SISTEMAS ADMINISTRATIVOS EN PERSPECTIVA COMPARADA
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH
María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Cañizares Laso
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho.
Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro en retiro de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
María Luisa Cuerda Arnau
Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón
Carmen Domínguez Hidalgo
Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
José Luis González Cussac
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Luis López Guerra
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania)
Miembro de la Comisión de Venecia
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Consuelo Ramón Chornet
Catedrática de Derecho Internacional
Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia Ignacio Sancho Gargallo Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Elisa Speckmann Guerra
Directora del Instituto de Investigaciones
Históricas de la UNAM
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Fueron miembros de este Comité:
Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
INTRODUCCIÓN
Este texto introduce una perspectiva comparativa del estudio de las administraciones públicas y ofrece una panorámica de varios sistemas administrativos. Con este fin se ofrecen seis capítulos transversales y los sistemas administrativos de seis países: Alemania, Francia, Estados Unidos, México, Reino Unido y Suecia.
La comparación de las administraciones públicas adolece de una serie de problemas conceptuales y metodológicos sobre la naturaleza de su objeto y la disponibilidad de datos empíricos adecuados. Esto dificulta ir más allá de la descripción para explicar por qué ocurren determinados fenómenos.
Las razones de esta situación son múltiples. La administración pública y su entorno son complejos. Existen muchos tipos de organismos y actores que desarrollan muchas clases de tareas y funciones, en diferentes niveles de gobierno y en distintos contextos formales, por lo que cualquier investigación comparativa se enfrenta al desafío de encontrar equivalentes funcionales y utilizar conceptos que puedan ‘viajar’. Por ejemplo, los países de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico) no han conseguido aún comparar adecuadamente el tamaño del empleo público. Dos tipos de problemas aquejan este tipo de estadísticas. Por un lado, el número de empleados públicos no se puede contabilizar fácilmente porque en algunos países se toma como base la plaza presupuestaria (incluso aunque esté vacante) y en otros países se cuentan los empleados existentes o en otros Estados se contabiliza el empleo equivalente a jornada completa (incluyéndose la suma de los empleados que tienen una jornada parcial) y hay quienes incluyen los empleados sin tener en cuenta si están a jornada completa o parcial. Por otro lado, la concepción del empleado público varía de unos sistemas a otros. En algunos casos sólo se incluye al empleado que trabaja en una organización que presta servicios públicos, está financiada con fondos públicos y el Estado es propietario, al menos sobre el 51% de su valor, en el caso de las empresas públicas y corporaciones públicas. Esta forma de proceder ignora muchos empleados que trabajan en organizaciones no gubernamentales, financiadas totalmente con fondos públicos y con un estatus similar al del empleado público. Estos empleados, según algunos criterios manejados, son también empleados públicos, pero no siempre están contabilizados. Si esto ocurre con algo aparente-
mente tan simple como el recuento de personas, ¿cómo se pueden comparar objetos más complejos como ministerios, agencias o partenariados?
Un mismo vocablo (agencia, por ejemplo) puede esconder realidades muy distintas en diferentes países y épocas. La agencia británica y la sueca usan el mismo nombre, pero se refieren a instituciones con características diferentes. Adicionalmente, la forma en que la agencia se relaciona con los ministerios en Suecia en el siglo XIX y a principios del siglo XXI ha cambiado. Por ello, encontrar conceptos que sean buenos ‘viajeros’ no siempre es fácil y constituye un reto para los investigadores y los decisores públicos.
A pesar de estas dificultades, se han constatado avances en el estudio de los sistemas administrativos comparados en los últimos años. Las tipologías intentan describir los fenómenos administrativos de distintos países (Schnapp 2006). Las tradiciones administrativas es un concepto o tipología multidimensional que combina consideraciones geográficas, históricas y culturales a las que se atribuyen consecuencias en la estructura y el funcionamiento de las administraciones públicas.
