DERECHO ADMINISTRATIVO 2.ª Edición (1.ª en la editorial Tirant lo Blanch)
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH MARÍA JOSÉ AÑÓN ROIG
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
ANA CAÑIZARES LASO Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
JORGE A. CERDIO HERRÁN
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
EDUARDO FERRER MAC-GREGOR POISOT Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
OWEN FISS Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
JOSÉ ANTONIO GARCÍA-CRUCES GONZÁLEZ Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
LUIS LÓPEZ GUERRA Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
ÁNGEL M. LÓPEZ Y LÓPEZ
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
MARTA LORENTE SARIÑENA
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
JAVIER DE LUCAS MARTÍN
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
VÍCTOR MORENO CATENA
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
FRANCISCO MUÑOZ CONDE
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
ANGELIKA NUSSBERGER
Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)
HÉCTOR OLASOLO ALONSO
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
LUCIANO PAREJO ALFONSO
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
TOMÁS SALA FRANCO
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
IGNACIO SANCHO GARGALLO
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
TOMÁS S. VIVES ANTÓN
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
RUTH ZIMMERLING
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
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DERECHO ADMINISTRATIVO 2.ª Edición (1.ª en la editorial Tirant lo Blanch)
Ricardo Rivero Ortega María Guadalupe Fernández Ruiz
tirant lo blanch
Ciudad de México, 2019
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© Ricardo Rivero Ortega María Guadalupe Fernández Ruiz
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A los profesores Jorge Fernรกndez Ruiz y Enrique Rivero Ysern
Índice Tema I EL DERECHO ADMINISTRATIVO 1. 2. 3. 4. 5. 6.
¿Cuál es el origen y sentido del Derecho Administrativo?................................ 15 La construcción del Derecho Administrativo como ciencia jurídica................. 18 Derecho Administrativo, interés general y garantías individuales..................... 21 Derecho Administrativo y Derecho Privado..................................................... 23 La globalización del Derecho Administrativo.................................................. 24 El Derecho Administrativo y la Constitución................................................... 27 Tema II LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
1. 2. 3. 4. 5. 6.
El arquetipo de Administración Pública........................................................... 29 Administración Pública y estado de derecho.................................................... 31 Administración Pública y estado democrático.................................................. 33 Administración Pública y estado social............................................................ 35 Administración Pública y estado descentralizado............................................. 37 Administración Pública y globalización........................................................... 38 Tema III EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO
1. 2. 3. 4. 5. 6.
El ordenamiento administrativo, complejidad e interpretación........................ 41 Clasificación de las normas administrativas y otras fuentes............................. 43 Aplicación en el tiempo de las normas administrativas. Retroactividad y derogaciones implícitas....................................................................................... 45 Aplicación en el espacio de las normas administrativas. La territorialidad....... 47 Resolución de antinomias y conflictos interordinamentales............................. 48 Derecho Administrativo y otras ramas del Derecho......................................... 49 Tema IV LOS PRINCIPIOS GENERALES DERECHO ADMINISTRATIVO
1. 2. 3. 4. 5. 6.
Iusnaturalismo y Derecho Administrativo........................................................ 53 Valores superiores............................................................................................ 54 Principios generales del Derecho aplicados al Derecho Administrativo............ 56 Principios técnicos de las instituciones administrativas.................................... 57 Aplicaciones interpretativas de los principios del Derecho Administrativo...... . 59 La construcción de nuevos principios jurídico-administrativos........................ 60
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Índice
Tema V LA POTESTAD REGLAMENTARIA 1. 2. 3. 4. 5. 6.
Fundamento y naturaleza de la potestad reglamentaria................................... 63 Concepto y clases de reglamentos.................................................................... 66 El procedimiento de elaboración de reglamentos y la calidad normativa......... 67 Límites de la potestad reglamentaria e invalidez de los reglamentos................ 69 Control de la potestad reglamentaria............................................................... 71 Autoregulación, normas técnicas de origen privado y derecho blando............. 72 Tema VI TEORÍA GENERAL DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
1. 2. 3. 4. 5. 6.
