RÉGIMEN JURÍDICO DEL PERSONAL AL SERVICIO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA JUECES, MAGISTRADOS, FISCALES Y LETRADOS DEL GABINETE TÉCNICO DEL TRIBUNAL SUPREMO
Autores:
GONZALO MOLINER TAMBORERO Magistrado jubilado. Expresidente del Tribunal Supremo y del Consejo General del Poder Judicial
TOMÁS SALA FRANCO Catedrático Emérito de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia. Estudio General
CONCEPCIÓN ROSARIO URESTE GARCÍA Magistrada de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid
Valencia, 2017
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Abreviaturas AAVV AA. VV. AC ADI ADPIC AG ALADDA ALAI AP Apdo. Art. BGH BOE c. Cap. CB Cc CCom CE COM Coord. CP/1995 CP/1973 DCA DCE DDASI
Dir. Disp. Adic
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Abreviaturas
Disp. Derog Disp. Final DOCE DOUE ed. ET Et al. F.D. F.J. GJ Ibíd. Id. i.e. LECiv LECrim LJCA LOPJ LO 1/1982
LPHE LPI/1987 LPI/1996 LSSICE n. p. Ob. Cit. Op. Cit. OMPI p. pp. RAE RAM RCE RDACM
Disposición Derogatoria Disposición Final Diario Oficial de las Comunidades Europeas Diario Oficial de la Unión Europea Edición Texto Refundido del Estatuto de los Trabajadores de 1995 Et aliter Fundamento de Derecho Fundamento Jurídico Gaceta Jurídica Ibídem Ídem id est Ley de Enjuiciamiento Civil de 2000 Ley de Enjuiciamiento Criminal Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998 Ley Orgánica del Poder Judicial L ey Orgánica 1/1982, de 5 de mayo, de protección civil del derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen L ey 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español Ley de Propiedad Intelectual de 1987 Ley de Propiedad Intelectual de 1996 L ey 34/2002, de 11 de julio, de Servicios de la Sociedad de la Información y de Comercio Electrónico nota al pie obra citada Opus citatum Organización Mundial de la Propiedad Intelectual página páginas Real Academia Española Random Access Memory Revista de Contratación Electrónica Revista Doctrinal Aranzadi Civil-Mercantil
Abreviaturas
RD RdDE RDLeg RDM RDNT RDP RDPr REDI RGD RIDA SAN SAP SJMER STJUE STPI STS TFUE TIEF TODA UE v. gr. Vid. Vol. Vs.
Real Decreto Revista Aranzadi de Derecho del Deporte y Entretenimiento Real Decreto Legislativo Revista de Derecho Mercantil Revista Aranzadi de Derecho y Nuevas Tecnologías Revista Aranzadi de Derecho Patrimonial Revista de Derecho Privado Revista Electrónica de Derecho Informático Revista General del Derecho Revue Internationale du Droit d´Auteur Sentencia de la Audiencia Nacional Sentencia de la Audiencia Provincial Sentencia del Juzgado de lo Mercantil Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea Sentencia del Tribunal de Primera Instancia Sentencia del Tribunal Supremo Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea T ratado de la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual sobre Interpretación o Ejecución y Fonogramas T ratado de la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual sobre Derecho de Autor Unión Europea Verbi gratia Véase Volumen Versus
Prefacio El objeto del presente libro no es otro que el de dar a conocer con toda la precisión posible cuál es el régimen jurídico por el que se rige la relación funcionarial existente entre la Administración y quienes intervienen de forma directa y principal en el ejercicio de la función judicial y, en concreto, de los Jueces y Fiscales y de sus más estrechos colaboradores como son los Letrados del Tribunal Supremo. Se trata de un régimen de derechos y deberes con un contenido distinto en muchos aspectos del que rige para el resto de los empleados y funcionarios públicos, y su especialidad deriva del hecho de que se trata de unos funcionarios del Estado que tienen un encargo particular recogido en los Arts. 117 y ss. de la Constitución Española. El cometido de dichos funcionarios, de acuerdo con la indicada previsión constitucional, no es otro que llevar a término uno de los fines esenciales de cualquier Estado moderno cual es la Administración de Justicia de conformidad con las previsiones legales. Esta justicia cuya administración se les encarga, de la que es titular el pueblo soberano y no los encargados de administrarla, no es la que desde una concepción filosófica del