Dirigida por Víctor Caba Villarejo
Publicación trimestral Nº 20/ Enero 2011 Índice
ARTÍCULOS – La buena administración y el buen Gobierno del litoral en Europa: especial referencia a la gestión integrada de las zonas costeras (GIZC), por Jaime Rodríguez Arana ...................................................................................................................................................... – La extensión del campo de aplicación “personal” del artículo 5.3 del reglamento europeo “Bruselas I” a contaminadores domiciliados en países terceros, por Eduardo Álvarez Armas.................................................................................................................................... – La garantía constitucional a la autonomía local y la de implantación de actividades económicas sujetas a licencia comercial. La sentencia de la Sala de Las Palmas del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de 22 de enero de 2010, por Antonio Domínguez Vila ......................................................................................................................................................................................................... – Análisis de la situación de la oferta extrahotelera en Gran Canaria. Medidas de tipo legislativo y de gestión para la mejora de su comercialización, por Carlos Bethencourt González, Mariana Obregón Colombiani y Javier J. Sosa Socorro .................................... JURISPRUDENCIA Las Palmas – CIVIL, seleccionada por Víctor Caba Villarejo ....................................................................................................................................... Tenerife – CIVIL, seleccionada por María Luisa Santos Sánchez .......................................................................................................................... Las Palmas – PENAL, seleccionada por Ernesto Vieira Morante ................................................................................................................................ Tenerife – PENAL, seleccionada por José Félix Mota Bello ................................................................................................................................... Las Palmas – CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO, seleccionada por César García Otero ....................................................................................... Tenerife – CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO, seleccionada por Pedro Hernández Cordobés .......................................................................... Las Palmas – LABORAL, seleccionada por Humberto Guadalupe .............................................................................................................................. Tenerife – LABORAL, seleccionada por Carmen Sánchez-Parodi Pascua ............................................................................................................
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DOCTRINA DE LA DGRN – Comentarios, seleccionados por María Pilar de la Fuente García.........................................................................................................
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DICTÁMENES DEL CONSEJO CONSULTIVO DE CANARIAS – Comentarios, seleccionados por Óscar Bosch Benítez .........................................................................................................................
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INFORME SOBRE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS – La compensación por la supresión del Impuesto General sobre el Tráfico de las Empresas: otra singularidad canaria, por José Javier Torres Lana ............................................................................................................................................................................................ – El Consejo canario del sector audiovisual: un análisis de lege ferenda, por Vicente J. Navarro Marchante......................................... – La incidencia de la Directiva de Servicios en el ordenamiento administrativo canario, por Israel Expósito Suárez ..............................
407 437 465
DOCTRINA DE LA FISCALÍA GENERAL DEL ESTADO – Seleccionada por Vicente Máximo Garrido García ................................................................................................................................
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CRÓNICA DE LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS – Seleccionada por Pedro Carballo Armas ...............................................................................................................................................
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LA BUENA ADMINISTRACIÓN Y EL BUEN GOBIERNO DEL LITORAL EN EUROPA: ESPECIAL REFERENCIA A LA GESTIÓN INTEGRADA DE LAS ZONAS COSTERAS (GIZC)
Jaime RODRÍGUEZ-ARANA Catedrático de Derecho Administrativo. UDC Presidente de la Sección Española del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas
SUMARIO I. INTRODUCCIÓN. II. LOS POSTULADOS DEL PENSAMIENTO ABIERTO, PLURAL, DINÁMICO Y COMPLEMENTARIO EN MATERIA DE GESTIÓN DEL LITORAL. III. LA BUENA ADMINISTRACIÓN Y EL BUEN GOBIERNO DE ASUNTOS DE INTERÉS GENERAL. IV. UNA EXPRESIÓN DE BUEN GOBIERNO Y BUENA ADMINISTRACIÓN DE ASUNTOS DE INTERÉS GENERAL: LA GESTIÓN INTEGRADA DE ZONAS COSTERAS. V. ANTECEDENTES DE LA CONSTRUCCIÓN EUROPEA DE LA GESTIÓN INTEGRADA DEL LITORAL. VI. ESTUDIO ESPECIAL DE LA RECOMENDACIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO SOBRE LA GIZC: LA COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN (2007) 308 FINAL SOBRE LA EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN INTEGRADA DE LAS ZONAS COSTERAS EUROPAS. VII. REFLEXIÓN FINAL. BIBLIOGRAFÍA.
I. INTRODUCCIÓN El presente estudio trae causa de la invitación del profesor Javier SANZ para colaborar en una obra colectiva sobre el régimen de las costas que promueve el Observatorio del litoral del Instituto de Estudios Marítimos de la Universidad de A Coruña. Cuando se me propuso tal tarea pensé que mi aportación podría versar sobre la aplicación de los postulados del pensamiento abierto, plural, dinámico y complementario en materia de litoral, metodología desde la que suelo analizar las diferentes categorías que componen la Administración pública en general, y el derecho administrativo en particular. O, lo que es lo mismo, estudiar la caracterización de la gestión de la costa desde los principios de la buena administración y del buen gobierno de los asuntos públicos. Tema que desde la perspectiva del derecho fundamental consagrado en el artículo 41 de la Carta europea de los derechos fundamentales ofrece importantes contornos en orden a la aplicación de esta metodología de aproximación a las Ciencias sociales en materia de gestión del litoral. A mi juicio, los postulados del pensamiento abierto, plural, dinámico y complementario nos proporcionan una atalaya adecuada para comprender mejor los asuntos de interés general desde las ciencias sociales. En efecto, la gestión del litoral es un asunto de interés general en el que la digna calidad de vida de los habitantes es el principal punto de referencia para construir políticas públicas que permitan un abordaje de esta materia desde esta perspectiva. Poco a poco, mientras me sumergía en la lectura de la bibliografía, y, sobre todo, mientras estudiaba las regulaciones y tomas de posición de la Unión Europea sobre el particular, caía en la cuenta de lo acertado del tema y, sobre todo, en la idoneidad de esta metodología para acercarse a la gestión de las zonas costeras. Por una parte, hay que reconocer que las costas, el dominio público marítimo-terrestre, ofrecen al administrativista un libro abierto de problemas y de cuestiones que afectan prácticamente a todas las categorías e instituciones que vertebran nuestra disciplina. Y, por otra, se pone de manifiesto que para acercarse a esta realidad con un mínimo de rigor es menester comprender otras dimensiones, como la económica, la empresarial, la sociológica, la biológica o la ambiental, que, junto a lo jurídico, componen un cuadro que siempre hay que contemplar en su variedad de aspectos y elementos. En estas líneas he intentado proyectar los postulados del pensamiento abierto, plural dinámico y complementario partiendo del derecho fundamental del ciudadano a la buena administración y al buen gobierno de los asuntos de interés general consagrada en el Ordenamiento jurídico de la UE como sabemos, entre los que se encuentra la gestión de las costas. El ámbito espacial, pudiendo ser más amplio, o más reducido, se ha circunscrito al viejo continente. Por una razón especial: porque las regulaciones de la Unión Europea en esta cuestión son un buen exponente de una manera de diseñar políticas públicas desde las que se contemplen la variedad de elementos presentes y, sobre todo, los diferentes niveles de gobierno con competencias en la materia. En efecto, pocos temas habrá probablemente en los que se de esta interesante intersección de dimensiones y esta desafiante complementariedad de Administraciones públicas con competencias concurrentes o compartidas en la materia. Obviamente, la dimensión ambiental, la estrategia ambiental de la Unión Europea, junto a la futura política marítima de la Unión, son dos marcos excelentes para construir y mejorar esta gran institución que es la llamada gestión integrada de las zonas costeras.