En este libro se han seguido las principales tradiciones administrativas europeas y americanas: la napoleónica, la angloamericana, la germánica y la escandinava (Loughlin y Peters 1997, Ziller 2001, Peters 2008, Painter y Peters 2010). A continuación se describen brevemente y se resumen en la Tabla.
La tradición napoleónica se encuentra no solo en Francia sino también en España y otros países del sur de Europa. Al igual que otros sistemas continentales, el derecho es un instrumento del Estado para intervenir en la sociedad y no tanto para la resolución de conflictos entre los diferentes actores sociales. Un sistema independiente de derecho público regula las relaciones entre el Estado y los ciudadanos. La administración está íntimamente ligada al derecho público y existe una compleja jerarquía de Constitución, ley del parlamento, reglamentos, órdenes y circulares administrativas del poder ejecutivo que definen el alcance y el contenido de toda la actuación administrativa. Donde se ejerce la discrecionalidad administrativa, es controlada por un sistema de jurisdicción administrativa, cuyo alcance es mucho más amplio que en la tradición anglosajona. Otras características que definen esta tradición son una organización unitaria del Estado, una orientación tecnocrática de la adopción de decisiones y un importante papel del Estado en la construcción de la nación. La administración está dirigida por una clase formada exclusivamente por funcionarios, la mayoría de cuyos miembros ha sido educada en un grupo selecto de instituciones educativas. La variante napoleónica del Sur de Europa (España,
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Portugal, Italia y Grecia) se caracteriza por un alto grado de formalismo jurídico junto con la existencia de ‘clientelismo’ sectorial y local. Las reglas son ‘observadas’ a través de los procedimientos de elaboración, pero los resultados se logran mediante acuerdos informales. Tiende a producirse una mayor incidencia de la politización de los altos cargos, con el resultado de que no hay el mismo tipo de exclusividad que en la élite administrativa permanente en Francia (con la posible excepción de España con sus cuerpos e Italia con la nueva clase dirigente). Además, existe una tradición de uso de los puestos superiores del sector público como recompensa política para los compañeros de partido y, como resultado, cierto abuso del empleo público (Sotiropoulos 2004).
Tabla 1. Cuatro tradiciones administrativas occidentales
Napoleónica Anglo- americana Germánica Escandinava ¿Bases jurídicas del Estado? Sí No Sí Sí
Estado y sociedad
Intervencionista Pluralista Organicista
Organicista/del bienestar/ gobierno abierto Organización del Estado
República jacobina indivisible; jerárquica y descentralizada; (España cuasifederal)
Estado limitado, Reino Unido: unitario con un autogobierno local débil. Estados Unidos: república compuesta
Integrada; federalismo cooperativo y coordinación imbricada
Descentralizada a través de la descentralización administrativa y/o política
Función Pública
Francia: muy alto estatus, permanencia, especializada, formación de élite; sistema de cuerpos (en el sur de Europa: más bajo estatus y politizada)
Fuente: Painter y Peters (2010: 20)
Reino Unido: estatus bastante alto; unificada, neutral, permanente; Estados Unidos: puestos de alto rango temporales, politizado
Muy alto estatus, permanencia, formación jurídica, puestos de alto rango permanentes, aunque pueden abrirse a los partidos
Alto estatus profesional, no politizada, (Suecia: segmentada y descentralizada)
Los principales países pertenecientes a la tradición administrativa angloamericana son el Reino Unido, Irlanda, Estados Unidos, Australia, Canadá y Nueva Zelanda. En esta tradición, el ‘Estado’ (a diferencia del ‘gobierno’) no forma parte del discurso del derecho o la política y rara vez aparece como un concepto en los escritos académicos sobre administración pública. El Reino Unido y Estados Unidos han sido a menudo descritos como ‘sociedades sin Estado’. Los límites entre el Estado y la sociedad