término podría definirse, sino la que en un determinado momento histórico se deriva de la normativa aplicable al caso concreto, pues es en dicha normativa en donde se recogen los derechos y obligaciones que en cada momento se consideran necesarios para una adecuada convivencia social, o, lo que es igual, rememorando a Kelsen, la justicia posible no es otra que la “… que el orden social garantiza”. Por lo tanto, cuando hablamos de la Administración de Justicia y de sus administradores hemos de saber que la única que es posible obtener de los Jueces, Magistrados y Fiscales es la justicia que deriva de las previsiones legales –la Constitución y el resto de normas legales–. En congruencia con ello, es conveniente aclarar que al organismo que en primer lugar le corresponde “dar justicia” es al legislador puesto que es sobre las pautas por él marcadas, acordes con la normativa constitucional, sobre lo que va a pivotar el caudal de justicia susceptible de ser garantizado en cualquier país y momento histórico. Es cierto que un sistema jurídico no se halla integrado solo por el producto legislativo sino también por otros diversos instrumentos jurídicos (reglamentos, jurisprudencia, costumbres, usos…) pero el punto de partida en cualquier caso se halla en la norma suprema que es la ley –la Constitución y la ley acorde con ella-. De aquí la trascendencia que en todo sistema jurídico
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tiene el legislador, razón por la que J. Carbonnier proponía grabar en el friso de todos los Parlamentos la admonición “temblad cuando legisléis”. Siendo ello así, sin embargo, además de una normativa adecuada a elementos de justicia, hace falta también una adecuada regulación de la relación funcionarial de los encargados de aplicarla y, para que aquellas previsiones se traduzcan en la realidad social hace falta también que la misma vaya acompañada de otras previsiones legislativas o reglamentarias que la hagan posible, fundamentalmente referidas a una buena articulación de los demás elementos personales y materiales necesarios para llevar a cabo aquel cometido y que van desde el régimen regulador de la Abogacía hasta la de los auxiliares y demás colaboradores y técnicos necesarios para llevar adelante aquel cometido, pasando por la disposición por ellos de los elementos materiales –edificios, locales, ordenadores, papel, etc.– adecuados para la cobertura de aquellas necesidades. En este libro, lo que se recoge únicamente es el régimen de derechos y deberes que, según ha establecido nuestro legislador, rigen en la relación administrativa funcionarial de quienes tienen el encargo de impartir esa justicia legal y constitucional en nuestro país. En el estudio de este particular régimen estatutario, después de señalar cuáles son los grupos de funcionarios que incluye, hemos distinguido tres partes importantes de aquella regulación, siguiendo un esquema tradicional en el estudio de estas cuestiones. Así, hemos recogido en primer lugar cuál es el régimen regulador de las relaciones entre las distintas clases de funcionarios con la Administración de la que dependen. En la primera parte se analiza el régimen de acceso, de movilidad, retribución, ceses…; en la segunda nos adentramos en el régimen de derechos colectivos que cada grupo tiene como tal, cuya especialidad radica fundamentalmente en que ni los Jueces ni los Fiscales tienen reconocido el derecho de libertad sindical, con todo lo que ello conlleva de limitaciones que, como veremos, hacen necesaria una salida a posibles reivindicaciones colectivas que ahora no hay; y finalmente hacemos referencia al Régimen de Seguridad Social de estos distintos colectivos, que en poco se diferencia del que rige para el resto de los funcionarios al servicio del Estado. Y al hilo de estos comentarios hemos introducido algunas observaciones críticas acerca de lo que consideramos posibles mejoras a introducir en aras de lo que creemos podría mejorar la actual regulación. En particular, los puntos más problemáticos son los que hacen referencia a los problemas relacionados con la selección de estos funcionarios, con su formación, con los nombramientos de los altos cargos judiciales y con la organización de todo el sistema.
