1_9788490338520 by Editorial Tirant Lo Blanch

TIRANT TRIBUTARIO Directores:

Juan López Martínez – José Manuel Pérez Lara Consejo científico:

Antonia Agulló Agüero

Catedrática de Derecho Financiero y Tributario de la Universitat Pompeu Fabra

Ignacio Corral Guadaño

Jefe de Estudios de la Escuela de Hacienda Pública

Rafael Fernández Montalvo Magistrado del Tribunal Supremo

Juan López Martínez

Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Granada

José Manuel Pérez Lara

Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Granada

Amparo Navarro Faure

Catedrática de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Alicante

Procedimiento de selección de originales, ver página web: http://www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

ESTUDIOS CRÍTICOS SOBRE LA DELIMITACIÓN TERRITORIAL DEL PODER FINANCIERO. SITUACIÓN ACTUAL Y PERSPECTIVAS DE REFORMA

José Antonio Sánchez Galiana (Director)

Francisco García-Fresneda Gea Daniel Casas Agudo (Coordinadores)

Con la colaboración de la Facultad de Ciencias del Trabajo y del Departamento de Derecho Tributario y Tributario

Valencia, 2014

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Índice TERRITORIO Y PODER FINANCIERO: PERSPECTIVAS INTERNA, INTERNACIONAL Y DE LA UNIÓN EUROPEA Carlos María López Espadafor 1. EL FACTOR TERRITORIAL EN LA DISCIPLINA TRIBUTARIA....................... 19 2. LA CONFLUENCIA DE PODERES TRIBUTARIOS DISTINTOS DENTRO DEL TERRITORIO ESTATAL............................................................................. 23 3. EL LIMITADO PODER FINANCIERO DE LA UNIÓN EUROPEA................... 28 4. LA VÍA TRADICIONAL DE FINANCIACIÓN DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES......................................................................................... 30 5. LAS DECISIONES EN EL SISTEMA DE RECURSOS PROPIOS DE LA UNIÓN EUROPEA............................................................................................................ 33 6. LA NATURALEZA JURÍDICA DE LOS RECURSOS PROPIOS DE LA UNIÓN EUROPEA............................................................................................................ 36 7. ALCANCE DE LA IDEA DE SOBERANÍA EN EL DERECHO FINANCIERO DESDE LA PERSPECTIVA INTERNACIONAL.................................................. 39 LA ARMONIZACIÓN FISCAL EUROPEA. SITUACIÓN ACTUAL Y ÚLTIMOS AVANCES EN EL IMPUESTO SOBRE EL VALOR AÑADIDO Daniel Casas Agudo 1. INTRODUCCIÓN. APROXIMACIÓN AL PROCESO DE ARMONIZACIÓN FISCAL COMUNITARIA Y A SU ESTADO ACTUAL. LA POLÍTICA FISCAL COMO MECANISMO DE ADAPTACIÓN A PERTURBACIONES EXÓGENAS..................................................................................................................... 45 2. CONCEPTO DE ARMONIZACIÓN FISCAL Y DELIMITACIÓN DE FIGURAS AFINES. POSIBLES ENFOQUES TEÓRICOS EXPLICATIVOS DEL FENÓ MENO DE ARMONIZACIÓN FISCAL.............................................................. 49 2.1. Concepto y fundamento jurídico de la armonización fiscal. Su carácter instrumental..................................................................................................... 49 2.2. Diferencias con los fenómenos de coordinación y unificación fiscal y posibles enfoques teóricos en relación a la armonización fiscal.......................... 54 2.3. Posibles estrategias de armonización fiscal: la concreta experiencia comunitaria............................................................................................................. 57 2.4. Aproximación a los principales obstáculos al proceso de convergencia comunitaria en materia tributaria................................................................... 60 3. LA ARMONIZACIÓN DE LA IMPOSICIÓN INDIRECTA................................ 64 3.1. La armonización del Impuesto sobre el Valor Añadido................................ 66 3.1.1. Breve reseña histórico-normativa. Especial mención a la introducción de la base imponible uniforme del impuesto............................. 70 3.1.2. La aproximación de tipos impositivos.............................................. 73 3.1.3. El régimen de las operaciones intracomunitarias: ¿Hacia el sistema definitivo del impuesto?................................................................... 78

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3.1.3.1. Cuestiones en torno al necesario sistema de compensación o «clearing house».............................................................. 84 3.1.3.2. El problema del fraude....................................................... 86 4. NOTAS FINALES................................................................................................ 88 LA ARMONIZACIÓN FISCAL EN LA IMPOSICIÓN DIRECTA. AVANCES EN LA ARMONIZACIÓN DEL IMPUESTO SOBRE SOCIEDADES Antonia Jabalera Rodríguez 1. INTRODUCCIÓN............................................................................................... 91 2. EL PROCESO DE ARMONIZACIÓN FISCAL DE LOS IMPUESTOS DIRECTOS EN LA UNIÓN EUROPEA.......................................................................... 93 2.1. Elementos que condicionan el proceso de armonización.............................. 94 2.2. Ámbitos en los que ha intervenido la Unión Europea en materia de imposición directa.................................................................................................. 100 2.2.1. Fiscalidad empresarial. Especial referencia a las PYMES.................. 100 2.2.2. Fiscalidad de los particulares............................................................ 102 2.2.2.1. Rentas del trabajo y pensiones transfronterizas.................. 103 2.2.2.2. Rendimientos del ahorro.................................................... 106 2.2.3. La cooperación entre las Administraciones tributarias para el intercambio de información.................................................................... 107 3. CONVERGENCIA DE LOS IMPUESTOS SOBRE SOCIEDADES EN LA UNIÓN EUROPA................................................................................................ 111 3.1. Identificación de los obstáculos que dificultan la actividad económica transfronteriza..................................................................................................... 111 3.2. Estrategias para la aproximación de los Impuestos sobre Sociedades en Europa. Armonización versus coordinación..................................................... 113 3.2.1. Los intentos de armonización y coordinación del Impuesto sobre Sociedades........................................................................................ 116 3.2.2. Los resultados alcanzados. Las Directivas aprobadas en relación al Impuesto sobre Sociedades............................................................... 128 3.2.2.1. Régimen fiscal común aplicable a determinadas operaciones de reestructuración empresarial.................................... 128 3.2.2.2. Régimen fiscal común aplicable a las sociedades matrices y sus filiales........................................................................... 130 3.2.2.3. Régimen fiscal común aplicable a los pagos de intereses y cánones entre sociedades asociadas.................................... 133 3.2.3. La propuesta de una Base imponible Común y Consolidada para el Impuesto sobre Sociedades como solución futura............................. 135 3.3. La jurisprudencia del TJUE y su repercusión en el Impuesto sobre Sociedades. La llamada armonización negativa....................................................... 140 EL CONTROL DEL GASTO DESDE LA UNIÓN EUROPEA. LÍMITES PRESUPUESTARIOS. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS SUBVENCIONES María García Caracuel 1. INTRODUCCIÓN............................................................................................... 145

