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ESTADO SOCIAL, EMPLEO Y DERECHOS Una revisión crítica

PABLO MIRAVET BERGÓN

Valencia, 2014

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Pablo Miravet Bergón

De esta edición, Tirant lo Blanch y Publicacions de la Universitat de València Edita: Tirant lo Blanch Publicacions de la Universitat de València Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es ISBN: 978-84-9053-621-6 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-deempresa nuestro Procedimiento de quejas.

“Hay momentos de la vida que son como una línea divisoria para un periodo transcurrido, pero que al mismo tiempo indican con certeza una nueva orientación de la existencia. En tales momentos de transición, nos sentimos forzados a echar una mirada de águila sobre el pasado para comprender nuestra situación actual” (Karl Marx, Carta al padre, 10 de noviembre de 1837) a Ana y Pablo, “Ganaos la vida, pero no os la ganéis demasiado” (Jules Renard, Diario 1887-1910) y para María José Añón

Índice INTRODUCCIÓN.......................................................................................... 15

PRIMERA PARTE Capítulo 1 LA CONSOLIDACIÓN DEL ESTADO SOCIAL: PRESUPUESTOS ESTRUCTURALES 1.1. PRESUPUESTOS ESTRUCTURALES Y TEORÍAS............................. 31 1.2. CONDICIONES DE LA MADURACIÓN DEL ESTADO SOCIAL POSTBÉLICO........................................................................................ 37 1.2.1. La posición del Estado: funciones, transacción política y cultura nacional.............................................................................. 37 1.2.2. La ecuación keynesiana, el compromiso entre clases y el pleno empleo.................................................................................. 55 1.2.3. El fordismo, la regulación del empleo y el modo de consumo.............................................................................................. 61 1.2.4. La cultura de masas y la crítica artista...................................... 73 1.2.5. La centralidad del trabajo......................................................... 89 1.2.6. El ‘salariado’ y la separación del empleo y la pobreza............ 97 1.2.7. Las condiciones demográficas y la división sexual del trabajo..................................................................................... 104 Capítulo 2 LA CRISIS DEL ESTADO SOCIAL: EL CAMBIO DE LOS PRESUPUESTOS ESTRUCTURALES 2.1. LA TRANSICIÓN EN LAS BASES DEL MODELO DE DESARROLLO FORDISTA.................................................................................... 111 2.2. FIN DEL CRECIMIENTO SOSTENIDO Y CRISIS ECONÓMICA(S): DOS VERSIONES.................................................................................. 117 2.3. LOS PRESUPUESTOS POLÍTICOS: LEGITIMACIÓN, PROGRAMAS, AGENDA...................................................................................... 131 2.4. INTERNACIONALIZACIÓN ECONÓMICA Y EUROPEIZACIÓN: LA POSICIÓN DEL ESTADO.............................................................. 156 2.5. LA EROSIÓN DEL PACTO GENERACIONAL Y DE LA DIVISIÓN SEXUAL DEL TRABAJO...................................................................... 170

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2.6. LAS TRANSFORMACIONES EN LA ESFERA DEL TRABAJO.......... 178 2.6.1. Crisis del empleo: ¿pérdida de centralidad del empleo?........ 178 2.6.2. Cambios en la producción y el consumo y en las organizaciones.............................................................................................. 185 2.6.3. Un nuevo imaginario axiológico y cultural en el empleo...... 194 2.6.4. La neo-regulación laboral: dimensiones e implicaciones....... 210 2.6.5. La estructura ocupacional y el sector de los servicios............. 224