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Vamos, pues, a estudiar los postulados del pensamiento abierto, plural, dinámico y complementario en su proyección sobre las zonas costeras. Vamos a analizar el sentido del derecho fundamental a la buena administración y al buen gobierno de los asuntos de interés general. Y, sobre todo, vamos a ir comprobando como desde el inicio de la gestión integrada de zonas costeras (GIZC), esta concreta forma de estudiar la realidad cobra especial relevancia en la Unión Europea. Además, la evolución de la regulación de la GIZC, en su dimensión sustancial, y especialmente en su condición de política pública de la Unión Europea va a mostrarnos hasta que punto estamos en presencia de un tema en el que la mutidisciplinariedad es requerida por la naturaleza de las cosas. En este sentido, el análisis, ejecución y evaluación de la política pública europea de gestión integrada de las zonas costeras revela, como veremos a continuación, que es necesario tener muy claro el contexto de la política marítima europea y la estrategia europea de protección ambiental.
II. LOS POSTULADOS DEL PENSAMIENTO ABIERTO, PLURAL, DINÁMICO Y COMPLEMENTARIO EN MATERIA DE GESTIÓN DEL LITORAL El estudio y el análisis de las diferentes cuestiones que componen las ciencias sociales, el derecho especialmente, ofrecen la posibilidad de nuevos enfoques, de nuevos planteamientos que superen de alguna manera una forma de acercamiento a estas realidades demasiado estática, demasiado anclada en una serie de prejuicios que el tiempo, y sobre todo el orden constitucional, está derribando de manera progresiva y gradual. En efecto, a las alturas del tiempo en que estamos, principios de un nuevo siglo, ya no es posible explicar el derecho administrativo como se hacía en el siglo diecinueve o en el siglo veinte. Sencillamente porque las bases constitucionales son distintas ya que el modelo de Estado es diferente. Ahora, el derecho administrativo es un derecho público más conectado con las necesidades colectivas de los ciudadanos. Ahora el derecho administrativo, como dice atinadamente el profesor González Navarro, es el derecho del poder para la libertad y, por tanto, en el estudio de todas las categorías, conceptos e instituciones del derecho administrativo no se puede olvidar que por ellos transita una luz que ayuda a observar el coherente y objetivo compromiso de las potestades y poderes públicos en la realización de las libertades solidarias de los ciudadanos. El derecho administrativo ha cambiado porque la realidad que lo sostiene, la Administración pública, también ha cambiado. Ha cambiado el sentido de las funciones a que deben atender los poderes públicos, ahora más en consonancia con el servicio objetivo a los intereses generales tal y como dispone el artículo 103 de la Constitución española. Las bases constitucionales han producido un sobresaliente impacto sobre el derecho en su conjunto como es bien sabido. Especialmente en materia de derecho administrativo, el preámbulo y los artículos 1, 2, 9, 10, 24, 31, 39 a 53, 103, 106 junto a todo el capítulo octavo, han alterado sustancialmente el entendimiento de un Ordenamiento que tradicionalmente ha estado volcado y pivotando sobre la posición jurídica y los poderes públicos más que sobre la hoy denominada centralidad del ciudadano y sus derechos, sobre todos los constitucionales. Para el objeto de estudio de este trabajo es relevante llamar la atención acerca de las principios rectores de la política social y económica, artículos 39 a 53, dónde se encuentra la obligación de los poderes públicos relativa a la protección del medio ambiente. En este capítulo tercero de la Constitución se concreta el mandato que el Constituyente refiere a la
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Administración pública en general: generar las condiciones para que la libertad y la igualdad de los individuos y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas, así como superar los obstáculos que las impidan. Es decir, los poderes públicos, por su inserción en el Estado social y democrático de derecho, están llamados a construir un ambiente general, a través de las normas y de las políticas públicas, en el que las personas se puedan realizar en una razonable y armoniosa libertad solidaria. En este sentido, el medio ambiente, junto a su consideración obvia de derecho ciudadano, es también una obligación de los poderes públicos puesto que éstos deben velar por un uso razonable de los recursos, siempre al servicio de la persona. Hay dos conceptos fundamentales, de relevancia constitucional, que van a estar presentes a lo largo de este trabajo: medio ambiente al servicio de la persona y digna calidad de vida. El primero lo encontramos en el artículo 45 de la Carta Magna, y el segundo en el propio preámbulo de la Constitución. Ambos conceptos ayudan sobremanera a comprender la finalidad de las instituciones públicas en el marco constitucional. En más de una ocasión he tenido ocasión de llamar la atención acerca de la influencia de los denominados postulados del pensamiento abierto, plural, dinámico y complementario en la elaboración de la Constitución. Ahora lo que pretendo es demostrar como la regulación del litoral, esencialmente la buena administración y el buen gobierno de la zona costera, trae su causa precisamente de una metodología inspirada en este esquema. En efecto, en el espacio marítimo-territorial que llamamos litoral, franja o zona costera confluyen una serie de aspectos que, empezando por la propia consideración física, constituyen un magnífico ejemplo de apertura, pluralismo, dinamismo y complementariedad. El litoral es un marco de equilibrio entre el mar y la tierra. En la zona costera confluyen ambas realidades que necesariamente han de condicionar su regulación y administración. El pensamiento abierto es un sistema de acercamiento a la realidad que pretende ver las cosas como son, evitando la captura de los prejuicios. La apertura de la mente permite ver más allá de lo que ordinariamente capta quien está dominado por posiciones previas. En el caso del litoral, de la zona costera, la mentalidad abierta ayuda sobremanera a entender que ambas realidades que confluyen, tierra y mar, mar y tierra, han de estar permanentemente abiertas una a la otra. El mar debe mirar a la tierra y la tierra debe mirar al mar. Ello quiere decir, ni más ni menos, que la regulación del litoral y su administración y gestión han de estar en un contexto de apertura y complementariedad mutua. Desde este punto de vista, hasta se puede comprender mejor esa atinada expresión, de gran contenido medioambiental, pero también general, llamada “gestión integrada de la zona costera”, en abreviaturas GIZC, expresión bien familiar y conocida para quienes trabajan en este sector. Es decir, en la formación y en el gobierno de la zona costera, hay que contemplar el mar y la tierra como un mismo fenómeno, compuesto, eso sí, pero como unidad. El litoral, por otra parte, es una realidad plural. Está compuesta por muchas dimensiones: económicas, industriales, geográficas, poblacionales, urbanísticas, territoriales. Es decir, confluyen aspectos turísticos, culturales, de asentamiento poblacional, de ordenación del territorio y del suelo, de industria, de comunicación. Pero sobre todo hay una dimensión a la que deben estar subordinadas todas las demás. Me refiero, claro está, a la centralidad del ser humano. El litoral debe regularse y administrarse en función del ser humano. La zona costera, por y sobre todo, debe ser un espacio marítimo-territorial en el que prevalezca una digna calidad de vida de los habitantes. Y esto quiere decir que el conjunto de políticas públi8 JAIME RODRÍGUEZ-ARANA