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están lejos de ser claros y el mercado y la sociedad civil desempeñan un papel destacado en la gestión de los servicios públicos. Esto es llevado a su máximo extremo en Estados Unidos, con su concepción pluralista de la sociedad, su hostilidad hacia el estatismo y su fuerte dependencia de las diversas formas de gobierno auto-organizado y voluntario. La ‘república compuesta’ divide y fragmenta el poder gubernamental deliberadamente. Estrechamente ligada a esta concepción de la naturaleza y el papel del Estado en la sociedad está la tradición jurídica anglosajona. El sistema de derecho común (common law) se basa en un enfoque inductivo y procedimental a través de la acumulación de casos, a diferencia de la tradición del derecho romano, con su enfoque deductivo basado en la codificación detallada. Los mecanismos de rendición de cuentas en la tradición angloestadounidense tienden a enfatizar la política en lugar de los enfoques jurídicos, con una salvedad importante (Estados Unidos). La tradición jurídica le otorga a la revisión judicial un papel más destacado, en contraste con el Reino Unido y Australia, donde la soberanía parlamentaria reduce la revisión administrativa a una esfera limitada principalmente a cuestiones procedimentales. En la tradición anglo-americana, la formación para el ejercicio profesional en la administración pública, a diferencia de los sistemas continentales europeos, ha estado basada en su mayor parte en la gestión y la política, no en el derecho. En el Reino Unido, la función pública como una ocupación especializada tuvo un desarrollo más tardío que en la Europa continental, y aun así nunca ha adquirido el mismo estatus. Sin embargo, a pesar de la ausencia de un estatus constitucional para una función pública permanente, la doctrina ha evolucionado hacia la separación entre la política por un lado y la administración ‘experta’ y ‘neutral’ por otro.
El Rechtsstaat alemán es a menudo presentado como el ejemplo paradigmático de una visión estatista del gobierno, con un cuerpo de derecho público que rige todos los ámbitos administrativos. Los países pertenecientes a esta tradición germánica son Alemania, Austria y Suiza. Los funcionarios públicos (y jueces) son entrenados para pensar que solo ellos poseen la capacidad y el derecho a definir lo que constituye el interés público. La formación jurídica es la cualificación necesaria y el legalismo impregna toda la administración pública. La tradición germánica del Estado difiere en varios aspectos de la napoleónica. En Alemania, un ámbito importante de la acción pública se lleva a cabo en cooperación y a través de corporaciones no públicas a las que se da un estatus jurídico especial para representar y organizar a los grupos económicos y sociales y sus funciones. Este modelo corporativista del gobierno refleja una visión organicista de las relaciones Estado-sociedad, en contraste con la tradi-
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ción francesa en la que la sociedad es vista como un conjunto de ciudadanos libres, jurídicamente iguales, mientras que se atribuye legitimidad a la imposición de la autoridad del Estado sin mediación ninguna. Por otra parte, Alemania es un Estado federal, en el que los entes territoriales se mantuvieron como entidades poderosas después de la unificación en el siglo XIX. Las instituciones federales también son ‘orgánicas’ y operan a través de las pautas formales de cooperación y negociación, algunas de ellas previstas en la Constitución. Sin embargo, las estructuras administrativas alemanas son algo más fragmentadas que las francesas, con un alto nivel de diferenciación horizontal añadiéndose ésta a las complejidades del federalismo.
La tradición administrativa escandinava o nórdica (Dinamarca, Suecia, Noruega y Finlandia) combina una herencia estatista, organicista similar a la tradición germánica con una fuerte orientación hacia el Estado de bienestar. Este último se basa en un ‘pacto social’, derivado de una profunda tradición democrática y comunitaria. Sin embargo, los países de esta categoría se diferencian en una serie de dimensiones estructurales. Noruega es más unitaria que Suecia y Dinamarca, que tienen fuertes gobiernos locales. Suecia se caracteriza por sus tradición de participación social y de un estilo consensual de política, mientras que también es reconocida por su sistema altamente descentralizado en el nivel central, con un ministerio de pequeño tamaño que interactúa con un conjunto de agencias que operan autónomamente. Este llamado ‘modelo sueco’ de la organización administrativa ha sido también adoptado por Noruega. Las agencias administrativas en Suecia se regulan no solo por los políticos electos y ministros, sino por un sistema de revisión administrativa, incluido el defensor del pueblo. Las actuaciones de los funcionarios públicos son bastante transparentes.
