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EL INGRESO MÍNIMO VITAL (Comentarios al Real Decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo)

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Javier de Lucas Martín

Ana Cañizares Laso

Víctor Moreno Catena

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

EL INGRESO MÍNIMO VITAL (Comentarios al Real Decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo)

SANTIAGO GONZÁLEZ ORTEGA Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

SUSANA BARCELÓN COBEDO Profesora Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Universidad Carlos III de Madrid

tirant lo blanch Valencia, 2020

Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor.

En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

SANTIAGO GONZÁLEZ ORTEGA SUSANA BARCELÓN COBEDO

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ÍNDICE

Presentación......................................................... 11 Abreviaturas......................................................... 15 Estudio Introductorio:..........................................

1. Planteamiento general................................................ .

2. Los aspectos nucleares del IMV.................................. .

2.1. La cuestión competencial.................................... .

2.2. La situación de necesidad o contingencia protegida: determinación del umbral de pobreza, cómputo de los recursos y cuantía de la prestació.

2.3. La definición y los perfiles de las unidades de convivencia y la cuestión de la titularidad del derecho y de la condición de beneficiario...............

2.3.1. Solicitantes individuales y unidades de convivencia........................................................... 31 2.3.2. Titulares y beneficiarios....................................

2.4. Los requisitos exigidos para el acceso a la prestación y la dinámica del derecho.....................

2.5.Las compatibilidades e incompatibilidades del IMV con otras prestaciones sociales y con el trabajo y la condicionalidad de la prestación.........

2.6. Observaciones finales............................................

Capítulo I Disposiciones generales................................

Capítulo II Ámbito subjetivo de aplicación..................

Capítulo III Acción protectora.....................................

197

Capítulo IV Procedimiento..........................................

325

Capítulo V Cooperación entre administraciones públicas................................................................. 349 Capítulo VI Régimen de financiación..........................

371

Capítulo VII Régimen de obligaciones.........................

373

Capítulo VIII Infracciones y sanciones.........................

389

Capítulo IX Régimen de control financiero de la prestación .............................................................

413

Disposiciones adicionales.............................................

417

Disposiciones transitorias.............................................

425

Disposiciones derogatoria y finales...............................

443

Bibliografía.................................................................. 479

PRESENTACIÓN

Apenas unas líneas para justificar el análisis de una norma como el Real Decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, mediante el cual ha tenido lugar la incorporación a la Seguridad Social de una prestación cuya ausencia constituía una grave fisura o brecha del Sistema español de Seguridad Social. Exigida por la realidad social, y de forma particular en situaciones de crisis económica como la que ha provocado la emergencia sanitaria con sus secuelas de precariedad laboral y empobrecimiento de los hogares, reclamada tanto por documentos internacionales como comunitarios y nacionales, e impulsada por variadas iniciativas desde científicas a legislativas, el Ingreso Mínimo Vital, que son el nombre y apellidos asignado a la nueva prestación por el Real Decreto-ley 20/2020, ha venido a taponar esa brecha y a posicionarse en un sistema de protección en el que tenderá sin duda a convertirse en la pieza básica del llamado nivel no contributivo de prestaciones. Esta es la trascendencia de la norma y la razón del estudio que integra el presente libro. Que, además, es el precipitado natural de un conjunto de trabajos realizados por dos grupos de investigación, radicados respectivamente en las Universidades Pablo de Olavide de Sevilla y Carlos III de Madrid. Y que, en el marco de un proyecto coordinado, encuadrado en el Plan Nacional e identificado con el número DER2013-48829-C2-1-R, que 11

El Ingreso Mínimo Vital

contó con la colaboración de otros especialistas extranjeros y que versaba sobre el tema de “La garantía de recursos de subsistencia en el espacio europeo e iberoamericano. La Renta Básica. Un análisis comparado”, desarrolló sus trabajos entre los años 2013 y 2018. Fruto de esos trabajos, con los que estos Comentarios tienen una evidente deuda que los autores, responsables respectivamente de cada uno de los grupos radicados en Sevilla y Madrid, quieren poner de manifiesto, han sido las publicaciones que se mencionan a continuación y que constituyen, ellas mismas y toda la bibliografía que está en su base, la fuente de inspiración del libro que se presenta. Se trata de la monografía colectiva titulada “Las Prestaciones Sociales de Garantía de Rentas de Subsistencia en el Espacio Iberoamericano”, publicada por la Conferencia Interamericana de Seguridad Social y por el Centro Interamericano de Seguridad Social en colaboración con la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla (2017); de otra monografía, también colectiva, elaborada por los integrantes del grupo de investigación de la Universidad Pablo de Olavide y publicada el año 2018 en la editorial Tecnos bajo el título de: “ Las Prestaciones de Garantía de Rentas de Subsistencia en el Sistema Español de Seguridad Social”; y, finalmente, de los artículos recogidos en el número monográfico, sobre prestaciones o rentas autonómicas de garantía de recursos, de la Revista Temas Laborales, núm. 143/2018, elaborados por las integrantes del grupo de investigación de la Universidad Carlos III de Madrid.