SEGUNDA PARTE Capítulo 3 LAS FORMAS DEL ESTADO SOCIAL 3.1. LOS REGÍMENES DE BIENESTAR: EMPLEO Y PROTECCIÓN SOCIAL EN EL CICLO POSTBÉLICO..................................................... 235 3.1.1. Tipologías de los Estados del bienestar. La aproximación de los regímenes............................................................................. 235 3.1.2. Tres imágenes de los Estados del bienestar postbélicos.......... 251 3.1.2.1. Libertad y selectividad................................................ 260 3.1.2.2. Seguridad y reproducción.......................................... 265 3.1.2.3. Igualdad y universalismo............................................ 271 3.2. EMPLEO-CENTRISMO NORMATIVO Y MODELOS DE ESTADO DEL BIENESTAR DE POSTGUERRA................................................. 278 3.2.1. Precisiones preliminares........................................................... 278 3.2.1.1. La ciudadanía social postbélica como “ciudadanía laboral”........................................................................ 280 3.2.1.2. Derechos y condiciones de las prestaciones.............. 287 3.2.1.3. Desmercantilización y mercantilización.................... 294 3.2.2. Tres formas mixtas de empleo-centrismo normativo.............. 297 3.3. DOS ACOTACIONES A LA TIPOLOGÍA DE LOS TRES MUNDOS. 310 3.3.1. Regímenes de bienestar, relaciones de género y desfamiliarización......................................................................................... 310 3.3.2. Los Estados del bienestar del sur de Europa: ¿modelo o subcategoría?................................................................................... 325

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Capítulo 4 LA REESTRUCTURACIÓN NEO-EMPLEOCENTRISTA EN LOS REGÍMENES DEL BIENESTAR 4.1. UN PLANTEAMIENTO SOBRE EL ANÁLISIS DE LA REESTRUCTURACIÓN........................................................................................... 343 4.2. LA CARACTERIZACIÓN DE LAS REFORMAS Y LA CONTINUIDAD DE LOS REGÍMENES.................................................................. 346 4.3. TIPOS DE CAMBIO Y PARÁMETROS DE CAMBIO......................... 358 4.3.1. Características institucionales................................................... 362 4.3.2. Principios normativos. Neo-empleocentrismo y pensiones de jubilación................................................................................... 365 4.3.3. Niveles de condicionalidad....................................................... 381 4.4. UNA DEFINICIÓN DEL NEO-EMPLEOCENTRISMO NORMATIVO.......................................................................................................... 387 4.5. NEO-EMPLEOCENTRISMO Y ACTIVACIÓN.................................... 392 4.5.1. Tipologías de las políticas de activación/ workfare................ 393 4.5.2. Reformas neo-empleocentristas: la activación/ workfare en acción......................................................................................... 398 4.5.2.1. Holanda....................................................................... 398 4.5.2.2. Dinamarca................................................................... 403 4.5.2.3. Suecia........................................................................... 406 4.5.2.4. Noruega....................................................................... 410 4.5.2.5. Estados Unidos............................................................ 413 4.5.2.6. Gran Bretaña............................................................... 418 4.5.2.7. Francia......................................................................... 423 4.5.2.8. Alemania..................................................................... 428 4.5.2.9. España......................................................................... 435 4.5.3. Seis tesis sobre la convergencia tendencial en las nuevas políticas de activación.................................................................... 448

TERCERA PARTE Capítulo 5 EL NEO-EMPLEOCENTRISMO COMO IDEOLOGÍA (I): TRES ENFOQUES Y UN MARCO PARA EL ANÁLISIS DEL DISCURSO 5.1. TRES ENFOQUES PARA LA DISCUSIÓN.......................................... 461 5.1.1. El nivel sociológico-empírico: efectividad............................... 462 5.1.2. El nivel filosófico-político: justicia............................................ 469 5.1.3. El nivel semiótico y discursivo: lenguaje e ideología.............. 481

