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ASPECTOS JURÍDICOS DE LOS MOVIMIENTOS FORZADOS DE PERSONAS

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José añón roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge a. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José raMón Cossío díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

eduardo Ferrer MaC-gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José antonio garCía-CruCes gonzáLez

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis LóPez guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

ángeL M. LóPez y LóPez

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de LuCas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

víCtor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

FranCisCo Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

angeLika nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania). Miembro de la Comisión de Valencia

HéCtor oLasoLo aLonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

LuCiano PareJo aLFonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

toMás saLa FranCo

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

ignaCio sanCHo gargaLLo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

toMás s. vives antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

rutH ziMMerLing

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

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ASPECTOS JURÍDICOS DE LOS MOVIMIENTOS FORZADOS DE PERSONAS

JAIME RUIZ DE SANTIAGO

tirant lo blanch Ciudad de México, 2021

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Homo viator Mi nombre es nadie y nadie me llaman todos Odisea IX, 30 No negarán el derecho al migrante Dt 24,17 Cuando un migrante viva junto a ustedes, en tu tierra, no lo molestes. Al migrante que viva con ustedes lo mirarán como a uno de ustedes y lo amarás como a ti mismo, pues también ustedes fueron migrantes en Egipto. Lv 19, 33-34

Índice

PRÓLOGO

ASPECTOS JURÍDICOS DE LOS MOVIMIENTOS FORZADOS DE PERSONAS I. Movimientos Migratorios...................................................................... 21

1.- Las migraciones a partir del siglo XIX...................................... 22 2. Algunas cifras relativas a migraciones........................................ 34 3. Las migraciones y el Derecho Internacional. ............................. 39 4. Las migraciones y el discurso acerca del “Otro”......................... 45

II Movimientos forzados de personas........................................................ 55

Los Refugiados...................................................................... 59

a) La protección de los refugiados antes del nacimiento de la ONU........................................................................... 59 b) La ONU y la protección internacional de los refugiados. El Estatuto y el Mandato del ACNUR............................. 66 c) Naturaleza del ACNUR................................................... 81 d) Ampliación del Mandato del ACNUR............................. 87 e) La Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados.................................................................................. 91

Índice

f) La definición de refugiado............................................... 96 g) Cláusulas de Cesación y de Exclusión del Estatuto de Refugiado............................................................................ 101 h) Limitaciones de la Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados............................................................ 106

La Condición Jurídica de los Refugiados y el Principio de NoDevolución (Non Refoulement)............................................. 109

La definición ampliada de refugiado...................................... 116

k) El Asilo Latinoamericano y el Refugio de las Naciones Unidas......................................................................................... 126 l)

Los apátridas......................................................................... 139

2. LAS PERSONAS DESPLAZADAS EN EL INTERIOR DEL PAÍS (PDI)

3. MIGRANTES ECONÓMICOS

a) Migraciones económicas y desarrollo humano .......................... 161 b) La Convención sobre la protección de los trabajadores migrantes y de sus familiares de 1990........................................ 166 c) Las Relatorías especiales de organizaciones internacionales sobre los derechos de los migrantes .......................................... 168

c1) En la ONU. El Consejo de Derechos Humanos .............. 168 c2) En la Comisión Interamericana de Derechos Humanos... 171

