LA EUROPEA DE LaORDEN responsabilidad INVESTIGACIÓN ampliada del productor de aparatos Actos de Investigación,eléctricos Ilicitud de la prueba y y Cooperación judicial transfronteriza electrónicos y la gestión de sus residuos
ELENA MARTÍNEZ GARCÍA
PabloalG. Cubel Sánchez de Derecho Procesal Profesora Titular (acreditada cuerpo de Catedráticos) Doctor en Derecho Universidad de València Becaria Alexander von Humboldt Abogado Socio de Cuatrecasas, Gonçalves Pereira
Valencia, 2016
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A Ana y Carlos
Abreviaturas AAPP: Administraciones públicas. AEE: Aparato eléctrico y electrónico. CC: Real Decreto de 24 de julio de 1889 por el que se publica el Código Civil. CCAA: Comunidad Autónoma. CCMR: Centro de coordinación en materia de residuos establecido por el art. 13 del RD. CCO: Real decreto de 22 de agosto de 1885 por el que se publica el Código de Comercio. CNC: Comisión Nacional de Competencia (actual Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia). CPRS: Centro de preparación para la reutilización. DGRN: Dirección General de los Registros y del Notariado. DMR: Directiva 98/2008/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas (Directiva Marco de Residuos). Grupo de Trabajo: Grupo de trabajo de RAEES establecido por el art. 13 de la LRSC y 54 del RD. LCSP: Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. LDC: Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia. LERE Ley 11/1997, de 24 de abril, de envases y residuos de envases. Ley 10/1998: Ley 10/1998, de 21 de abril, de residuos. Ley de AIES: Ley 12/1991, de 21 de abril, sobre agrupaciones de interés económico. Ley de Fundaciones: Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de fundaciones. LOCM: Ley 7/1996, de 15 de enero, de ordenación del comercio minorista.
Abreviaturas
LODA: Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del derecho de asociación. LRSC: Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados. LRSU: Ley 42/1975, de 19 de noviembre, sobre desechos y residuos sólidos urbanos. LRTP: Ley 20/1986, de 14 de mayo, básica de residuos tóxicos y peligrosos. LSC: Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Sociedades de Capital. MAGRAMA: Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente. MINETUR: Ministerio de Industria, Energía y Turismo NFU: Neumático fuera de uso. NIMA: Número de identificación medioambiental. RAEE: Residuo de aparato eléctrico y electrónico. RD 208/2005: Real Decreto 208/2005, de 25 de febrero, sobre aparatos eléctricos y electrónicos y la gestión de sus residuos. RD 9/2005: Real Decreto 9/2005, de 14 de enero, por el que se establece la relación de actividades potencialmente contaminantes del suelo y los criterios y estándares para la declaración de suelos contaminados. RD: Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero, sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos. RDNFU: Real Decreto 1619/2005, de 30 de diciembre, sobre la gestión de neumáticos fuera de uso. RDV: Real Decreto 1383/2002, de 20 de octubre, sobre gestión de vehículos al final de su vida útil. Registro Integrado Industrial Registro administrativo establecido por el Reglamento del Registro. Reglamento de Fundaciones: Real Decreto 1337/2005, de 11 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de fundaciones de competencia estatal.