cas que coinciden sobre la franja costera no deben olvidar que el sentido de la actuación de los poderes públicos es facilitar una digna calidad de vida a los ciudadanos, máxime cuando estamos tratando del espacio territorial que quizás mejor simbolice, y represente, el derecho al descanso de los seres humanos. La pluralidad de dimensiones que componen, y explican la relevancia de la zona costera se comprende, a los efectos que nos interesa en este trabajo, desde un punto de vista complementario o de compatibilidad. El pensamiento plural reclama un grado de complementariedad entre todos los elementos que lo integran que permita su cabal comprensión sin que se pierda de vista su significado real. En el caso del litoral esta cuestión es paradigmática porque ciertamente en si misma es una realidad plural, y en sí misma reclama un grado de complementariedad, integración así se llama técnicamente, que demuestra hasta que punto se proyectan sobre la zona costera estos postulados del acercamiento a las ciencias sociales desde los que intento comprender el significado del derecho administrativo y de la propia administración pública. Su concepto y también, por supuesto, sus funciones. Gestión integrada de la zona costera (GIZC), pues, es una muy afortunada denominación para explicar, y comprender, el alcance de la buena administración y el buen gobierno aplicado a este concreto espacio territorial. Es más, me atrevería a decir que la gestión del litoral, si no es integrada, si se hace fragmentariamente, daría lugar, sin ningún género de dudas, a lo que se denomina mala administración, que como es obvio, está en las antípodas de ese concepto de buena administración y buen gobierno que a día de hoy ya se ha incorporado al acervo de los derechos ciudadanos en gran parte del mundo. La propia carta europea de los derechos fundamentales de 2000, como veremos en el siguiente capítulo, ha recogido el derecho a la buena administración de los asuntos públicos europeos nada menos que como un derecho fundamental de la persona. El pensamiento plural conduce a la compatibilidad, a la complementariedad, a la integración. Además, el pensamiento dinámico también afecta a este tema. El litoral, la zona costera, la franja costera, es un concepto dinámico porque en permanente transformación. La simple observación de la zona costera durante varios años acredita esta afirmación. Los efectos de las mareas, del clima, del cambio climático en definitiva, son evidentes en la costa. También, lamentablemente, las consecuencias del emplazamiento de industrias, a veces irracional, junto a sistemas inadecuados y contaminantes de eliminación de residuos, producen no pocos problemas para la vida en estas zonas marino-terrestres o, por mejor decir, al menos en el argot del derecho administrativo, en el dominio público marítimo terrestre. Los postulados del pensamiento abierto, plural, dinámico y complementaria encajan, como anillo al dedo, en el concepto de litoral. Desde ellos se puede comprender mejor la necesidad de convertir este espacio territorial en un ámbito idóneo para una digna calidad de vida. A ello debe tender la acción de los poderes públicos y a ello debe tender el complejo nudo de dimensiones económicas que gravitan sobre la costa. El litoral es para el ser humano y no es el ser humano para el litoral. En materia de medio ambiente, si somos fieles a la norma constitucional es bastante claro que la protección medioambiental es un técnica jurídico social llamada a preservar espacios territoriales en los que la digna calidad de vida de los ciudadanos brille por su presencia.
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III. LA BUENA ADMINISTRACIÓN Y EL BUEN GOBIERNO DE REALIDADES SOCIALES Y POLÍTICAS El derecho administrativo, todas sus instituciones y categorías, son hoy contempladas desde una nueva perspectiva, desde la central consideración del ciudadano como sujeto de derechos y desde la función de los poderes públicos de promotores y aseguradores de sus derechos y libertades en un marco de servicio objetivo al interés general. Desde la búsqueda del equilibrio entre poder público y derecho subjetivo, desde la comprensión de nuestra disciplina como el derecho del poder público para la libertad solidaria es más fácil intuir el cambio de orientación que la realidad del tiempo en que vivimos y la relevancia de los derechos fundamentales imprime al curso y al alma del derecho administrativo. Pues bien, este nuevo punto de vista, que adquiere plena vigencia a partir de los postulados del pensamiento abierto, plural, dinámico y complementario, está replanteando el conjunto del sistema del derecho administrativo provocando una notable sacudida en sus fundamentos. La construcción del derecho administrativo en el viejo continente, que trae causa de la francesa revolución de 1798, se instaló sobre la idea del poder unilateral y los privilegios o prerrogativas que se levantaron en torno al mítico acto administrativo con el fin de que el Estado asumiera un papel capital en la vida social. En este marco, surge un derecho administrativo netamente autoritario que incluso se resistió lo que pudo al control judicial, confiado, cuando ya no había más remedio, a integrantes del propio poder ejecutivo, eso sí, con grandes y vastos conocimientos de Derecho Público. Las consecuencias de esta manera de entender el poder y el derecho Administrativo llevaron por largo tiempo a considerar que la burocracia disponía del sacrosanto derecho a dictar normas y actos desde su castillo de privilegios y prerrogativas. Obviamente, en esta consideración, la posición jurídica del ciudadano, que era más bien un súbdito, resultaba secundaria. Hoy, la cláusula del Estado social y democrático de derecho y, sobre todo, la proyección de los derechos fundamentales de la persona, junto a los principios del derecho, ha propiciado un cambio de rumbo relevante, un giro de timón fuerte que está justificando que se vuelvan a estudiar de nuevo todas nuestras instituciones pero en esta nueva perspectiva. En este contexto, consecuencia también de la necesidad de que la Administración asuma una serie de obligaciones en relación con la centralidad del ciudadano, del usuario, aparece un nuevo derecho, un nuevo derecho que la Carta Europea de los derechos fundamentales ha calificado, valga la redundancia, de fundamental: el derecho al buen gobierno y a la buena administración de los asuntos públicos europeos, derecho que aplicado al litoral supone que las actuaciones de las diferentes Administraciones públicas han de realizarse desde parámetros de equidad, imparcialidad y en plazos razonables, lo que equivale a afirmar que este derecho fundamental obliga a los poderes públicos europeos a convertir este espacio territorial en un entorno de digna calidad de vida personal. La consideración central del ciudadano en las modernas construcciones del derecho administrativo y de la Administración pública proporciona, en efecto, el argumento medular para comprender en su cabal sentido este nuevo derecho fundamental a la buena administración señalado en el proyecto de la Constitución Europea(artículo II-101), de acuerdo con el artículo 41 de la Carta Europea de los derechos fundamentales. La persona, el ciudadano, el administrado o particular según la terminología jurídico administrativa al uso, ha dejado de ser un sujeto inerte, inerme e indefenso frente a un poder que intenta controlarlo, que le decía lo que
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era bueno o malo para él, al que estaba sometido y que infundía, gracias a sus fenomenales privilegios y prerrogativas, una suerte de amedrentamiento y temor que terminó por ponerlo de rodillas ante la todopoderosa maquinaria de poder en que se constituyó tantas veces el Estado. El problema, como veremos en estas líneas, reside en acercarnos a una concepción más justa y humana del poder, que cómo consecuencia del derecho de los ciudadanos a gobiernos y administraciones adecuados, sea un instrumento al servicio objetivo del interés general, tal y como establece categóricamente el artículo 103 de la Constitución española. Obviamente, dentro del contenido de este derecho a la buena Administración pública se encuentra la exigencia de responsabilidad a la Administración cuando ésta, como consecuencia de su actuación, lesione a los ciudadanos en sus bienes o derechos. Derecho que por parte de la Administración pública implica la obligación de indemnizar a los ciudadanos de las lesiones en sus bienes y derechos que se produzcan como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. Tratar sobre buena administración constituye una tarea que ha de estar presidida por los valores cívicos, y correspondientes cualidades democráticas, que son exigibles a quienes ejerce el poder en el Gobierno y en la Administración pública. Tal y cómo he señalado en mi libro “El buen gobierno y la buena administración de instituciones públicas” es menester que ese poder sea abierto, plural, moderado, equilibrado, realista, eficaz, eficiente, socialmente sensible, cooperativo, atento a la opinión pública, dinámico y compatible. En la medida en que la Administración se contempla, en efecto, como la institución por excelencia al servicio de los intereses generales y éstos se definen de manera abierta, plural, dinámica, complementaria y con un fuerte compromiso con los valores humanos, entonces el aparato público deja de ser un fin en si mismo y recupera su conciencia de institución de servicio a la comunidad. Así, de esta manera, es más fácil entender que si la tarea de dirección pública, sea en el Gobierno o en la Administración, se concibe desde esta aproximación, entonces el derecho ciudadano a un buen gobierno y a una buena administración pública será algo razonable y adecuado. Derecho que supone, como corolario necesario, la obligación de la Administración pública de ajustar su actuación a una serie de parámetros y características concretas y determinadas que ordinariamente se diseñan en la propia Constitución política de cada país. En el caso de España, entre el artículo 103 y el 106 encontramos la mayor parte del contenido típico de este nuevo derecho fundamental, y, por supuesto, el derecho de los ciudadanos a ser indemnizados por las lesiones que puedan producir en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios público (artículo 106.2 CE). En el caso de la gestión y administración de la zona costera, espacio dónde intervienen diferentes poderes públicos en relación con diferentes materias, la llamada gestión integral e integrada de la zona costera reclama Administraciones sincronizadas. Administraciones que faciliten la digna calidad de vida de los ciudadanos. Administraciones que ordenen racional y objetivamente el territorio, que intervengan en materia de autorizaciones y concesiones industriales y turísticas desde una perspectiva que fomente el medio ambiente entendido como una exigencia de una vida saludable para las personas. Administraciones que protejan a las especies protegidas, que ordenen racionalmente las actividades de pesca, marisqueo o acuicultura. Administraciones que promuevan un desarrollo armónico del turismo. Es decir, las actuaciones públicas en el litoral han de ser, por seguir la terminología de la Carta Europea equitativas, imparciales, responsables y dictadas en plazos razonables.
