1_9788411470056 by Editorial Tirant Lo Blanch

MANUAL DE DERECHO PRESUPUESTARIO Y DE LOS GASTOS PÚBLICOS

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José añón roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge a. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José raMón Cossío díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

eduardo Ferrer MaC-gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José antonio garCía-CruCes gonzáLez

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis LóPez guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

ángeL M. LóPez y LóPez

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

víCtor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

FranCisCo Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

angeLika nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

HéCtor oLasoLo aLonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

LuCiano PareJo aLFonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

ConsueLo raMón CHornet

Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia

toMás saLa FranCo

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

ignaCio sanCHo gargaLLo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

toMás s. vives antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

rutH ziMMerLing

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Javier de LuCas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

MANUAL DE DERECHO PRESUPUESTARIO Y DE LOS GASTOS PÚBLICOS 4a Edición

Coordinador LUIS ALFONSO MARTÍNEZ GINER Autores EVA ALIAGA AGULLO Catedrática de Derecho Financiero y Tributario Universidad Miguel Hernández de Elche

LUIS ALFONSO MARTINEZ GINER Catedrático de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Alicante

AMPARO NAVARRO FAURE Catedrática de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Alicante

BEGOÑA PEREZ BERNABEU Profesora Titular de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Alicante

AURORA RIBES RIBES Catedrática de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Alicante

PAULA VICENTE-ARCHE COLOMA Profesora Titular de Derecho Financiero y Tributario Universidad Miguel Hernández de Elche

tirant lo blanch Valencia, 2022

Copyright ® 2022 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email: tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es DEPÓSITO LEGAL: V-2113-2022 ISBN: 978-84-1147-005-6 MAQUETA: Disset Ediciones Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Autores: Prof. Dra. Eva Aliaga Agulló: Catedrática de Derecho Financiero y Tributario. Universidad Miguel Hernández de Elche. Prof. Dr. Luis Alfonso Martínez Giner: Catedrático de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de Alicante. Prof. Dra. Amparo Navarro Faure: Catedrática de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de Alicante. Prof. Dra. Begoña Pérez Bernabéu: Profesora Titular de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de Alicante. Prof. Dra. Aurora Ribes Ribes: Catedrática de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de Alicante. Prof. Dra. Paula Vicente-Arche Coloma: Profesora Titular de Derecho Financiero y Tributario. Universidad Miguel Hernández de Elche.

Relación de Lecciones: Lección 1. El Presupuesto del Estado. Concepto y contenido. (Amparo Navarro Faure). Lección 2. Los principios jurídicos presupuestarios. (Amparo Navarro Faure). Lección 3. El ciclo presupuestario I: Elaboración y aprobación de los Presupuestos Generales del Estado. (Aurora Ribes Ribes). Lección 4. El ciclo presupuestario II: Régimen jurídico del crédito presupuestario. Las modificaciones presupuestarias. (Aurora Ribes Ribes). Lección 5. El control de la actividad financiera. (Begoña Pérez Bernabéu). Lección 6. El Tesoro Público. (Eva Aliaga Agulló). Lección 7. El Derecho de los gastos públicos. (Luis Alfonso Martínez Giner). Lección 8. Aspectos procedimentales del gasto público. (Luis Alfonso Martínez Giner). Lección 9. La subvención. (Begoña Pérez Bernabéu). Lección 10. El Presupuesto de la Hacienda Autonómica. (Paula Vicente-Arche Coloma). Lección 11. El Presupuesto de la Hacienda Local. (Paula Vicente-Arche Coloma). Lección 12. El Presupuesto General de la Unión Europea (I). (Begoña Pérez Bernabéu). Lección 13. El Presupuesto General de la Unión Europea (II). (Begoña Pérez Bernabéu).

ÍNDICE ABREVIATURAS................................................................................................