La Administración Pública como poder organizado......................................... 75 Potestad organizatoria: titularidad, ejercicio y control..................................... 76 Entes públicos y órganos administrativos........................................................ 78 Teoría del órgano administrativo..................................................................... 79 Principios de la organización........................................................................... 80 Organización administrativa inteligente del siglo XXI..................................... 83 Tema VII LOS AGENTES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
1. 2. 3. 4. 5. 6.
Autoridades y empleados públicos................................................................... 85 Clases de agentes de la administración y régimen jurídico............................... 87 Modelos de empleo público. Importancia de la carrera administrativa............ 88 La selección y promoción de los empleados públicos....................................... 90 Derechos, deberes y responsabilidades de autoridades y empleados públicos.. 92 El ejercicio privado de funciones públicas y la externalización de tareas.......... 94 Tema VIII LA ADMINISTRACIÓN ESTATAL
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
Gobierno y Administración............................................................................. 97 La estructura ministerial y secretarial: orígenes, ventajas e inconvenientes....... 98 Los órganos superiores y directivos................................................................. 100 El aparato administrativo de los ministerios.................................................... 101 Las estructuras periféricas............................................................................... 102 De la evolución de la administración única...................................................... 103 Estructura actual de la administración pública federal mexicana..................... 105 Tema IX LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA Y LA ADMINISTRACIÓN DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
1.
Gobierno y administración.............................................................................. 107
Índice
2. 3. 4. 5. 6.
11
La estructura de consejerías: orígenes, ventajas e inconvenientes..................... 108 Los órganos superiores y directivos................................................................. 108 El aparato administrativo de las consejerías.................................................... 108 Las estructuras periféricas autonómicas........................................................... 109 La delegación en las entidades locales.............................................................. 109 Tema X LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
1. 2. 3. 4. 5. 6.
Evolución histórica de las instituciones locales................................................ 111 La autonomía local en la Constitución............................................................ 113 Sistema de fuentes del régimen local................................................................ 115 El municipio: organización, competencias y funcionamiento........................... 117 La provincia: organización, competencia y funcionamiento............................. 119 Otras fórmulas de intermunicipalidad............................................................. 120 Tema XI LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL
1. 2. 3. 4. 5. 6.
Origen, razón de ser y evolución normativa de los entes institucionales........... 121 Tipología de los entes institucionales de las administraciones públicas............ 125 Régimen jurídico de los entes paraestatales del estado..................................... 126 Régimen jurídico de los entes instrumentales de las comunidades autónomas.. 126 Régimen jurídico de los entes institucionales de las entidades locales............... 128 Entes instrumentales interadministrativos........................................................ 128 Tema XII LA RELACIÓN JURÍDICO-ADMINISTRATIVA
1. 2. 3. 4. 5. 6.
La posición jurídica de la administración ante el ordenamiento: principio de legalidad/juridicidad........................................................................................ 131 Cláusulas generales de apoderamiento, discrecionalidad, conceptos jurídicos indeterminados y la mal llamada “discrecionalidad técnica”............................ 132 Autotutela administrativa y posición ante el poder judicial............................. 134 Las relaciones de la administración con los sujetos privados: potestades exorbitantes..................................................................................................... 135 Relaciones interadministrativas de cooperación............................................... 136 Relaciones interadministrativas de control y de conflicto................................. 137 Tema XIII EL ACTO ADMINISTRATIVO
1. 2. 3. 4.
Acto y actividad administrativa....................................................................... 139 Concepto y elementos del acto administrativo................................................. 141 Clases de actos administrativos....................................................................... 144 Condiciones de eficacia de los actos administrativos: notificación y publicación. 145
12 5. 6.
Índice
Invalidez de los actos administrativos: nulidad y anulabilidad......................... 146 El principio de conservación de los actos: conservación, conversión y actos retroactivos..................................................................................................... 149 Tema XIV EL PROCEDIMIENTO-ADMINISTRATIVO
1. 2. 3. 4. 5. 6.
Concepto y razón de ser del procedimiento administrativo.............................. 153 Régimen jurídico aplicable: la codificación...................................................... 156 Principios generales del procedimiento administrativo..................................... 158 Estructura del procedimiento administrativo................................................... 160 Derechos de las personas en el procedimiento administrativo.......................... 163 Obligaciones en el procedimiento administrativo............................................ 164 Tema XV LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
1. 2. 3. 4. 5. 6.