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¿Es previo este derecho a la buena administración pública a la existencia de estructuras públicas, o es corolario necesario de la necesidad de que los asuntos comunes, colectivos, deban ser atendidos de determinada manera? Esta es una cuestión relevante, porque de su contestación se deducirá la naturaleza y el sentido de la función de la administración pública. Existen instituciones públicas porque existen intereses comunes que atender convenientemente. Y existen intereses comunes, sanidad, educación, por ejemplo, porque las personas en conjunto, e individualmente consideradas, precisan de ellos para su desarrollo libre y solidario. Por tanto, es la persona y sus necesidades colectivas quienes explican la existencia de instituciones supraindividuales ordenadas y dirigidas a la mejor satisfacción de esos intereses comunitarios de forma y manera que su gestión y dirección se realicen al servicio del bienestar general, integral, de todos, no de una parte, por importante y relevante que esta sea. La buena administración de los asuntos públicos o de interés general, y el del litoral lo es obviamente, parte del derecho ciudadano a que sus asuntos comunes y colectivos estén ordenados adecuadamente, de acuerdo con una serie de estándares y patrones que propicien el bienestar permanente e integral de los ciudadanos. Las instituciones públicas, desde esta perspectiva, han de estar conducidas y manejadas por una serie de criterios mínimos, llamados de buen gobierno o buena administración, que, en el caso nuestro, del Derecho Español, se deducen del preámbulo, “digna calidad de vida” y de la expresión constitucional “servicio objetivo al interés general”, así como de la proyección de los principios de los artículos 1 y 9 sobre la entera actuación del conjunto de las Administraciones públicas. La buena administración de los asuntos públicas es un derecho ciudadano de naturaleza fundamental. ¿Por qué se proclama como derecho fundamental por la Unión Europa? Por una gran razón que reposa sobre las más altas argumentaciones del pensamiento democrático: en la democracia, las instituciones públicas no son de propiedad de políticos o altos funcionarios, sino que son del dominio popular, del pueblo, de los ciudadanos, de las personas de carne y hueso que día a día, con su esfuerzo por encarnar los valores cívicos y las cualidades democráticas, dan buena cuenta del temple democrático en la cotidianeidad. Por ello, si las instituciones públicas son de la soberanía popular, de dónde proceden todos los poderes del Estado, es claro que han de estar ordenadas al servicio objetivo del interés general. Las buenas prácticas, también codificadas como veremos en materia de gestión integrada del litoral, son un exponente claro de este nuevo derecho fundamental que aplicado al litoral, a la zona costera, implica un conjunto de obligaciones de los poderes públicos que traen causa de la cláusula del Estado social de derecho y que se resumen afirmando que ahora los poderes públicos han de propiciar espacios para el libre y solidario desarrollo de las personas. En el litoral, si cabe, esta exigencia de libre y solidario desarrollo de las personas acentúa el central papel de los poderes públicos, que habrán de ordenar sus potestades y competencias en función de ese gran objetivo constitucional que es facilita a los habitantes una digna calidad de vida. En efecto, el ciudadano es ahora, no sujeto pasivo, receptor mecánico de servicios y bienes públicos, sino sujeto activo, protagonista, persona en su más cabal expresión, y, por ello, aspira a tener una participación destacada en la configuración de los intereses generales porque éstos, cómo ha señalado certeramente una sentencia del Tribunal Constitucional de 7 de febrero de 1984, se definen, en el Estado social y democrático de derecho, a partir de una adecuada e integrada concertación entre los poderes públicos y la sociedad articulada. Los ciudadanos, en otras palabras, tenemos derecho a que la gestión de los intereses públicos se 12 JAIME RODRÍGUEZ-ARANA
realice de manera acorde al libre desarrollo solidario de las personas. Por eso es un derecho fundamental de la persona, porque la persona en cuanto tal requiere que lo público, que el espacio de lo general, esté atendido de forma y manera que permita realizarse a toda persona en su dimensión de libertad solidaria. Sobre el litoral, sobre la franja costera coexisten una serie de políticas públicas en materia de ordenación del territorio, urbanismo, medio ambiente, autorizaciones industriales, o turismo, entre otras, en las que los ciudadanos han de participar, sea en la fase de análisis o determinación, sea en la fase de evaluación. El sentido moderno del interés general reclama que la vitalidad de la realidad esté presente en su formulación y administración, por lo que en las actuaciones públicas en la zona costera será especialmente relevante garantizar adecuados procedimientos de participación de las personas que viven en estos espacios. En efecto, la Constitución española de 1978, como ya se ha señalado, define la Administración como una organización que sirve con objetividad intereses generales (Artículo 103.1 CE) y manda a los poderes públicos, artículo 9.2 que propicien la libertad y la igualdad de las personas y de los grupos en que se integran removiendo los obstáculos que impidan su efectividad facilitando la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social. Este precepto, que explica el elenco de obligaciones que tienen los poderes públicos en materia de principios de la política social y económica, especialmente por lo que se refiere al conjunto de actuaciones que, por ejemplo, el artículo 45 de la Constitución, impone a los poderes públicos. El aparato administrativo debe, pues, promover las condiciones para que todos los españoles sin excepción podamos ejercer con mayor calidad nuestras libertades, teniendo también presente que la Administración también debe estar próxima, cercana a la ciudadanía, en un ambiente de real descentralización (artículo 103.1 CE) teniendo presente que la programación y ejecución del gasto público debe responder a los criterios de eficiencia y eficacia (artículo 31.2 CE). Desde el punto de vista normativo, es menester reconocer que la existencia positiva de este derecho fundamental a la buena administración parte de la Recomendación núm. R (80) 2, adoptada por el Comité de Ministros del Consejo de Europa el 11 de marzo de 1980 relativa al ejercicio de poderes discrecionales por las autoridades administrativas así como de de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y del Tribunal de Primera Instancia. Entre el Consejo de Europa y la Jurisprudencia comunitaria, desde 1980, se fue construyendo, poco a poco, el derecho a la buena administración, derecho que la Carta Europea de los Derecho Fundamentales de 7 de diciembre de 2000 recogería en el artículo 41. Pues bien, dicho el mentado artículo 41, para los efectos que nos interesan, dispone: “1. Toda persona tiene derecho a que las instituciones y órganos de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable. 2. Este derecho incluye en particular: • el derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida individual que le afecte desfavorablemente. • el derecho de toda persona a acceder al expediente que le afecte, dentro del respeto a los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial. • la obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones. 3. Toda persona tiene derecho a la reparación por la Comunidad de los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros.
