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DERECHOS SOCIALES, POLÍTICAS PÚBLICAS Y FINANCIACIÓN AUTONÓMICA A RAÍZ DE LOS NUEVOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA ESPECIAL REFERENCIA AL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE ANDALUCÍA

(Director)

Antonio José Sánchez Pino (Coordinadora)

Mª Luisa Pérez Guerrero

Valencia, 2012

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índice presentación................................................................................ Derechos estatutarios en la doctrina del Tribunal Constitucional....................................................... Antonio Porras Nadales Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Sevilla Los derechos estatutarios como nueva técnica legislativa................................................................................ Gerardo Ruiz-Rico Ruiz Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Jaén El desarrollo legislativo del derecho a la vivienda en Andalucía........................................................... Miguel Agudo Zamora Profesor Titular de Derecho Constitucional de la Universidad de Córdoba e investigador del Centro de Estudios Andaluces El control del gasto público........................................... Rafael Navas Vázquez Consejero Mayor de la Cámara de Cuentas. Catedrático de Derecho de Financiero y Tributario de la Universidad de Cádiz El rol de los tributos cedidos en el sistema de financiación autonómica............................................... Francisco Escribano López Catedrático de Derecho del Financiero y Tributario de la Universidad de Sevilla La reforma de la LOFCA y su incidencia en las distintas Comunidades Autónomas................................. Alejandro Menéndez Moreno Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Valladolid

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ÍNDICE

El poder tributario de las Comunidades Autónomas: relación entre la LOFCA, los Estatutos de Autonomía y la STC 31/2010.......................................... Antonio J. Sánchez Pino Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Huelva La política autonómica de Empleo................................ Miguel Rodríguez-Piñero Royo Catedrático de Derecho del Trabajo y Relaciones Laborales de la Universidad de Huelva. Consejero del Consejo Económico y Social de Andalucía La política autonómica en materia de seguridad y salud laboral..................................................................... Sebastián de Soto Rioja Catedrático EU de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Huelva Los derechos sociales de contenido laboral en el nuevo Estatuto de Autonomía para Andalucía.................................................................................................... Mª Luisa Pérez Guerrero Profesora Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Huelva La protección social en los nuevos Estatutos de Autonomía........................................................................... Santiago González Ortega Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad Pablo de Olavide

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SINOPSIS Con motivo de la conmemoración del segundo aniversario de la reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía, el Departamento de Derecho Público de la Universidad de Huelva, en colaboración con el Centro de Estudios Andaluces organizó la celebración de unas Jornadas desarrolladas entre el 28 y 30 de octubre de 2009, al objeto de profundizar en el análisis y debatir sobre el grado real de implementación y desarrollo normativo alcanzado por la nueva norma estatutaria. Para su desarrollo se contó con la presencia de juristas de relevancia nacional, especialistas del derecho constitucional, administrativo, financiero y laboral que representan, sin duda, la mejor doctrina sobre el tema objeto del mismo. Además de la participación de representantes de los sectores sociales y económicos más relevantes, incluidos diversos parlamentarios responsables de las distintas ponencias, así como de otras instituciones públicas y privadas representativas. Con la presente obra ven la luz las principales aportaciones y conclusiones vertidas. La interdisciplinariedad del análisis y la apertura del debate a la participación de todos los protagonistas, representa sin duda un plus diferenciador del estudio. Y con su publicación ahora, se garantiza además la necesaria transferencia de esos resultados a la Sociedad, del conocimiento al exterior, al menos, para que pueda servir de punto de referencia en un tema de tanto interés, como es el del desarrollo de la Norma Estatutaria.

