DOS MODELOS DE ESTADO: LA HISTORIA Y LA NORMA
JOSEBA ARREGI ARANBURU
DOS MODELOS DE ESTADO: LA HISTORIA Y LA NORMA
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MADRID 2005
Colección: ESTUDIOS GOBERNA
FICHA CATALOGRÁFICA DEL CENTRO DE PUBLICACIONES DEL INAP Dos modelos de Estado: la historia y la norma. — 1.ª ed. — Madrid: Instituto Nacional de Administración Pública, 2005.— 161 p. (Estudios Goberna) ISBN: 84-7351-245-6 - NIPO: 329-05-025-7
Primera edición:
Edita:
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
ISBN: 84-7351-245-6 NIPO: 329-05-025-7 Depósito Legal: M-48633-2005 Imprime: Rumagraf, S.A. O.T. 40946
ÍNDICE
PRÓLOGO ...............................................................................................
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1.
INTRODUCCIÓN .............................................................................
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2.
LAS HERENCIAS HISTÓRICAS DEL ESTADO MODERNO ............
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3.
EL ESTADO COMO CONSTRUCCIÓN RACIONAL – EL ESTADO COMO RESULTADO DE LA HISTORIA ...........................................
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EL PROYECTO RACIONAL DE ESTADO: DISTINTOS Y CONTRAPUESTOS MODELOS ........................................................................
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5.
EL ESTADO NACIONAL IMPERIAL .................................................
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6.
ALGUNAS CONSECUENCIAS ........................................................
77
7.
EL FEDERALISMO PLURALISTA: UN NUEVO MODELO DE ESTADO ............................................................................................
91
4.
7.1. 7.2. 7.3.
Los presupuestos del modelo de federalismo pluralista .. La estructura de la propuesta ............................................. Los contenidos básicos de la propuesta de federalismo pluralista ................................................................................. Valoración crítica de la propuesta de federalismo pluralista como modelo de Estado .............................................
111
EL PERFECCIONAMIENTO FEDERAL DEL MODELO DE ESTADO AUTONÓMICO ................................................................................
127
BIBLIOGRAFÍA .................................................................................
159
7.4.
8.
9.
93 95 98
PRÓLOGO
Cualquier proyecto de construcción del poder surge de un complicado equilibrio entre, por una parte, los principios o valores sobre los que esa organización de poder se justifica y, por otra parte, el resultado del devenir histórico. En este excepcional libro, el profesor Joseba Arregi nos ofrece una magnífica explicación sobre la relación que ha existido entre la norma y la historia en cada una de las configuraciones históricas concretas y coyunturales del poder, mostrando la imposibilidad de prescindir de una u otra para poder comprender cualquier proyecto de organización político-estatal. Toda organización de poder, política o social, pretende legitimar su supremacía y autoridad a través de una serie de principios normativos o elementos ideológicos que se hacen esenciales o inherentes para esa concreta organización. Así, por ejemplo, el Estado moderno se justificaba sobre la pretensión de construir una organización del poder sobre unos principios normativos de Derecho público, pensados desde la racionalidad ilustrada. Pero la filosofía política que se halla detrás de cualquiera de los proyectos de organización, y en concreto de los político-estatales, no se elabora con definiciones abstractas y puramente normativas, sino que está sumamente influenciada por el proceso histórico concreto de conformación de ese Estado. Es, en muchos casos, el peso de la historia el que acentúa unas determinadas proposiciones normativas, que adquieren un mayor valor simbólico en la definición de un proyecto de construcción del poder, hasta el punto de que resulta imposible desligar dichas proposiciones de los factores coyunturales del momento histórico. Si pensamos en la carga histórica, tanto filosófica como política, que las democracias actuales han recibido, advertimos cómo unas capas ideológicas se van sobreponiendo a otras, se van moldeando y ajustando a las anteriores, y van conformando una base sobre la que tendrán que afirmarse o reaccionar las siguientes. Todo proyecto de construcción política del poder que se ha materializado en la historia de cualquier Estado se ha movido entre un componente histórico y un componente normativo, con aciertos y con contradicciones, y adaptándose en sus posteriores desarrollos a ciertos elementos dogmáticos que preservaban el núcleo esencial para entender ese Estado. Uno de los dogmas básicos sobre los que se han construido las organizaciones político-estatales ha sido la soberanía. Este elemento ideológico permi9