d) En la Corte Interamericana de Derechos Humanos.................... 172

Índice

4. VÍCTIMAS DEL TRÁFICO DE SERES HUMANOS Y ESCLAVITUD EN EL MUNDO MODERNO

CONCLUSIONES GENERALES

BIBLIOGRAFÍA

Prólogo La movilidad humana, definida por la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) como un término amplio que abarca todos los movimientos de personas fuera de los lugares de origen o residencia habitual, es una característica estructural de la humanidad y una constante a lo largo de nuestra historia. Ciertamente, como señala el autor al inicio de esta obra, es un hecho que el ser humano ha estado siempre en movimiento. Desde un inicio, los movimientos de personas han estado asociados a factores medioambientales, como el clima o la disponibilidad alimenticia, así como a la búsqueda de mejores condiciones de vida o a la supervivencia frente a las amenazas del entorno. Sin embargo, la globalización y sus transformaciones sociales, políticas y económicas han dado lugar a un nuevo paradigma de movilidades globales, dentro del que confluyen fenómenos tan diversos como los movimientos masivos de población, el turismo de masas, las migraciones voluntarias y los movimientos forzados de personas. En específico, los movimientos forzados –también denominados como desplazamientos forzados– involucran los traslados de personas que se han visto obligadas a escapar o huir de su lugar de origen o residencia habitual, a causa de situaciones de violencia generalizada, de transgresiones a sus derechos humanos o de catástrofes naturales o provocadas por el ser humano. Al respecto, conviene recordar que tales desplazamientos forzados abarcan tanto los movimientos transfronterizos como los movimientos dentro del territorio de un mismo país, siempre y cuando estos involucren el traslado de las personas fuera de su lugar de origen o residencia habitual, ya sea de carácter temporal o permanente. La dimensión que hoy en día alcanza el fenómeno de desplazamiento forzado no puede ser entendida sin reconocer que en las últimas décadas se ha evidenciado un viraje casi generalizado de los países receptores de población, hacia políticas, leyes y prácticas más restrictivas que se enfocan en la detención e inhibición de los flujos de movilidad humana.

Jaime Ruiz de Santiago

De acuerdo con la Agencia de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), a pesar de que los grandes desplazamientos de personas no son un fenómeno nuevo, se observa en tiempos recientes un peligroso recrudecimiento de las circunstancias que los caracterizan: embarcaciones precarias que cobran la vida de cientos de mujeres, hombres y niños en su intento de escapar de la violencia y las condiciones de marginalidad; muros, cercos y vallas colocadas en fronteras donde las personas solían circular libremente, y desaparición, trata y tráfico de personas migrantes, entre algunas otras. Aunado a lo anterior, la misma Agencia de Naciones Unidas apunta con preocupación que la retórica xenófoba y racista parece ir en aumento y ganando aceptación política y social en muchos de los países receptores, lo que problematiza aún más la respuesta adecuada por parte de las autoridades estatales a este fenómeno que a diario se consolida como una profunda crisis característica del mundo actual. Estimaciones recientes señalan que el fenómeno de desplazamiento forzado durante 2020 superó los 80 millones de personas a nivel global, incluyendo 45.7 millones de personas desplazadas internas, 29.6 millones de personas refugiadas y desplazadas por la fuerza fuera de sus países y 4.2 millones de solicitantes de asilo. Lo anterior, sin dejar de advertir que la pandemia mundial por COVID-19 ha agravado esta crisis, ya que muchos de los países han cerrado sus fronteras y restringido el acceso a la protección de personas refugiadas y desplazadas por la fuerza, aumentando así su grado de vulnerabilidad y riesgo. Si bien es cierto que los Estados tienen la prerrogativa de decidir qué personas pueden acceder a su territorio y, en consecuencia, adoptar regulaciones y políticas encaminadas a garantizar una migración segura, ordenada y regular, también lo es que tales medidas deben respetar en todo momento los derechos humanos de las personas en contextos de movilidad. Esto significa que los Estados deben cerciorarse que las medidas adoptadas sean objetivas, razonables, con el debido respeto a los derechos humanos y de conformidad con el principio de aplicación de la norma que mejor proteja a la persona humana. Frente a este escenario, la obra del Dr. Jaime Ruiz de Santiago reviste una especial importancia pues, como él mismo precisa, su amplio y detallado estudio tiene como objetivo señalar las principales características que tienen los movimientos forzados de personas y

