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ROSARIO SERRA CRISTÓBAL

inteligencia y seguridad La seguridad como amenaza analiza cómo los presupuestos más esenciales del Estado democrático pueden verse dañados en la pertinaz búsqueda de la seguridad a la que parece conducirnos la lucha contra algunas amenazas como el terrorismo global.

Esta monografía reflexiona sobre todas estas cuestiones, al igual que sobre el tipo de seguridad que buscamos, cómo se conforma el sentimiento generalizado de inseguridad en la opinión pública, qué responsabilidad tienen los poderes públicos o los medios de comunicación en ello, o qué medidas debieran tomarse para seguir enfrentando en el futuro los riesgos contra la seguridad. Se trata de evitar las respuestas irreflexivas, desmesuradas o injustificadamente prolongadas en el tiempo y mantener la firmeza de convicciones en los valores propios del Estado democrático de derecho por los que tanto se ha luchado.

Los desafíos de la lucha contra el terrorismo para el Estado democrático LA SEGURIDAD COMO AMENAZA

Las medidas adoptadas contra este fenómeno constituyen un ejemplo de cómo la sobrevaloración de la seguridad en nuestros días ha derivado en la aceptación social de que nuestras libertades deben ceder en favor de dicha seguridad hasta unos límites preocupantes. Ello ha conducido a una involución en derechos tan fundamentales en democracia como la libertad de actuación, la libertad de expresión, el derecho a la información, y por lo tanto, a una opinión pública libre e informada, el derecho de reunión, la libertad religiosa, o los derechos de participación asociativa y política.

La seguridad como amenaza

inteligencia y seguridad

ROSARIO SERRA CRISTÓBAL

inteligencia y seguridad

LA SEGURIDAD COMO AMENAZA Los desafíos de la lucha contra el terrorismo para el Estado democrático

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Javier de Lucas Martín

Ana Cañizares Laso

Víctor Moreno Catena

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LA SEGURIDAD COMO AMENAZA Los desafíos de la lucha contra el terrorismo para el Estado democrático

Universidad de Valencia

ROSARIO SERRA CRISTÓBAL

tirant lo blanch Valencia, 2020

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Director de la colección: JOSÉ LUIS GONZÁLEZ CUSSAC Universidad de Valencia

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Índice 1. INTRODUCCIÓN: EL OBJETO DE ESTUDIO........................... 11 2. SEGURIDAD Y GLOBALIZACIÓN............................................... 17 2.1. De los riesgos para la seguridad y otros peligros......................... 17 2.2. ¿De qué seguridad hablamos?.................................................... 20 2.3. Seguridad vs. Libertad............................................................... 27 2.4. De la seguridad en clave interna a la necesidad de una respuesta colectiva supranacional.............................................................. 31 2.4.1. La cooperación en materia de seguridad como nueva perspectiva..................................................................... 31 2.4.2. La seguridad en la Unión Europea.................................. 35 3. LA RESPUESTA AL TERRORISMO COMO DESAFÍO............... 41 3.1. La amenaza del terrorismo global............................................... 41 3.1.1. Un apunte sobre el terrorismo yihadista. Sus singularidades................................................................................. 41 3.1.2. Terrorismo de la era digital. La importancia de los datos y las redes sociales........................................................... 50 3.1.3. Los combatientes terroristas extranjeros.......................... 53 3.1.4. La financiación del terrorismo yihadista......................... 59 3.2. Las respuestas de los Estados democráticos al terrorismo global. 62 3.2.1. Tipos de respuestas......................................................... 62 3.2.2. La respuesta española a la persecución y prevención del terrorismo global............................................................ 66 4. CONTRATERRORISMO Y DERECHOS FUNDAMENTALES............................................................................................ 73 4.1. Los derechos como límite al Estado en su respuesta al terrorismo............................................................................................. 73 4.2. El recurso a la ponderación sosegada de los intereses en conflicto.............................................................................................. 78 4.3. Derecho a tener derechos. La pérdida de la nacionalidad por razones de terrorismo................................................................. 81 5. LA NORMALIZACIÓN DE LA EXCEPCIONALIDAD............... 87 5.1. La declaración del estado de excepcionalidad tras un ataque terrorista....................................................................................... 87