PRESENTACIÓN La publicación de esta monografía, permite reunir en un solo volumen a los que participamos en el Seminario sobre el Estatuto de Autonomía para Andalucía, organizado en la Universidad de Huelva en el marco del Proyecto de Excelencia Investigadora Estudio de las reformas estatutarias: los nuevos derechos estatutarios, Estado Social de las Autonomías y financiación autonómica. SEJ-4078. Es preciso mencionar, además, la inestimable colaboración del Centro de Estudios andaluces (CENTRA), sin la que no habría sido posible la celebración del citado Seminario. Asimismo, ha apoyado esta iniciativa el Proyecto de Investigación de Excelencia Investigadora “Régimen Jurídico de los mercados de trabajo transicionales” (SEJ-4856). A todos nuestro más sincero agradecimiento. Sin duda alguna, una de las cuestiones objeto de debate en nuestros días, es precisamente la organización del Estado de las Autonomías. Desde la Constitución de 1978 hemos vivido un proceso de configuración territorial, más o menos convulso, basado en la creación de Comunidades Autónomas. Novedad concretada en la posibilidad de que diferentes partes del Estado pudieran acceder a constituirse en auténticas Autonomías. Este proceso no puede entenderse sin la lógica cobertura normativa que, en este caso, ha girado esencialmente en torno a los correspondientes Estatutos de Autonomía. Hoy en día es casi unánime la opinión sobre el decisivo papel que estas normas, integrantes del bloque de constitucionalidad, han jugado en la consolidación del mismo. Sin embargo, como suele ocurrir normalmente con las realidades que se consolidan en un breve período de tiempo, con el paso del tiempo los Estatutos de Autonomía han demandado una adaptación a las nuevas realidades sociales y políticas de la España actual. Surge de esta forma, una conciencia clara de reforma estatutaria, particularmente en algunas Comunidades Autónomas denominadas históricas, que se ha consolidado en la última legislatura ya finalizada. El ejemplo más relevante, lógicamente por la repercusión directa que el mismo tiene para nosotros, es el del nuevo Estatuto de Autonomía para Andalucía (LO 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía, BOE de 20 de marzo), si bien debe hacerse mención a otras reformas estatutarias como

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las llevadas a cabo en la Comunidad Valenciana (LO 1/2006, de 10 de abril, de reforma de la Ley Orgánica 5/1982, de Estatuto de la Comunidad Valenciana, BOE de 11 de abril), las Islas Baleares LO 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, BOE de 1 de marzo), de Aragón (LO 5/2007, de 20 de abril, de reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón, BOE de 23 de abril), Castilla y León (LO 14/2007, de 30 de noviembre, de reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, BOE de 1 de diciembre) o Cataluña (LO 6/2006, de 17 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, BOE de 20 de julio). A través del Seminario celebrado en el mes de octubre de 2009, cuyos estudios se plasman en esta monografía, se pretendió reflexionar sobre estos procesos reformistas tratando de realizar un análisis comparativo de las principales instituciones recogidas e incorporadas, tras las reformas estatutarias, en sus Estatutos por las Comunidades Autónomas. Para ello, centramos los debates en una triple dimensión: los nuevos derechos y deberes ciudadanos, la financiación autonómica y el denominado Estado social de las autonomías. Esta estructura se ha respetado en la monografía que presentamos, porque entendemos que el estudio y reflexión en cada una de estas tres grandes cuestiones nos permitirá constatar el alcance y magnitud de las reformas estatutarias. En primer lugar, en lo relativo a los derechos, deberes y políticas públicas, los Estatutos de Autonomía reformados presentan como novedad, la inclusión, en un título singular de su estructura, un amplio catálogo de derechos individuales, deberes ciudadanos y principios rectores de las políticas públicas. Se han conformado un conjunto de preceptos que representan una auténtica parte dogmática estatutaria, a semejanza de los textos constitucionales, y, por ello, no exenta de polémica. Con anterioridad, los Estatutos denominados de primera generación, se limitaban a precisar, de forma expresa, algunos derechos y deberes de especial consideración para los ciudadanos y en el territorio autonómico, haciendo una remisión general a los derechos fundamentales, libertades públicas, deberes y principios rectores de la política social y económica establecidos en el Título I de las Constitución Española. La regulación, tras las reformas operadas, de específicos derechos y deberes de naturaleza constitucional en los propios Estatutos de Autonomía, ha marcado un importante hito en

