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ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA

SARA MORENO TEJADA

EL CONSEJO PROVINCIAL (1845-1868) ESTUDIO PARTICULAR DE LA CORPORACIÓN ALICANTINA

EL CONSEJO PROVINCIAL (1845-1868)

La presente monografía analiza los Consejos provinciales en la España decimonónica, prestando especial atención a su funcionamiento en tierras alicantinas. Se trata de una Institución que, pese a haber formado parte de nuestro entramado administrativo durante más de veinte años, apenas ha sido estudiada por la doctrina. Su implantación fue clave en la edificación de la Administración pública del siglo XIX, inspirada en el modelo napoleónico y centralista. Articulados como Corporaciones totalmente subordinadas al poder central le fueron atribuidas facultades de carácter consultivo, asumiendo competencias que hasta el momento habían pertenecido a las Diputaciones provinciales. Además ejercieron otras de naturaleza jurisdiccional, configurándose como Tribunales encargados de la resolución de todos los litigios en los que estuviese implicado el interés público. De esta forma, su creación supuso la restricción de la autonomía municipal y provincial y, a su vez, la reducción drástica de las funciones propias de la Justicia ordinaria, excluyendo de su conocimiento todos los conflictos que pertenecían a la moderna categoría de lo “contencioso-administrativo”.

monografías

Sara Moreno Tejada

monografías

ESTUDIO PARTICULAR DE LA CORPORACIÓN ALICANTINA

EL CONSEJO PROVINCIAL (1845-1868) Estudio particular de la corporaciรณn alicantina

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

EL CONSEJO PROVINCIAL (1845-1868) Estudio particular de la corporaciรณn alicantina

SARA MORENO TEJADA

Valencia, 2020

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Índice Nota preliminar.............................................................................................. 13 Listado de abreviaturas.................................................................................. 15 Prólogo........................................................................................................... 17 José Antonio Pérez Juan

Introducción................................................................................................... 21 1. ESTADO DE LA CUESTIÓN................................................................................ 21 2. ESTRUCTURA Y METODOLOGÍA.................................................................... 24

TÍTULO I

EL LIBERALISMO DOCTRINARIO Y LA ADMINISTRACIÓN TERRITORIAL

Capítulo I

ANTECEDENTES Y EVOLUCIÓN HISTÓRICA 1. LA GÉNESIS DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN............................... 29 1.1. Contexto histórico-político.......................................................................... 29 1.2. El concepto de Administración pública........................................................ 39 1.3. La separación de poderes............................................................................. 57 1.3.1. Ejecutivo vs. Legislativo.................................................................. 64 1.3.2. Ejecutivo vs. Judicial....................................................................... 67 2. LA ACCIÓN ADMINISTRATIVA: Ejecución, consulta y contencioso................... 83 2.1. Ejecución y consulta..................................................................................... 83 2.2. Lo contencioso-administrativo..................................................................... 88 2.2.1. Carácter y naturaleza...................................................................... 88 2.2.1.1. Administración gubernativa y contenciosa.................... 88 2.2.1.2. La jurisdicción retenida y la delegada............................ 95 2.2.2. Objeto............................................................................................ 100 2.3. Los Consejos provinciales: Cuerpos consultivos y Tribunales de la Administración territorial.......................................................................................... 107

Capítulo II

EL MARCO LEGAL Y LA PUESTA EN PRÁCTICA DEL MODELO MODERADO 1. ANTECEDENTES................................................................................................ 119 1.1. El proyecto de Francisco Agustín Silvela...................................................... 119 1.2. La autorización legislativa de 1844.............................................................. 135 2. LAS LEYES DE 8 DE ENERO Y 2 DE ABRIL DE 1845....................................... 149

3. 4. 5. 6. 7.