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5.2. La posibilidad de excepcionar temporalmente la aplicación del Convenio Europeo de Derechos Humanos por razón de “peligro público que amenace la vida de la nación”................................. 96 6. CONTROL MASIVO DE COMUNICACIONES Y DATOS. EL CHILLING EFFECT O CÓMO SE COARTA NUESTA LIBERTAD................................................................................................... 101 6.1. El efecto disuasorio al sentirse controlado.................................. 101 6.2. Un control de comunicaciones y datos sujeto a garantías........... 112 6.3. La cesión de datos por las empresas proveedoras de servicios de comunicación y titulares de bases de datos para la lucha contra el terrorismo.............................................................................. 118 7. DERECHO A INFORMAR Y A RECIBIR INFORMACIÓN EN DEMOCRACIA................................................................................ 123 7.1. La importancia de una opinión pública informada sobre la lucha contra el terrorismo............................................................. 123 7.1.1. Maximizar la circulación de información........................ 123 7.1.2. Una opinión ciudadana anestesiada por la seguridad...... 125 7.2. El papel de los medios en la información sobre terrorismo......... 128 7.3. El secreto de Estado como límite al derecho a ser informado sobre asuntos de seguridad.................................................................. 131 7.3.1. El sentido del secreto de Estado...................................... 131 7.3.2. La dificultad de definir qué puede afectar a la seguridad y defensa del Estado....................................................... 138 7.3.3. Una apuesta por una mayor transparencia también en cuestiones de seguridad.................................................. 139 7.3.4. Cuando lo secreto se hace público.................................. 141 7.3.5. El deber de reserva en la difusión de información por razón de seguridad......................................................... 142 7.4. Obstáculos a la libre circulación de información........................ 145 7.4.1. El acceso a la información sobre seguridad nacional por los medios...................................................................... 145 7.4.2. La vigilancia de periodistas y la búsqueda de sus fuentes de información............................................................... 147 7.4.3. Censura a los medios por publicación de contenidos relacionados con el terrorismo........................................... 149 8. LIBERTAD DE EXPRESIÓN.......................................................... 153 8.1. La importancia de la libertad de opinión en democracia............ 153 8.2. Límites a la libertad de opinión y expresión en la lucha contra el terrorismo................................................................................. 154

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8.2.1. Evitar la apología y el enaltecimiento del terrorismo....... 154 8.2.2. Las manifestaciones de la libertad de expresión en red.... 163 8.3. Las empresas proveedoras de internet como censoras de los contenidos terroristas difundidos en red.......................................... 166 9. LIBERTAD RELIGIOSA.................................................................. 175 9.1. Convivir en sociedades religiosamente plurales. La islamofobia.. 175 9.2. Limitaciones a determinados códigos de indumentaria religiosa o cultural. El conflicto entre la expresión religiosa y la pretendida seguridad.............................................................................. 182 9.3. El cierre de mezquitas y lugares de culto.................................... 186 10. DERECHO DE REUNIÓN............................................................. 193 10.1. Derecho de reunión y manifestación como algo esencial al Estado democrático.......................................................................... 193 10.2. El derecho de reunión pacífica y sus limitaciones: la seguridad y el orden público........................................................................ 194 10.3. Prohibición de celebración de una reunión por enaltecimiento o apología del terrorismo.............................................................. 198 10.4. La prohibición de una reunión por riesgo para el orden público o la seguridad pública................................................................ 202 11. PARTICIPACIÓN SOCIAL Y POLÍTICA....................................... 209 12. EL DEBIDO CONTROL DE LA ADECUACIÓN DE LAS MEDIDAS ANTITERRORISTAS AL MARCO CONSTITUCIONAL................................................................................................... 217 12.1. La actuación en el marco de la legalidad. Un control judicial y político de las medidas antiterroristas........................................ 217 12.2. Monitory democracy. El debate público sobre las medidas antiterroristas en democracia.............................................................. 221 13. REFLEXIÓN FINAL. Una democracia puede derrotar incluso a la más peligrosa de las amenazas externas sin poner en riesgo sus valores más preciados........................................................................ 225 NORMATIVA CITADA.......................................................................... 237 JURISPRUDENCIA CITADA................................................................ 245 BIBLIOGRAFÍA...................................................................................... 249