Prefacio
Sin perjuicio de reconocer que este régimen estatutario es, y esto hay que decirlo de entrada, claramente garantista de la independencia judicial, hemos de insistir en señalar que la regulación que aquí se comenta no es más que la infraestructura mínima necesaria para que aquel “desiderátum” de justicia pueda conseguirse. Decimos esto porque en un sistema jurídico como el nuestro en el que los Jueces y Magistrados gozan de la independencia real que le dan la Constitución y las leyes, se supone que la ciudadanía debería estar satisfecha de la actuación de esas personas y órganos que llevan a cabo aquella misión constitucional de juzgar, y, sin embargo, tanto en la calle como en el seno de nuestras propias familias, como en la prensa y en estudios sociológicos efectuados con importantes tecnicismos y garantías, la Justicia a la que nos venimos refiriendo no está tan valorada como parecería deducirse de aquella básica previsión. Y, si ello es así, convendrá tratar de averiguar las razones y por todos los medios introducir las correcciones necesarias. En este sentido, aunque sólo nos sirva como referencia, basta consultar la Encuesta de Opinión sobre la Justicia que publica periódicamente el Consejo General de la Abogacía, y que en el año 2015 es “El V barómetro sobre la justicia”; o el “Barómetro de confianza institucional” que periódicamente publica el diario El País confeccionado por Metroscopia, en cuanto se trata de dos de las encuestas periódicas más prestigiosas. En la primera de ellas, de las veinticinco instituciones a las que se refieren las preguntas sobre el grado de confianza en diversas instituciones, los Jueces y los Tribunales de Justicia ocupan los puestos doce y trece, con lo que en una simple apreciación aritmética podría decirse que ambas instituciones están en la raya entre el aprobado y el suspenso en aceptación. Y en el Barómetro de Metroscopia (publicado en “El País” del domingo 7 de Abril de 2013, último que conozco) los distintos órganos judiciales ocupaban también en la valoración ciudadana unos puestos intermedios entre los mejor y los peor valorados, en concreto los lugares del 20 al 23 sobre cuarenta instituciones. Con independencia de que una lectura científica que podría hacerse de estos estudios seguramente nos llevaría a mejores conclusiones sobre dicha opinión, lo cierto es que los Jueces y la Justicia no figuran en ningún caso entre las instituciones y órganos mejor valorados. Es cierto que en el Barómetro, después de señalar que un cincuenta por ciento de los encuestados duda de la independencia judicial, también se reconoce por una mayoría abrumadora que el sistema judicial es el último garante de los derechos y libertades ciudadanos y que los Jueces españoles admiten su comparación con los de otros países, con lo que del dicho estudio se puede llegar a la conclusión de que la desconfianza relativa que la ciudadanía tiene sobre el
Prefacio
sistema judicial la atribuyen de manera principal a otras razones también recogidas en el estudio: en concreto, a injerencias políticas sospechadas, a carencias procesales, a defectos de organización o a la insuficiencia de medios personales y materiales. Respecto de las injerencias políticas es fácil sostenerlas en cuanto se trata del método de selección de los vocales del CGPJ, pero no lo es tanto en cuanto se refiera a las resoluciones dictadas por nuestros Jueces y Tribunales que, en general, y en contra de lo que a veces pueda desprenderse de la opinión publicada en los medios, se esmeran por aplicar la legislación vigente con solvencia e independencia. Al margen de dichos estudios y de la relatividad de sus conclusiones, a nadie se le oculta que la realidad del funcionamiento de la Administración de Justicia en nuestro país es francamente mejorable pues entre otras cosas son de difícil aceptación los retrasos con que se resuelven muchos asuntos judiciales y en particular algunos de gran importancia social. Esto es así y, con independencia de la parte de culpa que incumba a quienes tienen el encargo específico de administrar nuestra justicia, esto es a quienes son objeto de estudio en este trabajo, existe la necesidad palpable de abordar reformas que ayuden y hagan posible una mejora del sistema de respuesta judicial a la demanda ciudadana de justicia, y esa necesidad se hace patente en aspectos como una adecuada regulación del Consejo General del Poder Judicial, en la adecuación a los tiempos actuales de la regulación procesal, en la introducción de modernas técnicas de gestión y comunicación entre órganos judiciales, en una, quizás, nueva distribución de las competencias de gestión entre el Consejo General del Poder Judicial, el Gobierno Central y las Comunidades Autónomas y en una mayor y/o mejor dotación de medios personales y materiales, etc.. En relación con ello, es de lamentar que la excesiva tardanza que se observa en la resolución de determinados asuntos judiciales se deba en muchas ocasiones al abuso de las garantías procesales por parte de algunos Abogados en defensa de sus clientes poderosos, y en otras muchas a insuficiencia de medios materiales por parte de los órganos judiciales, puesto que el siglo en que vivimos sigue siendo de señalar la dificultad de comunicación que existe entre unos y otros por falta de instrumentos telemáticos que en la sociedad se manejan con naturalidad, por no hablar de la necesaria digitalización de los procesos que, hoy en día, sólo se halla aplicada en muy concretos órganos judiciales. En este último sentido, es de valorar en positivo que las distintas Asociaciones Judiciales (y de Fiscales) que hasta ahora venían actuando y opinando por separado sobre todos estos temas, se hayan puesto de acuerdo en Diciembre del 2015 para, haciéndose eco del sentir mayoritario de la Carrera judicial, reclamar un “Pacto por la justicia” en beneficio de todos,
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pues, como en dicho comunicado se señala “la Justicia debe protegerse, cuidarse y transformarse en la mejor Justicia posible y ello con independencia de avatares políticos”. En dicho acuerdo conjunto, con pequeñas diferencias, lo que se pide es más o menos lo mismo que se desprende del sentir ciudadano expresado en las antes citadas encuestas. Lo que queremos señalar en definitiva, es que la regulación del régimen de derechos y deberes de los funcionarios judiciales que aquí se estudia y desarrolla es, con todas las mejoras posibles, un punto necesario pero no suficiente para poder hablar de la buena Administración de Justicia que la sociedad española actual reclama y necesita. Pero nuestro cometido ha quedado limitado a explicar el contenido de aquella normativa funcionarial a la espera de que se llegue a conseguir la mejora reguladora que en ése y en otros aspectos se hace necesaria como nos hemos limitado a indicar.