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tió legitimar el poder absoluto de las monarquías europeas, tanto hacia el interior del espacio estatal como hacia el exterior del mismo. Como explica Arregi, la soberanía recoge como herencia directa los valores de universalidad que se atribuían los dos poderes de la Edad Media, el Imperio y el Papado. Frente a estos dos poderes, las monarquías absolutas buscaban su consolidación en el espacio público asumiendo, entre otras, las cualidades propias de la divinidad, como la unicidad, exclusividad e indivisibilidad, para justificarlas como valores naturales y necesarios del poder. El Estado moderno, a pesar de ser planteado como un proyecto racional de los ilustrados, no renunció a la carga histórica del concepto de soberanía, sino que lo transformó y adaptó a los presupuestos normativos del Derecho público. Arregi señala el modo por el que se justifica la democrática voluntad general como una reconducción de lo múltiple a lo uno, una multitud de voluntades y de intereses plurales de la sociedad que conforman un único sujeto político, el pueblo soberano como poder que sigue tomando valores de unicidad, exclusividad e indivisibilidad. No obstante, el proyecto normativo-racional ilustrado trataba de salvar posibles contradicciones, de tal modo que, frente al poder único, soberano e indivisible del poder constituyente, el poder constituido es divisible para evitar la discrecionalidad y la tiranía en el ejercicio del mismo. Otro de los dogmas básicos sobre los que se han asentado nuestras democracias ha sido la separación entre el espacio público y el espacio privado. Para lograrlo, fue necesaria la distinción entre el ámbito de la Iglesia y el ámbito del Estado. La esfera pública quedaba, pues, sometida a los principios de Derecho público que limitaban la discrecionalidad del poder, mientras que la esfera privada estaba reservada a la conciencia individual, sobre la que no era posible establecer verdades últimas y que quedaba bajo la protección de la libertad personal. La libertad de conciencia y el principio de tolerancia fueron las primeras manifestaciones de la protección y las garantías del respeto de la esfera privada del individuo. Los Estados nacionales europeos se formaron a partir de diversos elementos históricos y normativos, uno de los cuales fue la idea de universalidad del sistema político estatal. Se pretendió conformar a la universalidad como una cualidad natural en los Estados nacionales, lo que se entendió como una imposición de la homogeneidad en el interior del Estado y como valor absoluto de la propia particularidad de ese Estado hacia el exterior del mismo, según afirma Arregi. De este modo, el surgimiento de la democracia en los Estados nacionales se vio sometido a una contradicción básica. El concepto de ciudadanía de la democracia, fundado en los derechos universales e inalienables de toda persona, se constriñó a los espacios físicos nacionales. El ciudadano sólo lo era en la medida en que fuera reconocido como sujeto perteneciente a una nación, por lo que el disfrute de los derechos y libertades estaba unido al condicionante de que el individuo perteneciera a un nosotros. 10
Prólogo
En aquel momento de la historia, el concepto de nación política se equiparó al concepto de Estado. La comunidad política de iguales, los ciudadanos con derechos y libertades que conforman el sujeto soberano, fue concebida también como una comunidad de iguales en términos culturales y de sentimientos nacionales. El Romanticismo proporcionó los elementos simbólicos complementarios al concepto político de nación, que quedó intrínsecamente unido al contenido cultural de este mismo término. Arregi explica magníficamente la contradicción que alberga el Estado nacional entre el principio republicano de la ciudadanía y el principio particular del sentimiento de nación. Los Estados nacionales intentaron solapar, mediante la idea de nación, el vacío que las cuestiones religiosas habían dejado, al desaparecer como verdades absolutas del espacio público. Así, un nacionalismo patriótico, como idea mitificadora de la unidad y de un yo colectivo imaginario, sin divisiones ni fracturas internas, va abriéndose paso en los Estados nacionaltotalitarios, hasta el punto de confundir Estado y sociedad, y atribuyendo al primero valores de superioridad, lo que, en ciertos momentos históricos, tuvo consecuencias trágicas para la humanidad. La democracia se desarrolla, a lo largo de toda su evolución histórica, sujeta tanto a las constricciones normativo-racionales como a los propios procesos de construcción histórica de cada Estado. Y, como indica Arregi, el Estado nacional, como concepto y como producto histórico concreto, resulta de un equilibrio inestable entre planteamientos en tensión, en ocasiones irreconciliables entre sí. De un modo espléndido, el ensayo nos conduce al pensamiento de que toda realización concreta de una organización política del poder supone un esfuerzo permanente e inconcluso por legitimar el poder a través del Derecho. En el ensayo, Arregi también enfatiza aquellos aspectos que el concepto de democracia, a través de su desarrollo histórico, ha mostrado como irrenunciables a la hora de conformar un Estado. Uno de estos aspectos es el valor del imperio de la ley, el pilar fundamental en un Estado democrático. El Derecho no se presenta como una idea unívoca o completa, superadora de todas las contradicciones de un Estado democrático. Lo que nos muestra excepcionalmente Arregi es la concepción de Estado de Derecho, y la de democracia, como sistemas de equilibrios contingentes entre distintas pretensiones, algunas divergentes y hasta contrapuestas, como la tensión entre igualdad y diferencia o entre unidad y pluralismo. Y, así, dice Arregi que la democracia y el Estado de Derecho se autoimponen la renuncia a resolver de forma definitiva las contradicciones que se puedan plantear entre los diversos elementos, pero también la obligación de buscar el equilibrio en condiciones de inmanencia, sin poder recurrir a ninguna solución o pretensión de gestionar lo absoluto en condiciones de contingencia. El Estado de Derecho y los valores democráticos nos exigen ser conscientes de que la tentación de absolutismo, la pretensión de poseer la verdad última, puede aflorar en cualquier momento en el espacio público. 11