1. INTRODUCCIÓN: EL OBJETO DE ESTUDIO1 “¿Qué podemos aprender que nos permita responder de forma más inteligente la próxima vez?” (Bruce Ackerman, “The Emergency Constitution”, p. 1029)

El Estado tiene como funciones principales proteger la igualdad, la justicia y la seguridad, para garantizar a su vez el disfrute de la libertad por parte de los ciudadanos2. Para ello, entre otras cosas, ha de actuar estratégicamente, ha de advertir los posibles riesgos que se ciernen sobre el Estado, analizar las posibles medidas a adoptar y proceder en consecuencia. Me gustaría reflexionar en este trabajo sobre esas decisiones que los Estados han estado adoptado para salvaguardar la seguridad y que pueden estar poniendo en riesgo los elementos básicos de nuestras democracias; al igual que meditar sobre qué tipo de medidas debieran tomarse para seguir enfrentando en el futuro los riesgos contra la seguridad sin perder esas coordenadas propias del Estado democrático de derecho, entre ellas, las que vienen marcadas por aquellos derechos fundamentales en las que este se manifiesta. Precisamente, en las respuestas que hemos dado a muchas de las amenazas a las que se enfrentan los Estados, se visualiza un cambio muy significativo en lo que se refiere a la limitación de los derechos fundamentales.

Este trabajo se ha desarrollado en el marco del Proyecto de I+D financiado por el Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades “Seguridad pública, seguridad privada y derechos fundamentales” (Ref. RTI2018-098405-B-100). A este respecto, decía Humboldt que “sin seguridad, el hombre no puede formar ni percibir los frutos de las mismas, pues sin seguridad no existe libertad. Pero la seguridad es, al mismo tiempo, algo que el hombre no puede procurarse por sí mismo; así lo demuestran las razones tocadas de pasada… y la experiencia de nuestros Estados (…) El mantenimiento de la seguridad, tanto frente al enemigo exterior como frente a las disensiones interiores, debe constituir el fin del Estado y el objeto de su actividad”. HUMBOLDT, Wilhem von (1988): “El fin último del Estado”, en Los límites a la acción de Estado, Madrid, Tecnos, pp. 50-51.

Rosario Serra Cristóbal

Después de una larga etapa liberal en la que los recortes a los derechos venían justificados por la colisión con otros derechos fundamentales, hemos entrado en un nuevo periodo en la que esa minoración de los derechos se justifica en el conflicto que surge de su colisión con esa idea vaga y emotiva de seguridad a la que tanto se alude. Al igual que Tomás Vives hablaba de “la libertad como pretexto”3, para referirse a cómo paradójicamente la libertad puede acabar volviéndose en contra de las propias libertades cuando se produce la desnaturalización de la misma o determinados demagogos pretenden utilizarla indebidamente, cabría aludir a “la seguridad como pretexto” para referirnos a esa tendencia creciente a justificar la involución en el ejercicio de muchas de nuestras libertades en la necesidad de garantizar la seguridad. Cobran de nuevo validez las palabras del Profesor Vives, si las aplicamos en nuestros días a la búsqueda de la seguridad, cuando decía: “Y para salvaguardar ese orden público (u hoy la seguridad)4 o para colmar las carencias sociales, la mayoría en el poder puede sentir —y, a menudo, siente— la tentación de atropellar algunos derechos y libertades, o suprimir algunas garantías: se llega a pensar que, a fin de cuentas, lo que se sacrifica no es nada o, en el mejor de los casos, que el sacrificio vale la pena, dado el fin que persigue. Pero, cuando ciertos derechos —y, con ellos, ciertos grupos de personas— quedan excluidos del marco institucional, el edificio entero comienza a vacilar: el sistema democrático se halla en peligro si sus presupuestos se resquebrajan”5.

Efectivamente, de lo que pretende ocuparse este ensayo es de cómo los presupuestos más esenciales del estado democrático pueden verse dañados en esa pertinaz búsqueda de la seguridad. En definitiva, se quiere reflexiona sobre cómo la sobrevaloración de la seguridad en nuestros días conduce a la aceptación social, reproducida luego en sede parlamentaria, de que nuestras libertades han de limitarse necesariamente; y sobre cómo esta aceptación puede hacer mella en elementos esenciales de nuestra democracia y en muchas de las vías de participación ciudadana tal como las hemos concebido hasta el momento.