Abreviaturas
Reglamento de la LERE: Real Decreto 782/1998, de 30 de abril, por el que se aprueba el Reglamento para el desarrollo y ejecuciรณn de la Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases. Reglamento del Registro: Real Decreto 559/2010, de 7 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento del Registro Integrado Industrial. RSUS: Desechos y residuos sรณlidos urbanos
Capítulo 1
Introducción 1. El objeto del libro El objeto del presente trabajo es realizar un análisis, desde la perspectiva del productor de AEES, del nuevo régimen jurídico de los RAEES establecido por el RD y, en particular, de la regulación de la llamada responsabilidad ampliada del productor de AEES. Para ello, se ha dividido el trabajo en las siguientes cuatro partes. En la primera parte se identifican, describen y analizan las distintas normas que se han adoptado a lo largo de los últimos años para regular la producción y gestión de residuos y que se han considerado relevantes para comprender el sistema establecido por la LRSC y el RD. En la segunda parte se identifican, describen y analizan los conceptos esenciales introducidos por el RD y cuya comprensión se considera necesaria para abordar el alcance las obligaciones atribuidas a los productores. Se examinan conceptos como el de los productores de AEES y sus representantes autorizados, los centros de preparación para la reutilización, el fin de la condición de residuo, el nuevo marco institucional configurado por la comisión de coordinación, el grupo de trabajo de RAEES, la plataforma electrónica y la oficina de asignación y se examina el sistema establecido por el RD de fijación de objetivos de recogida separada y de valorización. En la tercera parte se analiza la llamada responsabilidad ampliada del productor, tal y como ésta queda configurada por la LRSC y el RD. Y en la cuarta parte se examinan las distintas obligaciones que tienen los productores de AEES en este nuevo sistema y que incluyen, entre otros, obligaciones de diseño y marcado de los AEES, obligaciones de información respecto de los diseños y componentes de sus AEES, obligación de cumplir ciertos objetivos de financiación, recogida separada y de valorización de sus RAEES. Se ha excluido del alcance de este trabajo la nueva regulación de los traslados de residuos.1 1
Conformada, principalmente, por instrumentos de alcance internacional y vocación universal (principalmente el Convenio de Basilea de 1989 sobre el control
Pablo G. Cubel Sánchez
2. La importancia del tema Es una obviedad que la comunidad internacional, en general, y el Estado español, en particular, tiene un problema con la generación y gestión de residuos. Cada vez se generan más y más residuos y su gestión es, en términos generales, muy deficiente. Regular la producción y gestión de residuos es complejo. Y ello, principalmente, por dos motivos. De un lado, porque los residuos constituyen, al mismo tiempo, una amenaza y una oportunidad. Los residuos representan un riesgo evidente para el medio ambiente y la salud de las personas y, al mismo tiempo, representan una fuente potencial de recursos aprovechables. Y ahí radica, en parte, la complejidad de los residuos como objeto de estudio y de regulación, en su doble consideración como fuente de riesgos y como recurso. Y, de otro lado, porque el residuo, como concepto, es heterogéneo, evolutivo y mutable. Y ello, básicamente, porque cada vez se generan más residuos, con distintos componentes, cada vez se detectan nuevos riesgos de componentes ya conocidos y, al mismo tiempo, cada vez se van desarrollando nuevos progresos científicos y tecnológicos que permiten neutralizar cada vez mejor los riesgos y molestias que se derivan de los residuos, ya sea reduciendo su eventual peligrosidad, sometiéndolos a tratamiento y alterando sus propiedades físico-químicas, bien mejorando los mecanismos materiales de aislamiento y contención de riesgos y de protección del medio ambiente y la salud humana. Los RAEES, por su parte, son, dentro de los residuos, un tipo de residuo particularmente complejo, si no el más, y ello por diversos motivos de entre los que cabe destacar los siguientes. Primero, porque los RAEES, como categoría, comprenden residuos de composición, diseño, volumen y peso muy dispar. Se considera RAEE, por citar unos ejemplos, tanto una lámpara led, como una lámpara mercurial, como un frigorífico, un televisor, sea de la tecnología que sea, una guitarra eléctrica, de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación) o regional, de alcance europeo (el Reglamento (UE) 660/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo de 15 de mayo de 2014 por el que se modifica el Reglamento (CE) 1013/2006 relativo a los traslados de residuos) y de alcance estatal (el Real Decreto 180/2015, de 13 de marzo, por el que se regula el traslado de residuos en el interior del territorio del Estado).