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la historia de las Autonomías, produciéndose un importante cambio en el tratamiento estatutario de los derechos y deberes de los ciudadanos, a través de un reconocimiento expreso de los mismos y una referencia genérica a la observancia del marco constitucional. Ello supone una nueva concepción en el tratamiento de los derechos ciudadanos desde la perspectiva autonómica. En segundo lugar, la financiación autonómica, entendida como exigencia del principio de autonomía financiera y concretada en la suficiencia económica de las Comunidades Autónomas; esto es, en el hecho de que las Comunidades Autónomas deben de disponer de los recursos económicos suficientes para el diseño y ejecución de las políticas públicas que articulen, sobre su ámbito de autonomía, se vuelve a situar en el centro de los debates sobre las nuevas realidades expresadas, incorporadas y previstas en los nuevos Estatutos de Autonomía. Como tendremos oportunidad de analizar en esta obra, las reformas estatutarias no terminan con la modificación formal de la Norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma, sino que pretenden tener una vocación transformadora de la realidad política y, más ahora, social. Para ello es necesario que las instituciones, derechos o principios incorporados se trasladen mediante su aplicación efectiva, lo cual requiere la puesta en marcha por los poderes públicos de políticas directas y reales sobre su ámbito de competencias. Es precisamente esa intervención pública, a través del diseño de políticas o el establecimiento de cauces o instrumentos de implicación social, la que demanda una financiación adecuada que permita cumplir los objetivos básicos fijados sobre la base del interés general. En este sentido, los nuevos Estatutos han diseñado un modelo de financiación que, en líneas generales, se caracteriza por la bilateralidad y por exigencias singulares de cada territorio, lo cual contrasta con las pautas de financiación hasta ahora establecidas. En tercer lugar, el concepto de Estado Social de las Autonomías trata de constatar la implicación de las Administraciones Autonómicas, tras las modificaciones experimentadas y recogidas en sus nuevos Estatutos, no sólo en el aspecto político del autogobierno, que se entiende ya alcanzado conforme al marco constitucional existente y a las casi tres décadas de funcionamiento del Estado Autonómico, sino en el desarrollo de las políticas sociolaborales cuya competencia resulta asumida a través de sus propias normas estatutarias. En esta línea, los nuevos Estatutos de Autonomía incorporan un elenco

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completo y variado de derechos sociales, así como una referencia expresa a la pluralidad de colectivos que integran el componente ciudadano (familia, menores, mayores, personas con discapacidad o dependencia, inmigrantes, desempleados,…) al objeto de procurar una cohesión social que garantice un bienestar público y la integración social, económica y laboral de todos los individuos y grupos sociales. La reforma de los Estatutos de Autonomía —no sólo el andaluz— ha sido interpretada como la extensión de los aspectos sociales al modelo de Estado territorialmente descentralizado. Partiendo de unos derechos sociales básicos y de una autonomía constitucionalmente reconocida, que durante mucho tiempo han operado de manera independiente, se llega a una interacción entre ambas, de modo que la política autonómica adquiere un protagonismo especial en el tratamiento, desarrollo y, por supuesto, garantía de dichos derechos. Esta tendencia reformadora, además de refundir en un texto nuevo la normativa, usos y experiencias de configuración y desarrollo de las Comunidades Autónomas, tras un cúmulo de más de veinte años, plantea, ahora, nuevas cuestiones relativas a la asunción y ejercicio competencial, así como a las posibilidades futuras de autogobierno de las Comunidades Autónomas. En el curso de la elaboración de esta obra, hemos de advertir, ha tenido lugar el pronunciamiento tan esperado de nuestro Tribunal Constitucional, sobre el recurso de inconstitucionalidad planteado contra la Ley Orgánica 6/2006, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, Sentencia 31/2010, de 28 de junio. Esta Sentencia, formulada con cinco votos particulares, no ha podido ser objeto de estudio durante el seminario que se celebró con anterioridad a la misma, pero ha recibido algún comentario por parte de los autores de esta obra. Para finalizar esta presentación deseamos agradecer a todos los autores de esta obra su disponibilidad y su colaboración y a cuantos hicieron posible con su trabajo la celebración del Seminario sobre el Estatuto de Autonomía. Huelva, 27 de octubre de 2010 Antonio José Sánchez Pino Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario Mª Luisa Pérez Guerrero Profesora Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Huelva