EL PRESUPUESTO DEL ESTADO Lección 1 El Presupuesto del Estado. Concepto y contenido I. EL CONCEPTO DE PRESUPUESTO........................................................................ 1. Concepto....................................................................................................... 2. Ámbito subjetivo........................................................................................... 3. Ámbito objetivo............................................................................................ II. CONTENIDO.......................................................................................................... 1. El texto articulado de la Ley de Presupuestos................................................ A) Modificaciones tributarias en las leyes de presupuestos.......................... B) Contenido constitucional del texto articulado........................................ 2. La estructura del Presupuesto........................................................................ A) El estado de gastos................................................................................. B) El estado de ingresos.............................................................................. III. LA EFICACIA DE LA LEY DE PRESUPUESTOS SOBRE LOS GASTOS Y LOS INGRESOS PÚBLICOS. El CRÉDITO PRESUPUESTARIO....................................

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Lección 2 Los principios jurídicos presupuestarios I. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS. CONCEPTO Y CLASES............................ II. LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES.............................................................. 1. Principio de unidad....................................................................................... 2. Principio de universalidad............................................................................. 3. El principio de anualidad.............................................................................. 4. El principio comunitario de solidez financiera y el principio de estabilidad presupuestaria............................................................................................... A) El principio comunitario de solidez financiera. Procedimiento en caso de incumplimiento...................................................................................... B) El principio de estabilidad presupuestaria............................................... C) El principio de sostenibilidad financiera................................................. III. LOS PRINCIPIOS LEGALES................................................................................... 1. El principio de especialidad........................................................................... A) La especialidad cualitativa...................................................................... B) La especialidad cuantitativa.................................................................... C) La especialidad temporal........................................................................ 2. El principio de plurianualidad....................................................................... 3. El principio de transparencia......................................................................... 4. Principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos 5. El principio de responsabilidad..................................................................... 6. El principio de lealtad institucional...............................................................

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Índice

Lección 3 El ciclo presupuestario I: Elaboración y aprobación de los Presupuestos Generales del Estado I. EL CICLO PRESUPUESTARIO: LAS RELACIONES ENTRE LOS PODERES LEGISLATIVO Y EJECUTIVO.................................................................................... II. EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO.................................................................................................. 1. Delimitación del marco económico-presupuestario........................................ 1.1. Los objetivos de estabilidad presupuestaria............................................ 1.2. El límite de gasto no financiero del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales........................................................................... 1.3. El escenario presupuestario plurianual................................................... 2. La formación del Anteproyecto de Ley.......................................................... 3. La aprobación gubernamental del Proyecto de Ley y su remisión a las Cortes Generales...................................................................................................... III. EL PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO.................................................................................................. 1. Consideraciones previas................................................................................ 2. La tramitación parlamentaria y las limitaciones a la iniciativa de las Cortes Generales en materia presupuestaria............................................................. 2.1. Tramitación en el Congreso de los Diputados......................................... 2.2. Tramitación en el Senado........................................................................ 2.3. Examen final y aprobación en el Congreso............................................. 2.4. Entrada en vigor de la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Supuesto de prórroga.................................................................................

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Lección 4 El ciclo presupuestario II: Régimen jurídico del crédito presupuestario. Las modificaciones presupuestarias I. CONCEPTO Y RÉGIMEN JURÍDICO DEL CRÉDITO PRESUPUESTARIO........... II. EL PRINCIPIO DE ESPECIALIDAD Y LA MODIFICACIÓN DE LOS CRÉDITOS PRESUPUESTARIOS. EL FONDO DE CONTINGENCIA DE EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA........................................................................................................ III. ANÁLISIS DE LOS DISTINTOS SUPUESTOS DE MODIFICACIÓN DE LOS CRÉDITOS DE GASTOS........................................................................................ 1. Clasificación de las modificaciones presupuestarias....................................... 2. Transferencias de crédito............................................................................... 3. Generaciones de crédito................................................................................ 4. Ampliaciones de crédito................................................................................ 5. Créditos extraordinarios y suplementos de crédito........................................ 6. Incorporaciones de crédito............................................................................ 7. Anticipos de Tesorería................................................................................... IV. EJECUCIÓN, LIQUIDACIÓN Y CIERRE DEL PRESUPUESTO.............................