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2. EL ORIGEN DEL CONTROL DEL GASTO POR LAS INSTITUCIONES EUROPEAS............................................................................................................... 147 3. EL PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO.............................................. 150 3.1. Fase Preventiva. Evitar la aparición de déficit excesivo: aviso preventivo..... 155 3.2. Fase Represiva. Procedimiento de déficit excesivo........................................ 158 3.3. El Semestre europeo.................................................................................... 161 4. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS AYUDAS DE ESTADO....................................... 163 5. CONCLUSIONES................................................................................................ 170 6. BIBLIOGRAFÍA................................................................................................... 171 DELIMITACIÓN CONSTITUCIONAL DEL PODER FINANCIERO Cecilio Gómez Cabrera 1. INTRODUCCIÓN: EL CONCEPTO DE PODER FINANCIERO....................... 173 2. LOS TITULARES DEL PODER FINANCIERO................................................... 177 2.1. Titularidad del poder financiero.................................................................. 177 2.2. Poder originario y derivado......................................................................... 178 3. EL PODER FINANCIERO DEL ESTADO........................................................... 180 3.1. El poder financiero del Estado respecto de su propio sistema tributario...... 180 3.2. El poder financiero del Estado respecto del sistema tributario autonómico.. 183 3.3. El poder financiero del Estado respecto del sistema tributario local............. 184 3.4. El poder financiero en cuanto a los ingresos no tributarios y al gasto.......... 184 4. EL PODER FINANCIERO DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS............... 185 4.1. Atribución a las Comunidades Autónomas de poder tributario................... 185 4.2. Contenido del poder tributario autonómico................................................ 187 4.3. Límites al poder tributario autonómico....................................................... 191 4.4. El poder financiero de las CCAA respecto de los ingresos no tributarios y del gasto...................................................................................................... 197 5. EL PODER FINANCIERO DE LAS CORPORACIONES LOCALES................... 198 LÍMITES AL EJERCICIO DEL PODER TRIBUTARIO ESTATAL RESPECTO A LA IMPOSICIÓN INDIRECTA Juan Jesús Martos García 1. EL DERECHO COMUNITARIO COMO LÍMITE AL PODER DEL ESTADO EN LA IMPOSICIÓN INDIRECTA: PRINCIPIOS GENERALES........................ 205 2. EXACCIONES DE EFECTO EQUIVALENTE A LOS DERECHOS ADUANEROS INTRACOMUNITARIOS............................................................................ 209 2.1. Concepto base............................................................................................. 209 2.2. Otros caracteres.......................................................................................... 213 3. TRIBUTOS INTERNOS DISCRIMINATORIOS................................................. 216 4. DELIMITACIÓN ENTRE EXACCIONES DE EFECTO EQUIVALENTE Y TRIBUTOS DISCRIMINATORIOS............................................................................ 219 4.1. Régimen general de gravámenes internos..................................................... 222 4.2. Destino de los fondos.................................................................................. 222

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LOS RECURSOS FINANCIEROS NO TRIBUTARIOS EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL: INGRESOS PATRIMONIALES Luis Mochón López 1. INGRESOS PATRIMONIALES............................................................................ 225 1.1. Régimen jurídico de los ingresos patrimoniales: la finalidad financiera del patrimonio público...................................................................................... 225 1.2. Ámbito y extensión de los ingresos patrimoniales........................................ 227 2. LÍMITES AL PODER FINANCIERO DEL ESTADO EN LOS INGRESOS PATRIMONIALES................................................................................................... 232 2.1. Límites derivados de los Tratados de la Unión Europea............................... 232 2.2. Límites constitucionales............................................................................... 234 3. LÍMITES AL PODER FINANCIERO DE LA COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN RELACIÓN CON LOS INGRESOS PATRIMONIALES................................ 236 4. EL PODER FINANCIERO DE LAS CORPORACIONES LOCALES EN EL ÁMBITO INGRESOS PATRIMONIALES.................................................................. 238 LOS RECURSOS FINANCIEROS NO TRIBUTARIOS EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL: LA DEUDA PÚBLICA Y EL PRINCIPIO DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Luis Mochón López 1. EL RECURSO AL CRÉDITO COMO FUENTE DE FINANCIACIÓN DE LOS ENTES PÚBLICOS............................................................................................... 241 2. EL PODER FINANCIERO DEL ESTADO EN RELACIÓN CON LA DEUDA PÚBLICA.............................................................................................................. 251 2.1. Límites derivados de los Tratados de la Unión Europea............................... 253 2.2. La recepción del principio de estabilidad en España.................................... 259 2.3. Límites constitucionales............................................................................... 261 2.4. La Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. 272 3. EL PODER FINANCIERO DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN RELACIÓN CON LA DEUDA PÚBLICA................................................................. 279 3.1. Cuestiones generales.................................................................................... 279 3.2. Limitaciones al endeudamiento de las Comunidades Autónomas................ 282 3.3. Medidas de coordinación............................................................................ 289 4. EL PODER FINANCIERO DE LAS CORPORACIONES LOCALES EN RELACIÓN CON LA DEUDA PÚBLICA...................................................................... 291 4.1. Cuestiones generales.................................................................................... 291 4.2. Limitaciones al endeudamiento de las Corporaciones locales...................... 293 EL CONTROL DEL GASTO PÚBLICO EN EL SISTEMA FINANCIERO ESPAÑOL. LÍMITES Y ORGANISMOS DE CONTROL DEL GASTO PÚBLICO Mª Jesús García-Torres Fernández 1. LA ACTIVIDAD FINANCIERA PÚBLICA, EL PRESUPUESTO Y EL GASTO PÚBLICO............................................................................................................. 299 2. EL CONTROL DEL GASTO PÚBLICO EN LA ELABORACIÓN DEL PRESUPUESTO............................................................................................................... 304