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Mediante esta concepción del valor de la democracia en nuestras sociedades es posible aproximarse, de un modo respetuoso pero prudente, a todas aquellas propuestas o pretensiones que se presentan como soluciones definitivas de las tensiones que encontramos en nuestro Estado autonómico. Una de esas propuestas normativas es la del federalismo pluralista o plurinacional, al que Arregi somete a crítica para analizar cuáles son los elementos ideológicos presentes en su justificación teórica. El federalismo pluralista se presenta como una teoría normativa superadora del federalismo clásico, al que critica por haber quedado atrapado por el monismo del Estado nacional sin ser capaz de gestionar las diferencias territoriales. La nueva propuesta se postula como la teoría capaz de construir normativamente un Estado abierto hacia la pluralidad de culturas que alberga en su interior, además de superar la trampa de territorialidad que lleva al surgimiento de un nacionalismo de Estado o a los nacionalismos reactivos. Para superar estas cuestiones, que son consideradas como los elementos negativos que los Estados nacionales han proyectado sobre las democracias actuales, el federalismo pluralista se fundamenta en la poliarquía o existencia de diversos centros de poder político diferenciados y territorializados. Estas propuestas de federalismo pluralista se plantean en términos de contraposición: el policentrismo frente al monocentrismo, la plurinacionalidad frente a la nacionalidad única, el multiculturalismo frente al monoculturalismo. Sin embargo, estas propuestas normativas no están exentas de contradicciones y justificaciones teóricas equívocas, como bien desarrolla Arregi. Aunque el federalismo pluralista parte de la afirmación de la supremacía y el valor absoluto de la libertad individual, encontramos que el entorno social y cultural particular, el sentimiento de nación, acaba siendo anulador de la libertad individual, pues la identidad del individuo queda circunscrita básicamente en el plano de un colectivo cultural. Además, el territorio, la nación, no sólo es el punto de afirmación de la identidad cultural, sino que también se entiende como sujeto de soberanía originaria. El federalismo pluralista se muestra como una forma superior de democracia territorial, ya que pone el énfasis en la existencia de una pluralidad de centros de poder político que se unen voluntariamente para conformar un demos nuevo, que no anula los demos previos. Pero, pregunta Arregi, ¿cómo es posible la eliminación de los nacionalismos cuando se hace del territorio el eje principal de la propuesta? La democracia exige la definición del demos, y la propuesta del federalismo pluralista plantea como demos a los territorios, a los que considera sujetos de derechos, que se unen voluntariamente para dar lugar a la federación. Arregi somete a crítica este presupuesto dogmático de la propuesta de federalismo pluralista, que consiste en la naturalización de las entidades preexistentes frente a la federación. A pesar de que, en un principio, el 12
Prólogo
sentimiento de pertenencia nacional es considerado en la propuesta como un elemento perteneciente a la esfera privada del individuo, como ocurre con la cuestión religiosa, los centros de poder del federalismo pluralista son reconocidos como tales en virtud de los elementos de identidad cultural que definen a cada territorio. De este modo, se naturalizan los territorios como entes soberanos; es decir, estos centros de poder plurales son entendidos como entidades preexistentes naturalizadas como naciones, y no puestas en duda como sujetos de Derecho originarios y soberanos. Así, y de una manera soterrada, se hace que la nación sólo pueda ser un concepto apelable para los entes preexistentes al Estado federal, y que no corresponda su utilización para la federación en sí misma, ya que se considera que dicha utilización genera la fuerza centrípeta del nacionalismo de Estado. En consecuencia, el federalismo pluralista no permite la creación de una entidad nueva con poder específico, ya que la federación no puede cobrar un poder propio y autónomo por sí mismo, y se encuentra siempre sujeta a la voluntad de los entes preexistentes. Por esta razón, en esta propuesta se defiende el autogobierno para estos entes nacionales preexistentes y el cogobierno entre dichos entes y la federación resultante, sin que quepa ninguna capacidad de autogobierno para la federación de modo autónomo, algo que ni en el federalismo alemán ni en el estadounidense, que son modelos clásicos, ha ocurrido en ningún momento de su historia federal. Otra de las cuestiones candentes en la propuesta del federalismo pluralista o plurinacional, según Arregi, es la ausencia de capacidad de la federación como instrumento de salvaguarda de la libertad individual. El entorno cultural constriñe las elecciones vitales de los individuos, por lo que uno de los fines de los sistemas democráticos y de