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Lección 5 El control de la actividad financiera I. EL CONTROL INTERNO........................................................................................ 1. A El control interno en la Administración General del Estado....................... A) Control de legalidad o función interventora (arts. 148 a 156 LGP)........ B) Control financiero permanente (artículos 157 a 161 LGP).....................

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Índice

C) Auditoría pública (artículos 162 a 175 LGP).......................................... El control interno en las Administraciones autonómica y local...................... El control interno por los órganos de la Administración española de los fondos europeos gestionados por España........................................................... II. EL CONTROL EXTERNO...................................................................................... 1. El Tribunal de Cuentas.................................................................................. 2. Función fiscalizadora..................................................................................... 3. Función jurisdiccional contable..................................................................... 4. El Tribunal de Cuentas y los OCEX.............................................................. 5. La fiscalización del sector público local: la rendición de cuentas................... 6. El Tribunal de Cuentas español y los OCEX como órganos fiscalizadores de los fondos europeos gestionados por España................................................. III. El control parlamentario o control político.............................................................. 2. 3.

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Lección 6 El Tesoro Público I. DELIMITACIÓN CONCEPTUAL............................................................................. II. FUNCIONES DEL TESORO.................................................................................... 1. Planteamiento general................................................................................... A) Las funciones del Tesoro en el Derecho positivo..................................... B) Las relaciones del Tesoro con el Banco de España, el Instituto de Crédito Oficial y otras entidades de crédito......................................................... 2. Tesoro Público y ejecución del Presupuesto................................................... 3. Tesoro y crédito público................................................................................ 4. Tesoro Público y sistema financiero............................................................... III. CONTROL DE LAS OPERACIONES DEL TESORO PÚBLICO............................

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EL DERECHO DE LOS GASTOS PÚBLICOS Lección 7 El Derecho de los Gastos Públicos I. GASTO PúBLICO Y DERECHO............................................................................... 1. Consideraciones generales............................................................................. 2. Concepción jurídica del gasto público........................................................... II. LAS NECESIDADES PÚBLICAS............................................................................... 1. Caracterización............................................................................................. 2. Principios constitucionales aplicables............................................................ A) El principio de asignación equitativa de los recursos públicos................ B) El principio de racionalidad.................................................................... C) El principio de control............................................................................ III. LAS OBLIGACIONES PÚBLICAS........................................................................... 1. Caracterización............................................................................................. 2. Principios constitucionales aplicables: el principio de legalidad en materia de gasto público y el principio de cobertura presupuestaria............................... 3. Régimen jurídico........................................................................................... A) Nacimiento y exigibilidad de las obligaciones públicas........................... B) Incumplimiento...................................................................................... C) Extinción................................................................................................ IV. LAS SALIDAS DE FONDOS DE LA CAJA DEL TESORO......................................

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Índice

Lección 8 Aspectos procedimentales del gasto público I. PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO................................... 1. Aprobación del gasto.................................................................................... 2. Compromiso de gasto................................................................................... 3. Fase mixta..................................................................................................... 4. Reconocimiento de la obligación y propuesta de pago.................................. 5. Fase mixta..................................................................................................... 6. Ordenación del pago y pago material............................................................ II. EXCEPCIONES AL PROCEDIMIENTO GENERAL DE GESTIÓN DE LOS GASTOS PÚBLICOS...................................................................................................... 1. Los anticipos de caja fija............................................................................... 2. Los pagos a justificar..................................................................................... 3. Tramitación anticipada expedientes de gasto................................................. 4. Adquisición de compromisos plurianuales de gasto....................................... 5. Gastos específicos..........................................................................................