1. Introducción
un reloj de pulsera, un ecógrafo, muchos tipos distintos de juguetes o un teléfono móvil. Segundo, porque los RAEES se generan tanto en el ámbito doméstico como en el ámbito industrial. Tercero, porque los ciclos de innovación en el ámbito de la industria tecnológica son cada vez más cortos. Cada vez se generan, con mayor celeridad, más AEES, con nuevos diseños, nuevas funciones y nuevos componentes.2 Hay quienes incluso apuntan a que se programa deliberadamente la obsolescencia de los AEES con el fin último de incrementar su consumo.3 Cuarto, porque el volumen de RAEES cuya recogida se ha constatado por los cauces administrativos establecidos no es proporcional al de AEES consumidos. Es decir, ya sea por acaparamiento voluntario por parte de los consumidores o porque no hay un control efectivo de cómo se gestionan los RAEES que se generan, la realidad es que, en términos generales, no se recogen tantos RAEES como AEES se ponen en el mercado. Quinto, porque la ciudadanía no está concienciada ni educada respecto de la importancia y riesgos de los residuos ni de su rol como consumidores y generadores. Aunque hemos evolucionado, tenemos todavía mucho margen de mejora. Sexto, porque la administración no dispone de medios efectivos de supervisión y control de las normas existentes. Falta un control real entre lo generado y lo gestionado. Y no hay instrumentos efectivos de contabilización que aseguren la trazabilidad de los RAEES. Y, séptimo, porque hay fraude en la gestión de RAEES. Se asaltan puntos limpios, operan gestores no autorizados y se exportan residuos a terceros países de forma ilegal.4 La sociedad de los países occidentales se encuentra, en términos generales, en una fase de transición entre una economía de consumo 2
Buen ejemplo de la complejidad de los RAEES como objeto de regulación y estudio es la comercialización de los llamados patines hoverboards, vehículo eléctrico de dos ruedas de reciente aparición en el mercado, que ha alcanzado recientemente una cierta popularidad y que, lamentablemente, se caracteriza por, pese a estar homologado para su venta en muchos países, entrar en combustión espontánea, siendo el riesgo de tal envergadura que muchas líneas aéreas han prohibido su transporte. 3 En esta línea, resulta muy ilustrativo el documental “Comprar, tirar, comprar. La historia secreta de la obsolescencia programada” dirigido por Cosima Dannoritzer y coproducido por Televisión Española disponible en http://www.rtve.es/ alacarta/videos/el-documental/documental-comprar-tirar-comprar/1382261/. 4 De hecho, fue este tráfico internacional de residuos el que motivó la adopción de los primeros tratados internacionales en materia de control de la gestión de residuos peligrosos. Ver CUBEL SÁNCHEZ, P., Comercio internacional de residuos peligrosos, Tirant lo Blanch, 2001.
Pablo G. Cubel Sánchez
lineal y una economía de consumo circular. Los gobiernos de los principales Estados desarrollados están adoptando instrumentos tendentes a desarrollar la llamada economía circular con el fin último de minimizar el consumo de recursos naturales; maximizar el aprovechamiento de los productos y de sus residuos; y, en última instancia, minimizar el volumen de residuos destinados a eliminación.5 Aunque alguno de los elementos propios de la economía circular ya han venido introduciéndose a lo largo de los últimos años, en la regulación de los residuos no ha sido hasta fechas muy recientes cuando se le ha dado un impulso decidido por parte de las instituciones y se ha empezado a emplear dicha denominación como paradigma hacia el que deben enfocarse las distintas normativas en la materia. Y la responsabilidad ampliada del productor de AEES se configura como uno de los elementos centrales que debe contribuir a alcanzar los objetivos de esa economía circular. La transición es, aunque imparable por necesaria, gradual. Y, para ello, “la transición a una economía más circular exige la introducción de cambios en todas las cadenas de valor, desde el diseño de los productos hasta los nuevos modelos de gestión y de mercado, desde los nuevos modos de conversión de los residuos en un activo hasta las nuevas formas de comportamiento de los consumidores. Todo eso implica un cambio sistémico completo, así como innovación no sólo en las tecnologías, sino también en la organización, la sociedad, los métodos de financiación y las políticas. Incluso en una economía fuertemente circularizada quedará siempre algún componente de linealidad, pues hacen falta recursos vírgenes y hay que eliminar residuos”.6 La introducción de esos cambios por parte de las distintas administraciones competentes tiene que hacer frente a un reto de especial trascendencia: ser capaz de alinear los intereses, legítimos, de los productores y distribuidores de AEES y los de los gestores de RAEES de aumentar sus respectivos volúmenes de negocio e incrementar, al mismo 5
Para mayor información, se recomienda el informe “Towards a circular economy: business rational for an accelerated transition” de la Ellen MacArthur Foundation disponible en http://www.ellenmacarthurfoundation.org/publications. 6 Comunicación “Hacia una economía circular: un programa de cero residuos para Europa”, COM (2014) 398 final de 2 de julio de 2014 de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones.
