Manuel Ignacio González del Campillo designó a Pérez como Comisario de la Santa Cruzada (1806). Antes, en 1805, Pérez había sido nombrado Comisario del Tribunal del Santo Oficio de la Inquisición, dato que adquirirá relevancia cuando en las Cortes de Cádiz se discuta el tema de la abolición de tal jurisdicción. Precisamente, en 1810, el canónigo Pérez, en una elección marcada por la ilegalidad y la sospecha12, fue designado diputado por Puebla a las Cortes Generales y Extraordinarias de la Monarquía que se reunirían a partir del 24 de septiembre del propio año 1810, esto es, ocho días después de proclamada la guerra de Independencia por el cura Miguel Hidalgo en Dolores. Ahora bien, contrario a lo ocurrido con muchos diputados a Cortes, Pérez acudió a éstas sin contar con mandato imperativo e instrucciones precisas por parte del Ayuntamiento poblano13 más allá de velar por el rey cautivo: “jurarlo de nuevo, procurar rescatarlo del poder de su tirano y no perdonar medio alguno para que la guerra se hiciese tan vigorosamente como pedía aquel grande e importante objeto, fue toda la instrucción que me dio la provincia de la Puebla de los Ángeles, después que nombrado por todos los votos, decidió la suerte mi elección de diputado a las Cortes que se hallaban convocadas”14. La indefinición del mandato permitió que el canónigo se moviera con considerable libertad en el seno del Congreso hispano, puesto que lejos de adscribirse a una de las tres “fracciones” parlamentarias que tradicionalmente han sido apreciadas en aquella Asamblea (los serviles, los liberal-peninsulares y los americanos), actuó en cada discusión en forma independiente, personalísima y en no pocas ocasiones brillante desde el punto de vista de la estrategia política y de la táctica congresional. Dígase lo que se diga, Pérez, peculiar conservador, pero conservador al fin, de los pies a la cabeza, mostró una y otra vez un impresionante talento político para maximizar sus intereses y los intereses políticos y sociales que protegía. Apenas llegado a Cádiz en diciembre de 1810, meses después de inauguradas las Cortes, Pérez fue nombrado miembro, nada menos, que de la Comisión de Constitución, y participó activamente en la exigencia de discusión en torno a las célebres “once proposiciones” de la diputación americana, consistentes en pugnar por la igualdad de “representación, comercio, industria y acceso a los empleos” entre la España europea y la España

Salazar Andreu, Juan Pablo, Obispos de Puebla. Periodo de los Borbones (1700-1821) (Porrúa, México, 2006), pp. 367-368. En el mismo volumen, “Carta del obispo de la Puebla de los Ángeles al Príncipe de la Paz, recomendando a su secretario don Antonio Joaquín Pérez para una canonjía y ración vacante”, Puebla, febrero 28 de 1796, pp. 468-470. Gómez Álvarez, Cristina, El alto clero poblano y la revolución de Independencia (Universidad Nacional / Facultad de Filosofía y Letras, México, 2008), p. 114. Archivo del Congreso de los diputados, Madrid (ACD)/ DE, leg. 3, no. 50. Sus poderes le fueron conferidos el 27 de agosto de 1810 en la “muy noble y muy leal ciudad de la Puebla de los Ángeles, segunda del reino de Nueva España” (ACD / DE, leg. 3, no. 34. Cfr. Gómez Álvarez, El alto clero…, p. 115. “Carta de don Antonio Joaquín Pérez al Duque de San Carlos”, Madrid, 18 de mayo de 1814, en Salazar, Obispos…, p. 455.