Índice

2.1. El texto legal................................................................................................ 149 2.2. La instalación del Consejo provincial de Alicante......................................... 157 EL TRIUNFO DE LOS IDEALES PROGRESISTAS Y LA SUPRESIÓN DE LOS CONSEJOS PROVINCIALES................................................................................ 161 EL RESTABLECIMIENTO DEL SISTEMA DE 1845............................................ 171 LAS PROPUESTAS DE REFORMA...................................................................... 177 LA LEY PROVINCIAL DE 1863........................................................................... 185 LA REVOLUCIÓN GLORIOSA Y EL FIN DEL MODELO MODERADO.......... 200

TÍTULO II

ESTRUCTURA, FUNCIONAMIENTO Y COMPETENCIAS

Capítulo I

COMPOSICIÓN 1. EL PRESIDENTE.................................................................................................. 209 1.1. Configuración jurídica.................................................................................. 209 1.1.1. Nombramiento y requisitos............................................................ 209 1.1.2. El presidente consejero.................................................................... 214 1.2. Los presidentes del Consejo provincial de Alicante....................................... 216 2. EL VICEPRESIDENTE.......................................................................................... 219 2.1. Elección y naturaleza jurídica....................................................................... 219 2.2. La desaparición de la Vicepresidencia........................................................... 222 3. CONSEJEROS NUMERARIOS............................................................................ 232 3.1. La figura del consejero titular....................................................................... 232 3.1.1. Designación y cese.......................................................................... 232 3.1.2. Gratificación................................................................................... 240 3.2. El consejero letrado y el consejero diputado................................................. 245 3.3. Los proyectos de 1851 y 1858...................................................................... 248 3.4. La Diputación provincial y la propuesta de consejeros................................. 249 3.4.1. El texto gubernativo de 1863 y su debate parlamentario................ 249 3.4.1.1. La propuesta del Congreso............................................ 251 3.4.1.2. El parecer de la Cámara Alta......................................... 263 3.4.2. El desarrollo reglamentario de la ley de 1863................................. 276 3.5. Los consejeros alicantinos............................................................................ 280 4. CONSEJEROS SUPERNUMERARIOS................................................................. 300 4.1. Requisitos y características........................................................................... 300 4.2. La reforma de 1863...................................................................................... 303 4.3. Los vocales supernumerarios de la provincia de Alicante............................. 306 5. EL PERSONAL AUXILIAR................................................................................... 312 5.1. El secretario................................................................................................. 312 5.2. Los oficiales.................................................................................................. 316 5.3. Los ujieres.................................................................................................... 319

Índice

Capítulo II

FUNCIONAMIENTO 1. LA ADMINISTRACIÓN CONSULTIVA............................................................... 325 1.1. El procedimiento común.............................................................................. 325 1.2. Su actuación en los actos de quintas............................................................. 330 2. PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.............................................. 336 2.1. Consideraciones generales............................................................................ 336 2.2. La composición del Tribunal........................................................................ 342 2.3. La incoación del proceso.............................................................................. 344 2.3.1. El acto administrativo..................................................................... 345 2.3.2. Plazos para la interposición de la demanda..................................... 351 2.3.3. Trámites previos............................................................................. 352 2.3.4. Legitimación y representación......................................................... 358 2.3.5. Forma............................................................................................. 363 2.4. Su desarrollo................................................................................................ 366 2.4.1. Emplazamiento y notificación......................................................... 366 2.4.2. Declaración de rebeldía................................................................... 368 2.4.3. Contestación................................................................................... 373 2.4.4. Escritos de réplica y dúplica............................................................ 379 2.4.5. Recusación y abstención................................................................. 383 2.4.6. Prueba............................................................................................ 385 2.4.7. Vista pública................................................................................... 390 2.5. Deliberación y sentencia............................................................................... 392 2.6. Medios de impugnación............................................................................... 395 2.6.1. Rescisión......................................................................................... 395 2.6.2. Interpretación................................................................................. 395 2.6.3. Apelación........................................................................................ 397 2.6.4. Nulidad.......................................................................................... 400 2.6.5. Apelación y nulidad........................................................................ 401 2.7. La ejecución de la sentencia.......................................................................... 405

Capítulo III

ATRIBUCIONES 1. CONSULTIVAS..................................................................................................... 409 1.1. Político-administrativas................................................................................ 412 1.1.1. Elecciones....................................................................................... 412 1.1.1.1. La creación de los distritos electorales........................... 412 1.1.1.2. Las reclamaciones en materia de elecciones................... 413 1.1.2. Control administrativo de los entes locales..................................... 418 1.1.3. Supervisión de las resoluciones de los alcaldes................................ 421 1.1.4. Términos municipales..................................................................... 427 1.2. Beneficencia.................................................................................................. 432 1.3. Fomento....................................................................................................... 435 1.3.1. Obras públicas................................................................................ 435 1.3.2. Minas............................................................................................. 442