1. Introducción
tiempo, la sensibilidad de la ciudadanía hacia la necesidad de disminuir el volumen de RAEES que se generan y mejorar en su gestión. La adopción del RD constituye un gran paso en esa dirección. Analizar el RD es importante, no solo por la trascendencia que debe tener como instrumento de impulso en pos de la economía circular, sino por, cuando menos, los siguientes motivos. Primero, por la pluralidad de conceptos y obligaciones que introduce para todos los actores implicados en el mercado de los RAEES. Segundo, por los nuevos mecanismos de coordinación administrativa y de inspección y control que establece. Y, tercero, por los nuevos nichos de negocio que, en muchos casos, deben surgir como consecuencia de la puesta en marcha efectiva del nuevo régimen del RD y entre los que cabe mencionar, a modo de ejemplo, la adaptación de las instalaciones de recogida de residuos de las Entidades Locales, la gestión de los llamados sistemas colectivos de la responsabilidad ampliada del productor de AEES, el establecimiento de las nuevas redes logísticas de recogida, almacenamiento y transporte de RAEES, la irrupción de los centros para la preparación para la reutilización, etc. El tema de los RAEES es novedoso y ha recibido una escasa atención doctrinal en la literatura científica, sin que hasta la fecha se haya llevado a cabo un análisis del régimen de la responsabilidad ampliada del productor desarrollado por el RD. Aunque hay autores que ha abordado la regulación de los residuos de forma más o menos prolija, en número de aportaciones o en su profundidad,7 a lo largo de los últimos años, no se ha llevado a cabo ningún análisis específico de la regulación de la responsabilidad ampliada del productor de AEES. Este libro tiene precisamente como objetivo colmar esa laguna y ofrecer al lector un análisis detallado de los aspectos esenciales del nuevo sistema establecido por el RD y, en particular, de cómo ha desarrollado la responsabilidad ampliada del productor de AEES, que le permita valorar las nuevas obligaciones y riesgos que se derivan para los productores de AEES y, al mismo tiempo, las nuevas oportunidades. 7
Cabe destacar las aportaciones realizadas por R. Serrano Doctor, en materia de responsabilidad ampliada del productor, aunque no en materia de AEES, y, en general, en materia de residuos, de B. Lozano Cutanda, P. Poveda Gómez, O. Serrano Paredes, R. J. Santamaría Arinas y J.F. Alenza García, entre otros.