VIVES ANTÓN, Tomás (1995): “La libertad como pretexto”, en La libertad como pretexto, Valencia, Tirant lo Blanch, p. 387. Adenda del paréntesis de la autora de este trabajo. VIVES ANTÓN, Tomás (1995): “La libertad como pretexto”, op. cit., p. 397.

La seguridad como amenaza

En el fondo, ello no es más que otra de las consecuencias del sistema global neoliberal que rige hoy y que ha generado profundas transformaciones en los campos político, económico, social y cultural. Un sistema neoliberal que produce despolitización en la sociedad al tiempo que una tendencia a asumir eslóganes comunes, postulados que se siguen como verdades compartidas, y una especie de pensamiento único o de consenso pasivo6. Estas y otras consecuencias de ese neoliberalismo global se han visto fuertemente incrementadas por la revolución de las comunicaciones, lo que se expresa en la extensión mundial de los medios de comunicación, la digitalización e internet. Son canales que han servido y han sido utilizados para dar proyección mundial no solo a todo tipo de productos y de ideas auspiciadas por aquellos (los poderes políticos y económicos) que quieren influir en el mercado y en la sociedad, sino también a pensamientos ideológicos y religiosos que pretenden expandirse mundialmente entre sectores sociales muy influibles. Lo cierto es que se ha generalizado una tendencia global a compartir colectivamente un único punto de vista y a pensar que las cosas no pueden hacerse de otro modo. Es en ese contexto donde la obstinada búsqueda de la seguridad a toda costa conduce a la adopción de medidas restrictivas de las libertades, que promueven los poderes públicos, medidas que pueden contravenir incluso las reglas del derecho y la democracia; y son previsiones que son asumidas sin crítica por la sociedad global occidental absorta por ese pensamiento único que valora la seguridad por encima de todo. De ahí que pueda plantearse que la sobredimensión de la seguridad puede acabar siendo una amenaza para nuestro estado democrático de derecho. Por eso, en este ensayo será necesario recalar en cuestiones como el tipo de seguridad de la que se habla, cómo se conforma el sentimiento generalizado de inseguridad en la opinión pública, qué responsabilidad tienen los poderes públicos o los medios en la conformación de esta, el papel que le corresponde a los proveedores de servicios de comunicación (hoy especialmente los electrónicos) en el control de ideas o mensajes que puedan poner en riesgo la seguridad, la visión de la seguridad como una 6

De hecho, se ha afirmado que las actuales reglas de la globalización neoliberal han contribuido a poner en crisis la democracia y el Estado de derecho. KRUGMAN, Paul (2011): “Oligarchy, American Style”, New York Times, 4 de noviembre de 2011.

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preocupación en clave global, el cómo han de ponderarse los riesgos a los que nos enfrentamos, y un largo etcétera. Uno de los ámbitos en los que puede observarse fácilmente esa evolución en la limitación de los derechos, a la que me refería anteriormente, es en las medidas adoptadas para garantizar la seguridad frente al terrorismo global. El cambio ha sido especialmente llamativo en la respuesta penal, haciendo su aparición un fenómeno que ha venido a denominarse “derecho penal del enemigo”, siguiendo el término acuñado por Günther Jakobs7. En su opinión, toda comunidad política tiene el legítimo derecho a salvaguardar su identidad y asegurarse un mínimo de seguridad (en su caracterización conceptual, “seguridad cognitiva”) y, a tal fin, ha de considerarse autorizada para utilizar todos los medios a su alcance para combatir todo aquello que potencialmente puedan suponer un grave peligro y un riesgo cierto para la convivencia. Estos individuos peligrosos deben considerarse, según Jakobs, como “enemigos” y “Feinde sind aktuell Unpersonen” (Los enemigos no son personas). Qué duda cabe que esta deriva que han ido tomando las normas penales de muchos de los países occidentales ha generado numerosas críticas por parte de la doctrina y se ha denunciado la regresión que supone para las garantías de los derechos8. En el mismo sentido, como se preguntaba Francisco Caamaño, ¿podemos caer en el riesgo hoy de que se establezca un “Derecho constitucional del enemigo”?9, o incluso ¿no hemos caído ya en ello? Hemos de plantearnos si corremos el peligro de establecer un sistema en el que para luchar contra el “enemigo”, que ahora es el terrorismo global, acabemos prohibiendo y limitando todo aquello que, según esa óptica de la primacía absoluta de la seguridad, pueda interpretarse como una amenaza. 7

