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DESCENTRALIZACIÓN, PODER Y DERECHOS SOCIALES Libro in memoriam de Manuel J. Terol Becerra

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia.

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

DESCENTRALIZACIÓN, PODER Y DERECHOS SOCIALES Libro in memoriam de Manuel J. Terol Becerra

Directoras

MARÍA HOLGADO GONZÁLEZ MARÍA REYES PÉREZ ALBERDI

tirant lo blanch Valencia, 2021

Copyright ® 2021 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es DEPÓSITO LEGAL: V-1496-2021 ISBN: 978-84-1378-774-9 MAQUETA: Disset Ediciones Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Índice PRESENTACIÓN..................................................................................................... 11 MARÍA HOLGADO GONZÁLEZ Mª REYES PÉREZ ALBERDI

SISTEMA AUTONÓMICO Y SISTEMA DE GOBERNANZA................................ 17 ANTONIO J. PORRAS NADALES

1. Introducción.................................................................................................. 17 2. El Estado social centralizado.......................................................................... 18 3. Estado social y políticas públicas................................................................... 20 4. Una cultura de la evaluación.......................................................................... 23 5. Gobernanza territorial y gobernabilidad del Estado....................................... 25 6. La clave constituyente.................................................................................... 28 7. Consideraciones finales.................................................................................. 31 LA REGIONALIZACIÓN AVANZADA EN LA CONSTITUCIÓN MARROQUÍ 2011......................................................................................................................... 33 AMINA EL MESSAOUDI

Introducción........................................................................................................ 33 2. La consagración de un régimen constitucional para las regiones.................... 35 2.1. Nueva gestión de los asuntos locales..................................................... 36 2.2. Principios de democracia participativa.................................................. 37 2.3. La libre administración de las regiones................................................. 37 3. Región del Sáhara y estatuto de autonomía .................................................. 40 3.1. El respeto de los estándares internacionales.......................................... 40 3.1.1. El reparto de las competencias ................................................... 41 3.1.2. El reparto de recursos................................................................. 43 3.1.3. El control.................................................................................... 44 3.2. La emanación del jefe de gobierno del Parlamento Regional................. 45 3.3. La garantía constitucional de la autonomía............................................. 46 4. Conciliación entre autonomía y unidad del Estado........................................ 47 4.1. La representación del Estado en la Región............................................ 48 4.2. La consagración constitucional conjunta del carácter unitario del Estado y de la autonomía............................................................................ 49 4.3. Distintos niveles de autonomía............................................................. 51 UNA NACIÓN DE NACIONALIDADES Y REGIONES.......................................... 55 JOSEP M.ª CASTELLÀ ANDREU

1. Introducción.................................................................................................. 55 2. Nacionalidades y regiones en la historia constitucional española................... 57 3. Nacionalidades y regiones en Derecho comparado........................................ 58 4. Las nacionalidades en la teoría política y su recepción en España.................. 62 5. Nacionalidades y regiones en la Transición y en los debates constituyentes.... 64

Índice

6. La autonomía de las nacionalidades y regiones: de derecho a principio del Estado autonómico........................................................................................ 71 7. La denominación de las Comunidades Autónomas en los Estatutos de autonomía..................................................................................................... 74 8. Significado y alcance de la constitucionalización de los términos nacionalidades y regiones................................................................................................. 76 EVOLUCIÓN Y PROPUESTAS DE CAMBIO DEL MODELO TERRITORIAL ESPAÑOL................................................................................................................. 81 Mª REYES PÉREZ ALBERDI