Capítulo 2
El camino recorrido hasta 2015. Los antecedentes 1. El camino recorrido hasta 2015. Antecedentes normativos relevantes para la comprensión del régimen actual 1.1. Introducción El objetivo de este capítulo es describir y analizar las distintas normas que el Gobierno ha ido adoptando a lo largo de los últimos 40 años y que hemos considerado relevantes para comprender la regulación introducida por el RD 110/2015. El punto de partida se ha fijado en la adopción de la LRSU en 1975. Con carácter previo a llevar a cabo dicha descripción y análisis, cabe realizar ciertas precisiones. No hemos analizado los distintos instrumentos comunitarios europeos que se han ido adoptando en ese periodo de tiempo y ello, no por que no sean relevantes, que lo son, pues es gran medida han sido el motivo el por el cual la normativa española ha evolucionado como lo ha hecho, sino porque en su gran mayoría y con la excepción de los reglamentos comunitarios adoptados en materia de movimientos transfronterizos de residuos ha sido normativa sin efecto directo en España. Dicho esto y no obstante, en la medida en que puntualmente lo hemos considerado conveniente para comprender la normativa estatal española, hemos introducido referencias y comentarios de los instrumentos europeos y autonómicos en materia de residuos. En el periodo de tiempo que media entre 1975 y 2015 cabe distinguir dos periodos distintos. Primero, el periodo entre 1975 y 1998. Este periodo de tiempo se caracteriza por la vigencia, por un lado, de la LRSU y de la LRTP y de, por otro lado, un conjunto de normas complementarias que, con mayor o menor fortuna, regulaban ciertos flujos específicos de residuos como, por ejemplo, los aceites usados, los residuos con policlorobifenilos y
Pablo G. Cubel Sánchez
plicloroterfenilos, los envases, el papel usado, los residuos sanitarios, las pilas y acumuladores, los residuos de prospección y extracción de recursos minerales, los residuos de animales muertos y desperdicios de origen animal, los residuos de explotaciones agrícolas y ganaderas, los residuos de explosivos, cartuchería y artificios pirotécnicos, etc. Y segundo, el periodo a partir de la adopción de la Ley 10/1998 y hasta la adopción de la LRSC. Este periodo de caracteriza por la implementación progresiva, primero, en la práctica, a modo de desiderátum y, después, con vocación de aplicación efectiva, de los principios modernos de organización de la producción, gestión y eliminación de los residuos y por la adopción en España de la primera norma que ha regulado de forma específica los RAEES, el RD 208/2005.
1.2. La Ley 42/1975, de 19 de noviembre, sobre desechos y residuos sólidos urbanos La LRSU tuvo por objeto establecer el régimen jurídico para la ordenación y vigilancia de la recogida y tratamiento de los RSUS en orden a la protección debida del medio ambiente y el subsuelo, fomentando el aprovechamiento de los mismos mediante la adecuada recuperación de los recursos en ella contenidos.8 De esta LRSU, cabe destacar los siguientes cinco aspectos: Primero, la imprecisión terminológica. La LRSU no definía todos los conceptos que empleaba y generaba confusión en su interpretación. No quedaba claro, por ejemplo, qué diferencia había entre los “desechos” y los “residuos sólidos” ni que diferencia había entre el “medio ambiente” y el “subsuelo” a proteger. La LRSU definía los residuos sólidos urbanos como los desechos y residuos sólidos producidos como consecuencia de las siguientes actividades y situaciones: a) domiciliarias, b) comerciales y de servicios, c) sanitarias en hospitales, clínicas y ambulatorios; d) limpieza viaria, zonas verdes y recreativas; e) abandono de animales muertos, muebles, enseres y vehículos; f) industriales, agrícolas, de construcción y obras menores de reparación domiciliaria; y g) en general, todos aquellos resi8
Art. 1.1 de la LRSU.