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Lección 9 La subvención 1. LA LEY GENERAL DE SUBVENCIONES............................................................... 1. Significado e importancia de la Ley General de Subvenciones........................ 2. Ámbito subjetivo de aplicación de la Ley General de Subvenciones. Especial referencia a las competencias autonómicas en la materia............................... A) Administración General del Estado y entes del sector público estatal...... B) Comunidades Autónomas y entes del sector público autonómico........... C) Corporaciones Locales y entes del sector público local........................... D) Subvenciones financiadas con cargo a fondos europeos.......................... 3. Ámbito objetivo de aplicación de la Ley General de Subvenciones................ II. LA SUBVENCIÓN................................................................................................... 1. Concepto y caracteres................................................................................... 2. Régimen jurídico de las subvenciones............................................................ III. LA RELACIÓN JURÍDICA DE SUBVENCIÓN...................................................... 1. Partes de la relación jurídica de subvención................................................... 2. Contenido de la relación jurídica de subvención............................................ 3. Parámetros de la concesión de subvenciones: el Plan estratégico de subvenciones y las Bases reguladoras....................................................................... A) Plan estratégico de subvenciones............................................................ B) Bases reguladoras................................................................................... IV. PROCEDIMIENTOS............................................................................................... 1. Procedimiento en régimen de concurrencia competitiva................................. 2. Procedimiento de concesión directa............................................................... V. CAUSAS DE TERMINACIÓN ANORMAL DE LA SUBVENCIÓN........................ 1. Invalidez de la resolución de la concesión...................................................... 2. El reintegro de subvenciones......................................................................... VI. CONTROL DE LAS SUBVENCIONES................................................................... 1. El control de la finalidad de la subvención. (La justificación del destino de la subvención)................................................................................................... 2. El control financiero...................................................................................... VII. RÉGIMEN SANCIONADOR................................................................................ VIII. LA SUBVENCIÓN COMO UNA AYUDA DE ESTADO......................................

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Índice

1. 2.

Concepto y tipología de ayudas de Estado.................................................... El procedimiento de control de las ayudas de Estado....................................

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Lección 10 El presupuesto de la Hacienda Autonómica I. INTRODUCCIÓN..................................................................................................... II. PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS EN EL ÁMBITO DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS........................................................................................................ III. ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO Y CICLO PRESUPUESTARIO..................... IV. EL CONTROL DEL PRESUPUESTO AUTONÓMICO..........................................

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Lección 11 El presupuesto de la Hacienda Local I. INTRODUCCIÓN. MARCO LEGAL BÁSICO EN MATERIA DE HACIENDAS LOCALES............................................................................................................... II. PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS EN EL ÁMBITO LOCAL.................................. III. CONCEPTO Y CONTENIDO DE LOS PRESUPUESTOS LOCALES.................... IV. EL CICLO PRESUPUESTARIO EN EL ÁMBITO LOCAL...................................... V. EL CONTROL DEL PRESUPUESTO LOCAL.......................................................... VI. RÉGIMEN APLICABLE A LOS MUNICIPIOS DE GRAN POBLACIÓN..............

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Lección 12 El presupuesto de la Unión Europea (I) I. EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA UNIÓN EUROPEA Y OTROS PRESUPUESTOS DE LA UNIÓN............................................................................................... II. PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS........................................................................... III. LAS PERSPECTIVAS FINANCIERAS Y EL MARCO FINANCIERO PLURIANUAL............................................................................................................... IV. LOS INGRESOS DEL PRESUPUESTO EUROPEO: EL SISTEMA DE RECURSOS PROPIOS................................................................................................................ 1. Los recursos propios tradicionales................................................................. A) Los derechos percibidos en los intercambios con terceros Estados en el marco de la PAC..................................................................................... B) Las cotizaciones sobre producción y almacenamiento de azúcar e isoglucosa, previstos en la Organización Común de Mercados (OCM) del azúcar..................................................................................................... C) Los derechos del arancel aduanero común y otros derechos derivados de los intercambios comerciales con terceros países..................................... 2. Recurso IVA.................................................................................................. 3. Recurso RNB................................................................................................ 4. Otros ingresos de naturaleza variada............................................................. 5. Los nuevos recursos de la Unión para el Marco Financiero Plurianual 2021/2027..................................................................................................... V. LOS GASTOS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA UE..................................... 1. Créditos para gastos de funcionamiento y para gastos operacionales............ 2. Créditos de compromiso y Créditos de pago................................................. 3. Créditos que amparan gastos obligatorios y gastos no obligatorios............... 4. Créditos disociados y créditos no disociados.................................................

