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La Presidencia de la República Acceso, descenso y transformación

alternativa

LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA

Acceso, descenso y transformación

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH

María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

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Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

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Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho.

Instituto Tecnológico Autónomo de México

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Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

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Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón

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Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile

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Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

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Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

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Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y

Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

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Catedrática de Derecho Internacional

Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia

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Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Elisa Speckmann Guerra

Directora del Instituto de Investigaciones

Históricas de la UNAM

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Fueron miembros de este Comité:

Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón

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LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA

Acceso, descenso y transformación

MANUEL GONZÁLEZ OROPEZA

tirant lo blanch

Ciudad de México, 2023

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Capítulo Primero

Orígenes del Poder Ejecutivo

I. ANTECEDENTES PREHISPÁNICOS

Pareciera natural que los pueblos originarios en Mesoamérica siguieran el liderazgo de un guerrero o sacerdote que los guiara en su peregrinación hacia los asentamientos que ocuparían. Los orígenes míticos o reales apuntan hacia esas personas que constituirían, mucho tiempo después, en los gobernantes que junto a las Constituciones en América serían los titulares de un Poder Ejecutivo, o Presidente.

El Presidente como titular único del Poder Ejecutivo se ha convertido en una figura todopoderosa del constitucionalismo en múltiples países. El estereotipo, especialmente en América Hispana ha sido el de un jefe omnipotente y despótico, se basa en las raíces históricas de nuestra cultura y tradición.1 Esta impresión no es fiel a la realidad ni a la historia por lo que merece analizarse.

Aunque en la actualidad se ha llegado a implementar, de manera sofisticada, para concentrar el poder en la persona de un presidente, a través de reformas legales y partidos políticos, la historia del poder ejecutivo nos revela otra realidad, aunque algunas veces se hayan logrado consumar dictaduras.

El autoritarismo que ha rodeado el ejercicio del poder presidencial en México se ha considerado como una consecuencia del poder ejercido tradicionalmente de manera unilateral y represiva sin tener como base el consenso social del gobernante con los gobernados.

1 Víctor Manuel Durand Ponte. “La cultura política autoritaria en México”. Revista Mexicana de Sociología. Volumen 57. Número 3. Julio-septiembre 1995. p. 67-103. UNAM.

Empecemos por nuestra raíz indígena. La idea del poder entre los antiguos pueblos indígenas mesoamericanos, tanto del altiplano como de la zona maya, ha sido de que sus gobernantes fueron omnipotentes y que, por lo tanto, el poder político de los presidentes actuales en México deriva de esta tradición centralista y autoritaria, que perturba incluso nuestro sistema federal

Desde los primeros tiempos se ha considerado que los soberanos, tanto mexicas como mayas, dominaban el panorama social, dictando sin oposición, ni consenso, cuantas medidas arbitrarias se requerían para dominar un territorio cada vez más creciente.

Estos soberanos no fueron autoridades omnipotentes que tomaran decisiones unilaterales sin ningún tipo de freno o límite. Su organización política fue compleja y respondió a instituciones diversas cuyo ejercicio político era constante y fuerte. En cuanto a los mexicas, porque aquellos que ven al estado presidencialista mexicano como heredero de las prácticas autoritarias prehispánicas han desconocido las instituciones que tuvieron un papel político en su vida institucional.

En el afán histórico de los gobernantes mexicas por alcanzar la centralización del poder en una gran extensión territorial, la forma de gobierno de los antiguos mexicanos no era absoluta ni despótica, pues junto al emperador o Tlatoani, existía otro principal con el título de Cihuacoatl textualmente “mujer serpiente”, aunque se tratara de un varón. Su papel en el gobierno no era de un simple asesor del soberano, sino el de una autoridad que podía cuestionar y oponerse incluso a las medidas dictadas por el Tlatoani. Entre los registros más notables de este personaje, figura Tlacaélel (1397-1487) quien durante su longeva vida logró, por su notoriedad y criterio, servir a tres emperadores en la etapa más importante del imperio mexica: Chimalpopoca (1417-1426), Izcóatl (1427-1440) y Moctezuma Ilhuicamina (1440-1469).2

Los hechos más destacados de Tlacaélel fueron el haber logrado la victoria de los aztecas sobre los tepanecas de Azcapotzalco bajo el régimen de Izcóatl, la creación de la Triple Alianza y la consolidación del Imperio Azteca; pero a la vez, limitó el poder del gran gobernante o Huey Tlatoni de tal manera que incluso hay autores que lo consideran como cogobernante de Moctezuma primero.