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5.2. EL IMAGINARIO SOCIAL NEO-EMPLEOCENTRISTA.................... 483 5.2.1. Ideas y discursos: tres acotaciones............................................ 483 5.2.1.1. El cambio ideacional y discursivo como cambio de paradigma................................................................... 485 5.2.1.2. Institucionalismo discursivo: el discurso como proceso.............................................................................. 492 5.2.1.3. El enmarcado (o framing) y los regímenes de bienestar............................................................................. 512 5.2.2. Discurso, análisis del discurso, ideología y representaciones. 527 5.2.2.1. El discurso y la performatividad mediata del discurso.................................................................................. 527 5.2.2.2. Notas sobre el análisis crítico del discurso................ 543 5.2.2.3. La ideología como conjunto de representaciones... 556 5.2.2.4. Un marco para el análisis del discurso neo-empleocentrista....................................................................... 564 Capítulo 6 EL NEO-EMPLEOCENTRISMO COMO IDEOLOGÍA (II): LAS REPRESENTACIONES DEL DISCURSO NEO-EMPLEOCENTRISTA 6.1. LOS RASGOS DE UN ESTILO ARGUMENTAL Y EL ENCUADRE DEL DISCURSO.................................................................................... 573 6.1.1. La representación determinista del cambio estructural......... 573 6.1.2. Las políticas de protección social y la justicia social más allá del conflicto............................................................................... 578 6.1.3. Sincretismo ideológico e historicismo..................................... 583 6.2. EL CAMBIO DE SIGNIFICADO DEL RIESGO SOCIAL................... 594 6.2.1. De la mutualización a la autonomización prudencialista....... 594 6.2.2. Un meta-riesgo social: cualificaciones y ‘competencias’......... 599 6.3. LA EXCLUSIÓN Y LA INCLUSIÓN SOCIAL..................................... 604 6.3.1. El significado de la exclusión y la narrativa de la inclusión... 604 6.3.2. La hibridación de dos discursos sobre la exclusión social...... 608 6.4. CONTRA LA DEPENDENCIA Y EL BIENESTAR PASIVO................ 614 6.4.1. El discurso de la cultura de la dependencia............................ 614 6.4.2. La dicotomía activo/ pasivo...................................................... 623 6.5. EL DESEMPLEO Y LOS DESEMPLEADOS........................................ 631 6.5.1. Desempleo y des-empleabilidad............................................... 632 6.5.2. Pleno empleo y plena empleabilidad....................................... 641 6.6. CIUDADANÍA NEO-CONTRACTUAL: DERECHOS Y DEBERES.... 646 6.6.1. De la ciudadanía social a la ciudadanía económica activa..... 646 6.6.2. Neo-contractualismo y protección social................................. 651 6.6.3. El lenguaje de los derechos y los deberes................................ 662 6.7. LA REDEFINICIÓN DE LA SUBJETIVIDAD Y DE LA RELACIÓN INDIVIDUO-ESTADO........................................................................... 677

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6.7.1. 6.7.2. 6.7.3. 6.7.4.

El significado de la autonomía personal.................................. 682 El sujeto en proceso de inserción y el Estado motivador....... 689 La construcción discursiva de modelos de conducta.............. 697 Postdisciplina y gobierno de sí................................................. 702

Epílogo LA NUEVA CRISIS DEL CAPITALISMO: ¿HACIA LA “EDAD DE BRONCE” DEL ESTADO SOCIAL?........................................................................ 719

Introducción i) Estado social y Estado del bienestar. En este trabajo utilizaré indistintamente las expresiones Estado social y Estado del bienestar. Junto a estos dos conceptos se han empleado muchas otras voces para designar el marco institucional madurado en las economías capitalistas occidentales en las décadas posteriores a la segunda guerra mundial: Estado interventor, Estado empresario, Estado distribuidor, Estado gestor, Estado patrón, Estado de tributos, Estado monopolista, Estado administrativo, Estado neocapitalista, Estado de prestaciones, Estado benefactor, Estado industrial, Estado providencia, Estado asistencial y otras. Algunas aluden bien al entramado interventor-protector estatal, bien a determinados ámbitos funcionales en los que operan las instituciones del Estado social, mientras que otras están vinculadas a ciertas corrientes de pensamiento o incluso a tesis específicas de autor. Más allá de la pertinencia y la aceptabilidad de aquellas expresiones en función de las finalidades explicativas que persiguen con respecto a su objeto, los términos con mayor arraigo en la literatura académica y la esfera pública son Estado social y Estado del bienestar. No se niega aquí que existen algunas diferencias entre los objetos definidos por ambos conceptos. Resulta, de hecho, útil anotar algunas de ellas con el doble propósito de justificar su uso indiferenciado y proponer una primera aproximación al objeto de análisis. La primera diferencia reenvía a la génesis y acuñación de ambas fórmulas. “Estado social” es una expresión de contenido y significado no siempre uniforme que emerge en los procesos revolucionarios de 1848, que es esbozada en el monarquismo social de von Stein y late en las tesis del socialismo clásico del siglo diecinueve, que es explícitamente teorizada como “Estado social de derecho” o “Estado material de derecho” por Heller en el período de entreguerras y que alcanza rango constitucional en los arts. 20.1 y 28.1 de la Ley Fundamental de Bonn de 1949 —ello al margen de que la Constitución de Weimar de 1919 y otros textos constitucionales del primer tercio del siglo veinte fuesen ya consti-