Se añade el sistema mexicano, cuyas características no se incluyen en estas tradiciones. Sus autores han adoptado una visión occidentalista del estudio comparativo de las instituciones por lo que muchos países del mundo no pueden ser recogidos por estos modelos estilizados. México tiene una tradición presidencial que adapta características del sistema estadounidense y mezcla una tradición jurídico administrativa más continental. Su sistema carece de una función pública profesional, a pesar de los intentos realizados.
Este libro se presenta en doce temas que se agrupan en dos partes. Cada parte se centra en aspectos similares, pero con una perspectiva muy diferente. La Parte I Niveles de gobierno e Instituciones se centra en las cuestiones transversales y cada tema ofrece una visión conceptual de un nivel
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de gobierno o de un grupo concreto de instituciones. El capítulo 1 se enfoca en el ejecutivo político y el centro de gobierno. Se presenta la concentración del poder ejecutivo en la figura del primer ministro en los sistemas parlamentarios analizando los tipos de regímenes político-administrativos, las cúpulas gubernamentales y, analizando cómo se crea un ‘centro del gobierno’ que reúne a los actores clave del proceso decisorio. Un proceso similar se da en los sistemas presidenciales.
El capítulo 2 estudia la organización ministerial. El foco de atención es organizativo, pues la parte referida a los altos cargos se trata en otro capítulo específico. Además de analizar la estructura ministerial clásica se explican las características esenciales de otras organizaciones vinculadas al poder ejecutivo como las agencias ejecutivas, las agencias reguladoras y otros entes gubernamentales, cuya naturaleza es variada.
En el capítulo 3 se analizan las características de los cargos que operan en las cúpulas ministeriales. Se examinan por separado los cargos de designación política, los asesores ministeriales y los altos funcionarios públicos. Interesan las relaciones de confianza, de agencia y de colegialidad que se establecen en el ápex del poder ejecutivo.
La gobernanza de los entes territoriales se trata en dos capítulos separados. En el capítulo 4 se centra en el nivel estatal/provincial/cantonal. La nomenclatura específica depende del sistema en cuestión. Para este nivel se hace un análisis del poder ejecutivo y sus relaciones con el poder legislativo. Además se destina un apartado a examinar las relaciones intergubernamentales verticales con los gobiernos nacionales.
El capítulo 5 versa sobre la descentralización del gobierno y la administración también pero con especial énfasis en los sistemas de gobierno local y las relaciones entre los distintos niveles de gobierno subnacional. En este tema, al igual que el anterior, se hace un examen de las distintas configuraciones del poder ejecutivo y legislativo existentes.
Se ha dejado el capítulo 6 para examinar la calidad del gobierno y su impacto en las políticas y los servicios que presta. Varios autores han argumentado que unas instituciones de calidad, una función pública meritocrática, un gobierno responsable y rindiendo cuentas tienen impacto en menos corrupción, mayor desarrollo económico y un uso más efectivo de los recursos. El mérito de estos argumentos se explora en este breve capítulo.
La Parte II Sistemas Administrativos contiene los capítulos 7 a 12. En estos capítulos se presentan seis sistemas administrativos diferentes: Francia (capítulo 7), Reino Unido (capítulo 8), Alemania (capítulo 9), Suecia
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(capítulo 10), Estados Unidos (capítulo 11) y México (capítulo 12). Todos los sistemas representan distintas tradiciones estatales y se sigue un guion uniforme para su examen. Esta estructura tiene las siguientes partes: el contexto político, las características básicas del sistema de gobierno, las estructuras administrativas básicas de la cúpula ministerial, las peculiaridades de la función pública, los gobiernos locales y regionales (estatales) y las relaciones intergubernamentales.
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