Los Tepanecas de Azcapotzalco dominaban el valle central del Anáhuac hacia 1427. La triple alianza ideada por Tlacaéletl y el liderazgo de Izcoátl, conjuntó la fuerza de Tenochtitlan, Tacuba y Texcoco.

Para Francisco León Carbajal quien escribió en 1864 sobre el gobierno de los pueblos nahuas, el poder fragmentado de los mexicas era indudable:

La monarquía mexicana, dígase lo que se quiera, en su origen y en su esencia no fue absoluta sino aristocrática. El cuerpo de la nobleza levantó el trono y rodeóse a él, no con el fin de darse un amo, antes bien para valerse de su prestigio y gobernar a su sombra.3

Pero otra institución que limitó el poder de los tlatoanis fue el calpulli; la ciudad o Altépetl de Tenochtitlan estaba compuesta por barrios con comportamientos sociales y políticos semiautónomos. Eran grupos de linaje con una historia propia, algunos eran tan antiguos como la misma peregrinación desde Aztlán; había cuatro barrios interiores y tres exteriores. En cuanto al gobierno general dos capullis centrales eran los encargados de la organización interna del pueblo (legislación, ceremonial interno, control social, entre otros aspectos de importancia) y los exteriores de la

Cihuacóatl. Una dualidad teocrática en México-Tenochtitlan”. Arqueología Mexicana. Vol. XXIII. Número 133. Mayo-junio 2015, pp. 22-29.

3 Francisco León Carbajal. Discurso sobre la legislación de los antiguos mexicanos (1864). Edición Facsimilar. Estudio preliminar de Ana Luisa Izquierdo y de la Cueva. INACIPE. 2014, p. 48.

guerra y de la diplomacia.4 Pero esto cambió y llegó a haber 20 calpullis, siempre con una división de funciones en el gobierno.5 Los calpullis tenían sus propios dioses, sus jefes, que fueron varios, su organización para el trabajo comunal y hasta sus propias escuelas.

La dinastía gobernante de los mexicas descendía de Acamapichtli y los siguientes Tlatoque (plural de Tlatoani) eran electos por un Consejo. Entre sus principales funciones ejecutivas estaban:

1. Desarrollar los asuntos públicos de gobierno

2. Impartir justicia

3. Procurar el bienestar del pueblo

4. Llevar a cabo obras públicas, y

5. Desempeñar y velar por los ritos religiosos (Captura de prisioneros, organizar los sacrificios humanos y ofrecerlos a la divinidad).

La cronología de los gobernantes mexicas puede citarse de la siguiente manera:6

1. Acamapichtli (1355-1395)- Gobernó por veinte años a partir de 1375

2. Huitzilihuitl (1370-1417)- Gobernó cerca de 25 años a partir de 1395

3. Chimalpopoca (1401-1426)- Gobernó cerca de 22 años a partir de 1417)

4. Izcoátl (?-1440) Fundador del Imperio Mexica y de la Triple Alianza, gobernó a partir de 1427 por cerca de trece años

4 Rudolf Van Zantwijk. “Principios organizadores mexicas. Una introducción al estudio del sistema interno del régimen azteca” www.historicas.unam. mx/publicaciones/revistas/nahuatl/…/048.pdf, pp. 202-203.

5 Idem, p. 220.

6 Tomado de Enrique Vela. “Los tlatoanis Mexicas”. Arqueología Mexicana. Edición Especial. Número 40.

5. Moctezuma Ihluicamina (1390-1469)- Gobernó por cerca de 30 años a partir de 1440

6. Axayácatl (1450-1481)- Gobernó desde 1469 por doce años

7. Tizoc (?-1486)- Gobernó por cinco años a partir de 1481, murió envenenado.

8. Ahuízotl (?/ 1502)- Extendió el margen de influencia territorial hasta Tehuantepec y el Soconusco. Gobernó de 1486 durante 16 años

9. Moctezuma Xocoyotzin (1467-1520)- Enfrentó a los españoles y gobernó desde 1502 hasta la caída de Tenochtitlan

10. Cuitláhuac (1460- 1520)- Gobernó brevemente durante la Conquista

11. Cuauhtémoc (1500-1521)- Ultimo gobernante azteca

La sucesión en el poder político no era lineal sino colateral en muchas ocasiones. Los lazos familiares unían a los personajes importantes, por ejemplo, Tlacaéletl fue hermano de Moctezuma Ilhuicamina.