JAKOBS, Günter y CANCIÓ MELIÁ, M. (2006): El Derecho penal del enemigo, Madrid, Civitas. GÓRRIZ ROYO, Elena (2017): “La deriva de las legislaciones penales contraterroristas, hacia el Derecho penal del enemigo”, en “Contraterrorismo: plasmación legislativa reciente e impacto en las libertades y derechos fundamentales”, Seguridad Global y Derechos Fundamentales, Cuadernos de Estrategia 188, Madrid, Instituto Español de Estudios Estratégicos, Ministerio de Defensa, p. 154. CAAMAÑO, Franciso (2019): “¿Existe un derecho constitucional del enemigo? Mirando tras la cortina”, Obra colectiva, La Constitución española en su 40 aniversario, Santiago, Ed. Escola Galega de Administración Pública (en prensa).

La seguridad como amenaza

El recurso a la seguridad es tan efectista, podríamos decir tan “populista”, que, por un lado, es fácil aceptar socialmente ese tipo de limitaciones sin crítica alguna, y, por otro, resulta sencillo situar fuera del sistema normal de garantía plena de los derechos a aquellos que se separan de ese pensamiento mayoritario o incluso a quienes indebidamente se les considere que pueden poner en riesgo la seguridad. Se ha comprobado que determinadas prácticas que priorizan garantizar la seguridad a toda costa generan como efecto el orillar a determinados colectivos de la sociedad, a concretas prácticas religiosas o la manifestación de ciertas opiniones, o incluso limitan nuestra libertad de actuación, por el temor que genera en nosotros el pensar que de nuestra actuación, de nuestros datos, o de nuestras opiniones podrían derivarse consecuencias negativas (el denominado chilling effect). Todo esto que estoy indicando es esencial en nuestro modelo democrático y afecta especialmente a los derechos en los que la democracia se materializa. Porque las medidas antiterroristas pueden afectar a derechos tan importantes en democracia como la libertad de actuación al sentirnos vigilados, el derecho a la información (y, por lo tanto, a una opinión pública libre e informada), la libertad de expresión, el derecho de reunión, la libertad religiosa, o los derechos asociativos. Me estoy refiriendo a las libertades de participación, también denominadas libertades políticas. Estos contenidos constituirán el eje conductor de este trabajo y ayudarán a analizar, desde la óptica de la sana crítica, —que es tan consustancial a la democracia—, cómo se afronta el fenómeno del terrorismo global (cuestión parangonable a otras amenazas, evidentemente) Se pondrá de manifiesto que es necesario que la ciudadanía participe en ese debate. Solo así es posible exigir de los poderes públicos el rendimiento de cuentas que también la democracia exige y proponer alternativas de futuro. Al fin y a la postre, los ciudadanos somos los principales afectados tanto por la amenaza como por las respuestas que tratan de remediar que la misma se materialice en un daño ulterior. No olvidemos que la semántica del riesgo implica confrontarse con la construcción de futuros, lo cual no es sencillo.