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4. Toda persona podrá dirigirse a las instituciones de la Unión en una de las lenguas de los Tratados y deberá recibir una contestación en esa misma lengua”.
Una primera lectura del artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales sugiere que dicho precepto es un buen resumen de los derechos más relevantes que los ciudadanos tenemos en nuestras relaciones con la Administración. La novedad reside en que a partir de ahora se trata de un derecho fundamental de la persona, cuestión polémica pero que en mi opinión no debiera levantar tanta polémica porque el ciudadano, si es el dueño del aparato público, es lógico que tenga derecho a que dicho aparato facilite el desarrollo equilibrado y solidario de su personalidad en libertad porque la razón y el sentido de la Administración en la democracia reside en un disposición al servicio objetivo al pueblo. El problema, para que sea un derecho susceptible de invocabilidad ante los Tribunales reside en la exigibilidad de los parámetros que caracterizan dicho derecho. Parámetros que en el precepto son claros. Los ciudadanos europeos tenemos un derecho fundamental a que los asuntos públicos, de interés general, se traten imparcialmente, equitativamente y en un tiempo razonable. Es decir, las instituciones comunitarias han de resolver los asuntos públicos objetivamente, han de procurar ser equitativas y, finalmente, han de tomar sus decisiones en tiempo razonable. En otras palabras, no cabe la subjetividad, no es posible la injusticia y no se puede caer en la dilación indebida para resolver. En mi opinión, la referencia a la equidad como característica de las decisiones administrativas comunitarias no debe pasar por alto. Porque no es frecuente encontrar esta construcción en el Derecho Administrativo de los Estados miembros y porque, en efecto, la justicia constituye, a la hora del ejercicio del poder público, cualquiera que sea la institución pública en la que nos encontremos, la principal garantía de acierto. Por una razón, porque cuándo se decide lo relevante es dar cada uno lo suyo, lo que se merece, lo que le corresponde. La referencia la razonabilidad del plazo para resolver incorpora un elemento esencial: el tiempo. Si una resolución es imparcial, justa, pero se dicta con mucho retraso, es posible que no tenga sentido, que no sira para nada. El poder se mueve en las coordenadas del espacio y del tiempo y éste es un elemento esencial que el Derecho comunitario destaca suficientemente. La razonabilidad se refiere al plazo de tiempo en el que la resolución pueda ser eficaz de manera que no se dilapide el legítimo derecho del ciudadano a que su petición, por ejemplo, se conteste en un plazo en que ya no sirva para nada. El derecho a la buena administración es un derecho fundamental de todo ciudadano comunitario a que las resoluciones que dicten las instituciones europeas sean imparciales, equitativas y razonables en cuanto al fondo y al momento en que se produzcan. Dicho derecho según el citado artículo 41 incorpora, a su vez, cuatro derechos. El primero se refiere al derecho a que todo ciudadano comunitario tiene a ser oído antes de que se tome en contra suya una medida individual que le afecte desfavorablemente. Se trata de un derecho que está reconocido en la generalidad de las legislaciones administrativas de los Estados miembros como consecuencia de la naturaleza contradictoria que tienen los procedimientos administrativos en general, y en especial los procedimientos administrativos sancionadores o aquellos procedimientos de limitación de derechos. Es, por ello, un componente del derecho a la buena administración que el Derecho Comunitario toma del Derecho Administrativo Interno. No merece más comentarios.