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3. LA GESTIÓN PRESUPUESTARIA Y EL CONTROL DEL GASTO PÚBLICO POR LOS ÓRGANOS INTERNOS DE INTERVENCIÓN.................................. 312 4. LA INTERVENCIÓN GENERAL DEL ESTADO Y EL CONTROL DEL GASTO PÚBLICO....................................................................................................... 315 5. EL TRIBUNAL DE CUENTAS............................................................................. 318 6. BIBLIOGRAFÍA................................................................................................... 327 RAZONES HISTÓRICAS DE LA MARGINALIDAD DE LA HACIENDA LOCAL EN EL MARCO DEL SISTEMA FINANCIERO TERRITORIAL Juan López Martínez Antonio María López Molino 1. LAS ENTIDADES LOCALES COMO ENTES TITULARES DE PODER FINANCIERO Y TRIBUTARIO: CONDICIONES PARA SU EJERCICIO Y SUS LÍMITES...................................................................................................................... 329 2. VERTEBRACIÓN DEL SISTEMA FINANCIERO Y TRIBUTARIO LOCAL EN EL MODELO TERRITORIAL DE LAS HACIENDAS PÚBLICAS. HITOS LEGISLATIVOS Y BALANCE DESDE LA PERSPECTIVA DE LOS PRINCIPIOS D E AUTONOMÍA Y SUFICIENCIA FINANCIERAS............................................. 333 2.1. Desde la Constitución Española de 1978 hasta la promulgación de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales............. 335 2.2. La Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales. Análisis de un modelo de financiación pública local.................................... 348 2.2.1. Tributos propios —impuestos—. Su análisis desde la perspectiva del principio de legalidad y de los principios materiales de justicia tributaria............................................................................................. 350 2.2.2. Participación en los Tributos del Estado y de las Comunidades Autónomas........................................................................................... 356 2.2.3. ¿La corresponsabilidad fiscal de las Entidades locales? El cinismo del modelo de financiación pública postconstitucional..................... 359 2.3. La Ley 51/2002, de 27 de diciembre, de Reforma Parcial de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales y su relevo por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.......................................... 366 2.3.1. Una reforma continuista en los esquemas tributario y financiero, fruto de un desilusionante pragmatismo recaudatorio...................... 368 LA FINANCIACIÓN AUTONÓMICA EN LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA Rosario Pallarés Rodríguez 1. INTRODUCCIÓN............................................................................................... 371 2. PRINCIPIOS SOBRE LOS QUE SE FUNDAMENTA LA FINANCIACIÓN AUTONÓMICA EN LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA..................................... 373 2.1. Principios generales..................................................................................... 373 2.2. Principios recogidos en los diferentes Estatutos de Autonomía.................... 380 3. FINANCIACIÓN AUTONÓMICA...................................................................... 392 3.1. Estatuto de Autonomía de Cataluña............................................................ 392 3.2. Estatuto de Autonomía de la Generalitat Valenciana................................... 401 3.3. Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares................................................ 404