1. Introducción: Rasgos definitorios del modelo territorial establecido en la Constitución Española................................................................................... 81 2. El principio dispositivo como principio estructural básico............................. 85 2.1. Contenido del principio dispositivo...................................................... 86 2.2. Limitaciones constitucionales a su ejercicio........................................... 89 3. Aplicación del principio dispositivo en la evolución del Estado autonómico.. 90 3.1. La aprobación de los Estatutos de Autonomía: Los Pactos autonómicos de 1981 y LOAPA........................................................................... 91 3.2. Hacia la práctica igualación competencial: Los Pactos autonómicos de 1992 y las reformas estatutarias de los años 90.................................... 93 3.3. Una oportunidad a la bilateridad, especialmente los Estatutos de nueva generación............................................................................................ 94 3.4. Intentos de ruptura constitucional: la vía unilateral en la cuestión vasca y catalana............................................................................................. 96 4. Epílogo: la necesaria reforma constitucional del modelo territorial................ 98 LA NUEVA DESCENTRALIZACIÓN EN MARRUECOS. ESPECIAL ATENCIÓN AL ALCANCE DEL PODER REGIONAL..................................................... 101 ABDELHAMID ADNANE RKIOUA

I. Notas introductorias...................................................................................... 101 II. Marcos territoriales de la descentralización................................................... 103 III. Especial atención al alcance del poder regional.............................................. 112 IV. Reflexiones finales.......................................................................................... 118 JUECES, DERECHOS Y GOBERNANTES EN LA ESPAÑA CONSTITUCIONAL PABLO LUCAS MURILLO DE LA CUEVA

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1. La razón del tema elegido.............................................................................. 125 2. Jueces y derechos........................................................................................... 126 3. Los jueces y los gobernantes.......................................................................... 128 4. Jueces y política............................................................................................. 129 5. La politización de la justicia........................................................................... 131 6. El gobierno del Poder Judicial........................................................................ 134 LAS REFORMAS DE LOS SISTEMAS ELECTORALES AUTONÓMICOS: RETOS Y RESULTADOS EN EL CONTEXTO DE ALTA FRAGMENTACIÓN POLÍTICA................................................................................................................ 139 ROSARIO GARCÍA MAHAMUT

Índice

LA CONFIANZA PARLAMENTARIA EN EL SISTEMA MULTIPARTIDISTA ESPAÑOL................................................................................................................. 157 MARÍA HOLGADO GONZÁLEZ

1. Cambios en la vida parlamentaria que afectan a la relación de confianza...... 157 2. La propuesta de candidato o candidata a presidir el gobierno........................ 159 3. El programa de gobierno como fundamento de la concesión de la confianza. 164 4. Los pactos de gobierno y acuerdos de legislatura como base del programa de gobierno........................................................................................................ 166 5. El otorgamiento de la confianza a la candidatura alternativa en la moción de censura.......................................................................................................... 172 EL PROFESOR TEROL Y LA MILITANCIA A FAVOR DE LOS DERECHOS SOCIALES................................................................................................................ 179 LUIS JIMENA QUESADA

1. Empezando por lo primero: la dignidad en el centro de los derechos sociales como eje de la vivencia personal y el compromiso humanista del Profesor Terol.............................................................................................................. 179 2. La militancia continua a favor de los derechos sociales: la convicción acerca de un constitucionalismo social multinivel al alza.......................................... 180 2.1. Acervo social histórico y principio de progresividad............................. 181 2.2. Constitucionalismo social multinivel y principio favor libertatis o pro personae............................................................................................... 181 2.3. Constitución social y constitución financiera en sinergia al alza............ 184 3. El legado del Profesor Terol en la defensa de los derechos sociales: palabras para no concluir............................................................................................. 186 EL CONSTITUCIONALISMO ESPAÑOL DE LA DIGNIDAD............................... 189 ANTONIO TORRES DEL MORAL

1. El hombre, la persona.................................................................................... 190 2. Valores, principios y fundamentos en el constitucionalismo de la dignidad... 193 3. Valores, principios y fundamentos en la constitución española...................... 200 3.1. Preámbulo constitucional...................................................................... 201 3.2. Texto normativo................................................................................... 203 3.3. Análisis................................................................................................. 205 4. Fines y valores jurídicos y políticos en el constitucionalismo de la dignidad ... 207 DERECHOS SOCIALES DE PRESTACIÓN Y OBLIGACIONES POSITIVAS DEL ESTADO EN LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS.................................................................................................. 211 ENCARNA CARMONA CUENCA