Índice

1.3.3. Montes........................................................................................... 444 1.3.4. Caminos vecinales........................................................................... 449 1.3.5. Recursos hídricos............................................................................ 450 1.3.5.1. Aguas pluviales.............................................................. 450 1.3.5.2. Aguas vivas................................................................... 453 1.3.5.3. Aguas subterráneas........................................................ 458 1.3.5.4. Reglamentos y ordenanzas de riegos.............................. 460 1.4. Económicas.................................................................................................. 462 1.4.1. Propios y arbitrios municipales. Pósitos.......................................... 462 1.4.2. Examen y aprobación de los presupuestos locales........................... 465 1.4.3. Creación de empresas..................................................................... 468 1.5. Vinculada a la actividad judicial................................................................... 470 1.5.1. Autorizaciones para procesar.......................................................... 470 1.5.1.1. Consideraciones generales............................................. 470 1.5.1.2. Ámbito de aplicación..................................................... 476 1.5.1.3. Autoridad competente................................................... 478 1.5.1.4. Beneficiarios de la prerrogativa...................................... 485 1.5.1.5. Procedimiento............................................................... 487 1.5.2. Licencias para litigar....................................................................... 494 1.5.3. Conflictos de atribuciones............................................................... 496 1.5.3.1. Causas........................................................................... 496 1.5.3.2. Tramitación................................................................... 499 1.6. Quintas........................................................................................................ 512 1.7. Imprenta...................................................................................................... 517 2. FACULTADES CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVAS....................................... 519 2.1. Uso y distribución de los bienes públicos...................................................... 521 2.2. Tributos....................................................................................................... 525 2.3. Contratos públicos....................................................................................... 531 2.4. Obras públicas y establecimientos insalubres............................................... 532 2.5. Deslindes...................................................................................................... 533 2.6. Subastas y arrendamientos de bienes nacionales........................................... 534 2.7. Legislación especial...................................................................................... 535

Conclusiones................................................................................................... 539 BIBLIOGRAFÍA Y FUENTES Bibliografía..................................................................................................... 549 Fuentes........................................................................................................... 561 Fuentes impresas................................................................................................... 561 Diario de sesiones de Cortes......................................................................... 561 Hemeroteca digital. Biblioteca Nacional de España...................................... 562 Boletín Oficial de la provincia de Alicante.................................................... 566

ร ndice

Fuentes manuscritas.............................................................................................. 566 Archivo de la Diputaciรณn Provincial de Alicante.......................................... 566 Archivo Histรณrico Nacional......................................................................... 569 Archivo General de la Administraciรณn.......................................................... 569 Archivo del Congreso de los Diputados........................................................ 569 Repertorio legislativo............................................................................................ 570