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3.4. Estatuto de Autonomía de Aragón............................................................... 406 3.5. Estatuto de Autonomía de Andalucía.......................................................... 408 3.6. Estatuto de Autonomía de Extremadura...................................................... 409 3.7. Estatuto de Autonomía de Castilla León...................................................... 410 4. REFLEXIÓN FINAL............................................................................................ 410 LOS REGÍMENES FISCALES ESPECIALES: PAÍS VASCO, NAVARRA, CANARIAS Ángel Fornieles Gil 1. INTRODUCCIÓN............................................................................................... 417 2. HISTORIA Y RAZONES DE LA EXISTENCIA DE REGÍMENES TRIBUTARIOS DIFERENCIADOS..................................................................................... 418 3. EL MARCO CONSTITUCIONAL DEL PODER TRIBUTARIO FORAL Y CANARIO................................................................................................................ 419 3.1. Marco constitucional de los sistemas forales............................................... 420 3.2. Marco constitucional de la especialidad canaria.......................................... 423 4. PRINCIPIOS DE APLICACIÓN A LOS REGÍMENES FORALES Y CANARIOS.................................................................................................................... 424 4.1. Principios de los sistemas forales................................................................. 424 4.2. Principios aplicables a las especialidades canarias........................................ 431 5. MARCO EUROPEO: LA CONSOLIDACIÓN DE LAS ESPECIALIDADES DESDE UNA ÓPTICA EUROPEA.............................................................................. 433 5.1. La cuestión aduanera................................................................................... 434 5.2. La imposición armonizada.......................................................................... 435 5.3. Libertades fundamentales y prohibición de ayudas de Estado...................... 436 6. CONCLUSIÓN.................................................................................................... 441 7. BIBLIOGRAFÍA................................................................................................... 442 RÉGIMEN FISCAL DE CEUTA Y MELILLA. PRESENTE Y FUTURO María del Carmen Morón Pérez 1. INTRODUCCIÓN: PECULIARIDADES FISCALES DE LAS CIUDADES AUTÓNOMAS............................................................................................................... 443 2. LÍMITES CONSTITUCIONALES A SU MODIFICACIÓN................................. 445 3. LA CESIÓN DE TRIBUTOS ESTATALES A LAS CIUDADES AUTÓNOMAS.... 446 4. LOS BENEFICIOS FISCALES DE LAS CIUDADES AUTÓNOMAS Y LAS AYUDAS DE ESTADO................................................................................................ 450 4.1. El concepto de ayuda de Estado prohibida.................................................. 450 4.2. Ayudas de Estado compatibles con el TFUE................................................ 452 4.3. Los beneficios fiscales al rendimiento empresarial establecidos para las Ciudades Autónomas no cumplen los requisitos exigidos a las ayudas de funcionamiento................................................................................................. 458 4.4. Repercusiones derivadas de su vigencia anterior a nuestra incorporación a la CEE......................................................................................................... 459 5. EL ACUERDO EUROMEDITERRÁNEO DE LIBRE COMERCIO..................... 459 6. LA POSIBLE INTEGRACIÓN DE CEUTA Y MELILLA DENTRO DE LA UNIÓN ADUANERA.......................................................................................... 461

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7. EL POSIBLE RECONOCIMIENTO DEL ESTATUTO DE REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS...................................................................................................... 463 7.1. Introducción................................................................................................ 463 7.2. La fiscalidad de las regiones ultraperiféricas................................................ 466 7.3. Similitudes y diferencias con la situación de Ceuta y Melilla....................... 470 8. CONCLUSIONES................................................................................................ 471 MODELO CONSTITUCIONAL DE REPARTO DEL PODER NORMATIVO EN MATERIA FINANCIERA Y TRIBUTARIA Y LA PLASMACIÓN REGULATIVA DEL SISTEMA DE FINANCIACIÓN PÚBLICA TERRITORIAL Juan López Martínez Antonio María López Molino 1. A MODO DE CONTEXTUALIZACIÓN: EL AGOTAMIENTO DEL SISTEMA DE FINANCIACIÓN PÚBLICA TERRITORIAL (ROBUSTECIMIENTO DE LA HACIENDA AUTONÓMICA Y SITUACIÓN DE MARGINALIDAD DE LA HACIENDA LOCAL)........................................................................................... 476 2. REFLEXIONES SOBRE EL ESQUEMA CONSTITUCIONAL DE DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DEL PODER NORMATIVO EN MATERIA FINANCIERA Y TRIBUTARIA............................................................................................. 478 2.1. El esquema de distribución territorial descentralizadora del poder normativo en materia financiera y tributaria. Una cuestión de límites...................... 478 2.2. Poder financiero del Estado: sus límites ..................................................... 481 2.3. Límites constitucionales oponibles al ejercicio del poder financiero de las Comunidades Autónomas ........................................................................... 482 2.4. Las Entidades Locales como entes titulares de poder financiero y tributario: límites y condiciones para su ejercicio......................................................... 483 3. CONSIDERACIONES SOBRE LA EVOLUCIÓN DEL MODELO DE FINANCIACIÓN PÚBLICA DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS —LAS TENSIONES FINANCIERAS EXISTENTES ENTRE EL ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS— .................................................................................. 486 3.1. Ley Orgánica 8/1980 (los modelos de 1980 y 1996) ................................... 486 3.2. Ley Orgánica 7/2001 (el modelo 2001)....................................................... 491 3.3. La Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 8/1980......................................................................................... 493 3.4. Las agencias tributarias de las comunidades autónomas. ¿Su contribución al remozamiento legal del modelo de financiación pública autonómica?...... 496 3.4.1. Contexto normativo......................................................................... 501 3.4.2. Categorización jurídico-administrativa. Naturaleza y régimen jurídicos................................................................................................ 503 3.4.3. Reflexiones sobre la real servidumbre instrumental de las agencias tributarias autonómicas................................................................... 514 LA CESIÓN DE TRIBUTOS A LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y LOS PRINCIPIOS DE JUSTICIA TRIBUTARIA José Antonio Sánchez Galiana 1. INTRODUCCIÓN............................................................................................... 517