1. Introducción.................................................................................................. 211 2. Los derechos sociales de prestación y su problemática justiciabilidad............ 212 3. Las obligaciones positivas del Estado en la jurisprudencia del TEDH ........... 216 4. Las técnicas de protección de los derechos sociales de prestación en la jurisprudencia del TEDH...................................................................................... 220 4.1. Planteamiento general........................................................................... 220

4.2. Aplicación de la prohibición de discriminación del art. 14 CEDH a determinadas prestaciones sociales........................................................ 223 4.3. Ampliación del contenido de varios derechos reconocidos en el Convenio. 225 5. En especial: La protección de los derechos sociales de prestación a través de la doctrina de las obligaciones positivas del Estado ....................................... 227 5.1. El derecho a la protección de la salud................................................... 228 5.2. El derecho a la vivienda........................................................................ 232 6. A modo de conclusión................................................................................... 234 LA SUPERVISIÓN DE LA CARTA SOCIAL EUROPEA MEDIANTE EL SISTEMA DE INFORMES: SU IDONEIDAD PARA LA DETERMINACIÓN DE UN ESTÁNDAR COMÚN DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS SOCIALES ........ 237 CARMEN SALCEDO BELTRÁN

1. Consideraciones introductorias...................................................................... 237 2. España y la Carta Social Europea: una situación actual insostenible y un compromiso de enmienda que avanza............................................................ 242 3. Las garantías de los derechos de la Carta Social Europea............................... 246 3.1. La oportuna vinculación de dos procedimientos diferenciados.............. 246 3.2. El sistema de informes.......................................................................... 248 3.2.1. Principales características........................................................... 248 3.2.2. Las observaciones de las organizaciones nacionales.................... 251 3.2.3. Órganos intervinientes................................................................ 257 3.2.4. Las conclusiones.......................................................................... 258 4. Impacto de la jurisprudencia del Comité Europeo de Derechos Sociales........ 264 5. Reflexiones finales.......................................................................................... 268 A PROPÓSITO DE LOS DERECHOS SOCIALES: REFLEXIONES EN TORNO AL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD.......................................................... 269 ALICIA RIVAS VAÑÓ

1. Ejemplificando las dificultades de integración del Derecho internacional....... 269 2. El artículo 96 CE como cláusula de integración del Derecho Internacional.... 275 3. Validez de las normas y prevalencia: garantías del sistema de fuentes............ 280

PRESENTACIÓN El Profesor Manuel J. Terol Becerra, Manolo Terol para quienes tuvimos la suerte de compartir con él amistad y trabajo, dirigió durante los últimos quince años de su vida el área de Derecho Constitucional de la Universidad Pablo de Olavide, de Sevilla. Sus compañeros y compañeras de área organizamos en el mes de marzo de 2019 una jornada académica en homenaje a su persona, con el título Descentralización, Poder y Derechos Sociales. La presente obra recoge los trabajos presentados con ocasión de dicha jornada y trata de rendirle tributo haciendo un recorrido por los grandes temas que fueron objeto de su interés e investigación. La descentralización política fue uno de los principales campos de estudio del Profesor Terol, que abordaría desde la perspectiva de las competencias sustantivas, mostrando un especial interés por la referida al medioambiente, en obras como El medio ambiente como materia competencial: su relación con otras materias afines y colindantes1 o Espacios naturales protegidos y medio ambiente: sobre la sustantividad de las materias competenciales2; pero también desde la perspectiva procesal, en el libro El conflicto positivo de competencia3. Lideró proyectos de investigación sobre el nuevo reparto competencial tras las reformas estatutarias, que tendrían como resultado también la coordinación de los libros Reformas estatutarias y proyección exterior de las comunidades autónomas4, El estado autonómico in fieri: la reforma de los estatutos de autonomía5 o Relaciones con el Estado y otras comunidades autonómicas : cooperación, coordinación, conflicto6. Siguió con especial interés la reforma estatutaria andaluza, destacando sus Comentarios al Estatuto de Autonomía para Andalucía7, La reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía: pareceres8 y La reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía: posibilidades y límites9. Pero también llevó la cuestión de la descentralización, más allá de nuestras fronteras, como Director del Centro Euroárabe de Estudios Jurídicos Avanzados de la Universidad Pablo de Olavide.