Derecho es anular los efectos negativos que el entorno pueda generar sobre la autonomía personal. La federación que está implícita en el federalismo pluralista no es una unión que surge para crear algo nuevo, sino una confederación sometida siempre a la voluntad de los entes preexistentes. Por ello, en esta propuesta normativa no existe en ningún momento una relación directa entre el individuo y la federación, sino que estas relaciones están intermediadas por los territorios. A la federación sólo le está encomendado el cogobierno junto a los territorios federados, pero no cumple ningún papel como garante y defensor de los derechos políticos, civiles, económicos y sociales de los ciudadanos. Por tanto, la propuesta del federalismo pluralista plantea, en realidad, el clásico modelo de confederación de Estados. Como indica Arregi, este modelo normativo del federalismo pluralista, que se presenta como superador de las contingencias históricas, en realidad matiza el principio del individualismo moderno con la hipostatización de un yo colectivo, la nación, como ente naturalizado, como verdadero sujeto político para crear la unión voluntaria, la federación, la cual nunca podrá detentar significación política propia ni poder político propio. 13
Dos modelos de Estado: la historia y la norma
Bajo estos presupuestos, es dudoso aceptar que el federalismo pluralista sea la solución definitiva para la superación de los nacionalismos, sino que más bien, como sostiene Arregi, el nacionalismo es inherente a esta propuesta, desde el momento en que el mecanismo de la nación se convierte en el mecanismo de delimitación territorial que reclama poder político propio y originario. Pero el problema fundamental de este tipo de propuestas no es su fundamentación teórica en sí, sino la pretensión de absoluta legitimidad que reclama, cuando, como sostiene Arregi, todas las legitimaciones del poder son contingentes, todas son relativas, y la única legitimidad absoluta del poder proviene de las libertades y los derechos individuales. Sin embargo, las propuestas de federalismo pluralista se justifican sobre la legitimidad absoluta del sentimiento nacional de los territorios, y esta lealtad sobre la que se fundamentan es trasladada desde la esfera personal al ámbito del espacio público. De este modo, todo el ámbito de relaciones y organizaciones de poder es legitimado mediante la concepción de una identidad colectiva, que es asumida no como una percepción subjetiva y personal que es definida por cada individuo, sino como un elemento inherente de una comunidad, que no puede ser puesto en duda por ninguno de sus miembros. En definitiva, se alude a una reclamación de verdad absoluta para el espacio público, la lealtad nacional, fundamentada sobre una percepción subjetiva, que rechaza de facto la posibilidad de que existan individuos cuya identidad esté conformada por otra lealtad distinta. La historia de la democracia, de los Estados de Derecho, nos ha demostrado la imposibilidad de fundar el espacio público sobre la base de verdades absolutas. La auténtica finalidad de un Estado de Derecho es la de construir espacios democráticos de convivencia, en los que la única verdad absoluta sea la defensa y garantía de los derechos y libertades de todos los ciudadanos. La Constitución española de 1978 no crea España, sino que le otorga una nueva legitimidad, democrática, a la organización del poder en España. Se reconoce la existencia de unas nacionalidades y regiones, pero no es que la libre voluntad de unión de estos entes territoriales cree España. Arregi señala que España es el resultado de una historia concreta, un sujeto histórico que en el momento de la transición acepta, como sujeto soberano constituyente, someter su poder al imperio de la ley y dividir territorialmente el ejercicio del poder constituido. La lectura de nuestra Constitución obliga a su interpretación sistémica, de tal modo que las garantías de los derechos fundamentales deben ponerse en relación con el reparto territorial del poder, al igual que este reparto no puede ser entendido sin las previsiones garantistas de los derechos fundamentales. Unos aspectos tienen sentido en y con los otros. La división territorial del poder es un elemento necesario para garantizar aquellas elecciones vitales del individuo que sólo tienen sentido en un espacio público de identidad común, como la lengua o la cultura específica de cada territo14
Prólogo
rio. Pero, por otra parte, los derechos fundamentales de las personas constituyen un límite infranqueable a todo poder constituido. Es el espacio de libertad individual que no está relacionado directamente con las identidades concretas, sino con la condición de ciudadanía. Lo que estas teorías del federalismo pluralista proporcionan, en realidad, es un modo de deconstrucción de la historia de España, entendiendo que la libre unión de los entes territoriales servirá para lograr el reforzamiento de la integración. Pero no es posible plantear una deconstrucción formal de algo existente sin, como señala Arregi, someter a crítica y a una reflexión desapasionada a todos los pros y contras de dicha deconstrucción. No podemos dejarnos convencer por la tentación de comenzar la historia desde cero sin asumir el grave riesgo y la carga de utopía que conlleva. Por ello, es más constructivo asumir, en palabras de Arregi, la conveniencia del perfeccionamiento federal de nuestro Estado autonómico. Nuestro