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tuciones sociales en la letra—. Por su parte, “Estado del bienestar” (o Welfare state) es una expresión no sancionada por una cláusula constitucional que originariamente formó parte del vocabulario político del ámbito anglosajón, donde ya se hablaba de Welfare policy desde comienzos del siglo XX. Acuñada al inicio de la década de los cuarenta, la expresión Welfare state nació como una metáfora política con la que se pretendió enfatizar el contraste entre la política social británica y la edificación de un Estado de guerra (Warfare state) en Alemania sobre las ruinas de la República de Weimar. Tras la publicación del primer informe Beveridge en 1942 (Social Insurance and Allied Services), se generalizó el uso público de la expresión para hacer referencia al conjunto de instituciones y regulaciones protectoras consolidadas durante las décadas posteriores a la segunda guerra mundial. La segunda diferencia remite a los fundamentos teóricos y políticos que subyacen a los conceptos de Estado social (Sozialer Rechtsstaat) y Estado del bienestar (Welfare state). Desde esta perspectiva, ambos conceptos representan impulsos ideológicos distintos para hacer frente a la cuestión social, especialmente en sus primeras teorizaciones, si bien las diferencias de origen entre los planteamientos filosófico-políticos subyacentes a la construcción de ambas expresiones se habrían ido diluyendo en el marco del desarrollo del Estado del bienestar posbélico. Si von Stein había abogado por la compatibilización del capitalismo y la hegemonía de la clase emergente del XIX con una democracia extendida a las masas industriales, la idea del Estado social de Heller está estrechamente conectada al objetivo de la emancipación económica y política de la clase trabajadora y la superación del capitalismo liberal. Frente a la dictadura económica del capitalismo burgués, de una parte, y a la dictadura del proletariado, de otra, el Estado social de Derecho constituye, en la construcción de Heller, una vía para extender principios jurídico-políticos —por una parte, el principio de legalidad; por otra, la autodeterminación democrática— a las esferas productiva y distributiva, así como para limitar las dinámicas desigualitarias de la sociedad capitalista mediante la subordinación de los medios de vida a los fines de la vida. En

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contraste con las motivaciones claramente ético-políticas presentes en las tesis de Heller sobre el Estado social, el fundamento teórico del Welfare state sería más económico que político y estaría vinculado a la reinterpretación del rol del Estado como agente económico propuesta, entre otros, por Keynes. El itinerario hacia la convergencia se produjo del siguiente modo: el keynesianismo, que era en principio una teoría económica ideada para hacer frente a la crisis de entreguerras y no una teoría política redistributiva orientada a subordinar los intereses del capital a las exigencias de la clase obrera, mostró su eficacia operativa precisamente sometiendo la acción económica a la decisión política, es decir, politizando la economía; por su parte, las interpretaciones más avanzadas del Sozialer Retchsstaat evolucionaron paralelamente a la institucionalización del conflicto capital-trabajo y la transformación de la dialéctica social en un sistema competitivo de partidos tendente a canalizar y nivelar los distintos intereses sociales y a reorientar la política hacia la elección entre ofertas de mecanismos institucionales redistributivos y de incremento de la renta individual, “economizando”, de este modo, la política. La consolidación del diseño institucional postbélico difuminó las diferencias de significado entre ambas expresiones, haciendo del Estado social un entramado institucional capaz de restringir selectivamente el problema de las relaciones entre capital y trabajo a la redistribución idónea del producto nacional bruto y de reconciliar, al menos tendencialmente, el capitalismo y la democracia. En tercer lugar, desde un punto de vista atento únicamente al léxico propio de las disciplinas que se ocupan del tema, la utilización de estas dos expresiones en los discursos teóricos se justifica no tanto por las desemejanzas de las realidades a las que ambas hacen referencia, cuanto por la idiosincrasia del lenguaje de los distintos campos de conocimiento. Es propio de la sociología y la economía política hablar de “Estado del bienestar”, mientras que “Estado social” es un término más cercano al vocabulario jurídicopolítico, utilizado habitualmente por teóricos y filósofos del derecho, por la doctrina constitucional, laboral y administrativa y por otros sectores de la dogmática jurídica. Desde este punto de