DERECHOS ESTATUTARIOS EN LA DOCTRINA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Antonio Porras Nadales Catedrático de Derecho Constitucional Universidad de Sevilla ÍNDICE: 1. LOS DERECHOS SOCIALES COMO ELEMENTOS DE ARTICULACIÓN DEL ESTADO SOCIAL. 2. LA CONFIGURACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO SOCIAL EN ESPAÑA COMO UN PROCESO “CONTROLADO”. 3. FACTORES NO CONTROLADOS DEL PROCESO AUTONÓMICO. 3. PAUTAS DE INNOVACIÓN DE LA NUEVA OLEADA ESTATUTARIA. 4. PAUTAS DE INNOVACIÓN DE LA NUEVA OLEADA ESTATUTARIA. 5. LOS “NUEVOS” DERECHOS SOCIALES DEL ESTATUTO DE ANDALUCÍA. 6. LOS PROBLEMAS DE ENCUADRAMIENTO CONSTITUCIONAL: DERECHOS V. NORMAS PROGRAMÁTICAS. 7. LA REMISIÓN AL LEGISLADOR.

1. LOS DERECHOS SOCIALES COMO ELEMENTOS DE ARTICULACIÓN DEL ESTADO SOCIAL La emergencia histórica del Estado social a partir de la segunda posguerra supuso una novedad decisiva para la configuración general del Estado: la exigencia de un intervencionismo público, que imponía una ruptura con las inercias seculares del abstencionismo estatal propias del modelo liberal. Lo cual implicaba una rotunda innovación funcional que no iba a tardar en producir numerosas tensiones sobre la tradicional configuración estructural del Estado de Derecho, donde toda actuación del ejecutivo se contemplaba desde la sospechosa perspectiva de ser una actuación potencialmente lesiva para las esferas de libertad y propiedad de los ciudadanos. El innegable optimismo histórico que presidió aquella primera etapa de evolución del Estado social a mediados del siglo XX se tradujo en unos modelos constitucionales donde predominaba la dimensión finalista-programática, concretizada en torno a unos nuevos principios y valores susceptibles en su caso de llegar a ser configurados como “derechos”: se trata en general de los denominados

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derechos sociales o de bienestar, cuya principal novedad residía en el hecho de que, contrariamente a la tradición de los derechos de libertad, que imponían restricciones a la actuación pública, ahora se requería para asegurar su vigencia efectiva no sólo de los desarrollos legales correspondientes sino igualmente de todo un complejo proceso de intervencionismo público1. Los nuevos valores finalistas o de dimensión programática como la igualdad o la solidaridad venían pues acompañados de nuevos derechos de dimensión social como el derecho al trabajo, a la salud, o a la asistencia pública, a los que cabe calificar como derechos de prestación. Seguramente durante esa primera gran etapa del constitucionalismo las democracias occidentales no se plantearon inicialmente como un problema la cuestión de cuáles deberían ser los nuevos instrumentos públicos encargados de garantizar la vigencia efectiva de esos nuevos valores y derechos, dando por supuesto que en general la tradicional maquinaria estatal con sus asambleas legislativas, su burocracia pública y sus sistemas jurisdiccionales de control, serían capaces de adaptarse de forma automática a los nuevos requerimientos del intervencionismo público. Como máximo, se suponía que las claves de la eficacia intervencionista dependerían de factores esencialmente políticos y, sobre todo, de las condiciones que debían permitir un mayor grado de gobernabilidad general del sistema, asegurando una estabilidad suficiente de los ejecutivos: lo que explica perfectamente las razones de que el primer modelo histórico de Estado social se caracterice precisamente por su alto grado de centralización, implicando incluso un beligerante sector público económico desde donde, siguiendo pautas keynesianas, podría regularse el ciclo global de la economía evitando la aparición de las periódicas crisis. No siendo este el lugar para analizar las causas de que este modelo fuertemente politizado y centralizado comenzara a experimentar claros síntomas de crisis a partir de las décadas finales del siglo XX2, nos interesa en todo caso comprobar que hay al menos J. L CASCAJO, La tutela constitucional de los derechos sociales, Madrid, 1988, Centro de Estudios Constitucionales. 2 J. HABERMAS, Problemas de legitimación en el capitalismo tardío, Buenos Aires, 1973, Amorrortu. N. LUHMANN, Teoría política en el estado del bienestar, Madrid, 1982, Alianza. C. OFFE, Contradictios in the Welfare State, Londres, 1978, Hutchinson. OCDE, L’Etat protecteur en crise, OCDE, 1982. 1