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El segundo derecho derivado de este derecho fundamental a la buena administración se refiere, de acuerdo con el párrafo segundo del citado artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales, se refiere al derecho de toda persona a acceder al expediente que le afecte, dentro del respeto de los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial. Nos encontramos, de nuevo, con otro derecho de los ciudadanos en los procedimientos administrativos generales. En el Derecho Administrativo Español, por ejemplo, este derecho al acceso al expediente está recogido dentro del catálogo de derechos que establece el artículo 35 de la ley del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común. Se trata, de un derecho fundamental lógico y razonable que también se deriva de la condición que tiene la Administración pública, también la comunitaria, de estar al servicio objetivo de los intereses generales, lo que implica, también, que en aras de la objetividad y transparencia, los ciudadanos podamos consultar los expedientes administrativos que nos afecten. Claro está, existen límites derivados del derecho a la intimidad de otras personas así como del secreto profesional y comercial. Es decir, un expediente en que consten estrategias empresariales no puede consultado por la competencia en ejercicio del derecho a consultar un expediente de contratación que le afecte en un determinado concurso. El tercer derecho que incluye el derecho fundamental a la buena administración es, quizás, el más importante: el derecho de los ciudadanos a que las decisiones administrativas de la Unión europea sean motivadas. Llama la atención que este derecho se refiera a todas las resoluciones europeas sin excepción. Me parece un gran acierto la letra y el espíritu de este precepto. Sobre todo porque una de las condiciones del ejercicio del poder en las democracias es que sea argumentado, razonado, motivado. El poder que se basa en la razón es legítimo. El que no se justifica es sencillamente arbitrariedad. Por eso todas las manifestaciones del poder debieran, como regla motivarse. Su intensidad dependerá, claro está, de la naturaleza de los actos de poder. Si son reglados la motivación será menor. Pero si son discrecionales, la exigencia de motivación será mayor. Es tan importante la motivación de las resoluciones públicas que bien puede afirmarse que la temperatura democrática de una Administración es proporcional a la intensidad de la motivación de los actos y normas administrativos. En el apartado tercero del precepto se reconoce el derecho a la reparación de los daños ocasionados por la actuación u omisión de las instituciones comunitarias de acuerdo con los principios comunes generales a los Derechos de los Estados miembros. La obligación de indemnizar en los supuestos de responsabilidad contractual y extracontractual de la Administración está, pues, recogida en la Carta. Lógicamente, el correlato es el derecho a la consiguiente reparación cuándo las instituciones comunitarias incurran en responsabilidad. La peculiaridad del reconocimiento de este derecho, también fundamental, derivado del fundamental a la buena administración, reside en que, por lo que se vislumbra, el régimen de funcionalidad de este derecho se establecerá desde los principios generales de la responsabilidad administrativa en Derecho Comunitario, cuestión que abordaremos de manera monográfica en el siguiente epígrafe. Finalmente, el apartado cuarto dispone que toda persona podrá dirigirse a las instituciones de la Unión en una de las lenguas de los Tratados y deberá recibir una contestación en esa lengua. Una cuestión central en la materia es la referente a la autoridad que ha de investigar las denuncias de mala administración de las instituciones europeas. Pues bien, de acuerdo con el artículo 195 del Tratado de Roma y del Estatuto del Defensor del Pueblo, resulta que esta REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS 15
tarea es de competencia del propio Defensor del Pueblo. Una definición de mala administración nos la ofrece el informe del Defensor del año 1997: “se produce mala administración cuándo un organismo no obra de acuerdo con las normas o principios a los que debe estar sujeto”. Definición que es demasiado general e imprecisa, por lo que habrá de estarse a los parámetros jurídicos señalados en el artículo 41 de la Carta, de manera que habrá de observarse, además de la lesión de las normas del servicio de los principios generales que presiden la actividad de las instituciones públicas, sí efectivamente se contraviene la equidad, la imparcialidad, la racionalidad en los plazos, la contradicción, la motivación, la reparación o el uso de las lenguas oficiales. El contenido de este derecho a la buena administración y buen gobierno de los asuntos públicos aplicado al litoral obliga, como veremos al analizar el sentido y contenido de la denominada gestión integrada de la zona costera a que exista sincronización en las Administraciones actuantes en la costa, a que se produzca una adecuada y armoniosa conciliación entre los diferentes aspectos y dimensiones en presencia y, sobre todo, a que la digna calidad de vida de las personas sea un objetivo permanentemente presente en el quehacer de los poderes públicos presentes en la costa.
IV. UNA EXPRESIÓN DE BUEN GOBIERNO Y BUENA ADMINISTRACIÓN: LA DENOMINADA GESTIÓN INTEGRADA DE LAS ZONAS COSTERAS El litoral, la zona costera, es una realidad socioeconómica multidimensional que debe ser gestionada y administrada, como asunto de interés general que es, desde la consideración del buen gobierno. Es decir, la integración, consecuencia del pensamiento abierto, plural, dinámico y complementario, es la principal característica que a juicio de los especialistas, expertos y normas que han regulado la cuestión, debe presidir la administración y gestión de este espacio territorial. La confluencia del mar y de la tierra, esencia de la zona costera, explica que estemos en presencia de diferentes políticas públicas como el transporte marítimo, la pesca, la acuicultura, el marisqueo, la comunicación comercial, la protección de especies protegidas, el turismo, la ordenación de los asentamientos poblacionales, la biodiversidad o, por ejemplo, la protección de la flora y la fauna. Todo ello, insisto, en el marco de la digna calidad de vida del ser humano, que es el principal patrón hermenéutico para configurar una gestión integrada del litoral, de la zona costera, a escala humana. Todas estas políticas públicas, de tanta trascendencia desde la perspectiva medioambiental, han de confeccionarse, de su definición hasta su ejecución y evaluación de forma integrada y con participación ciudadana. Las diferentes Administraciones, del Estado, de la Comunidad Autónoma o del Ente o Entes locales, han de actuar sincronizadamente, armónicamente, comprometidas con el servicio objetivo al interés general al que están vinculadas por expreso mandato constitucional. Un concepto que está implícito en los postulados del pensamiento abierto, plural, dinámico y complementario y que se proyecta sobre una realidad compleja y multifactorial como es el litoral, es el de equilibrio. Característica propia de la esencia del litoral puesto que, como es obvio, el equilibrio dinámico y permanente entre el mar y el territorio, entre el territorio y el mar, explica la identidad de un espacio territorial que se configura a partir de esta combinación
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armónica y en constante transformación de estos dos elementos o componentes. El equilibrio es, pues, una de las principales notas de esa gestión integrada desde la que es menester administrar la zona costera. Es más, teniendo como tiene el factor ambiental una relevancia tan razonable en el litoral, es conveniente que las diferentes políticas públicas a realizar partan también de la idea de desarrollo sostenible. Concepto que plantea el equilibrio entre desarrollo económico y protección ambiental. El litoral es un territorio delimitado geográficamente que también pude considerarse como escaso. Tiene las dimensiones que la ley dispone, que necesariamente son reducidas en atención a la naturaleza que le es propia. En la zona costera van a realizarse determinadas actividades económicas y sociales peculiares, que son propias del litoral y que, por ello, necesitan de una regulación y una administración coherente y congruente con las características del litoral. En este sentido, no puede ignorarse que la creación de empleo es también un elemento que gravita sobre estas zonas territoriales y que debe administrase con sentido del equilibrio y moderación para evitar que el elemento económico e industrial prevalezca de manera desordenada en la costa. La costa, bien lo sabemos, es un espacio especialmente indicado para el ocio y el recreo físico y psíquico de las personas, consideración íntimamente relacionada con una digna calidad humana, especialmente para aquellos ciudadanos afectados por la presión y el estrés que en