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EL CONTROL INTERNO EN EL ESTADO MEXICANO

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José añón roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge a. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José raMón Cossío díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

eduardo Ferrer MaC-gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José antonio garCía-CruCes gonzáLez

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis LóPez guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

ángeL M. LóPez y LóPez

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de LuCas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

víCtor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

FranCisCo Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

angeLika nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania). Miembro de la Comisión de Valencia

HéCtor oLasoLo aLonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

LuCiano PareJo aLFonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

toMás saLa FranCo

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

ignaCio sanCHo gargaLLo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

toMás s. vives antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

rutH ziMMerLing

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

EL CONTROL INTERNO EN EL ESTADO MEXICANO

CARLOS F. MATUTE GONZÁLEZ Coordinador

tirant lo blanch Ciudad de México, 2021

Copyright ® 2021 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/ Este libro se realizó gracias al estímulo del Sistema Nacional de Investigadores (Conacyt)

© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tiber 66, Piso 4 Colonia Cuauhtémoc Alcaldía Cuauhtémoc CP 06500 Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1378-473-1 MAQUETA: Disset Ediciones Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/ politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Índice

Prólogo.................................................................................................. 9 DAVID ROGELIO COLMENARES PÁRAMO El control interno: mejora, transparencia y rendición de cuentas.......... 13 CARLOS F. MATUTE GONZÁLEZ El Marco Integrado de Control Interno: retos y perspectivas para la administración pública en México........................................................... 39 DAVID VILLANUEVA LOMELÍ El Órgano Interno de Control del INE: experiencia de una estrategia preventiva................................................................................................ 81 JESÚS GEORGE ZAMORA El Control Interno como herramienta para el fortalecimiento de la gestión pública ..................................................................................... 109 ARELY GÓMEZ GONZÁLEZ Propuesta de mecanismos de Control Interno para el Sistema de Contrataciones Públicas........................................................................ 135 ALEJANDRO ROMERO GUDIÑO La mejora regulatoria como medio de control interno de la función administrativa. ...................................................................................... 163 LUIS DARÍO ÁNGELES GONZÁLEZ Rendición de cuentas y control interno.............................................. 185 JOSÉ IZCÓATL BAUTISTA BELLO

Panorama del Órgano Interno de Control del Instituto Federal de Telecomunicaciones.............................................................................. 207 GRICELDA SÁNCHEZ CARRANZA Epílogo............................................................................................... 255 JAVIER VARGAS ZEMPOALTECATL Órganos encargados del control interno en las entidades federativas.. 263 SANDRA GUADALUPE PAWOLI GÓMEZ

Prólogo DAVID ROGELIO COLMENARES PÁRAMO1

Cada vez resulta más evidente la importancia que tiene el uso de mecanismos internos de control en todos los ámbitos de la administración pública, no sólo para efectos de la mejora cualitativa de los servicios ofrecidos a la sociedad, sino como un instrumento que permite una gestión sistemática, racional y ordenada, basada en la transparencia y la rendición de cuentas. La correcta aplicación de medidas de control interno, así como la debida operación de las instancias encargadas de su puesta en práctica, proporcionan a una institución medios adecuados para revisar, de manera sistemática, sus procesos, políticas y actividades, con el fin de estar en posición de asegurar el cumplimiento de sus objetivos. Como otras manifestaciones de la visión actual de la administración pública, el control interno corresponde al cambio de paradigma operado en la visión del Estado, no como un interventor en los procesos económicos, sino como un agente regulador orientado a definir reglas claras para una interacción positiva de los distintos actores económicos y sociales. Desde esta perspectiva, la gestión del Estado debe operar de manera similar a la que se registra en instituciones privadas: se persigue atender las necesidades de la sociedad y de los mercados desde una óptica de eficiencia, efectividad y economía en el uso de los recursos, en este caso públicos, al mismo tiempo que se ofrece a los sectores involucrados información precisa y confiable de las acciones emprendidas. La rendición de cuentas, en este sentido, no sólo se refiere a poder entablar un diálogo con la sociedad para ofrecer una imagen nítida de la acción del Estado, sino también contar con un instrumento con el que sea posible obligar a las instituciones públicas a ceñirse a un curso de acción y, en el caso de que se registren desviaciones de la norma, ya sean involuntarias o por otras causas, aplicar las medidas preventivas y correctivas a que haya lugar. Ciertamente, no corresponde al control interno proporcionar, de manera exclusiva, la totalidad de los elementos que se necesitan para la mejora de la gestión gubernamental. Es posible destacar la labor de la fiscalización superior, como mecanismo ex–post que permite analizar los resultados de la actuación de los ejecutores del gasto a través de la práctica de distintos