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vista, el uso indistinto de ambas expresiones resulta menos problemático. De hecho, en este trabajo se hablará preferentemente de “Estado del bienestar” en las partes del mismo más cercanas a la sociología y la economía política del bienestar, mientras que se utilizará “Estado social” y otras expresiones como Derecho social y derechos sociales en los tramos que enfrentan el tema desde los distintos niveles del discurso jurídico y la ciencia política. Cabe, en cuarto y último lugar, señalar una objeción del uso no diferenciado de los dos conceptos que sí estaría justificada: si bien el Estado del bienestar se puede englobar dentro del Estado social, no ocurre lo mismo a la inversa, ya que las funciones del Estado social exceden con mucho la de garantizar el bienestar social de sus ciudadanos. El concepto de Estado social alude, según este punto de vista, no sólo a los aspectos del bienestar material de los individuos, aunque éstos sean uno de sus componentes capitales, sino también a los problemas generales del sistema estatal. La expresión Welfare state hace referencia sólo a una dimensión de la política estatal, mientras que el Estado social abarca los contornos generales de la configuración típica de una fase histórica del Estado moderno. Esta distinción no está basada en el grado de institucionalización de las estructuras de protección social que garantizan la reproducción material de los individuos, sino en la desigual extensión de las atribuciones o las funciones del Estado del bienestar y el Estado social. El Estado del bienestar restringe, desde este punto de vista, sus funciones a la satisfacción de bienes y servicios ligados a las condiciones materiales de existencia de los individuos, es decir, a la política social —la reproducción ordenada de la fuerza de trabajo, la implementación de sistemas de garantía de rentas y la prestación de servicios de educación, sanidad, vivienda o asistencia social—. El Estado social, en cambio, puede ser caracterizado de un modo más amplio; en él, la intervención pública no está únicamente preordenada a la reproducción material de los sujetos, sino también a la reproducción del sistema económico en conjunto. Las funciones asumidas por el poder público en el marco del Estado social postbélico trascienden el ámbito de la protección social y la regulación de las relaciones de

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trabajo y se extienden a aquellas áreas de actuación vinculadas a la regulación del crecimiento, la orientación y dirección del proceso económico y productivo y el mantenimiento de las condiciones estructurales que garantizan la reproducción del sistema en las economías industrializadas. Este trabajo se centra en la evolución experimentada por los sistemas de regulación y protección ligados a la intervención social —es decir, al ámbito funcional que, de acuerdo con la distinción que se acaba de ver, es propio del Estado del bienestar— desde su consolidación postbélica hasta el presente. En la medida en que el trabajo trata de analizar aquellas áreas de acción que pueden, según el criterio analizado, ser subsumidas en ambos conceptos, la cuarta distinción no resulta determinante, ello al margen de algunas razones de orden pragmático, entre ellas la economía expositiva. Con estas cautelas, y sin negar la utilidad de las distinciones conceptuales resultantes de la aplicación de criterios de delimitación de tipo filológico, histórico, filosófico político, funcional, o de cualquier otro criterio, se mantendrá el uso indistinto de ambas expresiones. Como sea, la justificación del uso no diferenciado de ambos conceptos no permite eludir la cuestión de su definición. ii) Una definición. El Estado social/ Estado del bienestar es un objeto difícil de definir de manera precisa. Tratándose de una realidad institucional tan estrechamente ligada a la modificación de los principios normativos que rigen la distribución de determinados bienes esenciales para la existencia, es hasta cierto punto inevitable que las definiciones del Estado social expresen, así sea implícitamente, una preferencia ético-política, aunque esto no significa que todas las definiciones sean definiciones persuasivas o emotivas. Las disciplinas que se ocupan del Estado social son heterogéneas —y sus lenguajes exhiben ciertos límites de comunicabilidad—, de modo que es difícil establecer una definición pacífica, satisfactoria y no condicionada por las controversias internas de uno u otro ámbito de conocimiento. Resulta posible definir el Estado social/ Estado del bienestar mediante estrategias denotativas o extensivas —muchas de las definiciones del Estado social son, de hecho, un elenco sistematizado y sintético de obje-