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2. LA CESIÓN DE TRIBUTOS A LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS. EVOLUCIÓN LEGISLATIVA........................................................................................... 522 2.1. El modelo de cesión de tributos establecido en la Ley 30/1983, de 28 de diciembre..................................................................................................... 522 2.2. El modelo de cesión de tributos contemplado en la Ley 14/1996, de 30 de diciembre, de cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas y de medidas fiscales complementarias........................................................ 524 2.3. El modelo de cesión de tributos contemplado en la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía........................................... 529 2.4. Las últimas reformas en materia de tributos cedidos derivadas de la aprobación de la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre y la Ley 22/2009, de 28 de diciembre........................................................................................... 532 3. CONTENIDO Y LÍMITES DEL EJERCICIO DEL PODER TRIBUTARIO AUTONÓMICO EN RELACIÓN A LOS TRIBUTOS CEDIDOS............................. 535 3.1. Límites derivados de la Constitución........................................................... 536 3.1.1. La prohibición de privilegios económicos......................................... 536 3.1.2. La solidaridad financiera.................................................................. 538 3.1.3. Los principios de justicia tributaria. Remisión.................................. 540 3.2. Concreción del contenido y límites del ejercicio del poder tributario autonómico en relación a los tributos cedidos en la LOFCA............................... 541 3.3. Límites derivados del Derecho comunitario. La armonización fiscal comunitaria.......................................................................................................... 544 4. LOS PRINCIPIOS DE JUSTICIA TRIBUTARIA COMO LÍMITE AL EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS AUTONÓMICAS EN MATERIA DE TRIBUTOS CEDIDOS.................................................................................................... 547 4.1. El contenido esencial de los principios de justicia tributaria........................ 548 4.2. Jurisprudencia constitucional sobre los principios de justicia tributaria y los tributos cedidos........................................................................................... 554 5. POSIBLES VULNERACIONES DE LOS PRINCIPIOS DE JUSTICIA TRIBUTARIA EN RELACIÓN CON DETERMINADOS TRIBUTOS CEDIDOS............... 562 5.1. El ejercicio de competencias normativas autonómicas en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas................................................................... 562 5.2. El ejercicio de competencias normativas en el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones.................................................................................................. 571 6. CONSIDERACIONES FINALES......................................................................... 580 EL PRINCIPIO DE SUFICIENCIA FINANCIERA LOCAL Y LA APLICACIÓN TRIBUTARIA LOCAL María Asunción Rancaño Martín 1. INTRODUCCIÓN............................................................................................... 587 2. LA SUFICIENCIA FINANCIERA DE LOS ENTES LOCALES: LOS TRIBUTOS PROPIOS Y LAS PARTICIPACIONES EN TRIBUTOS DEL ESTADO................ 588 3. REFLEXIONES SOBRE LA APLICACIÓN DE LOS TRIBUTOS LOCALES Y LA SUFICIENCIA FINANCIERA LOCAL........................................................... 596 4. BIBLIOGRAFÍA................................................................................................... 606

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EL EJERCICIO DEL PODER IMPOSITIVO MUNICIPAL. RÉGIMEN JURÍDICO Y LÍMITES Francisco García-Fresneda Gea 1. INTRODUCCIÓN. EL PODER TRIBUTARIO MUNICIPAL.............................. 609 1.1. Principios constitucionales sobre la financiación municipal......................... 609 1.1.1. El principio de autonomía financiera de los municipios.................... 609 1.1.2. El principio de suficiencia financiera de los municipios.................... 616 1.2. Límites del poder impositivo de los municipios........................................... 618 1.2.1. El límite del principio de reserva de ley............................................ 618 1.2.2. El límite del principio de unidad...................................................... 620 1.2.2.1. La unidad como conjunto de límites a la autonomía.......... 620 1.2.2.2. La unidad como origen de los poderes del gobierno central..................................................................................... 620 1.2.3. El límite del principio de territorialidad tributaria............................ 621 1.2.4. El límite del principio de libre circulación de bienes y personas........ 622 1.2.5. El límite del principio de coordinación tributaria............................. 622 2. EL PODER TRIBUTARIO MUNICIPAL EN EL IBI............................................. 623 2.1. Consideraciones generales........................................................................... 623 2.2. Exenciones potestativas en el IBI................................................................. 624 2.2.1. Inmuebles de centros sanitarios públicos.......................................... 624 2.2.2. Inmuebles rústicos y urbanos de escaso valor................................... 624 2.3. Bonificaciones potestativas en el IBI............................................................ 624 2.3.1. Bonificación para inmuebles urbanos en municipios con preeminencia de actividades primarias............................................................. 624 2.3.2. Bonificación para inmuebles con nuevos valores catastrales............. 625 2.3.3. Bonificación para inmuebles de organismos públicos de investigación y de enseñanza universitaria..................................................... 625 2.3.4. Bonificación para inmuebles de características especiales................. 626 2.3.5. Bonificación para inmuebles de familias numerosas......................... 626 2.3.6. Bonificación para inmuebles que hayan instalado sistemas de energía solar........................................................................................... 626 2.4. Tipos de gravamen en el IBI......................................................................... 627 2.4.1. Tipos de gravamen generales............................................................. 627 2.4.2. Aumento de los tipos de gravamen................................................... 628 2.4.3. Reducción de los tipos de gravamen................................................. 628 2.4.4. Tipos de gravamen diferenciados en función del uso y valor catastral................................................................................................... 629 2.5. Recargo a inmuebles de uso residencial desocupados.................................. 629 3. EL PODER TRIBUTARIO MUNICIPAL EN EL IAE........................................... 630 3.1. Consideraciones generales........................................................................... 630 3.2. El coeficiente de situación............................................................................ 631 3.3. Bonificaciones potestativas en el IAE........................................................... 634 3.3.1. Bonificación por inicio de actividad................................................. 634 3.3.2. Bonificación por creación de empleo estable.................................... 635 3.3.3. Bonificación por protección del medio ambiente.............................. 636 3.3.4. Bonificación por pérdidas o ganancias escasas................................. 637 4. EL PODER TRIBUTARIO MUNICIPAL EN EL IVTM....................................... 638 4.1. Consideraciones generales........................................................................... 638 4.2. Exenciones potestativas en el IVTM............................................................ 639