Auditor Superior de la Federación.

David Rogelio Colmenares Páramo

tipos de auditorías; la mejora regulatoria, orientada al perfeccionamiento continuo de la normativa que rige determinado fenómeno administrativo, o la implementación de medidas de transparencia, que facilita el acceso general a la información relevante en la toma de decisiones de los entes públicos. De la misma forma, las actuales tendencias buscan destacar la relevancia que tienen las acciones de tipo preventivo, basada es una evaluación adecuada de los riesgos que enfrenta una institución o un servidor público en el cumplimiento de su mandato, y que incluyen desde las falencias a nivel estructural hasta la concurrencia de eventos sobrevinientes o impredecibles que generan demandas adicionales a los mecanismos en operación. Otro factor que ha adquirido un mayor valor ante la gestión pública es la retroalimentación que puede ofrecer el establecimiento de canales institucionales de comunicación y participación de la población en el proceso administrativo. En su calidad de usuarios finales de los bienes y servicios proporcionados por el Estado, o bien como beneficiarios de programas y políticas públicas, los ciudadanos y sus organizaciones pueden desempeñar un rol de la mayor trascendencia en cuanto a proporcionar información respecto a problemas en la ejecución de la acción gubernamental, la existencia de desviaciones de los objetivos originales o el mal uso de los recursos públicos. Por ello, es posible apreciar hasta qué punto la visión actual de la actuación del gobierno corresponde a la necesidad de consolidar distintos sistemas de supervisión y control que cierren los espacios a la discrecionalidad, a la inercia administrativa, a prácticas poco profesionales por parte de los funcionarios y ejecutores del gasto, y a la opacidad en el uso de recursos que, en última instancia, pertenecen a la sociedad en su conjunto, no a quienes se ha conferido la responsabilidad de su ejercicio. Considero que la aportación que el control interno puede hacer, en términos de prevención, detección y corrección de fallas o desviaciones de los marcos normativo y legal resulta un factor de la mayor relevancia para mejorar la gestión gubernamental, y que para su correcta implementación se necesita de la existencia de un compromiso claro y manifiesto con su actuación, no solo por parte de los funcionarios, sino de los más altos niveles directivos. Este compromiso refuerza a los llamados Órganos Internos de Control en cuanto a la autoridad que se les otorga, la necesidad de ceñirse a su normativa interna y el compromiso de dar seguimiento a las acciones recomendadas, con el fin de alcanzar, de ser necesario, las mejoras a nivel estructural que sean necesarias para prevenir futuros incumplimientos, omisiones o errores. Así, la administración pública debe concebirse como un ejercicio en proceso de mejora continua, por lo que se requiere de dotarlo de los elementos necesarios para su autocorrección.