ASPECTOS JURÍDICOS DE LOS MOVIMIENTOS FORZADOS DE PERSONAS

presentar las consecuencias que estos han tenido en el campo del Derecho Internacional. Para ello, el autor nos ofrece en un primer momento un vasto panorama del fenómeno social e histórico que representan los movimientos migratorios, desde su configuración durante los siglos XIX y XX, hasta la relevancia que adquiere en el Derecho Internacional contemporáneo, al tratarse de tema obligado en las relaciones internacionales que exige un tratamiento tan específico como adecuado. Más aún, el Dr. Ruiz de Santiago presenta una serie de reflexiones desde la perspectiva del diálogo intercultural y la posición antropológica del “Otro”, que derivan invariablemente en reconocer que la actitud que guardemos con relación a las personas desplazadas por la fuerza será determinante para la construcción de un futuro en el que se proteja adecuadamente a la persona humana. Posteriormente, en su segundo capítulo, el autor examina cuáles son las diversas formas que adoptan los movimientos forzados de personas en la actualidad. Particularmente, en sus categorías de personas refugiadas, apátridas, poblaciones que han sido obligadas a abandonar su lugar de residencia habitual pero que permanecen aún en el país de origen, migrantes internacionales por motivos económicos y, finalmente, víctimas del delito de trata de personas. Valga puntualizar que dicho análisis, es particularmente relevante para conocer y comprender la extensión y complejidad del marco jurídico de protección internacional a las personas en contextos de movilidad forzada. No debemos olvidar que, a pesar del amplio desarrollo que ha tenido el cuerpo normativo internacional que regula y protege los diversos aspectos del fenómeno migratorio, la ambigüedad y falta de reconocimiento explícito de la aplicabilidad de algunos derechos a las personas no nacionales, aún complica el pleno ejercicio de los derechos humanos para las personas en contextos de movilidad forzada. En resumidas cuentas, la obra del Dr. Ruiz de Santiago reúne su considerable experiencia como funcionario del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), así como su sólida trayectoria como abogado, filósofo y teólogo, dando como resultado un destacado estudio que aporta, en esencia, una serie de elementos analíticos indispensables para construir una nueva lectura

crítica y propositiva sobre la respuesta internacional al fenómeno de los movimientos forzados de personas. Parafraseando a Filippo Grandi, Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, en cualquier situación de movimientos forzados de personas, dondequiera que sea e independientemente del tiempo que lleve activa, es preciso poner énfasis permanente en la búsqueda de soluciones y la supresión de los obstáculos que impiden que estas personas regresen a sus hogares.

Dra. Loretta Ortiz Ahlf Consejera de la Judicatura Federal

Unas breves palabras para explicar el origen de la presente obra. Ésta tiene su explicación en una doble fuente: la primera, la experiencia vivida como funcionario en el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) en diversos puestos -encargado de protección, encargado de capacitación regional, adjunto de representante, representante-, en diversos países -España, Nicaragua, Argentina, Brasil, Italia y Santa Sede, Senegal, Costa Rica, Polonia- y con diversas funciones -repatriación de chilenos en España y Argentina, de indígenas miskitos y sumos en Nicaragua, recepción de refugiados angoleños en Brasil, haitianos en la base militar de Guantánamo, chechenos en Polonia, etc-. En cada una de estas tareas pude constatar que, a la vez que las tareas a las que debe hacer frente el organismo encargado de protección de la ONU aumentaban en número, no existen nunca operaciones ni soluciones idénticas en este vasto campo de los refugiados, que constituye un fenómeno global. Pero a lo largo del tiempo, y conforme el número de experiencias aumenta sin cesar, uno va logrando un conocimiento cada vez más profundo del ser humano, que se revela en momentos de incalculable angustia a la vez que de maravilloso gozo. La segunda fuente está constituida por la reflexión que tales experiencias van abriendo en el propio espíritu, y que van articulando todo un sistema de conocimientos que resultan indispensables para identificar problemas, establecer su naturaleza y encontrar soluciones apropiadas a los mismos. Y el fenómeno propio del universo de los refugiados se presenta cada vez más inserto en el campo más amplio de los movimientos forzados de personas, que se ven obligadas a abandonar sus países de origen o de residencia a causa de razones múltiples y variadas: no sólo por la persecución originada por las más diversas causas (color, religión, ideas políticas, nacionalidad, pertenencia a diversos grupos sociales, etc.) sino también ocasionadas por las cada vez más frecuentes razones climáticas o naturales, por ser apátridas o por ser víctimas de quienes se dedican a la trata de personas con finalidades múltiples (explotación sexual, incorporación a grupos en guerra, sujeción a formas modernas de esclavitud, extracción de órganos…). A su vez, las consideraciones de las situaciones en las cuales la persona forma parte de grupos de movimientos forzados, se inscriben en el amplio campo de las personas que migran, constituyendo el mundo