2. SEGURIDAD Y GLOBALIZACIÓN “National security is no longer national security” (Ulrich Beck, 2002)10

2.1. DE LOS RIESGOS PARA LA SEGURIDAD Y OTROS PELIGROS Varios son los riesgos a los que se enfrentan los Estados hoy y que pueden suponer ciertamente una amenaza para la seguridad (pensemos, por ejemplo, en los grandes riesgos medioambientales, las epidemias sanitarias, el crimen organizado transnacional, los conflictos armados, las ciberamenzas o el terrorismo yihadista). En todo caso, la Estrategia española de Seguridad Nacional de 2017 distingue entre amenazas y desafíos. Las primeras son las “que comprometen o pueden socavar la Seguridad Nacional, y (los) desafíos (son los) que, sin tener de por sí entidad de amenaza, incrementan la vulnerabilidad, provocan situaciones de inestabilidad o pueden propiciar el surgimiento de otras amenazas, agravarlas o acelerar su materialización” (flujos migratorios irregulares, inestabilidad económica, epidemias y pandemias, o vulnerabilidad energética). La Estrategia añade que, “en el mundo actual, tanto las amenazas como los desafíos suelen estar interconectados y sus efectos traspasan fronteras”11. Hablar de riesgo implica, hablar de contingencia. Refiere a un evento que todavía no acontece (una catástrofe, un atentado, una crisis… que todavía no ha tenido lugar). Entre los autores que se han dedicado a pensar teóricamente el concepto de riesgo destacan Ulrich Beck y Niklas Luhmann12. No cabe duda de la enorme relevancia sociológica que la cuestión

BECK, Ulrich (2002): “The terrorist threat. World Risk Society Revisited”, Theory, Culture & Society, vol. 19 (4), p. 46. Estrategia de Seguridad Nacional. 2017, p. 56. Un análisis comparativo de las teorías de estos dos autores puede verse en GALINDO, Jorge (2015): “El concepto del riesgo en las teorías de Ulrich Beck y Niklas Luhmann”, Acta Sociológica, vol. 67, pp. 141-164.

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del riesgo está teniendo en nuestras sociedades, algo que Ulrich Beck ya plasmó en su teoría sobre La sociedad del riesgo (1986)13 y que condujo a Niklas Luhmann a publicar su trabajo Sociología del riesgo (1991). Beck da inicio a su obra analizando la transformación estructural sufrida por el conflicto en las sociedades industrializadas y afirma que en ellas actualmente los conflictos sociales ya no se relacionan con el tema de la distribución de la riqueza, sino con la distribución de los riesgos, unos riesgos que derivan del desarrollo. Además, en un mundo global como el que vivimos, la sociedad del riesgo se convierte en una sociedad del riesgo mundial14. Este autor subraya al menos tres diferentes ejes del conflicto en la sociedad del riesgo global: los conflictos ecológicos, las crisis financieras globales, y la amenaza de las redes del terrorismo global, donde se otorga más poder a gobiernos y estados, porque la determinación de quién es ese enemigo terrorista no es ya establecida por los jueces o por cortes internacionales, sino decidido por los gobiernos y estados poderosos15. Este tercer tipo de riesgos globales que citaba Beck, el que proviene de la amenaza del terrorismo que se ha denominado global (el terrorismo yihadista), es el que constituirá el objeto principal de este trabajo. Y se hará, no solo atendiendo al riesgo que el fenómeno genera en sí mismo para los ciudadanos, sino también al riesgo que la desmesurada respuesta al terrorismo por parte de los gobiernos puede provocar para los valores esenciales de nuestro Estado democrático; hablamos de unos gobiernos que han tomado decisiones sobre cómo perseguir a los perpetradores de los ataques, y cómo afrontar la posibilidad de que se produzcan otros nuevos, y no siempre lo han hecho maximizando esos valores. Para el otro autor que citaba arriba, Luhmann, hablar de riesgo también implica hablar de futuro; y hablar de futuro remite inevitablemente a una situación siempre contingente. A su parecer, los eventos del mundo no son en sí mismos generadores de riesgos, sino que se hacen tales cuando los observamos desde la óptica del riesgo. Este autor parte de la distinción

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BECK, Ulrich (2006): La sociedad del riesgo. Hacia una nueva modernidad, Paidós. BECK, Ulrich (2008): La sociedad del riesgo mundial: en busca de la seguridad perdida, Ediciones Paidós Ibérica. BECK, Ulrich (2002): “The terrorist threat..”, op. cit., p. 41.