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4.2.1. Exención por vehículos históricos.................................................... 639 4.3. Bonificaciones potestativas en el IVTM....................................................... 639 4.3.1. Bonificación por incentivos ambientales........................................... 639 4.3.2. Bonificación por vehículos históricos............................................... 640 5. EL PODER TRIBUTARIO MUNICIPAL EN EL ICIO......................................... 640 5.1. Consideraciones generales........................................................................... 640 5.2. Bonificaciones potestativas en el ICIO......................................................... 641 5.2.1. Bonificaciones por especial interés o utilidad municipal................... 641 5.2.2. Bonificaciones por incorporación de sistemas para el aprovechamiento térmico o eléctrico de la energía solar................................... 641 5.2.3. Bonificaciones por vinculación a planes de fomento de inversiones privadas en infraestructuras............................................................. 642 5.2.4. Bonificaciones por viviendas de protección oficial............................ 642 5.2.5. Bonificaciones por favorecer el acceso y habitabilidad de los discapacitados.......................................................................................... 642 5.3. Tipos de gravamen en el ICIO..................................................................... 643 6. EL PODER TRIBUTARIO MUNICIPAL EN EL IIVTNU.................................... 643 6.1. Consideraciones generales........................................................................... 643 6.2. Bonificación potestativa a favor de descendientes y adoptados, cónyuges, ascendientes y adoptantes............................................................................ 643 6.3. Base imponible en el IIVTNU...................................................................... 644 6.3.1. Reducción de la base imponible por modificación de valores catastrales................................................................................................ 644 6.3.2. Porcentaje a aplicar sobre el valor del terreno.................................. 644 6.4. Tipos de gravamen en el IIVTNU................................................................ 644 7. EL PODER TRIBUTARIO MUNICIPAL EN EL IMPUESTO SOBRE COTOS PRIVADOS DE CAZA Y PESCA.......................................................................... 645 7.1. Consideraciones generales........................................................................... 645 7.2. Base Imponible............................................................................................ 645 7.3. Tipos de gravamen...................................................................................... 646 8. BIBLIOGRAFÍA................................................................................................... 647 EL PODER FINANCIERO DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y LA AUTONOMÍA LOCAL. LA PARTICIPACIÓN DE LAS ENTIDADES LOCALES EN LOS INGRESOS AUTONÓMICOS. ESPECIAL ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN ANDALUZA. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL Miguel Crespo Miegimolle INTRODUCCIÓN..................................................................................................... 651 1. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES.................................................................. 653 1.1. Principio de suficiencia financiera................................................................ 653 1.2. Principio de eficiencia.................................................................................. 653 1.3. Principio de corresponsabilidad fiscal.......................................................... 654 2. EL MODELO DE LA CONSTITUCIÓN DE 1978.............................................. 654 2.1. Distribución competencial entre el Estado y las comunidades autónomas en materia de régimen financiero local............................................................. 654 2.2. El modelo de financiación de 2008.............................................................. 657 3. PARTICIPACIÓN DE LAS HACIENDAS LOCALES EN LOS TRIBUTOS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS (PICAS)................................................... 658

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3.1. Situación actual de las Picas....................................................................... 660 3.2. Análisis de dichos fondos autonómicos de cooperación o financiación local............................................................................................................... 662 3.3. El artículo 192.1 del Estatuto de Autonomía de Andalucía de 2007............ 663 3.4. Caso concreto de Andalucía........................................................................ 664 3.5. Situación en otras Comunidades Autónomas............................................... 666 3.6. Las participaciones de las Entidades Locales en los ingresos de las Comunidades Autónomas........................................................................................ 667 4. EL PODER FINANCIERO DE LOS ENTES LOCALES. AUTONOMÍA LOCAL Y JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL........................................................ 669 4.1. Jurisprudencia Constitucional..................................................................... 674 5. BIBLIOGRAFÍA................................................................................................... 676 RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS Y COLABORACIÓN EN LA APLICACIÓN DE LOS TRIBUTOS LOCALES María José Fernández Pavés 1. PODER TRIBUTARIO LOCAL Y APLICACIÓN DE TRIBUTOS LOCALES...... 679 1.1. Tributación local y territorialidad................................................................ 681 1.2. Potestad normativa local y legalidad........................................................... 682 2. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN LA APLICACIÓN DE LOS TRIBUTOS LOCALES: LA GESTIÓN COMPARTIDA.................................................. 685 2.1. La aplicación del IBI.................................................................................... 685 2.1.1. La inspección catastral del impuesto................................................ 686 2.1.2. Gestión catastral y gestión tributaria................................................ 688 2.2. La aplicación del IAE.................................................................................. 690 2.2.1. La inspección del IAE....................................................................... 691 2.2.2. Gestión censal y gestión tributaria................................................... 692 2.3. El caso del Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica........................ 694 3. PROCEDIMIENTOS DE INCORPORACIÓN CATASTRAL: LOS CONVENIOS DE COLABORACIÓN.............................................................................. 695 4. LA COOPERACIÓN Y COLABORACIÓN INTERADMINISTRATIVA............ 696 4.1. Cooperación voluntaria y deber de colaboración......................................... 697 4.2. La cooperación competencial a nivel local................................................... 699 4.2.1. Delegación de facultades.................................................................. 699 4.2.2. Encomienda de gestión..................................................................... 702 4.2.3. Otras fórmulas de colaboración interadministrativa......................... 703 5. BIBLIOGRAFÍA..................................................................................................... 707 EL PRINCIPIO DE PROTECCIÓN DE LA CONFIANZA LEGÍTIMA COMO LÍMITE AL PODER NORMATIVO TRIBUTARIO Francisco García-Fresneda Gea 1. INTRODUCCIÓN............................................................................................... 709 1.1. Principio de origen alemán y su recepción por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea............................................................................................ 709 1.2. La recepción del principio de protección de la confianza legítima por los Tribunales españoles.................................................................................... 712