PRÓLOGO

En el caso de México, la implementación del control interno se ha llevado a cabo de manera paralela a los procesos de democratización y profesionalización del servicio público; no es concebible una administración pública moderna que no cuente con un sistema institucional que permita que cada dependencia instrumente este tipo de medidas. Si bien, en sus inicios la tendencia favorable al control interno se centró en la Administración Pública Federal, pronto fue evidente la necesidad de extender su alcance a la totalidad de las instituciones gubernamentales, independientemente del Poder en el que se encuadren y del nivel de gobierno al que pertenezcan. Especialmente, en el ámbito municipal existe una importante área de oportunidad para integrar el control interno al funcionamiento de las instancias de este orden de gobierno. Además, una temática que ha adquirido una gran importancia en la gestión cotidiana de las instituciones gubernamentales es la aplicación de las tecnologías de la información y la comunicación en el desahogo de sus responsabilidades; dado que la información es un insumo esencial para la actuación de cualquier ente público, es preciso que el control interno abarque también este rubro, en la medida en la que una cantidad considerable de recursos son invertidos en estos fines, y que el valor de los datos obtenidos es muy elevado. Otro tópico especialmente sensible lo constituyen los procesos de adquisiciones de bienes y servicios por parte del sector público. Los mecanismos de control interno instituidos en las licitaciones y adjudicaciones de contratos forman una primera línea de defensa respecto a la ocurrencia de prácticas corruptas, y pueden reducir sensiblemente los espacios de opacidad y discrecionalidad. Finalmente, quiero destacar el factor axiológico que debe existir en todo análisis sobre el control interno. El apego a valores institucionales, así como la instauración de modelos de gestión de la integridad institucional son consustanciales al establecimiento de un ambiente de control, por lo que se requiere de la formulación de códigos de ética en cada institución pública, que sean claros en su comprensión y unívocos en su aplicación, con el fin de que el funcionario público cuente con una guía práctica de comportamiento. Los distintos ensayos que integran la presente obra ofrecen al lector un panorama amplio respecto a la naturaleza, alcances, retos y aplicación práctica del control interno en nuestro país. Su lectura resulta provechosa tanto al funcionario público como al estudioso en la materia, en tanto que permite visualizar el lugar central que ocupa entre los distintos mecanismos de rendición de cuentas. Pero, sobre todo, es posible identificar al control interno como un producto necesario de la historia reciente del proceso de modernización y democratización de México.

El control interno: mejora, transparencia y rendición de cuentas. CARLOS F. MATUTE GONZÁLEZ

En el Estado de las autonomías, que es aquel en el que el centro de acción y decisión soberana reconoce como un elemento esencial de su propia existencia la autonomía de las personas (libertad) y la de las colectividades u organismos intermedios, el control interno en las organizaciones públicas estales y no estatales debe ser una herramienta indispensable en el proceso de legitimación.

EVOLUCIÓN DE LA MEJORA ADMINISTRATIVA El Estado autoritario mexicano de los fines del siglo pasado, obligado por las circunstancias, inició un proceso de modernización administrativa en 1982 con la reforma al Título Cuarto de la Constitución y el artículo 134 de la misma y fincó las bases de los sistemas de responsabilidad de la función pública y la contratación pública, entre otros aspectos. El populismo, producto de la falta de vida democrática pluralista, con base en un partido hegemónico, fracasó estrepitosamente hundiendo al país en una crisis económica y política profunda. La respuesta ideológica -dentro del marco del estado autoritario- fue el impulso de la Renovación Moral que justificó el proceso de adelgazamiento y descentralización del aparato burocrático gubernamental inevitable por la “quiebra” fiscal del Estado (Consenso de Washington) y la llamada década pérdida en Latinoamérica caracterizada por el bajo crecimiento económico, inflación, empobrecimiento y debilidad de las finanzas públicas. En este contexto, en los años noventa, se introducen, formalmente con el PROMAP1, prácticas para la medición de la gestión pública con base en una estrategia básica (misión, objetivos, visión, indicadores, calidad, convenios de desempeño, entre otros) y se diseñó un sistema que ligara al presupuesto con objetivos para mejorar el control de la Secretaría de Hacienda y Crédito

Programa de Modernización de la Administración Pública 1995-2000, publicado en el Diario