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Instituto Andaluz de Administración Pública, 1998 Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2002. Tirant lo Blanch, 1993. Instituto Andaluz de Administración Pública, 2009. Junta de Andalucía, Instituto Andaluz de Administración Pública, 2005. Jornadas de estudio organizadas por el Parlamento de Andalucía: XX aniversario del Estatuto, Comares, 2005. Tirant lo Blanch, 2009. Junta de Andalucía, Instituto Andaluz de Administración Pública, 2007. Junta de Andalucía, Instituto Andaluz de Administración Pública, 2005.

María Holgado González y Mª Reyes Pérez Alberdi

El Profesor Terol abordaría el tema del poder o mejor dicho de los poderes, y no únicamente desde la perspectiva de su distribución territorial. En este sentido destacan sus estudios sobre el poder judicial, como la monografía Consejo General del Poder Judicial10, que trajo sus secuelas en forma de artículo o monografías en años posteriores, por ejemplo sobre la reforma de su composición11, sobre la desconcentración del gobierno de los jueces en los Consejos Judiciales Autonómicos12 con el libro Reivindicación autonómica sobre el gobierno desconcentrado del Poder Judicial13 o el balance sobre esta institución a los veinticinco años de la aprobación de la Constitución14. Entre sus trabajos de justicia constitucional destaca la colaboración con la Revista Española de Derecho Constitucional, realizando primero, con Juan Luis Requejo, Juan Carlos Duque y Francisco Caamaño las crónicas cuatrimestrales de la Jurisprudencia Constitucional (1995-2001) y después, en solitario, la crónica político constitucional (2001-2005). La dimensión autonómica de la distribución funcional del poder sería objeto del proyecto de investigación “La reforma de las instituciones de autogobierno en el marco de la reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía”15. Durante varios años Manolo Terol fue además vocal de la Junta Electoral Provincial de Sevilla. La dimensión internacional de sus trabajos se aprecia nuevamente en este terreno con las obras Poder Constituyente en el Mundo Árabe16 del año 2012 y El neoconstitucionalismo latinoamericano17, así como con la edición de una de las primeras obras monográficas sobre La Constitución marroquí de 2011, que contó con versiones en lengua española y francesa18. Pero, sin duda, los derechos sociales constituirían el gran tema al que se dedicó con mayor intensidad especialmente en los últimos años. Cabe destacar la promoción y defensa que hizo de su eficacia, poniendo en valor los méritos de la Carta Social del Consejo de Europa y del Comité Europeo de Derechos Sociales, de la mano de su gran amigo Luis Jimena. En este sentido destacan los libros El Estado social y sus exigencias constitucionales19, Del bienestar en

Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 1990. “La Ley orgánica 2/2001, de 28 de junio, vista por las Cortes: un desiderátum de acabar con la polémica”, Teoría y Realidad Constitucional, núms. 8-9, 2002. 12 “Sobre los Consejos Judiciales autonómicos”, Estudios de Deusto, núm. 60, 2012. 13 Tirant lo Blanch, 2012. 14 “Veinticinco años del Consejo General del Poder Judicial”, Revista de Derecho Político, núms. 58-59, 2003-2004. 15 Centro de Estudios Andaluces, 2005. 16 Junto con Amina El Messaoudi, como coordinadores, Junta de Andalucía, Instituto Andaluz de Administración Pública, 2012. 17 Tirant lo Blanch, 2015. 18 La Constitución marroquí, Sapere Aude, 2014 y La constitution marocaine 2011, Sapere Aude, 2014. 19 Tirant lo Blanch, 2010. 10 11