Razón de ser y naturaleza de las vías administrativas previas.......................... 167 Clases de órganos encargados de la resolución de los recursos administrativos.. 168 Recursos ordinarios y extraordinarios............................................................. 170 El procedimiento: medidas provisionales y trámites hasta la resolución........... 172 Vías administrativas especiales: tributaria, expropiación, personal.................. 175 Arbitraje, conciliación y mediación en derecho administrativo........................ 177 Tema XVI EL CONTROL JUDICIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
1. 2. 3. 4. 5. 6.
Origen histórico, evolución y alcance del control judicial de la administración pública..................................................................................................... 179 Jurisdicción especializa y control judicial ordinario......................................... 181 Competencias de los tribunales contencioso administrativos........................... 182 El proceso contencioso administrativo............................................................. 183 Los recursos de apelación y casación............................................................... 184 La ejecución de sentencias contencioso administrativas................................... 185 Tema XVII LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
1. 2. 3. 4. 5. 6.
Tipos de responsabilidad del estado................................................................. 187 Modelos de responsabilidad patrimonial de la Administración........................ 189 Responsabilidad por actos y por otras actuaciones.......................................... 190 Presupuestos de la responsabilidad.................................................................. 191 Responsabilidad por hechos de los empleados públicos, sujetoautorizados o contratistas...................................................................................................... 194 Procedimiento de exigencia de responsabilidades............................................ 194
Índice
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Tema XVIII LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA 1. 2. 3.
Actividad administrativa de policía, limitación o control................................. 195 Actividad administrativa de fomento............................................................... 200 Actividad administrativa de servicio público................................................... 202 Tema XIX LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
Fundamento de la potestad sancionadora y diferencias con el derecho penal... 207 Reserva de ley y colaboración reglamentaria en la potestad sancionadora....... 208 Tipicidad de las sanciones administrativas....................................................... 210 Responsabilidad por comisión de infracciones................................................. 211 Principios del procedimiento sancionador....................................................... 212 Faltas graves y no graves en el procedimiento administrativo mexicano.......... 214 Prescripción y caducidad en el derecho administrativo sancionador................. 216 Tema XX LOS CONTRATOS PÚBLICOS
1. 2. 3. 4. 5. 6.
¿Por qué un régimen especial de los contratos públicos?.................................. 219 Ámbito de aplicación subjetivo de la normativa de contratos públicos............ 220 Ámbito de aplicación objetivo de los contratos públicos................................. 222 Principios de la contratación pública............................................................... 223 La selección de contratistas y el control de las adjudicaciones......................... 224 La ejecución y resolución de los contratos....................................................... 226
Tema I
EL DERECHO ADMINISTRATIVO SUMARIO; 1. ¿Cuál es el origen y sentido del Derecho administrativo? 2. La construcción del Derecho administrativo como Ciencia jurídica. 3. Derecho administrativo, interés general y garantías individuales. 4. Derecho administrativo y Derecho privado. 5. La globalización del Derecho administrativo. 6. El Derecho administrativo y la Constitución.
1. ¿CUÁL ES EL ORIGEN Y SENTIDO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO? Las sociedades humanas organizan la satisfacción de sus necesidades –defensa, supervivencia, cuidado, prosperidad compartida– atribuyendo poderes para dictar normas, resolver conflictos y ejecutar decisiones a ciertas personas. El ejercicio de las facultades ejecutivas (como el de las legislativas y las judiciales) genera riesgos y dificultades, a las que pretende dar cabal respuesta el Derecho administrativo. Desde esta perspectiva, –ubi societas, ibi ius– el Derecho administrativo ha existido siempre. En el origen de la civilización, cuando surgen las escrituras y la planificación de los recursos, ya observamos instituciones de tal naturaleza. Todos los grandes imperios de la historia de la humanidad han requerido y desarrollado normas reguladoras de las relaciones entre el poder, los bienes y la gente. En España, antes incluso de aparecer el Estado, a la altura del siglo XVI, se reconocen y multiplican comunidades locales con privilegios y cierto autogobierno. El Fuero de Brañosera (824) detalla toda una serie de concesiones de la nobleza a los montañeses, replicadas después a lo largo de los siglos de la Edad Media. ¿Acaso no eran Administración estos primigenios municipios? Nuestros historiadores han aportado elocuentes análisis de este período y los siguientes: La época de los Reyes Católicos, prolífica en desarrollos y muestras de construcción institucional (De los corregidores a las chancillerías). Una burocracia en parte polisinodial (consejos), pero también integrada por órganos ejecutivos unipersonales, encargados de recaudar tributos y hacer cumplir las leyes.