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1.2.1. La recepción del principio de protección de la confianza legítima por el Tribunal Supremo.................................................................. 712 1.2.2. La recepción del principio de protección de la confianza legítima por el Tribunal Constitucional......................................................... 713 1.3. El principio de protección de la confianza legítima y la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.................................................................................... 715 1.3.1. Primera etapa: Novedades introducidas por la LRJPAC en la revisión de oficio.................................................................................... 715 1.3.2. Segunda etapa: Reforma de la LRJPAC por la Ley 4/1999, con la incorporación expresa del principio de protección de la confianza legítima............................................................................................ 717 2. FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES DEL PRINCIPIO DE PROTECCIÓN DE LA CONFIANZA LEGÍTIMA............................................................. 718 2.1. La insuficiencia de la buena fe como fundamento constitucional del principio de protección de la confianza legítima................................................... 718 2.2. El principio de protección de la confianza legítima como derivado de la seguridad jurídica........................................................................................ 720 3. EL PRINCIPIO DE PROTECCIÓN DE LA CONFIANZA LEGÍTIMA COMO LÍMITE A LA RETROACTIVIDAD DE LAS NORMAS TRIBUTARIAS............. 722 3.1. Admisibilidad de la retroactividad de las normas tributarias....................... 722 3.2. El principio de protección de la confianza legítima como parámetro de constitucionalidad de las normas tributarias retroactivas............................ 725 4. REFLEXIONES FINALES.................................................................................... 731 5. BIBLIOGRAFÍA................................................................................................... 732

Territorio y Poder Financiero: perspectivas interna, internacional y de la Unión Europea Carlos María López Espadafor

Catedrático de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Jaén

SUMARIO: 1. EL FACTOR TERRITORIAL EN LA DISCIPLINA TRIBUTARIA. 2. LA CONFLUENCIA DE PODERES TRIBUTARIOS DISTINTOS DENTRO DEL TERRITORIO ESTATAL. 3. El LIMITADO PODER FINANCIERO DE LA UNIÓN EUROPEA. 4. LA VÍA TRADICIONAL DE FINANCIACIÓN DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES. 5. LAS DECISIONES EN EL SISTEMA DE RECURSOS PROPIOS DE LA UNIÓN EUROPEA. 6. LA NATURALEZA JURÍDICA DE LOS RECURSOS PROPIOS DE LA UNIÓN EUROPEA. 7. ALCANCE DE LA IDEA DE SOBERANÍA EN EL DERECHO FINANCIERO DESDE LA PERSPECTIVA INTERNACIONAL.

1. EL FACTOR TERRITORIAL EN LA DISCIPLINA TRIBUTARIA La disciplina territorial del tributo y de la norma tributaria nos lleva a deber distinguir dos diversos tipos de aspectos. De un lado, estarían los relativos a los límites territoriales en los que la norma tributaria puede producir efecto, o sea, a la eficacia de la norma tributaria en el espacio. De otro, estarían los relativos a la localización espacial de los hechos imponibles y de los sujetos que los realizan. Este segundo aspecto hace referencia a la determinación del lugar donde se debe producir el presupuesto de hecho de un determinado tributo o la relación que debe tener con el territorio del Estado impositor para que nazca la obligación tributaria. Señalaba BERLIRI que el problema de la «eficacia» de la ley en el espacio, es decir, de la determinación del territorio en el que la ley produce efecto como tal, no debe confundirse —como, por el contrario, no raramente sucede— con el problema de la «extensión» de la ley, o sea, de la determinación de los hechos que la ley de un Estado puede regular cuando tales hechos se produzcan, en todo o en parte, fuera de su territorio o por obra de súbditos de otro Estado. Añadía este autor que en el Derecho Tributario la diversidad de estos dos problemas aparece quizás con mayor evidencia que en

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otros campos del Derecho1. Esta distinción entre eficacia y extensión de la ley ha sido acogida por la doctrina en materia tributaria2. Sobre tal distinción ha señalado GARBARINO que la misma se presenta como de gran importancia, en cuanto pone de relieve la diferencia entre determinación del ámbito territorial dentro de cuyos límites se ejercita el Poder Tributario, expresión de la «soberanía tributaria», y determinación de los criterios de conexión —de naturaleza real o personal— puestos por el Estado como fundamento del ejercicio de la propia pretensión. Señala este autor que tal distinción indica los límites de la teoría tradicional de la soberanía territorialmente limitada y, por tanto, de la doctrina de la territorialidad del impuesto. Destaca que, de un lado, existen, en efecto, normas nacionales referentes a la mera eficacia territorial de la ley que definen ámbitos espaciales precisos y determinados, y, de otro, existen normas relativas a la extensión de la ley que no están ligadas a simples límites geográficos, sino que definen los criterios en base a los cuales un cierto presupuesto de hecho puede ser objeto de normas internas3. Visto todo lo anterior, es necesario ahora determinar cuál sea el valor y el significado del concepto de «territorialidad» en Derecho Tributario, analizando cuáles son las posibles acepciones de este término en esta rama del Derecho. Sobre la importancia de este concepto, destaca SACCHETTO4 que ninguno de los conceptos que surgen en el tratamiento de temas de Derecho Internacional, y sobre todo en materia de Derecho Internacional Tributario, ha reclamado más la atención que el concepto de territorialidad. Y señala que ningún principio ha condicionado, y condiciona, como el de territorialidad, el desarrollo de los estudios de Derecho Tributario Internacional. De otro lado, señala SACCHETTO que el principio de territorialidad en

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Cfr. BERLIRI, A.: Principi di Diritto Tributario, Vol. I, Giuffrè, Milano, 1952, p. 103. Véanse, entre otros, UCKMAR, V.: La tassazione degli stranieri in Italia, CEDAM, Padova, 1955, p. 95; GIANNINI, A.D.: I concetti fondamentali del Diritto Tributario, UTET, Torino, 1956, pág. 52; ALESSI, R.: «La funzione tributaria in generale», en Istituzioni di Diritto Tributario, UTET, Torino, 1965, p. 25; CARROBÉ GENÉ, M.: «Comentario al artículo 22 de la Ley General Tributaria», en Comentarios a la Ley General Tributaria y líneas para su reforma (Homenaje a Fernando Sainz de Bujanda), Vol. I, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1991, págs. 337 y 338; FANTOZZI, A.: Diritto Tributario, UTET, Torino, 1991, p. 156. Cfr. GARBARINO, C.: La tassazione del reddito transnazionale, CEDAM, Padova, 1990, p. 103. Cfr. SACCHETTO, C.: «Territorialità (diritto tributario)», en Enciclopedia del Diritto, Vol. XLIV, 1992, pp. 304 a 306.