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tos, principalmente, instituciones y funciones, de los que puede predicarse una relación directa con el Estado social/ Estado del bienestar—. Asimismo, la caracterización del Estado social/ Estado del bienestar puede ser abordada mediante definiciones de tipo connotativo, ya sean definiciones esencialistas (o definiciones reales), que aquí se excluyen a priori, ya definiciones nominales. Estas últimas pueden ser bien estipulaciones o convenciones sobre las condiciones de uso del término (definiciones estipulativas, orientadas al futuro), bien intentos de reflejar todos los significados la expresión a partir de la experiencia de sus usos lingüísticos (definiciones lexicales, orientadas al pasado). Sugiero aquí una definición del Estado social que es más bien una propuesta de uso del término referida a un contexto histórico determinado. Se trata, de acuerdo con la terminología de Scarpelli, de una definición explicativa —también denominada redefinición—, que se limita a propugnar cómo puede o debe ser utilizada la expresión Estado del bienestar/ Estado social para tratar de lograr mayores dosis de univocidad y precisión: El Estado del bienestar/ Estado social puede definirse como el sistema de estructuración político-económica que, con diversas variantes, se consolida en las democracias de capitalismo avanzado bajo condiciones de producción y consumo fordistas, cuya plasmación viene dada por un conjunto multifuncional de políticas públicas —económicas y sociales—, en muchos casos constitucionalmente prescritas, que se orientan a gestionar de forma simultánea dos procesos en tensión permanente, crecimiento y redistribución. En esta definición hay una restricción de partida, dado que su objeto es el Estado social estabilizado, consolidado, madurado o expandido tras la segunda postguerra mundial en Occidente. Se trata de una definición al mismo tiempo amplia y restrictiva. Resulta, por ello, conveniente realizar algunos comentarios sobre a) la elección de una definición amplia y más o menos transdisciplinar que no da por descontada una arquitectura constitucional y que alude a las diversas variantes del Estado del bienestar; y b) la restricción de la definición de Estado social/ Estado del bienestar

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a los sistemas de intervención económica y social desarrollados en las democracias de capitalismo avanzado a lo largo de las décadas posteriores a la segunda postguerra. a) La definición propuesta es, por una parte, genérica y amplia, y pretende evitar dos tipos de identificaciones (o reducciones) situadas en planos distintos. Por una parte la identificación del Estado social/ Estado del bienestar con un tipo específico de constitucionalismo. Por otra, la identificación del (genérico) Estado del bienestar postbélico con uno de los modelos en los que se ha concretado su desarrollo. En primer lugar, todos los Estados del bienestar tienen, de un modo u otro, proyección constitucional. No resulta posible abordar el análisis del Estado social postbélico sin hacer referencia a la evolución histórica del constitucionalismo y a la renovación constitucional que tuvo lugar en algunos Estados continentales inmediatamente después de la segunda guerra mundial. Ahora bien, una definición del Estado social/ Estado del bienestar que tome como punto de partida un tipo específico de constitución o un modelo constitucional determinado corre el riesgo de perder capacidad explicativa. La definición del Estado social/ Estado del bienestar postbélico propuesta arriba pretende englobar los entramados de bienestar social de un conjunto de países cuyos sistemas constitucionales no presentan rasgos uniformes. No siempre, o no necesariamente, la arquitectura jurídico-política delineada por esos sistemas constitucionales corresponde al modelo que de un tiempo a esta parte ha concitado el interés del análisis iusteórico y iusfilosófico, el llamado “Estado constitucional”. Consideraciones teóricas y metateóricas aparte, en términos genéricos esta expresión designa una forma de organización política —si se quiere, un tipo perfeccionado de Estado de Derecho— en la que la constitución contiene, por una parte, una serie de principios y derechos fundamentales y, por otra, determinados dispositivos de garantía tendentes a asegurar la supraordenación jerárquica de la constitución en el sistema de fuentes. En Europa continental, este cambio define la evolución del legicentrismo decimonónico hacia un modelo de supremacía constitucional en sentido jurí-