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entre riesgo y seguridad, pues la seguridad es el antónimo del riesgo, pero considera esta confrontación insuficiente para encontrar soluciones satisfactorias, por lo que propone el uso de la confrontación riesgo/peligro. Entiende que el posible daño que pueda producirse en una sociedad puede ser “consecuencia de una decisión, es decir, el daño se le atribuye a la decisión. Entonces hablamos de riesgo y, precisamente, del riesgo de la decisión. O bien se juzga que el posible daño es provocado en forma externa, es decir, se le atribuye al entorno. En este caso hablamos de peligro”16. Por lo tanto, para él, el peligro permite observar daños sin tomar en cuenta decisiones, mientras que el riesgo no depende de elementos o características objetivas, sino del modo en que estos son observados. Así, la decisión que se toma, al sopesar entre ganancias y pérdidas, construye el futuro en términos de riesgo. Desde esta óptica, ciertamente, el terrorismo global constituye una amenaza, un peligro; es un fenómeno incontestable, que existe y produce daños humanos y materiales, o puede producirlos. Pero el riesgo que supone para nosotros depende de cómo lo observamos y de las decisiones que adoptamos para hacerle frente. Y, a su vez, las medidas antiterroristas por las que optamos puedan generar un riesgo para el status quo de nuestras sociedades democráticas de derechos. En este sentido, como decía Ballesteros, “es conveniente atender a las probabilidades de materialización de cada riesgo y, más importante aún, las consecuencias que estos tienen para los intereses nacionales”17 (intereses de todo tipo). El afrontar el peligro, sopesarlo y tomar decisiones sobre cómo evitarlo constituye el verdadero desafío de futuro para nuestro constitucionalismo democrático. Para ello, habrá que tener en consideración varias premisas: (a) las singularidades del terrorismo yihadista, u de otro terrorismo global o de otras amenazas (como los movimientos violentos de la extrema derecha), para conocer la amenaza a la que nos enfrentamos, (b) el concepto de seguridad que buscamos y (c) el papel que le corresponde a los Estados en la lucha contra fenómenos que son globales. Solo así estaremos en condiciones de

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LUHMANN, Niklas (1991): Soziologie des Risikos, De Gruyter, Berlín, pp. 30-31. BALLESTEROS, Miguel Ángel (2016): En busca de una Estrategia de Seguridad Nacional, Madrid, IEEE-Ministerio de Defensa, p. 286.

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valorar si las medidas que se adoptan como respuesta justifican suficientemente la posible merma de nuestra democracia y qué opciones caben. En la constante búsqueda de la seguridad corremos el riesgo de poner en peligro los valores democráticos y del Estado de derecho por los que hemos peleado durante tanto tiempo.

2.2. ¿DE QUÉ SEGURIDAD HABLAMOS? Como decía arriba, hay varios fenómenos que pueden amenazar nuestra seguridad y poner en riesgo la estabilidad de un Estado. Cierto es que la seguridad es un concepto que no acaba de alcanzar un significado unívoco, pues la misma, acompañada de un calificativo diferente, puede referir a algo distinto; al igual que esa seguridad puede venir referida a amenazas que provienen del exterior o que se leen en clave externa, o de riesgos o elementos distorsionadores que guardan un cariz fundamentalmente interno. Se habla así, generalmente, de seguridad humana, seguridad europea, seguridad global, seguridad cooperativa, o seguridad nacional, para referirnos a la seguridad desde la óptica externa; y de seguridad ciudadana, seguridad pública, o seguridad interior, para referirnos a esa seguridad en clave interna; incluso todos estos términos a veces son vistos desde un punto de vista interno o desde la vertiente externa o se entremezcla con otros conceptos como defensa nacional, defensa exterior18, orden público, u otros. En el fondo, todos ellos hacen referencia a la necesidad de brindar a los derechos fundamentales y al status quo institucional de una salvaguarda frente a individuos o circunstancias que puedan dañarlos. Es cierto que, cuando hablamos de riesgo para la seguridad, aludimos a un entendimiento amplio de esta que abarcaría no solo a la existencia de amenazas efectivas a valores nucleares de la sociedad o del Estado, sino también al miedo a que tales valores se vean atacados (seguridad en sentido 18

Jorge Lozano subraya como en Europa, la defensa exterior está íntimamente vinculada a la seguridad interior, entre otras razones, como consecuencia de los nuevos tipos o formas de actividades terroristas. LOZANO MIRALLES, Jorge (2019): “Seguridad común e integración europea en la lucha contra el terrorismo en la Unión Europea”, Federalismi.it, nº 1, pp. 62 y ss.