Carlos F. Matute González

Público (SHCP), como dependencia globalizadora, sobre los gastos de la administración pública subordinada al Presidente de la República. Con estos antecedentes, como resultado de la alternancia y el discurso explícito de combate a la corrupción2 del régimen autoritario previo, la innovación gubernamental con tintes gerencialistas impulsada en 2000-2006 tuvo avances normativos en materias como la transparencia, la profesionalización, la responsabilidad administrativa, la responsabilidad patrimonial del Estado, la contratación pública, la responsabilidad hacendaria, la rendición de cuentas y la fiscalización. La relevancia política que adquiere la rendición de cuentas, como el resultado deseable en cualquier Estado democrático, exige la consolidación de mecanismos administrativos para hacerla efectiva en la que uno de ellos es el control interno parte de los procesos de mejora administrativa y sustento de la transparencia efectiva y, en su caso, proactiva. Cito a David Villanueva Lomelí (infra), que expone el Marco Integrado de Control Interno (MICI) en este libro, quien considera que “la rendición de cuentas consiste en la obligación y responsabilidad de los servidores públicos de responder por las acciones y decisiones relacionados con el uso y administración de los recursos económicos del Estado”. Este mandato legal constriñe a las administraciones públicas a incorporar estructural y funcionalmente una forma de evaluar objetivamente su desempeño para garantizar que la información generada sobre los resultados sea fidedigna y útil en la mejora permanente de las organizaciones. En el artículo 44 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF)3, desde el año de 2013, se reguló con mayor amplitud la red de órganos internos de control de la Administración Pública en sus tres áreas, la auditoría, las quejas (investigación) y las responsabilidades y se instauró la obligación de establecer en las entidades y dependencias los comités de

Oficial de la Federación el 28 de mayo de 1996. La Comisión Intersecretarial de Transparencia y Combate a la Corrupción fue creada por Acuerdo Presidencial el 4 de diciembre de 2000, presidida por el Secretario de la Función Pública e integrada por 29 instituciones, la Comisión Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la Corrupción (CITCC) y es una instancia que impulsa una nueva cultura de transparencia en la Administración Pública Federal, mediante la coordinación de estrategias y acciones integrales que permiten reducir riesgos de corrupción y mejorar la transparencia de la información y la gestión pública. Informe del Secretario de la Función Publica consultado en http://www.oas.org/juridico/spanish/ mesicic2_mex_inf_labores_sp.pdf, el 09 de septiembre de 2020. En el texto original de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el artículo 44 se refería al extinto Departamento del Distrito Federal, http://www.diputados.gob. mx/LeyesBiblio/ref/loapf/LOAPF_orig_29dic76_ima.pdf, consultada el 23 de septiembre de 2020.

EL CONTROL INTERNO EN EL ESTADO MEXICANO

control y desempeño institucional para el seguimiento y evaluación general de la gestión, encabezados por el titular del órgano interno de control (OIC) supervisado. Los órganos internos de control de las sociedades nacionales de crédito, así como aquéllos de otras entidades que cuenten con un régimen específico de control interno, se sujetarán a las funciones y organización establecidas en las disposiciones mediante las que se crea la respectiva entidad. En 2016, se reformó el artículo mencionado con el propósito de armonizarlo con la creación del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) y se consignó que los órganos internos de control de la Administración Pública Federal (APF), subordinada al Poder Ejecutivo4, asumieran, en materia de control interno, las obligaciones que se sintetizan a continuación: a) Mantener el control interno de la dependencia o entidad. b) Apoyar la política de control interno y la consecuente toma de decisiones con base en la identificación, administración y evaluación de los riesgos institucionales. c) Contribuir al óptimo desempeño y la modernización continua, así como el desarrollo eficiente de la gestión y manejo correcto de los recursos públicos. d) Respetar los lineamientos que emita el Comité Coordinador del SNA sobre la organización, funcionamiento y supervisión de los sistemas de control interno y los de mejora de gestión en las dependencias y entidades de la APF. e) Formular, en noviembre, su plan anual de trabajo y de evaluación, incluyendo las acciones de control interno f) Informar, en mayo y noviembre, sobre las recomendaciones de acciones correctivas, preventivas y oportunidades de mejora respecto de la calidad y eficiencia de los distintos procesos internos. g) Impulsar las acciones pertinentes para mejora de la gestión en las entidades y dependencias. h) Encabezar los comités de control y desempeño institucional para el seguimiento y evaluación general de la gestión.