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dico y no sólo político. Huelga añadir que es también el producto del tránsito hacia el constitucionalismo social, dado que entre aquellos contenidos normativos la constitución suele incorporar cláusulas sociales y derechos sociales, así como directrices sobre la ordenación del proceso económico. Aunque una buena parte de ellas lo fueran, no todas las constituciones vigentes en las economías industrializadas a lo largo de la segunda postguerra pueden ser definidas en sentido estricto como constituciones sociales, entendiendo por esta expresión los textos constitucionales en los que están explícitamente estipulados los fines asociados a las funciones estatales de intervención económica e intervención social, entre ellos un elenco más o menos amplio de derechos sociales. Por otra parte, no todas las constituciones vigentes en la segunda postguerra pueden ser definidas en sentido estricto como constituciones normativas y garantizadas, entendiendo por esta expresión los textos constitucionales que, además de un denso contenido material, incorporan dispositivos de garantía jurídica, por ejemplo la rigidez y, típicamente, el control de constitucionalidad de la ley. La recepción de los derechos sociales y de la cláusula del Estado social en una buena parte de textos constitucionales de postguerra —o la recepción en el Derecho interno de los tratados internacionales de derechos sociales— y la adopción en Europa de la primacía constitucional y de la garantía jurisdiccional de la constitución inspirada mayoritariamente en el modelo kelseniano, son procesos cuya importancia está fuera de toda duda, pero ello no significa que, en el plano conceptual, el (genérico) Estado social postbélico se define por referencia a un sistema constitucional específico. Cuestión distinta es que, con independencia del modelo constitucional y de la tradición jurídica —de base judicial o de Derecho codificado— de los países en los que se desarrolló, el despliegue del Estado social exigió la constante intermediación del Derecho en la ordenación de las relaciones económicas y sociales. Los cambios asociados a esta intermediación configuraronn, en todos los países occidentales, un tipo de racionalidad legal caracterizada por la materialización y la “socialización” del Derecho.

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En segundo lugar, en el marco de las coordenadas espacio-temporales de la definición hay sin duda unos rasgos comunes del Estado social/ Estado del bienestar en todos los países centrales. En su fase expansiva, los Estados del bienestar postbélicos adoptaron, no obstante, fisonomías diversas, es decir, variantes, tipos o modelos diferenciados en los que prevalecían ciertas características, diseños organizativos y principios de distribución. La definición propuesta arriba pretende englobar a todas las variantes del Estado social y trata de evitar la identificación del Estado del bienestar con uno de sus modelos, tipos o “regímenes”. Las definiciones o las caracterizaciones muy detalladas del Estado social pueden ser poco precisas y perder, por ello, capacidad explicativa. Pueden, por ejemplo, atribuir al Estado del bienestar determinados atributos o propiedades que son sólo predicables de un concreto modelo de Estado del bienestar. En ocasiones, esta operación es el resultado de adoptar como referente un modelo determinado de Estado del bienestar —bien sea por pulsiones prescriptivas (normative capture), bien por otra razón— y ver los sistemas de bienestar pautados de acuerdo con parámetros distintos al patrón de referencia como versiones defectivas y no simplemente diferentes del Estado social. b) La definición propuesta es, al mismo tiempo, restrictiva. La limitación espacial y temporal de su objeto es una elección que se justifica por el planteamiento y los fines de este trabajo, si bien esto no significa que la elección no tenga sentido. En primer lugar, la restricción de la definición de Estado del bienestar/ Estado social a los sistemas de intervención/ protección de las democracias capitalistas occidentales de la segunda postguerra no lleva aparejada la idea de que sólo se han desarrollado mecanismos de protección social en los países occidentales, o en determinados países occidentales. Ahora bien, desde el punto de vista definicional, puede aquí invertirse lo que se ha dicho arriba sobre la arquitectura constitucional y a las variantes del genérico Estado social fordista-keynesiano: una definición demasiado amplia pierde capacidad explicativa. Es cierto que algunos sistemas políticos occidentales no ya autoritarios, sino abiertamente dic-