Introducción 1.- El objetivo básico del presente estudio.- El objetivo básico pretendido con el presente estudio, se refiere al análisis de los respectivos regímenes jurídicos reguladores de la prestación de servicios de los Jueces, Magistrados, Fiscales y Letrados del Gabinete Técnico del Tribunal Supremo. Para ello habrá que delimitar en cada uno de tales colectivos su normativa reguladora, sus funciones y el régimen jurídico de sus relaciones individuales, colectivas y de Seguridad Social con la Administración Judicial (Parte Primera). Esta tarea se presenta ciertamente compleja debido a la gran variedad de grupos de personal, de normativa reguladora y de régimen jurídico (individual, colectivo y de Seguridad Social) de cada uno de ellos. Así, analizaremos: 1º) En sus relaciones individuales (Parte Segunda): a) El régimen de acceso (Capítulo Primero). b) El régimen de los derechos y deberes (Capítulo Segundo). c) El régimen de las incompatibilidades (Capítulo Tercero). d) El régimen de la organización del trabajo: ascensos y traslados (Capítulo Cuarto). e) El régimen de las situaciones administrativas (Capítulo Quinto). f) El régimen de las responsabilidades (Capítulo Sexto). g) El régimen de las retribuciones (Capítulo Séptimo). h) El régimen del tiempo de trabajo (Capítulo Octavo). i) El régimen de los ceses (Capítulo Noveno). j) El régimen de las reclamaciones (Capítulo Décimo). 2º) En sus relaciones colectivas (Parte Tercera): a) El régimen de la libertad sindical (Capítulo Primero). b) El régimen de la representación colectiva del personal (Capítulo Segundo). c) El régimen de la negociación colectiva (Capítulo Tercero).
Introducción
d) El régimen de la huelga (Capítulo Cuarto). e) El régimen del planteamiento de conflictos colectivos (Capítulo Quinto). f) El régimen de las reuniones (Capítulo Sexto). 3º) En sus relaciones de Seguridad Social (Parte Cuarta): a) El régimen de la Seguridad Social aplicable (Capítulo Primero). b) El régimen de la afiliación, altas y bajas (Capítulo Segundo). c) El régimen de la cotización (Capítulo Tercero). d) El régimen de la gestión (Capítulo Cuarto). e) El régimen de las prestaciones (Capítulo Quinto). 2.- El método de análisis.- En el estudio se realizará un informe de la situación normativa actual en cada uno de los regímenes a desarrollar, prestando especial atención, de forma separada o en el lugar que sistemáticamente corresponda en cada caso, a aquellos aspectos que presenten una problemática más acusada. Los criterios a utilizar en la selección de los mismos serán tanto de carácter “intrínseco” (su complejidad normativa o la litigiosidad puesta de manifiesto por el análisis jurisprudencial) como “extrínseco” (existencia de denuncias de los colectivos implicados o de la ciudadanía). 3.- Un Anexo Normativo.- Finalmente, se incluirá un Anexo Normativo, comprensivo de un índice sistemático de las normas reguladoras de la prestación de servicios de los Jueces, Magistrados, Fiscales y Letrados del Gabinete Técnico del Tribunal Supremo.