También, los nobles de cada calpulli ejercían funciones jurisdiccionales, dándose cuenta de esta importante función en Texcoco, cuando un jefe de linaje, o señor, fue ejecutado por decidir un juicio en su propia casa, y no en el palacio de Texcoco, como estaba prescrito. Estos abusos eran juzgados por el Consejo del Tlatoani.7

Texcoco gobernaba sobre millón y medio de personas, población que constituía la mitad del poder mexica. Se evalúa que la descentralización del poder fue la causa de su caída, aunque notables como Nezahualcóyotl trató de centralizar su poder sobre su señorío. La debilidad provocó su reconocimiento político hacia

7 J. Rounds. “Lineage, class and power in the Aztec State”. American Ethnologist. Volumen 6, Número 1. Febrero de 1979, p. 82.

Tenochtitlan y su posterior absorción en el siglo XVI.8 Aunque Texcoco conservó su liderazgo en cultura y ciencias.

La legislación dictada por Nezahualcóyotl fue admirada por los mexicas9 y la exitosa labor de su gestión la basó en la delegación de su poder a diversas unidades políticas.

Rudolf Van Zantwijk en su estudio del gobierno interno de los mexicas dice de Moctezuma Xocoyotzin (1502-1520): Cuando además en tiempos de la conquista faltó defender al pueblo en contra del peligro externo y trató de meterse directamente en los asuntos internos de la capital, el mismo pueblo le echó piedras.10

Es posible considerar que las ideas mexicas sobre la forma de gobierno, que sobrevivieron aún en el siglo XIX, después de la Independencia del país, mostraron un profundo carácter religioso y monárquico. Se conoce el Plan de Chicontla (2 de febrero de 1834) pronunciado por Epigmenio de la Piedra y Carlos Tepisteco Abad, sacerdotes contrarios al gobierno de Valentín Gómez Farías, en el que propusieron una monarquía indígena, al mando de un Emperador, descendiente de Moctezuma Xocoyotzin y electo de entre “doce jóvenes célibes, nacidos y actualmente existentes en el territorio mexicano, de los que acrediten competentemente ser más inmediatos descendientes del Emperador Moctezuma” para que se escoja “por suerte, el que la Divina Providencia destine para Emperador” (Artículo 5º).

Después de jurar como Emperador, la persona se obligaría a sostener la religión católica “en la integridad y pureza que la recibimos de nuestros mayores” (Artículo 6º) y “dentro de los tres meses después de su elección, deberá estar casado, si fuere indio,

8 Jerome A. Offner. Law and Politics in Aztec Texcoco. Cambridge University Press. 1983, pp. 283-284.

9 La legislación admirable de Texcoco había penalizado la ebriedad, el robo, adulterio y traición, debido a que atentaba contra los valores sociales de la familia, la sociedad y el Estado. Offner. Op. cit., pp. 285-286.

10 Rounds. Op. cit., p. 220.

con una blanca, y si fuere blanco con una pura india” (sic) (Artículo 7).11

Por su parte, tampoco los monarcas mayas a los que se los denominó K’uhul Ahau o Halach uinic, eran absolutos señores de sus estados. Si bien encarnaban el centro de la organización política como los tlatoque, bajo ellos existían toda una serie de autoridades delegadas con funciones de organización política. Ellos pertenecían a la aristocracia unidos al señor por parentesco con diversos grados de cercanía.

Pero igualmente en cada uno de los Ajaulel o estados mayas, se reconocían al menos 72 unidades políticas en el período clásico. Había una serie de puestos públicos con funciones precisas y una delegación del poder central. Pero al igual que entre los mexicas, cada ciudad estaba dividida en conjuntos de población que formaban unidades corporativas, quizás llamadas otoot, con su propia historia, su propio principal o Ahau menor, que era una autoridad semi-autónoma tanto en la organización comunal del trabajo, el culto religioso y sus propios servicios al cuchcabaal, nombre que se les daba a los estados mayas.12

La ausencia de una unidad política en el ejercicio de un control centralizado propició la guerra entre las distintas ciudades fragmentadas de la zona maya durante un período de seis siglos aproximadamente. Esta descentralización política pudo haber originado la caída del llamado imperio maya, entre otros factores.13

Entre las ciudades más conocidas con una organización como la hemos descrito, denominado por la antropología “estado seg-

11 Boletín de la Secretaría de Gobernación. 1923. Josefina Zoraida Vázquez editora. Planes en la Nación Mexicana. Libro Dos 1831-1834. Secretaría de Relaciones Exteriores-El Colegio de México. 1987. p. 208-209.