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La colonización de América a lo largo de los siglos XVI y XVII conllevará igualmente reglamentaciones, más o menos respetadas, dirigidas tanto a garantizar el interés de la Corona como a proteger a pobladores y viajeros de los excesos y abusos de sus funcionarios (a través, por ejemplo, del llamado juicio de residencia, o las normas de buena policía). Instituciones administrativas avant la lettre. Se ha señalado con auctoritas el nacimiento del Derecho administrativo tras la Revolución Francesa (García de Enterría). Literalmente, como veremos, puede ser cierto, pero no lo es en cambio afirmar el poder absoluto del Rey, carente de límites o ajeno a control alguno, hasta 1789. No fue así en el caso español, pues nuestros monarcas se toparon en pleno apogeo con ideas contrarias a su omnipotencia. Frente a la fórmula atribuida a Fernando VI, “Allí van leyes do quieren reyes“, desde el Fuero Juzgo visigótico se corregía el quod principi placuit legos habet vigorem con el adagio Rex eris si recte facias, si non facias, non eris. Nunca en Castilla se ha tolerado el abuso del poder, ni los excesos de las autoridades delegadas. Del Rey abajo, ninguno o Nadie es más que nadie son frases pronunciadas hasta hoy. No sólo en España. A lo largo de todo el mundo y en sus múltiples culturas hallaríamos sin gran esfuerzo filosofías y órdenes jurídicos dirigidos a racionalizar el ejercicio del poder público. Un hilo conductor que une las aportaciones de Confucio y el pensamiento de Cicerón, pasando por los espejos de príncipes (hasta Maquiavelo), incluyendo las Empresas políticas de Saavedra Fajardo. Mucho antes de las revoluciones modernas, este pensamiento tuvo además una de sus más lúcidas expresiones en los pronunciamientos de la llamada Escuela de Salamanca: Vitoria, De Soto, Molina, Suárez, teólogos razonadores frente a la autoridad ilimitada del monarca, defensores de la dignidad humana y el libre albedrío. Exitosos por cierto al convencer al Emperador con sus ideas. Y es que todos los seres humanos compartimos un universal de repulsa y reacción frente a la tiranía. Cuando las sociedades sufren los excesos, se movilizan contra ellos para alcanzar un orden mejor en la administración de lo de todos, aunque algunas veces fracasen (otras no): las comunidades de Castilla, las independencias americanas o las primaveras árabes son algunos ejemplos. Ese orden requiere el Derecho administrativo, expresión cultural de la necesidad humana de ejercicio comedido del poder, contribución decisiva al desarrollo de una Administración organizada, poderosa y racionalizada, clave
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del Estado de Derecho. Porque el control del comportamiento de autoridades y funcionarios mediante normas marca una diferencia crucial para la tranquilidad de las personas. Al tiempo, Administración pública y Derecho administrativo se realimentan. Cuando más crece y se consolida aquella, más necesita un conjunto detallado de reglas ordenadoras. A su vez, tales regulaciones se ven orientadas en el sentido de reforzar y racionalizar el actuar administrativo, desde su propia fenomenología. Y por ende le confieren exorbitantes poderes de aplicación, animando su desarrollo. En su naturaleza, común con otras grandes empresas, las Administraciones contemporáneas responden a modelos de decisión a menudo subóptimos (Herbert Simon). Por ello, intentan corregir sus defectos con ajustes organizativos y normas de procedimiento. El Derecho administrativo también intenta cubrir esta necesidad, orientando hacia la objetividad su comportamiento. La creciente asignación de tareas a la Administración pública no sólo incrementa sus dimensiones estructurales. También acrecienta su hambre de potestades y técnicas destinadas a la satisfacción de los fines encomendados. Tal ciclo de nuevas tareas, mayor organización, más complejidad y crecientes poderes ha de regularse para corregir abusos y excesos. Por ello resulta tan necesario el Derecho administrativo, toda vez que no parece posible una sociedad próspera sin sus instituciones. La experiencia histórica manifiesta conexiones notables entre el respeto a la esfera de derechos e intereses de las