Territorio y Poder Financiero: perspectivas interna, internacional y de la Unión Europea

Derecho Tributario presenta una fuerte ambigüedad de significados por el superponerse en el tiempo de consideraciones de naturaleza pre o metajurídica. Para este autor uno de los criterios que ahonda sus propias raíces en presupuestos metajurídicos, y no sólo en materia tributaria, y que se refleja sobre la metodología con que viene dogmáticamente planteada la problemática del principio de territorialidad es el que lleva a distinguir netamente entre un aspecto interno y uno externo de la norma tributaria. Señala que para el primer aspecto el problema de la territorialidad hace referencia a la determinación del ámbito dentro del cual la ley tiene efecto como tal, conocido en la sistemática prevalentemente acogida como problema de la eficacia de la norma tributaria en el espacio; se afirma el carácter estrictamente territorial de la norma del Estado, en cuanto ella y sólo ella es válida y apta para ser aplicada en vía exclusiva en todo el área que comprende el territorio del Estado del que ella emana con referencia a la fuente. Desde esta perspectiva el principio de territorialidad implicaría que todo lo que se verifica sobre un territorio determinado depende de la ley tributaria en vigor sobre el mismo, quedando sujetos a ella no sólo los ciudadanos, sino también los extranjeros que tengan alguna conexión con el territorio, y recíprocamente ninguna norma extranjera puede, en principio, salvo expresos mecanismos internos que le consientan una relevancia, ser válida y eficaz en el ámbito del territorio estatal. Continúa SACCHETTO señalando que el aspecto externo del principio de territorialidad se refiere a la aptitud de la norma tributaria para ser válida y eficaz fuera del propio ámbito territorial y, así pues, por definición, en un ordenamiento extranjero. Destaca este autor que en relación a este aspecto el principio de territorialidad según una sistemática ya asumida por la doctrina continental y anglosajona prevalente viene delimitado en dos momentos fundamentales. El primero responde al interrogante de si existan límites internos o internacionales al poder normativo tributario de un Estado en la conexión de obligaciones y deberes a presupuestos que tengan elementos objetivos de extranjería con el propio territorio: se trataría del principio de territorialidad en sentido material. Y, de otra parte, el segundo momento está conectado con la existencia de límites territoriales internos e internacionales que condicionen la eficacia en el espacio de los actos administrativos en materia tributaria, los llamados límites a la actuación del Poder impositivo del Estado fuera del territorio de éste: se trataría del principio de la territorialidad en sentido formal. Pero además de esta sistematización de las posibles acepciones del principio de territorialidad en Derecho Tributario, entendido como principio dogmático, el mismo autor hace referencia también al tratamiento del principio de territorialidad como criterio de política económica. Destaca este

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autor cómo en los estudios desarrollados para establecer el valor y el alcance del principio de territorialidad en materia tributaria, desde su origen y durante su evolución, se manifiesta la presencia al mismo tiempo de condicionamientos de naturaleza dogmática y de naturaleza práctica y política. Recuerda que el método dogmático formalístico fue prevalente hasta cuando el baricentro de la cultura jurídica mundial se circunscribía a la Europa continental, es decir, hasta algún lustro después del fin de la Segunda Guerra Mundial. Pero destaca este autor que con el afirmarse de las escuelas de doctrina anglosajona, más atentas a los aspectos empíricos y operativos, el principio de territorialidad, aunque examinado siempre como una de las categorías fundamentales del pensamiento jurídico, se degrada de «principio» a «criterio» de política económica, destinado a repartir entre los Poderes Tributarios de los distintos Estados materia imponible con carácter de internacionalidad y ello en el intento práctico conseguir la neutralidad fiscal en los intercambios comerciales internacionales y la equidad. Nosotros proponemos la utilización en materia tributaria del concepto de territorialidad en un doble sentido. De un lado, en sentido material y, de otro, en sentido formal. En el primer sentido citado la territorialidad se referiría a la delimitación de los puntos de conexión con el territorio del Estado impositor de las manifestaciones de riqueza sometidas a gravamen, esto es, de la vinculación territorial que la norma tributaria prevé de la materia imponible. Bajo este sentido de la territorialidad deberemos estudiar la diversidad de estos puntos de conexión con el territorio, sus límites jurídicos y las consideraciones metajurídicas que inciden en su elección normativa. Son todas éstas, cuestiones que se refieren al ámbito de la creación normativa. Por otra parte, se puede hablar de la territorialidad en sentido formal para hacer referencia a los problemas que derivan de que sobre el territorio de un Estado solamente tiene vigencia su propia ley y no la de otro Estado, si no media un mecanismo que encuentre su fundamento en el consentimiento del Estado titular del territorio. Junto a esto, se incluirían los problemas que derivan de la limitación que supone que un Estado pueda hacer efectivos sus propios actos de imperio para la aplicación de sus leyes tributarias solamente sobre su propio territorio y no sobre el de otro Estado, si no existe el consentimiento de este último. Son, todos éstos, problemas que incluimos en la territorialidad en sentido formal, problemas que encuentran el común denominador de afectar a la eficacia de la ley sobre el territorio, mientras la extensión de la ley tributaria se movería en sede de territorialidad material5.

No queremos hacer aquí una reproducción directa de la división realizada y criticada en la doctrina entre Derecho Tributario material y Derecho Tributario formal. Bien