ocasiones produce la vida urbana. En este sentido, la contemplación del paisaje, el disfrute del entorno, las puestas de sol, y tantos otros alicientes que ofrece el litoral deben ser especialmente tenidos en cuenta por las diferentes políticas públicas presentes en la zona costera a partir de esquemas integrados de gestión y administración de estos espacios de interés general. En este sentido, no se debe olvidar que en el litoral existen asentamientos históricos de gran valor cultural y estético que han de ser preservados como consecuencias de coherentes políticas de protección del patrimonio cultural. La degradación del litoral, de la zona marítima terrestre durante estos años de urbanismo salvaje, de desarrollismo industrial, está a la vista de todos. El boom turístico, por ausencia de una planificación integrada con los entornos naturales, ha contribuido lo suyo a estropear la costa. Estos años de creciente conciencia ecológica en la confección y ejecución de políticas públicas están posibilitando desarrollos sostenibles que fomentan ese necesario equilibrio costa-tierra que caracteriza a las zonas costeras. Realmente, el litoral puede ser analizado como un espacio problemático o como un espacio solución. Como un espacio problemático porque hasta no hace mucho tiempo, la costa era sistemáticamente subordinada a las exigencias industriales, urbanísticas e industriales con una escasa preocupación por las cuestiones ecológicas y ambientales. Hoy las cosas han cambiado, y no poco, y se puede afirmar que el estudio del litoral desde diferentes puntos de vista ha facilitado la tendencia a su protección como espacio para una digna calidad de vida. Es espacio problemático también porque en su seno coexisten diferentes intervenciones públicas procedentes de varias Administraciones (Estado, Comunidad Autónoma, Entes Locales). Y es espacio porque una adecuada gestión integrada de las zonas costeras conduce a diferentes actuaciones en el mar-territorio desde las que se puede promover un desarrollo sostenible propicio para una digna calidad de vida. El espacio litoral es un espacio susceptible de una pluralidad de funciones que demuestra lo complejo de su configuración. Es espacio natural por antonomasia, lo que requiere prescripciones ambientales claras. Es un espacio cultural pues no pocos entornos costeros REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS 17
han sido habitados por pueblos antiguos que han dejado su huella para las civilizaciones posteriores. Es un espacio especialmente adecuado para la vida de las personas, para el asentamiento de poblaciones, lo que reclama desarrollos turísticos y políticas urbanísticas racionales y armónicas. También es un espacio en el que se realizan importantes actividades económicas por ser soporte de infraestructuras de gran impacto comercial como pueden ser los puertos. Además, hay que tener en cuenta que en el espacio litoral se reciben numerosos vertidos y residuos industriales que proceden de los asentamientos urbanos e industriales ubicados en su seno. La complejidad del litoral, como espacio en el que conviven diferentes políticas públicas, se agudiza más cuando, por ejemplo, nos detenemos en las políticas públicas económicas. En la costa confluyen diferentes actividades económicas que en ocasiones pueden resultan incompatibles entre sí. En efecto, existen actividades extractivas como la pesca, la acuicultura y el marisqueo; actividades agropecuarias como la agricultura, la ganadería y la silvicultura; actividades industriales como puede ser la petroquímica, la siderúrgica o la naval; actividades comerciales como el transporte marítimo, viario o aéreo y, finalmente, y no por ello menos importante, en el litoral se concentra, en cantidad y calidad seguramente, la mayor densidad de actividad turística en forma de hostelería y una variada industria de ocio y recreo. En esta interacción de actividades tan heterogéneas se va a producir la lógica tensión que subyace a la pugna entre desarrollo económico y protección ambiental. En este contexto, cuando prevalece el pensamiento único, algo frecuente en este tiempo, encontramos un escenario en el que aparecen construcciones artificiales de tramos de costa al margen del Ordenamiento, equipamientos deficitarios, degradación del paisaje, contaminación de las aguas, problemas de polución industrial, barreras viarias, vertidos sin depurar o, por ejemplo, planes turísticos poco respetuosos con la cultura. Pues bien, en este entramado de acciones públicas y privadas emerge con gran fuerza, como disciplina de armonía y como institución ejemplo de la buena administración y el buen gobierno la llamada entre los expertos en la materia GIZC (gestión integrada de zonas comunes). Los estudios sobre la ordenación y gestión de la costa suelen señalar que la regulación del espacio común costa lo encontramos tanto en el derecho romano como en el derecho histórico español (Las Partidas) tal y como suele acontecer con las principales instituciones, conceptos y categorías que componen la ciencia jurídica. Sin embargo, las primeras iniciativas normativas tendentes a poner un poco de orden en la gestión del espacio costero aparecen en los Estados Unidos en los años setenta del siglo pasado. A partir de entonces, las principales Organizaciones internacionales como la ONU o la entonces denominada CEE elaboran sendas recomendaciones en la materia al caer en la cuenta de la trascendencia de este espacio territorial para la vida del hombre y también como encrucijada de diversas competencias públicas a ejercer para diferentes Administraciones públicas. Una cuestión que también se estudia en cualquier obra que trata sobre la ordenación de la costa es a relativa a su engarce, o no, con la ordenación del territorio. Ocurre algo similar a lo que acontece entre ordenación del territorio, medio ambiente y urbanismo. En la ordenación del territorio se incardina el urbanismo y el medio ambiente. Son partes integrantes de la ordenación del territorio, que engloba a ambas. En el mismo sentido, la ordenación y gestión de la costa surge conceptualmente de la ordenación del territorio, pudiendo llegar a afirmarse que esta técnica jurídico-administrativa es también elemento propio de la ordenación del territorio. 18 JAIME RODRÍGUEZ-ARANA
Es decir, es una concreta manera de ejercicio de la ordenación del territorio en un entorno espacial de las características del litoral. Más adelante, cuando la ordenación del territorio se utiliza como elemento para evitar los desequilibrios regionales la gestión de la costa se empieza a contemplar desde la perspectiva del equilibrio territorial y desde la óptica de la protección ambiental. La conferencia de Estocolmo de 1972 es paradigmática en este sentido. Desde el punto de vista fáctico, los espacios litorales son cruciales en este enfoque pues concentrar la mayor parte de los habitantes. De esta manera, poco a poco, nos topamos con el concepto de GIZC, institución que surge de la realidad, de la necesidad de armonizar las diferentes políticas con incidencia en la costa al servicio, esto es muy importante, de la digna calidad de vida de las personas que allí viven. En la década de los ochenta del siglo pasado la doctrina data el inicio del uso de este planteamiento integrado en gestión de la zona costera y, en la década siguiente, en los venta, comienzan a sucederse reuniones e iniciativas nacionales e internacionales en las que el concepto de GIZC adquiere carta de naturaleza como categoría jurídica propia. Que la GIZC surge de la realidad, de la necesidad de articular coherentemente las diferentes políticas públicas con incidencia en la costa es algo fácil de comprender. Estamos en presencia de un espacio territorial complejo y multisectorial en el que es menester utilizar los criterios de equidad, imparcialidad y racionalidad que conforman el moderno concepto del buen gobierno y la buena administración de los asuntos públicos. En este contexto aparecerá en la conferencia de Río de 1991 la idea del desarrollo sostenible que también va a afectar de una manera muy directa a la GIZC. Si tuviéramos que definir en pocas palabras la GIZC podríamos, después de lo que llevamos escrito, señalar que se trata de una modalidad de gestión pública caracterizada por atender a un espacio territorial plural, sobre el que intervienen diferentes poderes públicos y en el que se entrecruzan diferentes políticas públicas que han de ser implementadas complementariamente en un marco de digna calidad de vida de los ciudadanos. El objeto de la GIZC es propiamente el litoral, pero en la medida en que el litoral está en permanente conexión con otros territorios, en esa medida también la GIZC va a tener influencia y radio de acción en esos espacios colindantes o fronterizos. La GIZC puede decirse que es una modalidad de gestión del territorio y, por ello, engloba acciones públicas tales como la gestión ambiental, la gestión urbanística, la gestión de residuos, la gestión turística o, por ejemplo, la gestión anticontaminación. La GIZC incluye diferentes políticas públicas que han de actuarse de manera sincronizada pensando en la digna calidad de vida de los seres humanos. Esta exigencia de Administración pública sincronizada, o integrada, plantea importantes cuestiones relativas a la simplificación y racionalidad de los procedimientos a través de los cuales se producen estas políticas, de manera que la diversidad de Administraciones públicas con competencias en la materia debe resolverse en esquemas organizativos que fomenten y faciliten el libre y solidario ejercicio de los derechos por los ciudadanos, y en última instancia una digna calidad de vida. La caracterización de la buena administración y del buen gobierno de asuntos públicos, de asuntos de interés general, el litoral obviamente lo es, se aplica in integrum a la GIZC que, como llevamos escrito, ofrece una serie de singularidades que permiten incluirla en esta nueva dimensión de la Administración vista desde la perspectiva del ciudadano. Se trata, pues, de una gestión participativa, abierta, multidisciplinar, dinámica, integrada y, sobre todo,