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Índice

Lección 13 El presupuesto de la Unión Europea (II) I. ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO DE LA UNIÓN EUROPEA............................ 1. Estado de ingresos......................................................................................... 2. Estado de gastos............................................................................................ II. EL PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO DE LA UNIÓN EUROPEA............................................................................................................... III. LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO DE LA UNIÓN EUROPEA........................ IV. EL CONTROL DEL PRESUPUESTO DE LA UNIÓN EUROPEA.......................... 1. El control interno del Presupuesto de la Unión Europea................................ 2. El control externo del Presupuesto Europeo.................................................. 3. El control político del Presupuesto de la Unión Europea............................... A) La Comisión de Control Presupuestario del Parlamento Europeo........... B) Aprobación de la gestión presupuestaria de la Comisión por el Parlamento Europeo....................................................................................... V. RELACIONES FINANCIERAS ENTRE EL PRESUPUESTO DE LA UE Y EL PRESUPUESTO DEL ESTADO...................................................................................... 1. Flujos financieros ascendentes....................................................................... 2. Flujos financieros descendentes.....................................................................

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ABREVIATURAS ABB art. BCE BEI BOE CCAA CE CECA CNAL CPFF DAS EACV EELL FEAGA FEADER FEGA FED LABE LBRL LEC LFTCu LGP LGS LGT LHPGV LJCA LOFCA LOEPSF

Activity Based Budgeting (Presupuesto por actividades). Artículo. Banco Central Europeo. Banco Europeo de Inversiones. Boletín Oficial del Estado. Comunidades Autónomas. Constitución Española. Comunidad Europea del Carbón y el acero. Comisión Nacional de la Administración Local. Consejo de Política Fiscal y Financiera. Declaración de fiabilidad. Estatuto Autonomía Comunidad Valenciana. Entidades Locales. Fondo europeo agrícola de garantía. Fondo europeo agrícola de desarrollo rural. Fondo español de garantía agrícola. Fondo Europeo para el desarrollo. Ley 13/1994, de 1 de junio, de autonomía del Banco de España. Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil. Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas. Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria. Ley 1/2015, de 6 de febrero, de la Generalitat, de Hacienda Pública, del Sector Público Instrumental y de Subvenciones Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas. Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

16 LOTCu LPGE LRJSP IGAE IRPF IVA Ob. Cit. OCEX OCM OLAF OMC ONA PAC Pág. PGE PIB PNB RD RNB RPT SEC SS. ss. STC TC TCu TCuE TFUE TRLGEP

TRLHL UE Vgr.

Abreviaturas

Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas. Ley de Presupuestos Generales del Estado. Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen jurídico del Sector Público. Intervención General de la Administración del Estado. Impuesto sobre la renta de las personas físicas. Impuesto sobre el valor añadido. Obra citada. Órganos de control externo. Organización Común de los mercados. Oficina de lucha contra el fraude. Organización Mundial del Comercio. Oficina Nacional de Auditoría. Política agrícola común. Página. Presupuestos Generales del Estado. Producto Interior Bruto. Producto Nacional Bruto. Real Decreto. Renta Nacional Bruta. Recursos propios tradicionales. Sistema Europeo de Cuentas. Seguridad Social. siguientes. Sentencia del Tribunal Constitucional. Tribunal Constitucional. Tribunal de Cuentas. Tribunal de Cuentas Europeo. Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria. Real Decreto Legislativo 5/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales. Unión Europea. Verbigracia.