Santiago Gonzรกlez Ortega - Susana Barcelรณn Cobedo

A todos los que han participado en este esfuerzo, nuestra gratitud y el reconocimiento de que, sin sus aportaciones, este libro no hubiera sido posible. Sevilla y Madrid, Julio, 2020

El Ingreso MĂnimo Vital

ABREVIATURAS

art.:

artículo

arts.:

artículos

CA:

Comunidad Autónoma

CCAA:

Comunidades Autónomas

CE:

Constitución Española

IMSERSO: Instituto de Mayores y Servicios Sociales IMV:

Ingreso Mínimo Vital

INSS:

Instituto Nacional de Seguridad Social

IRPF:

Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas

LGSS:

Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social

LISOS:

Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones

LO:

Ley Orgánica

LRJS:

Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social

LPGE:

Ley Presupuestos Generales del Estado

RD:

Real Decreto 15

RDLey:

El Ingreso Mínimo Vital

Real Decreto Ley

RDL 20/20: Real Decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, por el que se establece el Ingreso Mínimo Vital RETA:

Régimen Especial de la Seguridad Social de Trabajadores por Cuenta propia o autónomos

SEPE:

Servicio Público de Empleo Estatal

SMI:

Salario Mínimo Interprofesional

ss.:

siguientes

STC:

Sentencia del Tribunal Constitucional

STS:

Sentencia del Tribunal Supremo

TC:

Tribunal Constitucional

TGSS:

Tesorería General de la Seguridad Social

TS:

Tribunal Supremo

ESTUDIO INTRODUCTORIO

“EL REAL DECRETO-LEY 20/2020, DE 29 DE MAYO, POR EL QUE ESTABLECE EL INGRESO MÍNIMO VITAL: UNA NORMA TRASCENDENTAL EN LA CONFIGURACIÓN DEL SISTEMA ESPAÑOL DE SEGURIDAD SOCIAL”

1. PLANTEAMIENTO GENERAL. Sin duda alguna, el Real Decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo (RDL 20/20, a partir de ahora), por el que establece el Ingreso Mínimo Vital, es una norma dotada de una relevancia que excede, siendo esto importante, la de ser la creadora de una nueva prestación que se suma a las que proporciona el Sistema español de Seguridad Social. Una norma que, estando también motivada por las excepcionales circunstancias de crisis social y económica provocadas por la pandemia causada por el coronavirus, tiene su justificación central en la necesidad de taponar una recurrente brecha del sistema de protección social consistente en la ausencia de una tutela completa, desde la Seguridad Social, de las situaciones reales de necesidad económica que afectan a los ciudadanos. Más concretamente esa brecha consistía en la exclusión de quienes, careciendo de los recursos mínimos indispensables para subvenir a sus necesidades más elementales, ni eran 17

El Ingreso Mínimo Vital

personas mayores de 65 años, ni discapacitadas en un grado igual o superior al 65 por ciento, ni tampoco eran desempleados, con edades comprendidas entre los 18 y los 65 años, que pudieran acceder a la variada gama de prestaciones por desempleo o asimiladas de naturaleza asistencial. Situaciones las descritas que sí están cubiertas, de manera limitada, por las pensiones no contributivas de invalidez o de jubilación y, aunque de forma temporal y también con limitaciones, por esas prestaciones de desempleo, entendidas en sentido amplio. Es, por tanto, la inclusión, mediante una prestación de carácter general como es el Ingreso Mínimo Vital (IMV, en adelante), en el repertorio de las previstas en el art. 42 de la Ley General de la Seguridad Social, aprobada por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social (LGSS, en lo sucesivo) y en el que se describe la acción protectora del Sistema, el instrumento mediante el cual se completa, haciendo finalmente realidad el compromiso establecido en el art. 41 de la Constitución Española (CE, a partir de ahora), el ámbito objetivo o material de protección de la Seguridad Social. Con lo que puede afirmarse, a partir del RDL 20/20, que el Sistema de Seguridad Social es verdaderamente universal puesto que protege, sea por la vía contributiva como por la no contributiva, las situaciones de necesidad económica, real o presunta, que pueden afectar a los ciudadanos. Es verdad que tales situaciones, sobre todo las de necesidad económica real, cuando no estaban protegidas por