sistema de distribución territorial del poder tiene muchos rasgos de los Estados federales, pero, globalmente, constituye un modelo propio y original, que ha permitido descentralizar la toma de decisiones políticas hacia las Comunidades Autónomas en un considerable número de materias y asuntos que afectan a la vida diaria de los ciudadanos. A la vez, es un modelo cuyo gran acierto ha sido el de articular eficazmente el autogobierno de los territorios, con igualdad en el ejercicio de los derechos y obligaciones de los ciudadanos, y con respeto y garantía a las diferencias lingüísticas y culturales que se dan en nuestro país. El reconocimiento del pluralismo es una cuestión, como Arregi señala, de doble dirección, hacia los territorios y hacia los ciudadanos. La función constitucional de este valor, como principio informador de nuestro sistema político y social, ha de ser más ampliamente reconocida, como ha de quedar más claro que las garantías de los derechos fundamentales suponen el respeto y la tolerancia hacia cualquier forma de entender la identidad por un ciudadano. No es posible, desde luego, retrotraer la historia a un punto cero, ni partir de supuestos normativos abstractos sin atender al peso específico de la historia. Tampoco es acertada la actitud absolutista de aquellos que pretenden establecer la última verdad en el espacio público sobre cuestiones que, en realidad, pertenecen únicamente a la esfera de la libertad individual. La gran virtud de nuestro modelo autonómico consiste, precisamente, en mantener el equilibrio entre distintas concepciones, respetando a cada una de ellas a la vez que se impide que ninguna socave a otra. Ésta es, y ha sido desde el comienzo, la actitud constructiva del Gobierno actual. Las reformas territoriales que proponemos no tienen otra finalidad que la de consolidar y perfeccionar nuestro modelo autonómico, para lo que es fundamental que estas reformas se lleven a cabo sobre la base de los principios y valores que deben sustentar el Estado de las Autonomías y, además, sobre la base del respeto de los derechos fundamentales y la ga15
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rantía de la libertad individual. Para ello, no podemos obviar ni el pluralismo que existe en nuestro Estado ni tampoco el pluralismo que existe en los propios territorios. La política, en democracia, debe entenderse como la vía para alcanzar un equilibrio contingente dentro de un marco de convivencia democrático y social. No podemos reescribir la historia ni tampoco asumir modelos normativos puros y abstractos. Como dice Arregi, demos a la historia lo que le es debido, y démoselo también a las exigencias democráticas.
Jordi Sevilla Segura Ministro de Administraciones Públicas
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1.
INTRODUCCIÓN
Aunque la legislatura iniciada con los resultados electorales del 14 de marzo de 2004 haya sido desde el inicio una legislatura cargada de debates políticos, no cabe duda de que el debate sobre el modelo de Estado, el debate sobre el modelo territorial, el debate sobre las reformas de los Estatutos de Autonomía y sobre la reforma de la Constitución es un debate básico y lo seguirá siendo hasta que se acuerden los elementos fundamentales de la reforma. No es nada aventurado decir que ésta va a ser la legislatura del modelo de Estado, la legislatura en la que se busque el modelo definitivo del Estado en España. Y no es nada aventurado porque el propio Presidente del Gobierno así lo ha manifestado. Pero tampoco es aventurado, por si la palabra del Presidente del Gobierno fuera poco, porque un Estado no puede vivir permanentemente en situación de redefinición. Incluso desde la perspectiva de quienes, no siempre sin razón, critican formulaciones como la de que España se encuentra en la segunda transición, como la de que la Constitución es permanentemente revisable, como la de que puede existir un proceso permanente de revisión de los fundamentos del Estado, del reparto del poder en el Estado, incluso éstos, digo, debieran estar interesados en que la cuestión sea conducida a un cierre pactado, después de una discusión razonable y con conocimiento de causa. El debate no parte de cero. Existe una realidad constitucional innegable: el texto de la Constitución de 1978, los Estatutos de Autonomía aprobados, la financiación autonómica fijada por ley, además de la situación de Concierto Económico en Euskadi y en Navarra. Y, sobre todo, existen las instituciones que encarnan las previsiones constitucionales y estatutarias. Y junto a las instituciones existen los ciudadanos para quienes la vida está organizada en relación a dichas instituciones. Esta realidad constitucional y estatutaria es algo que no se puede dejar de lado en el debate sobre el modelo de Estado: no es un debate abstracto, no es un debate en el vacío, no es un debate académico, no es un debate incondicionado. Todo lo contrario. Mucho de lo que hoy existe, y funciona, no está a disposición. Y no lo está porque ha pasado a formar parte de 17