Nota preliminar Este trabajo constituye una versión depurada de la tesis doctoral defendida el 11 de mayo de 2018, en el Programa de Doctorado en Ciencias Sociales y Jurídicas de la Universidad Miguel Hernández, con el título El Consejo Provincial de Alicante, que ha sido galardonada con el “Premio Hispanoalemán Eduardo de Hinojosa”, concedido por el Instituto Español de Ciencias Histórico Jurídicas. La misma fue juzgada por los catedráticos de Historia del Derecho y de las Instituciones Dr. José Antonio López Nevot, Dr. Enrique Álvarez Cora, Dr. Antoni Jordá Fernández, Dr. Ignacio Czeguhn y Dra. Magdalena Martínez Almira, quienes le otorgaron la máxima calificación de sobresaliente cum laude por unanimidad. A todos ellos quiero agradecer los consejos, sugerencias e indicaciones que realizaron. Observaciones que, sin duda, han contribuido a la mejora de este estudio. Especial mención merece el director de la memoria doctoral, el profesor José Antonio Pérez Juan. Junto al profesor Ricardo Gómez Rivero, ha hecho posible la obra que ahora presento. Por desgracia solo pude aprehender de la sabiduría del Dr. Gómez Rivero durante un breve periodo de tiempo, aunque suficiente para orientar la metodología de esta investigación e impregnarla de la pasión por la Historia del Derecho que siempre ha transmitido a sus discípulos. A ambos quiero agradecer sus innumerables consejos y valiosas enseñanzas y, en especial, al profesor Pérez Juan el gran esfuerzo y la multitud de horas que ha dedicado a esta publicación, que no hubiera llegado a término sin su respaldo. A él se deben los aciertos que el lector pueda encontrar en su texto. En el apartado de reconocimientos es preciso nombrar a los profesores Miguel Ángel Chamocho Cantudo, Cosima Möller e Ignacio Czeguhn, quienes, además de acogerme en sus respectivas Universidades, también me asesoraron en el análisis de la materia sobre la que trata este libro. De la misma forma debo hacer una referencia al Instituto Juan Gil Albert, por el interés mostrado en este proyecto creyéndolo merecedor de una de las ayudas que confiere para la realización de tesis en ciencias sociales y humanidades. Así como al Archivo de la Diputación provincial de Alicante, por su inmejorable atención y las facilidades que ha brindado para llevar a cabo esta investigación. Por último, quiero agradecer a mis padres, mi hermana y a mi pareja, Juan, por todo su apoyo y paciencia durante estos años. Ellos son los cuatro pilares que me han sostenido, y me han empujado a continuar en la difícil tarea de investigar. En particular mi pequeña, Raquel, mi eterna fuente de motivación e inspiración.

Listado de abreviaturas DSCD Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. DSS Diario de Sesiones del Senado. ACD Archivo del Congreso de los Diputados. AGA Archivo General de la Administración. AHN Archivo Histórico Nacional. ADPA Archivo de la Diputación Provincial de Alicante. BOPA Boletín Oficial de la Provincia de Alicante. s.f. Sin foliar. p. Página. pp. Páginas. Doc. Documento. Vol. Volumen.

Prólogo La presente monografía analiza, de manera pormenorizada y desde una perspectiva histórico-jurídica, la figura de los Consejos provinciales desde su instalación en 1845, hasta su disolución con el triunfo de la Revolución Gloriosa. Estas Corporaciones constituyen la pieza angular de la estructura territorial implantada por el liberalismo doctrinario y basada en la articulación de un Ejecutivo fuerte e independiente en torno a los principios de centralización, jerarquía, dependencia inmediata y responsabilidad efectiva de los agentes y órganos administrativos. La normativa reguladora de esta institución configura un ente subordinado al poder central en el que sus vocales son designados por el rey. Además, le atribuye dos tipos de facultades: unas de carácter consultivo y otras de naturaleza jurisdiccional. Las primeras eran competencias que, hasta ese momento, habían sido asumidas por las Diputaciones, reduciendo de manera significativa la autonomía provincial y municipal. Las atribuciones contenciosas, por su parte, nos dibujan unos Tribunales responsables de la resolución de todos los litigios en los que estuviesen en juego los intereses del Estado. Asistimos, sin duda, al nacimiento en España de la jurisdicción contencioso administrativa. Pese a la importancia de estas instituciones no existe en la historiografía actual un estudio de conjunto sobre las mismas, limitándose la doctrina, hasta la fecha, a afrontar su investigación de forma tangencial. Nos encontramos, por tanto, ante un trabajo inédito y riguroso con el que se cubre una parte importante de la Historia de la Administración publica de España. Sara Moreno Tejada ha realizado un notable esfuerzo de síntesis basado en el examen detallado de la doctrina, la prensa y el marco legal vigente en la época. Se han expurgado los fondos de las principales hemerotecas históricas, recogiendo testimonios de periódicos tan relevantes como El Heraldo, El Castellano, El Católico, El Español, El Contemporáneo, Eco del Comercio, El Espectador, El Clamor Público, La Época, La Esperanza o La Posdata, entre otros muchos. Del mismo modo, realiza un análisis exhaustivo de los Diarios de sesiones del Congreso y del Senado, consultando las obras de autores tan importantes como Posada Herrera, Alejandro Oliván, Manuel Colmeiro, Gil de Zárate, Gómez de la Serna o Javier de Burgos, entre otros. Pese a lo expuesto no nos encontramos ante un estudio meramente teórico. El afán y la pasión por la investigación de la profesora Moreno Tejada le han llevado a completar el estudio del marco legal y doctrinal con el examen de la praxis institucional del Consejo provincial de Alicante. Es de destacar la completa labor heurística que se ha realizado, manejando un ingente caudal de fuentes primarias. En este sentido, ha desmenuzado centenares de legajos custodiados en