2. El camino recorrido hasta 2015. Los antecedentes
duos cuya recogida, transporte y almacenamiento o eliminación corresponda a los Ayuntamientos de acuerdo con lo establecido expresamente en la Ley de Régimen Local y demás disposiciones vigentes.9 El hecho de que a un determinado desecho o residuo sólido le resultase de aplicación de LRSU no obstaba para que le pudiese resultar de aplicación las, según la redacción empleada por la LRSU, disposiciones de carácter especial referente a los desechos radiactivos, aguas residuales, productos tóxicos, contaminantes o peligrosos o cualquier otra clase de materias que se rijan por sus disposiciones especiales.10 Segundo, las actividades que se podía llevar a cabo con los residuos. La LRSU giraba en torno a tres actividades. El tratamiento, que definía como el conjunto de operaciones encaminadas a la eliminación de los desechos y residuos o al aprovechamiento de los recursos contenidos en ellos. La eliminación, que comprendía todos aquellos procedimientos dirigidos bien al almacenamiento o vertidos controlado de los residuos, bien a su destrucción, total o parcial, por incineración u otro sistema que no implique recuperación de energía. Y el aprovechamiento, que definía como todo proceso industrial cuyo objeto sea la recuperación o transformación de los recursos contenidos en los residuos.11 Tercero, la consideración de los residuos como fuente de recursos aprovechables.12 La LRSU reconocía en su exposición de motivos que “la creciente escasez de recursos naturales, como consecuencia del impacto debido al auge demográfico, incremento del nivel de vida, industrialización y pautas de consumo, ha convertido la necesidad de la utilización integral de los recursos en centro de atención económica e incluso política” y que “la recuperación de la energía latente o transformación de los productos útiles contenidos en los residuos va a determinar que estos dejen de considerarse en un solo aspecto negativo, de desecho, para pasar a constituir una de las fuentes de riqueza del futuro.” 9
Art. 2 de la LRSU. Art. 2.4 de la LRSU. 11 Art. 1.2, 1.3 y 1.4 de la LRSU. 12 La propia aprobación de la LRSU respondía al mandato legal establecido en la Disposición Adicional de la Ley de Minas de 21 de julio de 1973 de regular el aprovechamiento de los residuos sólidos urbanos para, entre otros, “obtener la adecuada recuperación de los recursos minerales”. 10
Pablo G. Cubel Sánchez
En este sentido, cabe destacar que la LRSU preveía la posibilidad de que el Gobierno, por razones de interés general, decidiera: (i) instar a los titulares de instalaciones a que llevasen a cabo modificaciones o ampliaciones en orden a un aprovechamiento más racional, concediéndoles a tales efectos las ayudas económicas y demás medios procedentes; (ii) exigir que se justificase que los desechos y residuos de los productos que se fabriquen e importen son susceptibles de normal tratamiento; (iii) declarar obligatorio el aprovechamiento de los residuos que permitan recuperar recursos cuya producción no sea suficiente para cubrir las necesidades nacionales; y (iv) fomentar la utilización de recursos recuperados en la fabricación de ciertos productos elaborados.13 Cuarto, la consideración de los residuos como fuente de un problema ambiental. La LRSU establecía que la eliminación debía llevarse a cabo evitando toda influencia perjudicial para el suelo, vegetación y fauna, la degradación del paisaje, las contaminaciones del aire y las aguas y, en general todo lo que pueda atentar contra el ser humano o el medio ambiente que lo rodea. Llama la atención que la LRSU únicamente contemplaba esta obligación respecto de las operaciones de eliminación y no de las de aprovechamiento.14 Quinto, la titularidad de los residuos. La LRSU establecía de forma expresa que los poseedores tenían la obligación de (i) poner los residuos a disposición de los Ayuntamientos de conformidad con las ordenanzas municipales aplicables; (ii) proporcionar a los Ayuntamientos información completa sobre el origen, cantidad y características de los residuos que, por sus características especiales, puedan “producir trastornos en el transporte y tratamiento”. Los Ayuntamientos adquirían la propiedad de los residuos desde el momento en que su productor o poseedor los ponía a su disposición de acuerdo con las ordenanzas municipales. Los productores y poseedores de residuos que por sus características especiales pudieran producir trastornos en el transporte y tratamiento tenían la obligación de proporcionar a los Ayuntamientos información completa sobre su origen, cantidad y características. Los poseedores que entregasen los residuos a los Ayuntamiento en cumplimiento con las normas aplicables queda-
13
Art. 8 y 9 de la LRSU. Art. 3.1 de la LRSU.