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dos líneas sustanciales de respuesta a tal crisis que condicionan el proceso posterior de transformación histórica del Estado social: por una parte, la apuesta por la descentralización como mecanismo de aproximación de la esfera pública al entorno social, y por otra la consolidación progresiva de los derechos sociales como mecanismo de apoyatura dogmática del estado social evolucionado. Aunque cabe sugerir que las coordenadas históricas en las que aparece la Constitución española en el año 1978 se ubicaban de forma bastante precisa dentro de esta segunda gran etapa histórica del Estado social, es posible que en nuestro país el grado de conciencia colectiva sobre tal fenómeno permaneciera algo atenuado ante la evidente novedad histórica que suponía el hecho de que, por fin, España se incorporaba a la oleada general de transiciones democráticas, igual que otros países que durante el siglo XX se habían mantenido en parte al margen del proceso histórico dominante en el contexto occidental, como Portugal o Grecia. Lo que significaría que aparentemente todo el complejo proceso de desarrollo de nuestro sistema autonómico no era percibido en realidad como una respuesta a las exigencias de evolución transformadora del estado social (o sea, formando parte de un proceso histórico general)3, sino como una simple aplicación de la Constitución y en particular de su Título VIII, tras el acceso de nuestro país a la democracia a partir de la transición (es decir, como un proceso histórico particular o concreto). Por eso, el largo y complejo proceso de desarrollo territorial del Estado social en España suscita una interrogante trascendental que en cierto modo determina algunas de las claves problemáticas para el abordamiento del tema: ¿se trata de un proceso de construcción llevado a cabo de forma consciente y deliberada por parte de los diferentes

Al menos tal enfoque no se hace evidente hasta el Congreso sobre derechos constitucionales y estado autonómico, celebrado en Barcelona, Cfr. M. A. APARICIO (ed.), Derechos Constitucionales y Formas Políticas. Actas del Congreso sobre derechos constitucionales y Estado autonómico, Barcelona, Cedecs, 2001. Cfr. también A. PORRAS, “Estado social y Estado Autonómico” en Estudios de Derecho Público. Homenaje a. Juan José Ruiz-Rico, Madrid, 1997, Tecnos, Vol. II. M. C. PÉREZ VILLALOBOS, Estado social y Comunidades Autónomas, Madrid, 2002, Tecnos; E. SÁENZ ROYO Estado social y descentralización política. Una perspectiva constitucional comparada de Estados Unidos, Alemania y España, Madrid, 2003, Gobierno de Aragón/ Thomson Civitas.

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actores, los cuales a su vez han actuado desde un conocimiento pleno de las coordenadas históricas de referencia; o, por el contrario, resulta ser más bien la consecuencia relativamente imprevista de impulsos históricos propios, o de factores sobrevenidos, que en parte han limitado la propia capacidad de dirección estratégica de los gobernantes?

2. LA CONFIGURACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO SOCIAL EN ESPAÑA COMO UN PROCESO “CONTROLADO” Históricamente las últimas décadas del siglo XX han supuesto en España la puesta en marcha de una doble línea de evolución en torno a esta cuestión. Por una parte el intenso proceso autonómico parece confirmar rotundamente la tendencia histórica general hacia la transformación de los modelos estatales altamente centralizados que caracterizaron la primera gran etapa de expansión y apogeo del Estado de Bienestar tras la segunda posguerra, con un progresivo desplazamiento de las principales políticas prestadoras hacia la periferia del sistema; aún cuando la teórica división funcional entre un centro encargado de fijar las principales orientaciones estratégicas del sistema y una periferia encargada de asegurar una mejor capacidad implementadora, parece haber encontrado en nuestro país numerosas dificultades de coordinación y cooperación hasta ahora4. Por otra parte este proceso autonómico parece claramente orientado a consolidar y expandir los soportes dogmáticos del sistema mediante el reforzamiento progresivo de los derechos sociales o de bienestar: una línea de evolución que conduciría a dinamizar el marco originariamente limitado de los principios rectores de la política social y económica del Capítulo III del Título I de la Constitución, tratando de dotarles de instrumentos de garantía equivalentes a los derechos