personas y el desarrollo económico. Si los seres humanos se enfrentan a la incertidumbre sobre el comportamiento del poder, pierden motivación para esforzarse. No es extraño hallar más crecida esta rama del Derecho público en las naciones civilizadas. Y no sólo en Occidente, por supuesto. Junto a Alemania, Estados Unidos, España, Francia o Italia, observamos el cultivo de esta Ciencia en países muy distantes entre sí, como Japón o Brasil. Cuando una sociedad avanza en la línea del control del poder, inevitablemente requiere instituciones jurídico-administrativas. Al mediar el siglo XIX, bajo la influencia de Macarel, de Cormenin, de Laferrière y de Serrigny, Teodosio Lares publicó el primer libro de derecho administrativo en América, bajo el rótulo “Lecciones de derecho administrativo”, en el que definió a dicha disciplina jurídica como “la ciencia de la acción y de la competencia del poder ejecutivo, de sus agentes y de sus tribunales admi-
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nistrativos, en relación con los derechos e intereses de los ciudadanos, y con el interés general del Estado.” ¿Cuál es nuestra definición del Derecho administrativo? Conjunto de normas y principios reguladores de la organización y la actividad de la Administración pública, tendentes a la realización de los intereses públicos, garantizando al tiempo el respeto de los derechos de las personas. También es una Ciencia jurídica aplicada cuyo origen moderno data de principios del siglo XIX. A continuación, lo veremos. BIBLIOGRAFÍA: BURDEAU, François, Histoire du droit administratif, PUF, París, 1995. CASESSE, Sabino, Derecho administrativo. Historia y futuro, Madrid, 2014. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, Revolución francesa y Administración contemporánea, Taurus, Madrid, 1972. LARES, TEODOSIO, Lecciones de derecho administrativo, Imprenta de Ignacio Cumplido, México, 1852. NIETO, Alejandro, Estudios históricos de Administración pública y Derecho administrativo, INAP, 1986. SIMON, Herbert, Administrative Behaviour, 1947. WEIL, Prosper, Derecho administrativo, Cívitas, Madrid, 1986.
2. LA CONSTRUCCIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO CIENCIA JURÍDICA Acabamos de afirmar que el Derecho administrativo, en su versión apropiada, requiere un entorno favorable al respeto de las personas y el cumplimiento de las normas por parte del poder público. Tal contexto cultural se dará, tras la Ilustración del siglo XVIII, en el momento de las revoluciones liberales americanas y europeas. Será entonces cuando la modernidad genere consecuencias políticas trascendentes. Claro que antes en la historia encontramos diseños institucionales favorables a la actuación comedida del poder. Un ejemplo lo ofrece el período del Rey Asoka, en la India del siglo tercero A.C, cuyos edictos proclamaban la tolerancia y el respeto de personas de todas las creencias. O la época en la que Confucio aplicaba sus preceptos como Ministro de Justicia del Estado de Lu. También en Occidente encontramos legislación y organización administrativa orientadas a la utilidad pública, en clave humanista, volcada sobre el Derecho canónico, verdadero antepasado del Derecho administrativo en su regulación de la personalidad jurídica, los bienes eclesiásticos o sus “funcionarios”;
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hay muchas más normas de esta naturaleza en la Iglesia que en las monarquías medievales (LE BRAS). Son considerables antecedentes históricos, pero el principal sigue siendo la Revolución Francesa, porque aspiró a realizar tanto la división de poderes como la declaración de derechos del hombre y el ciudadano. Finalmente se desvió de tales ideales, pero al menos ensayó un conjunto de normas dictadas para subordinar el comportamiento de las autoridades administrativas al imperio de la ley. Estas reglas, controladas por la propia Administración, comenzarán a estudiarse en las facultades de Derecho francesas en la primera mitad del siglo XIX (1815-1828). Poco después de la creación del Consejo de Estado, durante el período de Napoleón, aparecen los primeros administrativistas en Francia: Cormenin, Macarel, Bonnin, Gandillot o Henrion de Pansey. También en España, hace aproximadamente