12 Ana Luisa Izquierdo y de la Cueva. “Heterarquía y unidades corporativas. Instituciones de gobierno interno maya”. Estudios de Cultura Maya. UNAM. Volumen 51. 2018, pp. 11-42.

13 Se calcula que hubo alrededor de 50 estados mayas en la época clásica (250900). Maria C. Gómez. “Mayan Government”. Ancient History Enciclopedia. https://www.ancient.eu/Maya_Government/

mentario de clan cónico”14 está la ciudad de Palenque, con el K’uhul Ahau más notable y famoso del lugar: Pakal (603- 683), quien gobernó por cerca de 68 años. Quizá una diferencia notable con los mexicas es que entre los mayas se conoce que hubo gobernantes mujeres igual que hombres, entre las gobernantes se cuentan a Yohl Ik’nal y también a Sak K’uk, que gobernaron igualmente en Palenque, así como muchas otras más, en sitios como El Naranjo o Piedras Negras y Tikal.

De la misma manera, en la época del encuentro de España con América, el poder de los Reyes Católicos tampoco fue del todo absoluto, pues ellos no unieron sus coronas en un Imperio único, sino que las mantuvieron separadas y reinaron con las instituciones propias de Castilla para la Reina y de Aragón para el Rey.15

En consecuencia, si bien se logra una centralización del poder real en Castilla, Aragón desarrolla un sistema desconcentrado dividido en Cortes para cada una de sus partes integrantes en Valencia y Cataluña, con los Justicias de Aragón que velaban por el exacto cumplimiento de las leyes que fueran expedidas por las Cortes o por parte del Rey y de los nobles, o sus equivalentes en Cataluña y Valencia que recibieron el nombre de Generalitat o Congres, todo lo cual implicaba un control interno del poder político del soberano.16

Por ello, en la tradición hispana estaba presente la exclusión de un imperio autoritario regido con omnipotencia, sino que los Reinos representaban “una federación de territorios, cada uno con sus propias leyes e instituciones”.17

14 Según Paul Kirchhoff dicho estado se caracteriza por el gobierno de un soberano que se asocia con otros gobernantes menores los cuales representan distintos grupos de linajes. “The principles of clanship in the human society”. Davidson Journal of Anthropology. Vol. 1. p. 1-11 Verano 1955.

15 J. H. Elliot. Imperial Spain 1469-1716. Penguin Books. 2002. p. 78.

16 Idem. p. 28-29.

17 Elliot. Op. cit. p. 31.

La Presidencia de la República

El régimen constitucional de Aragón con sus provincias se caracterizó como “contractual”, pues la corona gobernaba con el consenso de los principales de Valencia y Cataluña, conservando sus propias leyes y respetando sus derechos; no había lugar pues a despotismos autoritarios.18

Esta nota pretende mostrar que el poder político de las culturas originarias de México dista de ser caracterizado como un Estado unificado y omnipotente. Aún después de los Reyes Católicos, los monarcas españoles fueron considerados un primus inter partes frente a la aristocracia y el aparato burocrático que lo rodeo para gobernar.19

Acamapichtli (1336-1387). Primer Tlatoani (1376-1395)

Representación en el Código Tovar Dominio público. http://dl.wdl.org/6718.png Gallery: http://www.wdl.org/en/item/6718/

18 Elliot. Op. cit. p. 41.

19 J. H. Elliot. Empires of the Atlantic World. Britain and Spain in America. 14921830. Yale University Press. 2006. p. 121-127

II. SURGIMIENTO DEL SISTEMA PRESIDENCIAL

Dentro de los sistemas políticos contemporáneos, el presidencialismo es el más moderno y el más común en la mayor parte de los países de América. Como institución política, no surge de un marco teórico definido ni previo, sino de planes políticos, debates en los Congresos Constituyentes y de adecuaciones a diversas instituciones en la cultura política de los países que lo adoptan.

Aunque Estados Unidos representa el modelo originario en el presidencialismo, por ser el primer país que lo experimentó en su nuevo régimen, es evidente que el sistema presidencial de México, como el de otras naciones, ha contado con su propio desarrollo, por lo que las características del sistema varían entre ellos.