Parte Primera
LOS GRUPOS DE PERSONAL Y SUS FUNCIONES BÁSICAS
4.- Los grupos de personal y sus funciones.- Dentro del colectivo que integra el Personal al Servicio de la Administración de Justicia existe una diferencia sustantiva de funciones entre los distintos grupos: a) En primer lugar, entre quienes tienen la condición de funcionarios públicos y quienes no la tienen. b) En segundo lugar, entre el personal con funciones jurisdiccionales o semejantes (Jueces, Magistrados y Fiscales) y el, denominado por la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de Julio, del Poder Judicial (en adelante, LOPJ), propiamente “Personal al Servicio de la Administración de Justicia”. Aunque es preciso señalar que no siempre se produce esta claridad inicial de atribuciones, existiendo en ocasiones “zonas oscuras o imprecisas” de competencias compartidas o no claramente establecidas, que también habrá que contemplar. Conviene tener en cuenta, además, que aun cuando existe una atribución de competencias generales en favor de cada uno de estos grupos de personal, las funciones concretas que en cada puesto se desarrollan realmente dependen fundamentalmente de las concretas competencias que el órgano en el que están desempeñando su prestación tiene atribuidas por las leyes procesales. Obviamente, esta diversidad no puede ser contemplada en un estudio de carácter general como es éste. Bastará, pues, con hacer referencia a las genéricas atribuciones conferidas a cada grupo de personal y tener presente que, en cada caso concreto, éstas se desarrollarán con mayor precisión o intensidad todas o cada una de ellas.
I. DE LOS JUECES Y MAGISTRADOS 5.- Las distintas categorías de Jueces y Magistrados.- Dentro de los Jueces y Magistrados existe una primera clasificación, a efectos administrativos pero no a efectos jurisdiccionales, que distingue entre los Jueces integrantes de la carrera judicial y aquellos otros Jueces que no forman parte de la misma. Así, en la Carrera Judicial hay un Cuerpo Único de Jueces y Magistrados con tres categorías personales: Magistrado del Tribunal Supremo, Magistrado y Juez (Art. 299.1 LOPJ). Fuera de la Carrera Judicial están los Jueces de Paz y los Jueces de Paz Sustitutos, los Magistrados Suplentes para los Tribunales Colegiados (Tribunales Superiores de Justicia y Audiencias Provinciales) (Art. 200.1 LOPJ) y los Jueces en Régimen de Provisión Temporal (Art. 428 LOPJ).
Gonzalo Moliner Tamborero y otros
También ha de hacerse referencia a los Magistrados Eméritos, figura singular creada por el legislador en el año 2004 y cuya supresión se acuerda en la LO 7/2015 en consonancia con la prolongación de la permanencia en el servicio activo para los miembros de la Carrera judicial. Los Magistrados Eméritos ejercen plena jurisdicción en el Alto Tribunal, en pie de igualdad con los demás Magistrados de la carrera judicial. Por último, los denominados Jueces de Adscripción Territorial no conforman una categoría diferente dentro de la carrera judicial. La Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre, complementaria de la Ley de Reforma de la Legislación Procesal para la implantación de la nueva Oficina judicial, que modificó la LOPJ, dispuso su creación en aras de la agilización de la Justicia y mejora de los estándares de calidad y así ejercer sus funciones jurisdiccionales en las plazas que se encuentren vacantes, como refuerzo de órganos judiciales o en aquellas otras cuyo titular esté ausente, a fin de evitar en lo posible la interinidad en el ejercicio de funciones jurisdiccionales y potenciar su desempeño por miembros de la carrera judicial. 6.- Las funciones atribuidas a los Jueces y Magistrados.- A pesar de las diferencias existentes entre las distintas categorías de Jueces y Magistrados, todos ellos tienen encomendada como función primordial la de administrar justicia, esto es, la de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado (Arts. 117.3 de la Constitución Española, en adelante, CE, y 22.1 LOPJ), proviniendo las diferencias funcionales no tanto de su categoría sino de las concretas competencias que tenga encomendadas por las leyes procesales el órgano judicial en el que cada uno desarrolle su actividad. Así lo dispone expresamente el Art. 298.1 LOPJ cuando dice que “las funciones jurisdiccionales en los Juzgados y Tribunales de todo orden regulados en esta Ley se ejercerán únicamente por Jueces y magistrados profesionales, que forman la Carrera Judicial”, si bien en el párrafo segundo añade que “también ejercen funciones jurisdiccionales sin pertenecer a la Carrera Judicial… los Magistrados Suplentes, los que sirven plazas de Jueces como Sustitutos, los Jueces de Paz y sus Sustitutos”. En el ejercicio de la potestad jurisdiccional, que en exclusiva les corresponde, los Jueces y Magistrados se encuentran sometidos al imperio de la ley (Art. 117.1 CE), de modo que una actuación al margen de la ley que habilita su actuación constituye un exceso de jurisdicción que vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión (Art. 24.1 CE), como tiene declarado el Tribunal Constitucional (SS.TC 43/1988, de 16 de Marzo; 173/2002, de 9 de Octubre; STC 212/2003, de 1 de Diciembre).