Santiago González Ortega - Susana Barcelón Cobedo

el Sistema de Seguridad Social, encontraban cobertura en las variadas prestaciones de garantía de rentas de subsistencia establecidas desde hace años por las diferentes Comunidades Autónomas (CCAA). Prestaciones que, con muy diversas denominaciones, venían supliendo, de forma muy variada, esa deficiencia del Sistema de Seguridad Social. Y haciendo que la universalidad subjetiva de la protección fuera el resultado de la suma de la acción de la Seguridad Social, sobre la base del art. 41 y del art. 149.1.17ª CE, y de la actividad de las CCAA, éstas a partir del fundamento constitucional contenido en el art. 148.1.20ª CE, relativo a la Asistencia Social. Pero la diversidad de regulaciones y su ámbito de aplicación, limitado al territorio de cada Comunidad Autónoma, además de constituir una discutible renuncia del Estado a asumir su tarea de garantizar mediante la Seguridad Social, una institución pública creada específicamente para ello, la tutela de una situación de necesidad que indudablemente le correspondía conforme a lo exigido en el art. 41 CE, tampoco garantizaba la igualdad de todos los ciudadanos en cuanto al ejercicio de sus derechos fundamentales. Lo que reclamaba una acción estatal que, materializando el compromiso del Estado en la garantía de una tutela general de las situaciones de necesidad económica, mucho más si éstas son reales y efectivas, garantizara la igualdad de todos los españoles. Razón por la cual, como lo explicita la disposición final novena del RDL 20/20, la iniciativa estatal estaba requerida igualmente por el art. 149.1.1ª CE que obliga al Estado a garantizar dicha igualdad en todo el territorio nacional. Es ésta, en consecuencia, una de las dimensiones

El Ingreso Mínimo Vital

más significativas del RDL 20/20, es decir, que reconstruye, en los términos que ahora se verán, el esquema competencial diseñado por la CE, reubicando los roles respectivos de Estado y CCAA. Pero no acaban aquí las innovaciones introducidas por el RDL 20/20 que, al añadir una nueva prestación al repertorio de las relacionadas en el art. 42 LGSS, no se ha limitado a reformar la LGSS, insertando el IMV en el texto de dicha norma, sujetándolo sin más a las prescripciones generales contenidas en la misma, e incluyendo, si acaso, dicha prestación en la regulación contenida en el Título VI, dedicado a las prestaciones no contributivas del Sistema. Por el contrario, y con una finalidad de la que no hay que descartar la motivación política de dar realce y protagonismo a la aprobación de la iniciativa, pero que también tiene otras razones, se da al IMV una regulación independiente y propia constituida por el RDL 20/20 y por las numerosas normas reglamentarias de desarrollo que sin duda lo acompañarán y que están reclamadas por el articulado del propio RDL 20/20 respecto de muchas de sus dimensiones esenciales. Esas otras motivaciones, en este caso de carácter jurídico y técnico, están relacionadas con los aspectos más singulares del RDL 20/20 que están conectados sobre todo con los temas de la titularidad de la prestación, la identificación de sus beneficiarios y el que una figura colectiva, como es la unidad de convivencia, alcance un protagonismo especial; también con el hecho de que, como consecuencia de lo anterior, haya sido necesario introducir peculiaridades en cuanto a las obligaciones de los beneficiarios del IMV y, consecuentemente,

Santiago González Ortega - Susana Barcelón Cobedo

también en el campo de las infracciones y sanciones así como en lo relativo al reintegro de las prestaciones indebidamente percibidas. Por no mencionar el que la condicionalidad de la prestación, tan central en las prestaciones autonómicas de una naturaleza y una función similar, haya sido desplazada a un segundo plano, reforzando la concepción del IMV como un derecho de ciudadanía. Todo lo anterior no impide que, en otras materias, el RDL 20/20 establezca reglas que son muy semejantes, por no decir idénticas, a las fijadas para otras prestaciones similares; como es lo relativo al cómputo de recursos, a la determinación de la cuantía de la prestación, a la dinámica del derecho, así como al tema de las compatibilidades, incluyendo no solamente la posible con otras prestaciones sino, sobre todo, con el propio desempeño del trabajo. En definitiva, la decisión en la que ha desembocado el RDL 20/20 es la de una vía de urgencia mediante la cual se ha aprobado un texto autónomo, aunque con evidentes conexiones con la LGSS, que será sometido al contraste cotidiano de su interpretación, su aplicación y su gestión y que, seguramente, una vez estilizado y depurado, acabará integrándose en la LGSS como un Capítulo más, posiblemente el primero, del Título VI. Mientras tanto, y para colaborar en esa tarea, el presente estudio introductorio se centrará, incentivando una lectura más detenida de los artículos concernidos y pertinentemente comentados, en una serie de cuestiones nucleares del RDL 20/20 que se enumeran a continuación y que serán