EL PRESUPUESTO DEL ESTADO

Lección 1

El Presupuesto del Estado. Concepto y contenido

Normativa aplicable: art. 134; art. 66 CE; art. 20; art. 21; art. 23; art. 32; art. 33; art. 35; art. 40; art. 41 LGP Sumario: I. EL CONCEPTO DE PRESUPUESTO. 1. Concepto. 2. Ámbito subjetivo. 3. Ámbito objetivo. II. CONTENIDO. 1. El texto articulado de la Ley de Presupuestos. A) Modificaciones tributarias en las leyes de presupuestos. B) Contenido constitucional del texto articulado. 2. La estructura del Presupuesto. A) El estado de gastos. B) El estado de ingresos. III. LA EFICACIA DE LA LEY DE PRESUPUESTOS SOBRE LOS GASTOS Y LOS INGRESOS PÚBLICOS. El CRÉDITO PRESUPUESTARIO.

I. EL CONCEPTO DE PRESUPUESTO 1. Concepto El Presupuesto es un instituto básico para el desarrollo de la actividad financiera en cuanto refleja la planificación de la misma en un periodo de tiempo determinado. Pero el Presupuesto es también la institución que refleja la distribución de competencias entre el ejecutivo y el legislativo en el ejercicio del poder financiero. El Presupuesto se contiene en una ley de carácter anual aprobada por las Cortes Generales, cuyo contenido básico es la previsión de los ingresos que se prevén recaudar y se autoriza al ejecutivo a realizar los gastos con los límites que la propia ley de presupuestos contiene. El Presupuesto responde en esencia a una exigencia de control del órgano representativo sobre el proceso cíclico de obtención y asignación de recurso públicos. Su origen más remoto se sitúa en las asambleas medievales a las que acudía el monarca cuando los gastos extraordinarios excedían del patrimonio real. La idea fundamental era la autorización de los súbditos a los tributos con los que financiar esos gastos. A partir del constitucionalismo, el Presupuesto se convierte en el s. XIX en un instrumento donde se autorizan ingresos y gastos, y el Presupuesto se convierte en un medio de control del Legislativo sobre el Ejecutivo.

Amparo Navarro Faure

En un momento posterior, y a medida que se generalizan los tributos como recursos ordinarios con los que financiar la Hacienda pública, se produce el fenómeno que la doctrina ha denominado “bifurcación del principio de legalidad financiera”, que consiste en que la ley de Presupuestos contendrá una mera previsión de los ingresos, ya que los tributos estarán regulados en leyes propias de carácter permanente, (principio de legalidad tributaria), mientras que la autorización de los gastos se mantendrá sometida todos los años al principio de legalidad presupuestaria. Aunque estos principios siguen plenamente vigentes, hay que tener en cuenta que la concepción liberal del siglo XIX en el que se basaba la llamada ortodoxia presupuestaria clásica, se ha visto alterada por los principios políticos y económicos de la segunda mitad del s. XX hasta nuestros días, que han influido en la institución presupuestaria básicamente en dos sentidos: por un lado, en un pérdida de soberanía financiera y autonomía en las decisiones del propio Estado (por ejemplo en base a los principios comunitarios) y por otro lado, en una supremacía del ejecutivo en el procedimiento presupuestario. El principio de legalidad presupuestaria, también denominado desde un punto de vista político principio de competencia, responde a la exigencia de control de la actividad financiera y, por lo tanto, a la distribución de competencias entre el Gobierno y las Cortes Generales en materia presupuestaria. En la Constitución, el principio de legalidad presupuestaria se recoge en el art. 66.2 y 134.1: “Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus presupuestos, controlan la acción de Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuye la Constitución” (art. 66.2). “Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación” (art. 134.1). La separación, en el art. 66.2, de la potestad legislativa como algo distinto a la aprobación de los presupuestos, planteó en su momento la antigua polémica sobre la naturaleza jurídica de la ley de presupuestos, y su consideración o no, como una ley plena, tanto en sentido formal (porque emana de las Cortes) como material porque contiene normas jurídicas vinculantes. En el momento actual, hay unanimidad en considerar a la ley de presupuestos una ley como cualquier otra, aunque con especialidades referentes a su contenido y al procedimiento de su tramitación. En efecto, como veremos en los epígrafes y temas posteriores, la singularidad del principio de legalidad en materia presupuestaria se caracteriza por tres notas: • La elaboración y presentación del proyecto de ley corresponde exclusivamente al Gobierno.