Como se refleja en el largo y tortuoso debate sobre la normativa básica estatal y sus relaciones con la legislación autonómica, así como en el insuficiente desarrollo de los mecanismos de integración como el Senado o las Conferencias Sectoriales. Cfr. sobre el tema A. PEREZ CALVO (ed), Normativa básica en el ordenamiento jurídico español, INAP, 1990; J. JIMENEZ CAMPO, “¿Qué es lo básico? Legislación compartida en el Estado autonómico”, Revista Española de Derecho Constitucional, Num. 27, 1989.

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fundamentales y libertades públicas. Aunque originariamente ha sido sobre todo en el ámbito doctrinal próximo a la filosofía del derecho donde se ha defendido esta concepción expansiva de los derechos sociales, cabe afirmar que, más allá de la doctrina, el propio entorno social o ciudadano se ha manifestado especialmente favorable a lo que podríamos denominar como una “cultura” de los derechos: un escenario donde las políticas intervencionistas asistenciales y de bienestar se conciben normalmente como la consecuencia de unos derechos ciudadanos que deben tener un reconocimiento declarativo en el ordenamiento y unos mecanismos de garantía adecuados. Desde esta perspectiva cabe pues entender como un fenómeno normal que, cuando se plantea a comienzos del siglo XXI una nueva oleada reformadora de los Estatutos de Autonomía, la primera y más elemental de las innovaciones aceptadas por la opinión pública será la inclusión de unas cartas de derechos, que vendrían a producir el esperado ensanchamiento de los soportes dogmáticos del sistema. El propio debate europeo, centrado en la Carta de Niza, venía a abundar en esta línea de desarrollo expansivo de los derechos sociales. Sin embargo el proceso de reconstrucción del estado social marcado por el proceso autonómico español seguía adoleciendo a comienzos del siglo XXI de algunas insuficiencias palmarias. No solamente el conocido déficit de coordinación general del sistema, es decir, de integración entre las partes y el todo (con los reiterados fracasos del Senado y de las Conferencias sectoriales) unido al mantenimiento de inercias centralistas y en general a una relativa falta de lealtad institucional en el conjunto territorial, sino al menos con dos tipos de consecuencias adicionales: en primer lugar, si se toman algunas pautas comparadas en el proceso histórico de evolución del estado social (con la referencia siempre estelar de los países nórdicos) el caso español no parece reflejar con claridad la tendencia al reforzamiento de la última y auténtica periferia del sistema, la esfera local. Por más que las reiteradas demandas vinculadas al Pacto Local resuenen periódicamente en el debate político, nuestros gobiernos locales siguen adoleciendo de una autonomía financiera insuficiente y en la práctica mantienen una situación de dependencia institucional respecto de los nuevos “centralismos” surgidos en las propias Comunidades Autónomas. En segundo lugar, la evolución comparada señala igualmente un esfuerzo de renovación histórica de las estructuras instrumentales y organizativas que deben estar al servicio del logro de los horizontes

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finalistas propios del estado social. Pero mientras en otras democracias en apariencia más avanzadas que la nuestra se han dado pasos consistentes en el terreno de la innovación burocrática y el desarrollo de nuevas fórmulas de acción vinculadas a las políticas públicas, la gobernanza o la nueva gestión pública5, en cambio en España (o en general en el sur de Europa) no se ha avanzado ni al nivel central ni al autonómico más allá de procesos más o menos cosméticos de modernización con introducción de nuevas tecnologías. Por el contrario, la filosofía general de la acción pública, los planteamientos estratégicos y los sistemas legal-burocráticos así como sus mecanismos de control, siguen inmersos en modelos inerciales procedentes del pasado, con una administración fuertemente politizada y escasamente innovadora que cultiva unas pautas de cultura burocrática tradicional, donde los procesos de agencialización no consiguen superar una clara impronta adhocrática; subsistiendo por lo demás una cierta filosofía conservadora que entiende a la administración como un mecanismo de acción automático y plenamente autosuficiente, establecido de una vez para siempre, cuyas insuficiencias se aceptan desde la resignada filosofía de lo inevitable. De este modo el avance efectivo del estado social en España acaba presentando a principios de siglo, cuando se pone en marcha la nueva oleada de Estatutos de Autonomía, una serie de claroscuros que permiten mantener razonables perspectivas críticas pese a los evidentes avances conseguidos.