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profundamente humana en cuanto que tiene como centro la mejora de las condiciones de vida de los habitantes de la zona costera, del litoral. Los objetivos de la GIZC suelen atender a razones de conservación, de desarrollo sostenido y sustentable, de protección, y de reacción frente a posibles agresiones al entorno territorial. Es decir, a través de la GIZC se debe conservar y mejorar la costa, se debe promover una razonable cooperación humana y solidaria de los diferentes usos y actividades a realizar en el litoral, se debe proceder a una mejor protección del dominio público litoral, se deben aplicar metodologías de integración y, también, se debe actuar desde el principio de precaución y prevención. El famoso informe DOBRIS, fundamental en la materia que estudiamos en este epígrafe, distingue entre un objetivo general y varios objetivos estratégicos. El objetivo general se refiere a fomentar el uso sostenible del litoral y respetar el principio de precaución. En efecto, el uso sostenible del litoral se refiere a que las políticas públicas con presencia en la costa han de estar ordenadas a este desarrollo sostenible, lo que supone que la dimensión ambiental va a ser fundamental y, sobre todo, que el contexto de equilibrio entre desarrollo económico y protección medioambiental ha de entenderse, no como fin en sí mismo, sino como medio para la digna calidad de vida de los habitantes del litoral. El principio de precaución conduce, como bien sabemos, a que los poderes públicos no autoricen usos o actividades que puedan entrar en colisión precisamente con este objetivo general del uso sostenido de la franja costera. Los objetivos estratégicos están vinculados a la integración racional y humana de los usos y actividades, que son múltiples, en el espacio territorial litoral. Es obvio, huelga señalarlo, que la participación ciudadana es esencial para la concreción e implementación de las políticas públicas dirigidas a operar estos usos. Por ejemplo, en los procedimientos de autorización para la construcción de hoteles o en los procedimientos de naturaleza urbanística las audiencias a los interesados son fundamentales para que estas acciones públicas estén conectadas a la realidad y a las legítimas aspiraciones de los habitantes del litoral. Pues bien, en el informe DOBRIS se sistematizan los objetivos estratégicos referidos a los usos y actividades que se pueden proyectar sobre este especial espacio territorial marítimoterrestre. Son nueve puntos que vamos a resumir en el siguiente párrafo. En primer lugar, es menester determinar los usos que los habitantes desean que se realicen en el litoral. Es lógico que así sea puesto que no podemos olvidar que en la democracia las personas son las dueñas del interés general. En segundo término, es básico precisar la capacidad de carga de la costa para conocer la disponibilidad real de las políticas públicas que podría soportar. A veces, por no conocer estos datos, se ocasionan daños irreversibles al entorno. En tercer lugar, hay que analizar el grado de complementariedad que existe entre las diferentes políticas públicas a implementar en la costa y, sobre todo, evaluar los posibles daños que tales usos proyectados pueden producir. En cuarto término, una vez que se prevén conflictos entre usos, que tantas veces son conflictos interadministrativos, es conveniente articular metodologías que permitan resolver ex ante estas tensiones. En quinto término, se recomienda disponer de datos cuantitativos, cualitativos, fiables y contrastados que permitan la mejor toma de decisiones y el establecimiento de objetivos sistemas de control, evaluación, verificación y supervisión. En sexto lugar, debe informase permanentemente a los habitantes de los usos a acometer, convocando a la participación en los procedimientos relacionados con tales usos y actividades proyectados en el litoral. En séptimo término, la gestión ambiental ha de ser integral e integrada; es decir, deben integrarse las prioridades medioambientales 20 JAIME RODRÍGUEZ-ARANA
dentro de los objetivos de desarrollo en las costas a escala local, regional, nacional e internacional o global. En octavo lugar, como ya hemos señalado, debe preservarse el equilibrio entre los aspectos marítimos y los terrestres. Y, finalmente, en noveno y último lugar, debe estimularse es establecimiento de unidades de gestión integral de zonas costeras de naturaleza ecológica. En el ámbito de la Unión Europea, tal y como veremos especialmente en el capítulo siguiente, la preocupación por obtener altos estándares de GIZC ha motivado la elaboración de normas y planes en la materia de signo pionero y vanguardista en muchos puntos. El Documento de la Comisión (OM (2000) 547 final) ha establecido el perfil de éxito en la GIZC, la buena administración o el buen gobierno n materia de GIZC, en los siguientes principios. Primero: Perspectiva amplia y global ya que las zonas costeras son complejas y se ven fuertemente afectadas por muchas fuerzas interrelacionadas como bien sabemos. Esta panorámica abierta reclama un planteamiento sistémico y la necesidad de comprender en sus justos términos la permanente y dinámica interacción entre los elementos marítimos y los elementos territoriales del litoral. En mi opinión, este primer principio es consecuencia de la aplicación a la materia del pensamiento abierto y plural al que nos referimos con anterioridad. Segundo: Perspectiva a largo plazo. Esta es una característica del buen gobierno y la buena administración de los asuntos públicos que desde el principio aparece incardinada en la GIZC pero que en no pocas ocasiones se olvida por exigencias de un día a día mal programado. Las necesidades de las generaciones futuras han de ser tenidas en cuenta, el principio de precaución ha de aplicarse rigurosamente y, sobre todo, es menester sacar del ambiente partidario la GIZC. Tercero: Una gestión modulada a través de un proceso gradual. La GIZC se realiza en unas coordenadas espaciotemporales. La dimensión espacial es conocida y la proyección temporal se concreta a través del ejercicio de diferentes acciones públicas soportadas en sendos procedimientos administrativos que tienen diferentes fases en una concreta secuencia temporal. Al margen de las actuaciones públicas concretas sobre el litoral, la GIZC supone el diseño y aplicación de un modelo en el que el equilibrio entre los aspectos territoriales y los marítimos deben estar siempre presentes dentro de un marco de sensibilidad ambiental que garantice una digna calidad de vida a los habitantes de la franja costera. En este sentido, la GIZC es una metodología que permite ir resolviendo en el tiempo, poco a poco, y con el enfoque comentado, los diferentes problemas que la interacción de diferentes políticas pueden producir sobre el litoral. La GIZC proyectada en el tiempo está llamada a favorecer esquemas de entendimiento, de concierto y de acuerdo para resolver los problemas y las tensiones que el quehacer público muestra cotidianamente. Cuarto: Reflejo de la singularidad local. El modelo de GIZC es un modelo que se puede aplicar sobre cualquier litoral a escala global. Sin embargo, la globalidad es compatible con la localidad. Lo universal es compatible con lo particular. Es más, lo general y lo particular suelen convocarse el uno al otro en modelos inspirados en la buena administración y buen gobierno de asuntos públicos. La integración se verifica ordinariamente en entornos de equilibrio. Y el equilibrio tiene mucho que ver con formas de gobierno o de administración en las que se ponderan y contrastan las diferentes dimensiones que ofrece la realidad que, en el caso del litoral, es bien obvia y patente. La metodología global que encierra la GIZC debe ser respetuosa con los valores locales. Es más, debe reflejar la propia especificidad local, pues de lo contrario, no sería en rigor un esquema de gestión integrada de la zona costera. REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS 21