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la vivencia diaria de la ciudadanía. La posición que pone de manifiesto cierta reticencia a entrar en un proceso de reforma se atiene a esa vivencia diaria: por qué cambiar lo que funciona bien, máxime cuando la reforma constitucional o las reformas estatutarias no forman parte de las preocupaciones prioritarias de los ciudadanos. Las fuerzas que reclaman, sin embargo, dichas reformas también son una realidad. Y, además de serlo, cuentan con argumentos serios a su favor. Así como las cuestiones referidas a las libertades fundamentales, a los derechos básicos, y las cuestiones referidas a los elementos de legitimación del poder, a las formas de gobierno, a la división de poderes y relativas a todo ello cuentan con una larga tradición y han ido adquiriendo formas normativas, los aspectos que tienen que ver con la división territorial del poder no cuentan con una tradición modélica tan clara. Por esta razón, y por las contingencias históricas a las que respondía la formulación de la Constitución española, tanto las pasadas como las del momento en que se redactó, su título VIII es un intento de nuevo cuño, está formulado de forma abierta, sin previsiones cerradas. Por todo lo cual es razonable, después de lo que estos algo más de veinticinco años han ido produciendo en desarrollo constitucional, reflexionar sobre los grandes avances, sobre algunas deficiencias y sobre los necesarios ajustes, con el fin consolidar el sistema. Sería necio, sin embargo, no querer ver que existen dos formas distintas de plantear el problema del modelo territorial del Estado hoy en España. Una de las formas es la indicada: ahora que las previsiones del título VIII de la Constitución se han materializado como 17 autonomías, más las dos futuras de Ceuta y Melilla; ahora que las autonomías del 143 han llegado al techo previsto para las autonomías del 151; ahora que se ha ido respondiendo a las necesidades de financiación del Estado autonómico; ahora que todo el conjunto tiene que responder a la existencia de un actor político-administrativo que irrumpe con fuerza cual es la Unión Europea —a pesar del parón provocado en el proceso de ratificación del Tratado constitucional por los noes de Francia y Holanda—, es un buen momento para dotar de mayor eficacia, mayor cohesión y mayor coherencia al sistema de Estado autonómico que ha resultado de las previsiones constitucionales. Se trata, pues, de consolidar el sistema, de dotarlo de mayor cohesión y eficacia. Distinto es lo que se deriva de la otra forma de plantear las reformas constitucionales y estatutarias. De todos los que participan en el debate sobre la reforma del modelo territorial del Estado, no son pocos los que parten de que existe un fallo de concepción que se trataría de reconducir por medio de las reformas planteadas. No se trata, pues, de una cuestión de ajustes para llegar a una mayor eficacia y cohesión del modelo, sino de poner en cuestión las bases teóricas del modelo y reconducirlo a un mo18
1.
Introducción
delo distinto: al modelo de federalismo plurinacional, a un modelo en el que existen demos distintos al demos de referencia del Estado. Un modelo en el que el Estado es resultado de la voluntad de demos inferiores al demos del Estado. Un modelo en el que el problema no es el de un mejor funcionamiento del modelo autonómico existente, ni siquiera de reformarlo para hacer de él un modelo federal clásico. Se trata de pensar radicalmente en un federalismo que resulta de la existencia de naciones previas al Estado, de sujetos políticos libres que pueden pactar o no el Estado que es España. Bien es cierto que en el debate las posiciones no aparecen siempre con esta claridad. Especialmente la segunda forma de plantear las reformas constitucionales y estatutarias pocas veces aparece con claridad. Las más de las veces, elementos de la segunda forma de plantear el debate aparecen mezclados y revestidos de la exigencia de una mayor eficacia y de una mayor cohesión. No son pocas las veces en las que, en lugar de plantear directamente la revisión de las bases conceptuales del modelo existente, se habla de cuestiones que se asemejan a argumentos de la primera forma de plantear las reformas, aunque den cabida a argumentos para la segunda forma. Es el caso de la equiparación, convertida ya en discurso políticamente correcto, de que el autogobierno es igual a bienestar, por lo que para conseguir mayor bienestar es preciso avanzar por la vía de mayor autogobierno. Independientemente de la posición política que adopte cada uno en este debate, es urgente proceder a una clarificación conceptual para que el debate se lleve a cabo con conocimiento de causa, sin que opciones no deseadas se hagan un hueco por falta de clarificación de los conceptos que se usan, por falta de claridad terminológica, por el desvarío de lenguaje en el que ha entrado el debate político. La clarificación conceptual no es adquirible, sin embargo, mediante sistema de laboratorio. No se trata de construir un diccionario normativo de conceptos políticos. Todos los conceptos al uso cuentan con una tradición histórica. Son incomprensibles sin tener en cuenta dicha tradición, sin saber cuándo y por qué surgen, a qué responden, cuál ha sido su variación a lo largo de la historia, cómo han ido entretejiéndose entre ellos de formas no siempre visibles, y cómo esos entretejimientos han dado lugar a veces a situaciones muy complejas. Esta referencia a la historia no es simplemente metodológica: atender a los condicionamientos históricos de los términos que usamos para describir la realidad, en este caso la realidad política del Estado, la realidad de la organización del poder. La referencia a la historia supone, además, una opción sustantiva que va más allá de la metodología: la opción de incluir la historia, las tradiciones, el devenir histórico con sus resultados positivos y ne19