Confr. la reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal denominada en materia de control interno, consultada el 23 de septiembre de 2020 en http://www. diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/loapf.htm, reforma marcada como número 54, del 18 de julio de 2016.

Carlos F. Matute González

En el sexenio 2018-2024, el Programa Nacional de Combate a la Corrupción y a la Impunidad, y de Mejora de la Gestión Pública 2019-20245 establece como “el primer pilar (de la prevención de la corrupción) es … la verificación del desempeño del nivel de cumplimiento de los objetivos y metas de los programas, por medio de indicadores estructurados en la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) y las Fichas de Indicador del Desempeño (FID)”. Estos elementos de la medición de la acción pública son parte del control interno de la APF que se integra desde la operación y funcionamiento de las entidades y dependencias y los consolidan las Secretarias globalizadoras, SHCP y la Secretaría de la Función Pública (SFP). El segundo pilar es el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), que tiene como propósito determinar la congruencia de los programas federales y analizar el logro de sus objetivos y metas, así como su eficiencia, eficacia, calidad, resultados, impacto y sostenibilidad. En este sentido, el SED es un instrumento de control interno de la APF en su conjunto, ya que mediante este se lleva acabo una evaluación con un enfoque integral y complementario a los procesos propios de monitoreo y evaluación para la mejora administrativa de las entidades y dependencias. Con base en estos dos pilares, con independencia de los rezagos en el combate a la corrupción reflejados en las mediciones internacionales y en las encuestas sobre la percepción de la misma, el Programa mencionado establece lo siguiente: “México ha tenido avances significativos en la implementación de la gestión por resultados por lo que actualmente ocupa uno de los primeros lugares en América Latina. En 2007 el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) diseñó el Índice de Gestión para Resultados en el Desarrollo (IGpRD) con la finalidad de medir los avances en la incorporación de mecanismos de gestión pública en 25 países de la región. El resultado del IGpR para México pasó de 3.2 a 4.0 entre 2007 y 2013, lo que da cuenta institucionalización del Sistema basado en Resultados en las instituciones de gobierno.”

La SFP, en el Programa referido, señala que, a pesar de los avances identificados en los indicadores del BID persisten áreas de mejora extensas en donde hay una carencia significativa en la gestión de proyectos y en la planeación estratégica. En congruencia con lo anterior, una estrategia prioritaria del gobierno es mejorar el control interno en la APF y dentro de la estrategia de mejora administrativa se proponen acciones puntuales consistentes en llevar a cabo

https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/509882/PNCCIMGP_2019-2024.

pdf

EL CONTROL INTERNO EN EL ESTADO MEXICANO

verificaciones sobre la implementación y cumplimiento de los sistema de control interno en los programas prioritarios, promover en las dependencias y entidades la realización de acciones de control interno y coordinar centralmente el establecimiento de acciones de control interno.