Presentación

la Constitución española y de su implementación (1978-2011)20, Tratado Sobre Protección de Derechos Sociales21 o Constitución financiera y constitución social22. Lideró varios proyectos de investigación con esta temática, como “La construcción del Estado social en el ámbito autonómico y europeo”23 o “Resistencia del bloque de la constitucionalidad frente a la crisis económica. Posibles límites al desarrollo por la Comunidad Autónoma de Andalucía de su estatuto en materia de políticas sociales”24. Como Director académico del Foro Andaluz de los Derechos Sociales25, el Profesor Terol contribuyó a la realización y publicación de un gran número de trabajos, en las obras que coordinó Los derechos sociales en el siglo XXI: I Foro Andaluz de los Derechos Sociales26, Pobreza y exclusión: II Foro Andaluz de los Derechos Sociales27, Diversidad y ciudadanía: III Foro Andaluz de los Derechos Sociales28, Igualdad e integración: IV Foro Andaluz de los Derechos Sociales29. Una encomiable labor de promoción de los derechos sociales que continuaría desarrollando como fundador, en el año 2011, de Lex Social, Revista jurídica de Derechos Sociales. Además de su brillante faceta investigadora, con más de un centenar de publicaciones que no cabe glosar en estas escasas líneas y la organización de multitud de encuentros internacionales, en los que hacía gala de una extraordinaria hospitalidad, Manolo Terol dejó una imborrable huella en su actividad docente y de dirección doctoral. Su proximidad y calidez humana, su manera de disfrutar la dialéctica y la confrontación de ideas, su sentido del humor y la forma de dominar la ironía, fueron cualidades que sedujeron por igual a sus estudiantes, discípulos, colegas y amigos, que no lo olvidan. Sirva esta obra para seguir recordándolo.

MARÍA HOLGADO GONZÁLEZ Mª REYES PÉREZ ALBERDI

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Tirant lo Blanch, 2012 Tirant lo Blanch, 2014 Con Abdelhamid Adnane, Tirant lo Blanch, 2018 Proyecto de excelencia. Junta de Andalucía 2008-2012. Centro de Estudios Andaluces, 2012. Organizado por la Consejería para la Igualdad y Bienestar Social, Junta de Andalucía, desde 2006. Tirant lo Blanch, 2009 Tirant lo Blanch, 2009 Tirant lo Blanch, 2010. Tirant lo Blanch, 2011.

DESCENTRALIZACIÓN

SISTEMA AUTONÓMICO Y SISTEMA DE GOBERNANZA ANTONIO J. PORRAS NADALES

Universidad de Sevilla

1. INTRODUCCIÓN La reciente celebración del cuarenta aniversario de la Constitución española de 19781 nos ha permitido comenzar a abordar un nuevo tipo de reflexión constitucional dotado de una mayor dimensión histórica; o sea, de una mejor proyección valorativa en el medio o largo plazo. Se trata de algo que, debido a nuestras singularidades históricas, seguramente hasta ahora no había podido plantearse en nuestro país, más allá del reiterado seguimiento del proceso de la transición, donde se expresa más bien el primer momento de “normalización” de nuestra historia constitucional. Considerada como un ejemplo característico de las Constituciones “de posguerra”, la aparición relativamente tardía de nuestra norma constitucional, tras la larga dictadura franquista, ha suscitado en efecto ciertos déficits de percepción histórica que acaso siguen vigentes hasta el momento presente, provocando algunas dificultades en nuestra comprensión del proceso territorial autonómico. Por eso la conmemoración del cuarenta aniversario de la Constitución ha sido probablemente una buena ocasión para comenzar a analizar de forma normalizada algunas de estas tensiones o contradicciones históricas, que nos siguen atenazando en el contexto actual. Trataremos en principio de plantear algunas coordenadas básicas que condicionan la evolución general del Estado durante el último tercio del siglo XX, para a partir de ahí tratar de explicar las crecientes tensiones de nuestro proceso territorial, entendidas en parte como consecuencia de una deficiente percepción o aprendizaje de la realidad histórica contemporánea. Nuestra hipótesis de partida será la constatación de que la gran novedad del constitucionalismo de posguerra, y probablemente del todo el siglo XX, ha sido la aparición del Estado social intervencionista, que nace apoyado en

En general cfr. PENDÁS, B. (dir.), GONZÁLEZ, E. y RUBIO, R. (coords.), España constitucional (1978-2018). Trayectorias y perspectivas. 5 vols., Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2018. También Revista de Derecho Político, Monográfico con motivo del XL aniversario de la Constitución Española de 1978, núm. 101, 2018.