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gativos como un elemento que forma parte del fenómeno que se trata de describir. La referencia a la historia indica una opción a la hora de analizar los modelos de Estado: no es posible proceder a una definición en abstracto de lo que deba ser el Estado sin tener en cuenta la realidad concreta del devenir histórico. Esta opción metodológica, pero con implicaciones de contenido, debe ir de forma explícita al inicio de este trabajo para que nadie se llame a engaño, para que pueda ser controlada esta opción de forma consciente y para que las críticas necesarias a las tesis del trabajo no puedan recurrir con demasiada facilidad a tratar de poner de manifiesto los supuestos ocultos desde los que se plantean las tesis del trabajo Como se verá a lo largo del trabajo, la dialéctica entre una definición abstracta, normativa, del modelo de Estado y una definición que parte de las realidades históricas concretas ha estado presente a lo largo de toda la modernidad. Y es, probablemente, una dialéctica irresoluble en ninguna de las dos direcciones. La tesis principal de este trabajo consistirá, precisamente, en poner de manifiesto que lo mejor del desarrollo histórico de la modernidad en lo que a la organización del poder se refiere radica en el equilibrio entre el resultado del devenir histórico y los principios normativos del Derecho público, un equilibrio en el que la asunción de la realidad histórica está condicionada a su sometimiento a los principios de Derecho público. El equilibrio se rompe siempre que existe un intento de ratificar sin sometimiento a los principios del Derecho el resultado de la historia, un resultado en el que la fuerza y la violencia, en el que la casualidad y los engaños han jugado una función importante, y decisiva a veces. Y también se rompe siempre que se pretende crear historia desde cero, desde las posiciones abstractas de principio. El dicho hegeliano de que lo real —lo histórico— es lo racional sólo sirve para la autoconciencia del espíritu absoluto, para el espíritu absoluto que ha llegado a la autocomprensión plena de sí mismo. Sólo sirve cuando la historia haya llegado a su fin. En el entretanto, en la historia real, la realidad debe someterse a la racionalidad, al igual que la racionalidad no puede crear ex nihilo la realidad. Tienen razón aquellos que, en los últimos tiempos y en presencia del debate sobre el modelo territorial del Estado en España, han afirmado insistentemente que España es una realidad desde hace quinientos años. Pero no les falta razón a aquellos que afirman que España comienza con la Constitución del año 78. Tienen razón los que afirman, como por ejemplo el constitucionalista Sánchez Agesta, que la Constitución del 78 no crea España, sino que recoge una historia previa realmente existente. Y tienen razón también los que afirman, en relación al reconocimiento y amparo que la Constitución española ofrece a los derechos históricos vascos, que éstos 20
1.
Introducción
tienen valor precisamente en la medida en que están constitucionalizados, recogidos en la Constitución. Según los principios racionales, el derecho de ciudadanía es universal, no puede diferenciar entre nacionalidades, se fundamenta en la ley universal producto de la razón natural autónoma común a todos los humanos, sin consideración de tiempo o de espacio. La organización racional, normativa, del poder correspondiente a dicho derecho universal de ciudadanía es el Estado cosmopolita universal de Sobre la Paz Perpetua, de Kant. La garantía constitucional de las libertades fundamentales, la garantía del derecho básico de ciudadanía, sin embargo, se ciñe a geografías concretas, se materializa en consideración de tiempo y espacio, deja de ser, en su constitucionalización concreta, universal. Es lo que dice la frase de Julia Kristeva: entre el ser humano y el ciudadano existe siempre una cicatriz, el extranjero. La cuestión de los modelos de Estado, lo que implica el debate que se está produciendo en estos momentos en España sobre el modelo territorial, se coloca en ese espacio dialéctico en el que actúan tanto la fuerza de la historia real como la fuerza de los principios normativos, racionales. Pretender colocarse en cualquiera de los dos planos de forma unilateral es ocultar la realidad, reprimir la realidad y hacer imposible un resultado consensuable del debate. Este trabajo se coloca conscientemente en ese plano dialéctico en el que juegan ambas fuerzas en búsqueda permanente de equilibrio. El resultado de esa búsqueda permanente es que el equilibrio siempre es inestable, y que por eso mismo debe ser tratado con exquisito cuidado para que no se rompa, pues pocos han sido los momentos en los que la historia moderna ha alcanzado un punto de equilibrio aceptable como para poner en peligro frívolamente el equilibrio alcanzado, aunque desde el punto de vista exclusivamente normativo sea deficiente, al igual que puede ser considerado deficiente desde la fuerza de la historia real. Por todas estas razones, los primeros capítulos del presente trabajo estarán dedicados, sin ánimo de agotar el tema, a las raíces históricas del Estado moderno, a apuntar las fuentes de las que éste ha ido viviendo, y a describir algunas de las tradiciones que han ido conformando nuestra idea de Estado, nuestra idea de la mejor organización del poder.