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tatoriales, construyeron sistemas de “protección social por otros medios” en la etapa de entreguerras, pero también en el contexto postbélico. En otros términos: las dictaduras y los regímenes políticos no democráticos también desmercantilizan a su manera, si bien se trata de una desmercantilización construida desde arriba, preordenada al control social, condicionada a la aceptación del régimen político y vehiculada a través del veto de los sindicatos de clase y la represión de cualquier articulación democrática de demandas políticas y sociales. A pesar de que no hay una conexión necesaria entre la existencia de algún tipo de sistema de protección social estatalmente suministrado y una forma determinada de organización política, el uso de las expresiones “Estado del bienestar” y “Estado social” ha tenido como referente privilegiado las variantes de la combinación institucional de economía de mercado, libertad política e igualdad social desarrolladas en condiciones de democracia representativa en las economías centrales del oeste. Por otro lado, tampoco hay, en abstracto, una relación necesaria entre el nivel de desarrollo económico o de industrialización y la existencia de mecanismos públicos intervención económica y de dispositivos de protección social. Sin embargo, es generalmente aceptado que las expresiones “Estado del bienestar” o “Estado social” designan los sistemas de intervención económica y social integrados en un modelo de capitalismo organizado cuya consolidación y estabilización se produjo bajo determinadas condiciones, precisamente las de las economías más desarrolladas. En segundo lugar, la restricción cronológica a las décadas posteriores a la segunda guerra mundial no lleva aparejada la idea, insostenible, de que el nacimiento del Estado social se fecha en 1945. Si algo caracteriza al Estado social/ Estado del bienestar es, precisamente, su prolongada, heterogénea, no convergente y compleja formación histórica. Prolongada porque, al margen de los antecedentes remotos y de las formas premodernas de asistencia social y beneficencia, ya en algunos textos surgidos de las revoluciones de fines del siglo XVIII y en determinadas reformas concesivas puestas en marcha a partir de los procesos revolucionarios de 1848 y 1871 —algunas de ellas también constitucionalizadas—

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aparece configurado el embrión de lo que hoy conocemos como Estado social. Heterogénea, porque las formas de aparición y consolidación de los Estados sociales son, como se ha dicho, diversas, tanto si se analizan los sistemas de bienestar estatales aisladamente o por conjuntos de países como si el objeto analizado son las regulaciones y los programas sectoriales. No convergente, porque la cadencia del surgimiento y la formación de los Estados del bienestar no es exactamente la misma en todos los países, incluso si se restringe el ámbito de comparación a las economías centrales de Occidente. Y, finalmente, compleja, porque la formación histórica del Estado social no puede ser caracterizada como un proceso plano, lineal, pacífico e incluyente, carente de avances, retrocesos, contradicciones y exclusiones. De nuevo, la definición que se ha propuesto arriba es funcional al planteamiento de este trabajo, que, como he dicho aborda la evolución del Estado social avanzado en sus fases de maduración y reestructuración. Ahora bien, sin ignorar la compleja y prolongada genealogía del Estado social, la limitación de la definición a las etapas de consolidación y expansión —y, más específicamente, al período postbélico— no es arbitraria, dado que es precisamente en esas décadas cuando el Estado social/ Estado del bienestar queda bien definido. Las periodificaciones, por otra parte, son aceptables a condición de que el relato de la formación del Estado social sea despojado de cualquier tipo de proyección de valoraciones no declaradas en torno al “sentido” de los acontecimientos históricos. iii) Tres dimensiones de análisis. La definición propuesta arriba contiene una referencia a las condiciones de desarrollo del Estado social. He dicho también que, a pesar de que pueden identificarse unas características genéricas del Estado social postbélico, existen modelos o variantes diferenciadas del Estado del bienestar. Otras dos cuestiones pueden ser ahora planteadas en referencia al contexto de consolidación del Estado social. Primera, ¿qué condiciones hicieron posible el desarrollo del genérico Estado del bienestar postbélico? Segunda, ¿cuáles son las variantes diferenciadas del Estado del bienestar y qué las distingue? Ambas cuestiones pueden ser igualmente formuladas en el contexto de