EL CONTROL INTERNO Y FISCALIZACIÓN La evolución del control interno entre 1982-2020 ha sido parte de la estrategia de modernización de la gestión pública en el que se privilegia la identificación de riesgos para potencializar la prevención de actos de corrupción y convertir a los resultados de la evaluación en uno de los principales insumos de la mejora administrativa. Esta ruta del desarrollo administrativo ha sido coordinado con instancias internacionales como la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI, por sus siglas en inglés), que desde 1953, ha sido una entidad independiente, profesional y apolítica, que ha brindado apoyo y fomentado el intercambio de ideas, conocimientos y experiencias en materia de normas, mejoramiento y fortalecimiento de la fiscalización pública, que incluye al control interno dentro de su esquema de gobernanza de la función de la probidad y honestidad de la administración pública.6 La fiscalización o auditoría y el control interno se han desarrollado en forma simultánea. Ambos están relacionados con el fortalecimiento de la rendición de cuentas que es un elemento esencial en el Estado de derecho, que exige a las autoridades un sometimiento en su actuación a un régimen previo. La responsabilidad estatal frente a los ciudadanos sólo es exigible en un ambiente de ejercicio del poder social regulado por un orden jurídico identificable que permita exigir determinadas conductas, acciones u omisiones, a los servidores públicos so pena de incurrir en falta y, por ende, en una posible sanción. El Estado constitucional de derecho introduce el elemento de la transparencia como una forma de ser de las organizaciones públicas que facilita la evolución de la rendición de cuentas puramente financiera al cumplimiento de objetivos y metas y a la de desempeño vinculado con necesidades sociales e individuales concretas y medibles. En ese sentido, la transparencia abona

Confr. https://www.intosai.org/fileadmin/downloads/news_centre/events/congress/ accords_declarations/SP_21_Beijing_decl_acc.pdf, consultada el 27 de septiembre de 2020.

Carlos F. Matute González

a la eficiencia y eficacia de los controles que deben hacer explícitos sus procedimientos, fines y resultados. Un sistema de control interno es responsabilidad de la propia organización que lo implanta, opera y evalúa y será interno con respecto a la organización a la que pertenece y se aplica, con lo que su complejidad y alcance será proporcional al tamaño, especialización y diversidad de la misma. Bajo esta óptica, se concibe al control interno como esencia del Estado de derecho y, por tanto, se extiende a cualquier entidad pública, donde los responsables del mismo son los titulares o los órganos de gobierno. Sin embargo, en México, los órganos de fiscalización participan tanto en la auditoría como en el control interno de las entidades públicas con las que interactúan o pertenecen con lo que las dos funciones se mezclan y se rigen por principios similares. Sólo se distinguen en el momento de llevarse a cabo y en los fines. El control interno se fusiona con la auditoría en los órganos fiscalizadores y conserva su independencia como proceso en las entidades públicas cuya finalidad sustancial es distinta a la fiscalización. Ambas funciones, el control interno y la auditoría, son propias de la gestión pública democrática y son el paso previo y sustento de la rendición de cuentas y la transparencia. En la declaración de Beijing del INTOSAI, se determinó que las entidades de fiscalización superior son medios para aumentar “la transparencia, garantizar la rendición de cuentas, promover el buen desempeño y luchar contra la corrupción, mejorando así la buena gobernanza e impulsando la equidad” 7. En ese sentido, el control interno se inscribe en un sistema complejo de auditoría de la gestión pública que se divide en la interna y la externa. La primera se identifica con el control previo y concomitante y la segunda con el posterior. Esta clasificación depende de la entidad pública con la que se vincule y, por lo tanto, es relativa. Un órgano de control o fiscalización puede llevar a cabo, simultáneamente, los dos tipos de controles. La Auditoría Superior de la Federación (ASF) es la instancia de verificación de cumplimiento de las normas presupuestales y de los objetivos y metas de las entidades públicas Federales, estatales y municipales8 desde la

https://www.intosai.org/fileadmin/downloads/news_centre/events/congress/accords_declarations/SP_21_Beijing_decl_acc.pdf, consultado el 29 de septiembre de 2020. La forma jurídica de llevar a cabo estas facultades se establece en el artículo 79 constitucional, que no se explican en este capítulo por no ser materia del mismo. Hay que señalar que las reformas a este numeral, que son simultáneas al proceso de mejora administrativa del sector público han consistido en garantizar la autonomía de la ASF, la ampliación de sus facultades y la inclusión den la supervisión a entidades públicas y particulares