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2.
LAS HERENCIAS HISTÓRICAS DEL ESTADO MODERNO
Hablamos del Estado moderno, porque antes de la Ilustración ya existía Estado en Europa. Aunque estructuras de poder, aunque la organización del poder sea una constante de las sociedades humanas, parece que el desarrollo de las civilizaciones basadas en la generalización de la economía agrícola, junto con el desarrollo de las grandes religiones, las civilizaciones sedentarias, fueron las que primeramente dieron lugar a lo que posteriormente hemos conocido como Estado. El Estado como forma de organización del poder, con legitimación religiosa, y como forma de responder a las crecientes demandas de orden y de organización surgidas de la sedentarización y de la generalización de la economía agrícola, es el resultado de lo que Guglielmo Ferrero (Poder. Los genios invisibles de la ciudad, 1998) denomina uno de los fenómenos de más difícil explicación en el comportamiento humano: que unas personas tengan la posibilidad de mandar sobre otras, y que éstas otras lo acepten. Asumiendo que, salvo algunas excepciones limitadas y necesitadas de importantes matizaciones, el surgimiento, consolidación y desarrollo del Estado como forma de organización del poder en las sociedades han estado acompañados de la capacidad legitimatoria de la religión, la consecuencia principal de la revolución que supone la Ilustración en los inicios de la cultura moderna radica en que obliga a pensar el Estado por primera vez —salvo las excepciones de la democracia griega— sin referencias religiosas. Si en las grandes civilizaciones se desarrolla el Estado como función diferenciada, pero siempre en estrecha vinculación y dependencia de la religión correspondiente, en la cultura moderna y después de la Ilustración se hace preciso pensar el Estado sin religión, desde la inmanencia, sin apoyatura alguna en posibles legitimaciones trascendentes. El Estado como fenómeno con una gran continuidad histórica, y la necesidad de pensarlo en un contexto de inmanencia, son dos elementos a tener en cuenta a la hora de describir la herencia histórica del Estado moderno. La continuidad histórica se concreta en el surgimiento de las monarquías 23
Dos modelos de Estado: la historia y la norma
nacionales en Europa desde el trasfondo de la caída del Imperio romano. El contexto de inmanencia es fruto de una evolución mucho más amplia que implica al conjunto del pensamiento europeo, de la cultura europea y que abarca todos los aspectos de la vida, más allá de lo estrictamente político, pero que incide directamente en la forma de entender la política. La inmanentización del Estado no es fruto de una evolución que se da exclusivamente dentro del ámbito del pensamiento político, sino que incide en él desde un contexto mucho más amplio. En cierto sentido, se puede afirmar que el Estado moderno nace con una hipoteca que lo coloca siempre más allá de sí mismo. Es lo que contiene la intuición de Ernst Troeltsch (El protestantismo y el mundo moderno, 1951) cuando dice que el Estado moderno hereda la función salvífica de la religión, pero sin contar para ello con los instrumentos adecuados por tener que ser pensado exclusivamente desde la inmanencia. Es verdad que no será sólo el Estado el que asuma esa función salvífica sustitutoria. El concepto de ideología, en su mayor extensión de significado, indica con bastante exactitud esa función sustitutoria. Y si bien el concepto de ideología apunta más allá del Estado, más allá de lo que pertenece estrictamente al ámbito de la política, también es cierto que toda la carga de sustitución de religión que se encuentra en el concepto de ideología actúa de forma directa en la concepción del Estado moderno como el instrumento adecuado para llevar a cabo la promesa de la ideología. La invasión del Estado por la ideología es el indicativo más claro del significado de la intuición de Troeltsch: el Estado debe sustituir a la religión en su función más característica sin contar con los instrumentos adecuados para ello, cuales son el sacramento y el milagro, incomprensibles e inefectivos sin la apoyatura en la trascendencia. La Ilustración europea, sin embargo, no piensa los Estados ex nihilo, desde cero. Ninguna de las teorías clásicas que produce la Ilustración supone un intento de crear el Estado de forma puramente racional. Hobbes, Rousseau y Kant plantean, más los dos primeros que el tercero, modelos heurísticos, no historias reales, que ayudan a entender el proceso de constitución del Estado. Pero los tres tratan de repensar racionalmente lo que existe realmente. Pretenden actuar sobre la realidad histórica, no producirla como si nada previo a sus reflexiones existiera. Y las reflexiones de Kant acerca de la paz universal deben ser complementadas con las reflexiones contenidas en sus reflexiones sobre la filosofía de la historia y las enseñanzas que de ella se puedan extraer (Ideas para una historia universal en clave cosmopolita y otros ensayos sobre Filosofía de la Historia, 1994). La realidad histórica de Europa en el plano político, en el plano de la organización del poder, en tiempos de la Ilustración era el resultado de la formación de las monarquías nacionales a partir de las ruinas del Imperio ro24