14
2. El camino recorrido hasta 2015. Los antecedentes
ban exonerados expresamente de los daños que pudieran causar tales desechos o residuos. Ahora bien, si el Ayuntamiento consideraba que los residuos presentaban características de peligrosidad, debía exigir al productor o poseedor de los mismos que, previamente a su entrega, realizase un tratamiento para eliminar o reducir en lo posible estas características de peligrosidad o que los depositase en forma y lugar adecuados. Bajo la vigencia de la LRSU los RAEES no merecieron un tratamiento específico y diferenciado. En la práctica, los poseedores de RAEES debían valorar si el RAEE en cuestión era peligroso y si podía producir trastornos en el transporte y tratamiento en cuyo caso debía informar de ello al Ayuntamiento correspondiente con el riesgo de que ello implicase, en la práctica, que le atribuyesen la obligación de someter dicho RAEE a un tratamiento previo.
1.3. La Ley 20/1986, de 14 de mayo, básica de residuos tóxicos y peligrosos En 1986, 11 años después de la aprobación de la LRSU, se aprobó la LRTP. El régimen jurídico de los entonces llamados residuos tóxicos y peligrosos quedaba configurado, además de por la LRTP, por (i) el Reglamento de desarrollo de la LRTP aprobado por el Real Decreto 833/1988; y (ii) por la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo relativa a los métodos técnicos de caracterización de los RTPS de 1989. La LRTP tuvo por objeto establecer el régimen jurídico básico necesario para que en la producción y gestión de residuos tóxicos y peligrosos, los entonces llamados RTPS, se garantizase (i) la protección de la salud humana, (ii) la defensa del medio ambiente y (iii) la preservación de los recursos naturales.15 La LRTP establecía expresamente que las AAPP debía fomentar (i) la recuperación de la energía y materias primas contenidas en los RTPS, (ii) la transformación de los mismos en inocuos y (iii) el desarrollo de 15
Art. 1.1 de la LRTP.
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nuevas tecnologías tanto de eliminación como de procesos poco generadores de residuos.16 La LRTP aspiraba a prevenir los riesgos que de los residuos tóxicos y peligrosos se pudieran derivar para la salud humana y el medio ambiente mediante la consecución de unos objetivos concretos. Primero, favorecer la inertización de los residuos.17 Segundo, evitar la transferencia de la contaminación de un sector a otro del medio natural.18 Y tercero promover la recuperación de materias primas y energías mediante el desarrollo de tecnologías limpias.19 La LRTP, igual que hacía la LRSU, consideraba a los residuos como una fuente de materias primas y establecía que las AAPP debían fomentar las tecnologías que redujesen la generación de residuos. Tímidamente ya se apuntaba a la reducción de la generación de los residuos como el objetivo que perseguir. Los RTPS se definían como “los materiales sólidos, pastosos, líquidos, así como lo gaseosos contenidos en recipientes, que, siendo el resultado de un proceso de producción, transformación, utilización o consumo, su productor destine al abandono y contengan en su composición alguna de las sustancias y materias que figuran en el Anexo de la presente Ley en cantidades o concentraciones tales que representen un riesgo para la salud humana, recursos naturales y medio ambiente”. La LRTP era de aplicación, igualmente, a los envases y recipientes que los hubieran contenido y excluía de su ámbito de aplicación los residuos radiactivos, los residuos mineros, las emisiones a la atmósfera y los efluentes cuyo vertido al alcantarillado, cursos de agua o mar, estuviera regulado por otra normativa. La LRTP distinguía dos actividades: producción y gestión. El productor es el titular de la industria o actividad generadora o importadora de RTPS. Y el gestor es el titular autorizado para realizar las actividades de gestión y que comprende el conjunto las actividades de recogida, almacenamiento, transporte, tratamiento, recuperación y eliminación 16
Art. 1.2 de la LRTP. Art. 1.2 de la LRTP. 18 Art. 6.3 de la LRTP. 19 Art. 1.2 de la LRTP. SANTAMARÍA ARINAS, R.J., Administración pública y prevención ambiental: el régimen jurídico de la producción de residuos peligrosos, IVAP, Bilbao, 1996. 17