EL CONTROL INTERNO EN EL ESTADO MEXICANO

perspectiva externa y, en principio, posterior al ejercicio del gasto con base a la revisión de la cuenta pública. La ASF puede revisar desde el primer día hábil de la conclusión de un ejercicio fiscal el desempeño de una entidad pública conforme al programa de anual de auditoría. La reforma de 2015 para el combate a la corrupción abrió la posibilidad de llevar a cabo auditorías durante el ejercicio con algunas condicionantes9, con lo que puede hacer sugerencias en los sistemas de control interno de las entidades públicas. Esto último contribuyó a que se consolidara como la responsable de supervisar el control interno de la gestión del sector público ampliado Conforme al artículo 79, el sector público no se reduce a las entidades públicas gubernamentales, sino que este abarca a los sujetos auditables siguientes: “fiscalizará directamente los recursos federales que administren o ejerzan las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México. … los recursos federales que se destinen y se ejerzan por cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, y los transferidos a fideicomisos, fondos y mandatos, públicos o privados, o cualquier otra figura jurídica, de conformidad con los procedimientos establecidos en las leyes…”

En esa tesitura, las auditorías que practican las Secretarías responsables del control interno en las administraciones públicas Federal o estatales, así como aquellas que llevan a cabo los órganos de control interno en las entidades públicas que gozan autonomía constitucional o legal son externas cuando fiscalizan e internas, cuando colaboran con la implantación, seguimiento y evaluación del sistema de control interno. La denuncia o solicitud de revisión de los actos de las entidades públicas en sede administrativa o judicial impulsadas por el administrado individual o colectivamente son un control externo, mientras que la participación ciudadana dentro de entidades del estado para prevenir la corrupción son parte de un sistema de control interno de la gestión publica, tal y como sucede con el Comité de Participación Ciudadana del Comité Coordinador del SNA.10

relacionados con el manejo de recursos presupuestales federales en los tres niveles de gobierno. CPM. Artículo 79 reformado y adicionado por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 27 de mayo de 2015. CPM. Confr. art. 113.

Carlos F. Matute González

El proceso de evaluación del desempeño será externo o interno dependiendo de los criterios siguientes: a) la relación del auditor con el procedimiento, o b) la vinculación jerárquica con el auditado. El primer criterio se puede analizar desde dos perspectivas. 1. El momento en que se realiza el control en el que el posterior suele ser externo y el previo o concomitante interno. Esta regla no es aplicable en la etapa de evaluación del sistema interno de control que se hace al finalizar el proceso, pero como parte del mismo, toda vez que el resultado se convierte directamente en insumo para la mejora del proceso. 2. La finalidad que motiva al control en el que el correctivo suele ser externo y el preventivo y detector suele ser interno, salvo las sugerencias que se llegaren a formular dentro del proceso para la mejora del mismo. El segundo criterio consiste en la determinación de la línea de dependencia de quien lleva a cabo la actividad de control. Un auditor subordinado al auditado será un control interno y aquel que goce de autonomía estructural respecto al auditado será un control externo. Con base el criterio de momento se puede identificar lo siguiente: Entidad pública federal o locales.

Previo o concomitante de control interno.

Posterior de control externo.

Sistemas al que pertenecen11

ASF/entidades superiores de fiscalización.

La información que solicita durante el ejercicio de los sujetos del sector público ampliado para la planeación de las auditorías puede ser parte del sistema interno de control de la ASF o las entidades superiores de fiscalización.

Procesos de auditoría de todos los sujetos del sector público ampliado enunciados en el artículo 79 constitucional o el numeral correlativo en las constituciones locales.

Fiscalización y Anticorrupción.

Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lgsna.htm, consultada el 29 de septiembre de 2020.