Tanto en Estados Unidos como en México se adoptó la separación de poderes en los siglos XVIII y XIX, para evitar el abuso de poder de gobernantes, que se concentran en regímenes monárquicos, pretendidamente absolutistas. Como lo explica Maurice Duverger, la palabra monarquía significa etimológicamente el gobierno de una sola persona,20 por lo que los nuevos países del continente americano buscaron en la República, la forma de gobierno más conforme a sus intereses. Tanto John Locke (1689) como Carlos María de Secondat, barón de Montesquieu (1748) habían diseñado un modelo para evitar el abuso del poder político a través del concepto de división o separación de poderes, diseñando un sistema de frenos y contrapesos, donde el poder restrinja al poder mismo.

Locke denominó división de poderes a las tres funciones de poder donde la tarea legislativa sería preponderante sobre las otras funciones. Esta tesis fue adoptada por el Congreso Constituyente de 1856-1857 en México. Bajo esta perspectiva, el predominio del Legislativo pretendió regir sobre el Poder Ejecutivo y la función

judicial sería una especie derivada de la actividad administrativa del Estado.

Por otra parte, la separación de poderes implica, según Montesquieu, la anulación de los actos entre poderes de tal manera que ninguno fuera preponderante sobre otro.21 Bajo el principio de que las facultades deben estar distribuidas entre los poderes previstos en la Constitución y de que ninguno de ellos debe reunir dos o más facultades, este principio ha permeado el constitucionalismo universal. Cada poder debía contener a otro con funciones contenidas.

El sistema presidencial de los Estados Unidos forjado en el siglo dieciocho tuvo como modelo la Constitución de Nueva York expedida el 20 de abril de 1777.22 El artículo XVII de esa Constitución depositó en una persona el cargo de gobernador del Estado para ejercerlo por un período fijo de tres años. El artículo XVIII le confió al gobernador, el carácter de comandante en jefe de la militia o guardia nacional, además de otorgarle la facultad de indulto y, el artículo XIX, lo facultó para ejecutar las leyes expedidas por la Legislatura.

De igual influencia también, fue la Constitución de Massachusetts de 1780, escrita por John Adams, en la cual se otorga al gobernador el poder del veto a los proyectos de ley, tal como lo había prescrito la Constitución de Nueva York. La unicidad del Poder Ejecutivo, para otorgarle la mayor energía posible en decisiones y acciones fue tomada de las Constituciones de estas provincias y en la de Pennsylvania (1776).

Como el Poder Ejecutivo se ha depositado en una sola persona y no en un órgano colegiado, el presidencialismo posee además, la característica de observar no sólo un desarrollo de la institución

21 M. de Montesquieu. Del Espíritu de las Leyes. Traducido al castellano por Juan López de Peñalver. Tomo II. Madrid. Imprenta de Villalpando. 1820. “De la constitución de Inglaterra”. Libro XI, Capítulo VI. p. 42-58.

22 Edward S. Corwin. The President. Office and Powers, 1787-1984. New York University Press. 1984. p. 7.

y de sus funciones constitucionales y políticas, sino la peculiar impronta psicológica del Presidente en funciones. De esta manera, es posible hablar de presidentes dinámicos o pasivos, así como de optimistas o pesimistas con respecto a su cargo.

Esta manera de analizar a los presidentes, constituye toda una tipología que permite definir el “carácter o personalidad presidencial”23 con el objeto de suponer la tendencia y el sentido de las decisiones de un presidente en particular y “predecir” su probable conducta.

Por lo tanto, la conformación política y social del presidencialismo como el entendimiento y el sentimiento que del cargo tenga el alto ocupante, hacen de los sistemas presidenciales, instituciones tan particulares en cada país que desbordan un solo modelo, por lo que hablar del modelo arquetípico del presidencialismo americano es ambiguo, ya que además, habría que precisar a cuál de las personalidades presidenciales en los Estados Unidos se refiere.

No obstante, por el valor histórico del sistema presidencial de los Estados Unidos, forjado en la Constitución del 17 de septiembre de 1787, conviene relacionar sus características estructurales. La idea de un Ejecutivo unitario fuerte triunfó en la Convención de Filadelfia el 6 de agosto de 1787.

Como se ha mencionado, el sistema presidencial constituyó una reacción al sistema monárquico y parlamentario. Estados Unidos como la unión de colonias emancipadas de la Gran Bretaña, no deseó tener su misma forma de gobierno, al igual que ocurrió en México con relación a España.

La aversión y el temor de los constituyentes anglosajones hacia la “monarquización” del presidente fue una constante en los debates. Edmund Randolph, gobernador de Virginia y constituyente, habló del temor en que el Presidente se convirtiera en un

James Barber. The Presidential Character. Predicting Performance in the White House. Englewood Cliffs, N. J. Prentice-Hall Inc. 1972.