doscientos años aparecen las primeras construcciones del Derecho administrativo con tal nombre. Las aportaciones de ilustres afrancesados – Javier de Burgos, Alejandro Oliván – se proyectarán más tarde, tras la muerte de Fernando VII, en leyes administrativas explicadas a los juristas del momento en nuestras Facultades de Derecho por Gómez de la Serna o Colmeiro. La Ley de Expropiación Forzosa, decretos sobre selección de funcionarios, sobre contratos de obra pública, leyes de lo contencioso o del procedimiento administrativo. También, en los albores del siglo XIX, se escribirán los rudimentos de nuestra disciplina en castellano, textos como el de Dou y Bassols, Instituciones del Derecho público general de España (Madrid, 1800). ¿Cómo afrontaban el Derecho administrativo los tratadistas españoles hace casi doscientos años? Tras las primeras traducciones de los manuales francesas (Macarel), habría que dirigirse para verlo a las obras de Ortiz de Zúñiga (Cuaderno sobre cuestiones políticas y administrativas, 1833) y Silvela (Colección de proyectos, dictámenes y Leyes orgánicas o estudios prácticos de Administración, 1843-1845). Después vendrán otros como Santamaría de Paredes, cuya Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa propiciará debates de gran altura sobre el alcance del control de la Administración. Y será completada por la Ley Azcárate, de Bases del Procedimiento Administrativo, igualmente dictada en las postrimerías del siglo XIX, con un claro afán de regeneración democrática.
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Aunque sus instituciones sirven para racionalizar y controlar el poder, el Derecho administrativo ha existido y sigue existiendo en contextos autocráticos. Así lo muestra el Derecho español, pues durante los años 50 del siglo XIX se aprobaron leyes administrativas de gran calidad técnica en ausencia de división de poderes y sin reconocimiento de derechos y libertades básicas. Para edificar la administración pública el Estado ha recurrido a distintas instituciones administrativas que en cada época posibilitan su viabilidad y consolidación. En el caso de México, el Derecho administrativo aparece en el siglo XIX en la consolidación de su independencia, con diversos decretos, entre otros, algunos que datan de 1821, como el decreto para habilitar y confirmar en el ejercicio de la administración de justicia y diversas funciones públicas a las autoridades existentes; el decreto que otorgaba un sueldo anual al Emperador Agustín de Iturbide y Aramburu, así como el decreto mediante el cual se expidió el Reglamento para el Gobierno Interior y Exterior de las Secretarías de Estado y Despacho Universal, que hacía las veces de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, de nuestros días. La institución de la expropiación forzosa y condicionada a una causa de utilidad pública, aparece en el texto constitucional de 1824, como un acto de autoridad por el que se priva a una persona de su propiedad, aún en el caso de no contar con su consentimiento; la facultad reglamentaria otorgada al Jefe del Ejecutivo, que lo posibilitaba para emitir normas generales, abstractas, impersonales y obligatorias, como son los reglamentos, que fue prevista en el mismo ordenamiento constitucional, institución que se verá preservada en las posteriores constituciones de México. Como ya se ha señalado, Teodosio Lares publicó en México, en 1852, sus Lecciones de derecho administrativo dos décadas después, en 1874, José María del Castillo Velasco, publicó su Ensayo sobre el derecho administrativo mexicano, en el que puntualiza “llámase derecho administrativo al conjunto de leyes y disposiciones que en cada nación forma su administración particular”. En el ocaso del siglo XIX, Manuel Cruzado publicó en 1895 su libro Elementos de derecho administrativo. Ya en el siglo XX, el acervo doctrinal del Derecho administrativo mexicano se vería incrementado a partir de la década de los treinta con las obras de Gabino Fraga: Derecho administrativo (1934); de Andrés Serra Rojas: Derecho Administrativo (1959); de Alfonso Nava Negrete: Derecho procesal administrativo (1959); de Jorge Olivera Toro: Manual de Derecho administrativo(1963), por mencionar a quienes incursionaron en