Antonio J. Porras Nadales

los nuevos textos constitucionales surgidos tras la segunda guerra mundial, contando con algunos antecedentes de las décadas anteriores. Un modelo de Estado que implicaba una ruptura decisiva respecto de su precedente liberal al inspirarse en un nuevo tipo de valores de igualdad y de solidaridad, y que va a experimentar posteriormente determinados procesos transformadores o evolutivos que nos llevan hasta las coordenadas del presente.

2. EL ESTADO SOCIAL CENTRALIZADO Ese Estado social intervencionista se configura durante una primera y larga etapa histórica en el siglo XX como un Estado esencialmente centralista o centralizado: es decir, un modelo donde se apuesta por un circuito político central reforzado al servicio de los objetivos programático-finalistas y valores sustantivos consagrados constitucionalmente. Este Estado social centralizado surge de unas Constituciones donde además de incorporarse los mecanismos del parlamentarismo racionalizado se abre la mano generosamente a los instrumentos de delegación legislativa a favor del ejecutivo, acentuando así la dinámica de centralización del sistema. La propia categoría doctrinal del impulso político, o “indirizzo politico”, de origen italiano (y de gran éxito en su recepción en España), reflejaría perfectamente esta posición de centralidad impulsora que en la práctica asume la esfera del gobierno central apoyado en la mayoría. Una categoría que sucede en el tiempo al transitorio apogeo de la planificación (centralizada) en la década de los sesenta. Se trata pues de un impecable diseño centralista que se supone debe hacerse cargo de la trascendental tarea histórica de llevar a cabo los nuevos valores y principios propios del Estado social establecidos en las Constituciones de posguerra. Recordemos que en un país bien próximo, donde se recorre esta etapa histórica con plenitud, como en el caso de Italia, el diseño constitucional de su Estado regional no llega a tener un desarrollo efectivo (aparte las regiones de estatuto especial) hasta más de dos décadas después de aprobarse su Constitución. Es decir, que en la experiencia italiana el Estado social democrático tiene un recorrido sustancial y consistente durante una primera etapa centralista, que abarca un periodo relativamente amplio, antes de entrar en una segunda fase a partir de la década de los setenta, cuando se ponen en marcha los procesos generales de regionalización. Del mismo modo, países dotados de una estructura federal previa desarrollaron durante este periodo los mecanismos propios del llamado federalismo cooperativo, donde se refleja una dinámica

Sistema autonómico y sistema de gobernanza

esencialmente centralizadora que apuesta por el reforzamiento del poder federal mediante el decisivo apoyo del mayor presupuesto2. La lógica benefactora del Estado social se entiende pues, durante gran parte del siglo XX, como una dinámica vinculada a la centralización del Estado y al crecimiento cuantitativo de sus aparatos gubernamentales y burocráticos, sin que los circuitos municipales o regionales tengan en rigor un papel protagonista en este organigrama institucional. Tal experiencia histórica ha debido suscitar pues un proceso de aprendizaje social e institucional a lo largo de una amplia etapa durante la cual los poderes centrales habrían demostrado su capacidad efectiva para asegurar el desarrollo positivo de los valores propios del Estado social. Valores que en todo caso se configuran como principios constitucionales dotados de una pretensión de vigencia generalizada; es decir, que no serían “disponibles” ni por colectividades ni por territorios, sino que se imponen generalizadamente siguiendo la propia lógica vertical del Estado. Sólo a partir de las primeras sintomatologías de la llamada “crisis” del Estado social, es decir, aproximadamente desde la crisis petrolera de 1973 en adelante, comenzará a ponerse en marcha una segunda etapa histórica que trata de reordenar territorialmente el Estado social, buscando ahora una pauta evolutiva de mayor aproximación entre el circuito institucional y el tejido social; lo que implicará tanto la “descarga” de algunos elementos del aparato del Estado central como el paralelo despliegue de procesos descentralizadores. Todo ello con el objetivo de asegurar una mejor implementación de los valores propios del Estado social que, en rigor, no experimentan modificación alguna. Se trata de un proceso de modificación histórica que comienza a partir de esas fechas, como sucede con la regionalización italiana. Pensemos que en el caso español, con una Constitución aprobada en 1978, no hemos tenido ocasión de vivir esa primera etapa propia del Estado social democrático centralizado, como se vivió en Italia, ni hemos percibido las experiencias o sinergias históricas positivas de tal primer modelo de Estado social; ni en consecuencia hemos podido desarrollar ningún tipo de aprendizaje colectivo al respecto que nos ofrezca una perspectiva histórica suficiente. Nuestra apertura a la democracia constitucional se produce coincidiendo con la segunda etapa histórica de evolución del Estado social, donde se desencadena la apuesta por la descentralización territorial: lo que significa que nuestro itinerario de aprendizaje histórico colectivo tiene en este punto un recorrido unidireccional y limitado, frente al resto de las democracias europeas. Y así, en nuestro imaginario histórico el centralismo resulta ser más bien un concepto franquista y antidemocrático; y todavía nos cuesta trabajo reconocer, por