Prólogo

distintos Archivos nacionales, autonómicos y provinciales, como el del Congreso de los Diputados, General de la Administración o el de la Diputación de Alicante, entre otros muchos. Al respecto, resultan especialmente importantes no solo la lectura de las actas de la referida institución, sino, además, el examen de los expedientes contenciosos tramitados, al permitirle describir un incipiente proceso contencioso-administrativo e identificar los axiomas que rigieron su puesta en funcionamiento durante buena parte del siglo XIX. Entre las conclusiones más relevantes que pueden extraerse de esta investigación destaca el hecho de que los indicados Cuerpos consultivos fuesen considerados por la opinión pública como una Corporación forastera, sin tradición jurídica en España y vinculada, de forma exclusiva, a las máximas políticas más conservadoras. Esta opinión negativa se vio reforzada por su sometimiento al Gabinete ministerial, entendiéndose que su faceta contencioso-administrativa favorecía los intereses de la Administración en perjuicio de los particulares, al convertirse aquella en juez y parte de sus propios litigios. Este hecho supuso que buena parte de la sociedad abogase vehementemente por su supresión. Empero, como se destaca en la monografía, la actividad del órgano lucentino nos muestra que este grado de vinculación al Ejecutivo quedó, en cierta manera, mitigado. Resulta constatado como, pese a que la presidencia de esta Corporación correspondía al jefe político, en la práctica, las sesiones plenarias se desarrollaron sin la asistencia de la citada autoridad gubernativa, delegando este sus funciones en la figura del vicepresidente. Asimismo, el estudio constata la ausencia de igualdad entre las partes litigantes o la quiebra del principio dispositivo en la fase probatoria durante la tramitación del proceso. Este libro tiene su germen en la tesis doctoral que la autora defendió en su día en la Universidad Miguel Hernández y que obtuvo la máxima calificación de sobresaliente cum laude por unanimidad. Agradezco a los miembros de la comisión juzgadora, profesores José Antonio López Nevot, Enrique Álvarez Cora, Antonio Jordá Fernández, Ignacio Czeguhn y Magdalena Martínez Almira, el que aceptaran formar parte de este tribunal. Sin duda su presencia contribuyó a resaltar, aún más si cabe, la importancia de este acto académico, cumpliendo con las exigencias normativas de la comisión de doctorado de nuestra universidad y concediendo al referido trabajo de investigación la mención de doctorado internacional. Me gustaría concluir este prólogo con una referencia académica y, al mismo tiempo, personal. La profesora Moreno Tejada inició su carrera universitaria bajo la dirección del catedrático Ricardo Gómez Rivero. Lamentablemente, los hechos vividos en estos últimos años le han impedido aprehender directamente de la maestría de Ricardo. A él quiero dedicar una mención especial pues comenzó, junto a mi, a dirigir los primeros pasos de la obra que el lector tiene entre sus manos. Sin duda, la tutela de Gómez Rivero hubiera ayudado a mejorar y perfec-

Prólogo

cionar la investigación. No obstante, espero que el resultado que hoy se presenta merezca la confianza de nuestro mentor. Estoy seguro que Ricardo estará especialmente contento al conocer que la tarea científica que él encauzó de forma tan acertada haya llegado a buen puerto. Por último, quisiera, igualmente, agradecer al Instituto Juan Gil Albert el respaldo que ha prestado a este trabajo al otorgarle una ayuda para la realización de tesis doctorales en el campo de las Ciencias Sociales y Humanidades. La labor que está desarrollando este Organismo de la Diputación de Alicante resulta clave para la impulsar los estudios en torno a la historia de nuestra provincia.

José Antonio Pérez Juan Catedrático de Historia del Derecho y de las Instituciones Universidad Miguel Hernández