Jaime Ruiz de Santiago

de las migraciones una realidad cada vez más frecuente y con características propias. Pero un rasgo que tienen de común estos fenómenos es el que, para su comprensión y posible solución, necesitan ser tratados por los Estados no de manera individual sino que requieren de un tratamiento global. Son fenómenos globales que requieren atención y tratamiento global. Estas consideraciones pudieron ser articuladas, expuestas y discutidas en diferentes foros, en distintos institutos y academias, entre los cuales han destacado los Cursos de Derecho Internacional organizados por la OEA en Río de Janeiro, los llevados a cabo en el Instituto Interamericano de Derechos Humanos de San José, Costa Rica, en el Instituto Internacional de Derechos Humanos de Estrasburgo, Francia, en el Instituto de Derecho Humanitario de San Remo, Italia, y, sobre todo, por la participación en los Cursos de la Academia de Derecho Internacional de La Haya. A estos últimos fui invitado como expositor tanto en el Curso impartido en la ciudad de Santo Domingo en el año 2008 como en la propia Academia de la Haya, en los Países Bajos en 2015. El texto publicado por la Academia es el que me sirve de base para hacer su presentación en español, actualizando las cifras de las cuales se disponen y presentando las novedades que han aparecido en los últimos años.1 Más adelante he tenido la posibilidad y el privilegio de profundizar estas reflexiones gracias a la oportunidad de haber sido llamado por el ITAM como profesor invitado. Ahí he tenido la ocasión de continuar y articular mejor la reflexión, analizando y discutiendo sus resultados con alumnos y colegas. Por todo ello, las páginas que siguen han sido posibles gracias a diálogos y discusiones realizadas a lo largo del tiempo con múltiples personas y con las cuales he tenido la posibilidad de estructurar una exposición que, así lo espero, sea clara y ordenada. Entre ellas subrayo la importancia que han tenido múltiples autoridades y colegas del ACNUR, autoridades de diversos países, participantes de variados institutos especializados y, no por ser últimos en ser mencionados son los menos importantes, refugiados y estudiantes con quienes he tenido posibilidad de encontrarme en las situaciones y lugares los más

1 El texto ha sido publicado en el tomo 393 del Recueil des cours (Brill/Nijoff, Leiden/Boston, 2018).

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diversos. Pero, entre quienes han tenido fundamental importancia en la elaboración de este trabajo, quiero destacar al Dr. Antonio A. Cançado Trindade y a la Dra. Loretta Ortiz Ahlf, amigos entrañables, cuyo apoyo y enseñanzas han sido decisivos y permanentes. Me es igualmente necesario mencionar la constante ayuda recibida de parte del Lic. Alberto Facha, quien me ha permitido detectar numerosos errores y ha planteado diversas sugerencias que han hecho posible mejorar la presente obra. A todos ellos dedico aquello que de positivo pueda tener la presente obra. No puedo menos de señalar, antes de finalizar estas palabras, que a partir de y a lo largo de los año 2020 y 2021, se han vivido, a nivel mundial, los desastres de esa terrible pandemia causada por el COVID-19, que ha provocado consecuencias dramáticas en el mundo de las migraciones, pero en especial en aquellas personas sujetas a migrar de manera forzada. Más que nunca ellas requieren el ser atendidas y protegidas de manera fraternal y eficiente.