SCHNEIDER, H. P., “El Estado federal cooperativo”, Revista de Estudios Políticos, núm. 12, 1979.

Antonio J. Porras Nadales

ejemplo, que las bases del actual régimen de la seguridad social se establecieron durante el franquismo. Esta percepción unidireccional y limitada del entorno histórico propio del Estado social va a estar presente en la evolución de nuestro proceso autonómico3, donde consciente o inconscientemente hemos operado desde el apriorismo de que la centralización sería algo así como el mal absoluto, mientras que el incremento del autogobierno territorial constituye no ya el resultado de un proceso de aprendizaje histórico que hunde sus raíces en una primera etapa centralista, sino más bien una especie de camino intemporal y sin retorno, válido por sí mismo y destinado a generar toda serie de bondades y beneficios por razones absolutas o trascendentes. Un camino del que dependerían incluso las claves de la auténtica “democracia”. Lo que significa pues que nuestra percepción histórica limitada de la dimensión evolutiva del Estado social en lo que respecta a su ordenación territorial, nos impide tener en cuenta, en términos comparativos, las posibles virtudes positivas de la centralización; o incluso la posibilidad de considerar ponderadamente en qué áreas o materias la centralización habría demostrado ser más positiva que la descentralización durante el largo trayecto histórico del Estado social del siglo XX.

3. ESTADO SOCIAL Y POLÍTICAS PÚBLICAS Pero el último tercio del siglo XX marca también la emergencia de otra novedad significativa relacionada con el Estado social intervencionista, cuya recepción en España resulta ser bastante problemática: la aparición del llamado enfoque de políticas públicas, que plantea las claves del intervencionismo público desde nuevas coordenadas menos vinculadas a los circuitos de orientación política del gobierno con su lógica vertical o top/down, y más permeadas por las ideas de consenso con el tejido social y por planteamientos estratégicos de gestión pública superadores de las tradiciones jerárquicas y legal-burocráticas preestablecidas. Categorías derivadas del enfoque de políticas públicas, como el New Public Management, el neoinstitucionalismo, o la propia noción de gobernanza, se van a convertir en las claves semánticas desde las cuales se problematiza el fenómeno del intervencionismo público y, por lo tanto, se plantean las nuevas pautas de evolución histórica del Estado social

AJA, E., El estado autonómico. Federalismo y hechos diferenciales, 2ª ed., Alianza. Madrid, 2003, SOLOZÁBAL J. J., Las bases constitucionales del Estado autonómico, McGraw-Hill, Madrid, 1998, SOLOZÁBAL, J. J. (ed.), La reforma federal. España y sus siete espejos, Biblioteca Nueva, Madrid, 2014. PORRAS NADALES, A. J., “Estado social y Estado Autonómico”, VV.AA., Estudios de Derecho Público. Homenaje a. Juan José Ruiz-Rico, Madrid, Tecnos, 1997, Vol. II.