3. FACTORES NO CONTROLADOS DEL PROCESO AUTONÓMICO Pero si este balance respondería a lo que, mejor o peor, podemos considerar como un proceso territorial controlado o dirigido más o menos deliberadamente desde las principales instancias de gobierno del sistema, cabría aludir en segundo lugar a lo que serían factores o consecuencias imprevistas —y por lo tanto no controladas— de este

Ch. POLLITT, G. BOUCKAERT, Public Management Reform: a Comparative Analysis, Oxford, 2000, Oxford University Press.

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largo y complejo proceso de reconfiguración territorial del Estado social o estado de bienestar en España. El primero de estos factores sería la emergencia de ciertos egoísmos colectivos vinculados al fenómeno de revuelta fiscal que parece caracterizar en general a las sociedades altamente desarrolladas. En una perspectiva comparada, el panorama más significativo nos lo ofrece el caso italiano, con el surgimiento en la década final del siglo XX de la Liga Norte como una fuerza defensora de los límites al esfuerzo de solidaridad fiscal que el norte desarrollado venía prestando a favor del sur atrasado. Por más que nos pueda parecer un fenómeno ajeno, conviene recordar qua una de las líneas de inspiración de tal ideología italiana era precisamente el catalanismo y que la dualidad norte-sur, que tan intensamente se manifiesta en Italia, tiene y ha tenido igualmente en nuestro país una consistente línea de desenvolvimiento vinculada al proceso de desarrollo desigual de nuestro país y a las claves históricas del fracaso de la revolución industrial en España. Un proceso generador de intensos fenómenos migratorios durante el siglo XX, de los que precisamente Andalucía sería uno de los territorios más afectados. Se trata de una dinámica que viene a quebrar uno de los circuitos fundamentales sobre los que se monta el Estado social, el postulado de la solidaridad, especialmente en su proyección fiscal. Bien es cierto que en España ya existe una quiebra relativa de tal principio expresada en el fenómeno de las haciendas forales vasca y navarra, lo que no ha dejado de suscitar críticas por parte de la doctrina, especialmente a partir de las exigencias impuestas por las políticas europeas. Ahora bien, lo que en Italia se ha manifestado tal cual, es decir, como un fenómeno de protesta fiscal de las zonas más ricas del país, en España ha podido subsistir y desarrollarse gracias al enmascaramiento que supone en la práctica su ocultación tras el señuelo del nacionalismo. La visión noble y positiva de los nacionalismos periféricos como factores de impulso hacia la horizontalización del sistema y la intensificación del proceso autonómico, ha ocultado durante largo tiempo la otra cara perversa del nacionalismo: su condición de ser expresión de simples egoísmos colectivos que en la práctica ponen en quiebra el más fundamental de los valores propios del Estado social, la solidaridad. Debe tenerse en cuenta que si el fenómeno de revuelta fiscal se percibe a corto plazo como una pura expresión de egoísmos colectivos, sus consecuencias a largo plazo

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tienen o pueden tener un efecto demoledor en la medida en que afectan a los soportes financieros que condicionan el gasto público, del que depende en la práctica el grueso de las políticas intervencionistas propias del estado de bienestar y en consecuencia la vigencia efectiva de los derechos sociales en la práctica. Ello nos situaría, en segundo lugar en el terreno de los condicionantes económicos de la actividad intervencionista estatal. Es bien cierto que desde el pensamiento constitucionalista se ha venido manteniendo hasta ahora un largo discurso crítico contra la conocida “ley de bronce” que desde el pensamiento económico parece condicionar el desarrollo efectivo de los derechos sociales: a saber, que éstos dependerían del nivel de recursos financieros existente en cada momento, el cual a su vez dependerá directamente de la coyuntura macroeconómica general. Es decir, lo que desde una tradicional perspectiva bíblica se entendería como la sucesión natural entre años de vacas gordas (donde los derechos sociales podrían expandirse en paralelo a un gasto creciente asegurado por ingresos expansivos) y años de vacas flacas (donde los derechos sociales tendrían inevitablemente que declinar al disminuir los recursos públicos disponibles). Los argumentos sobre la rigidificación de los niveles de bienestar alcanzados históricamente y sobre la irreversibilidad de los avances del Estado social, entendido como un logro irrenunciable de la civilización, han servido efectivamente en Europa como una barrera frente a posibles tentaciones neoliberales orientadas al desmantelamiento del estado de bienestar: lo que no ha sucedido en cambio en países de otras áreas regionales, como por ejemplo Latinoamérica, donde el grado de consolidación constitucional del modelo Estado social debía ser seguramente menor, y sus sistemas de garantía más débiles. Adicionalmente debe tenerse en cuenta que en el contexto de principios del siglo XXI la coyuntura de crisis viene a coincidir con fuertes procesos migratorios de dimensión planetaria, que acaban generando oscilaciones imprevistas sobre los niveles de gasto social, dificultando en consecuencia las líneas de previsibilidad que deben presidir las correspondientes estrategias de gobierno puestas en marcha en su caso para atender a los derechos sociales de un universo poblacional relativamente descontrolado. La interrogante decisiva, que se proyecta finalmente sobre las coordenadas del presente, reside en determinar si la crisis actual, que se desencadena con toda su crudeza a partir de 2008, constituye una más de las coyunturas negativas a las que se ha enfrentado

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con éxito el estado social europeo durante las últimas décadas, o si por el contrario supone la auténtica y definitiva prueba de fuego, es decir, la “gran crisis” que va a acabar repercutiendo inexorablemente sobre las disponibilidades financieras de la esfera pública hasta llegar a impactar sobre las posibilidades de vigencia efectiva de los derechos sociales o de bienestar. Se trataría en cualquier caso de un fenómeno sobrevenido que impediría tanto a las instancias centrales como autonómicas disponer de una capacidad suficiente de control, en términos de gasto público, sobre el desarrollo efectivo de los derechos sociales en la escala territorial, limitando en consecuencia las posibilidades de gobernabilidad general del sistema. Pero si la grave crisis financiera puede ser un factor imprevisto capaz de impedir en la práctica (aunque sea de un modo coyuntural) a los poderes públicos enfrentar adecuadamente el desarrollo efectivo del Estado social a comienzos del siglo XXI, hay en tercer lugar otro tipo de factores limitantes de la capacidad de gobierno del sistema, que dependen en cambio de procesos políticos endógenos: y es que la incidencia de la dinámica competitiva sobre la esfera territorial ha acabado por generar en España un sistema perverso de gobernanza en virtud del cual la posición de las Comunidades Autónomas se adecua a pautas de cooperación o de conflicto con la esfera central según el respectivo color político de la mayoría gobernante. Cuando gobierna en Madrid alguno de los dos partidos mayoritarios, las Comunidades Autónomas que son gobernadas por el partido contrario desarrollan en la práctica una estrategia de oposición que suele conducir a la puesta en marcha de medidas que bloquean o que son alternativas a las que emanan del gobierno central. La serie de ejemplos sería interminable, pero sus consecuencias parecen conducir finalmente a una disminución general de la gobernabilidad del sistema, es decir, de la capacidad de dirección global del proceso desde el centro impulsor del estado. En resumen, los fenómenos de revuelta fiscal como expresión de egoísmos colectivos (que se enmascaran tras la retórica discursiva del nacionalismo y de los llamados “hechos diferenciales”), el impacto de la crisis económica mundial y el desarrollo perverso del sistema de gobernanza multinivel en España, configuran todo un complejo problemático que acaba afectando inexorablemente a las posibilidades de un desarrollo expansivo y armónico de los derechos sociales en nuestro estado autonómico.