Plan de la obra Pág. ABREVIATURAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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CAPÍTULO 1. Registro de la Propiedad y Actividad Administrativa: Fundamentos de su relación . . . . .
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1.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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1.2. Marco normativo aplicable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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1.2.1. Disposiciones de carácter hipotecario . . . . . . . . . . . . . .
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1.2.2. Disposiciones de carácter administrativo . . . . . . . . . . . .
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1.3. Definición del concepto de Entidades locales en relación con el Registro de la Propiedad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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CAPÍTULO 2. Los principios hipotecarios y el patrimonio de las Entidades locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2.1. Principio de legalidad. La Calificación Registral . . . . . . . . . .
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2.2. Principio de legalidad: documentación auténtica . . . . . . . . .
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2.2.1. Requisitos de la documentación administrativa para que sirva de título formal inscribible . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2.2.2. Alcance del documento administrativo como título formal inscribible de actos de adquisición, modificación, transmisión, gravamen o extinción de derechos reales inmobiliarios pertenecientes a las Entidades locales .
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2.3. Principio de especialidad y determinación: El principio de folio real . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2.4. Principios de legitimación y fe pública registral . . . . . . . . . .
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PATRIMONIO LOCAL Y REGISTRO DE LA PROPIEDAD
Pág. 2.5. Principio de rogación. El carácter voluntario u obligatorio de la inscripción. La actividad administrativa de protección y defensa de su patrimonio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2.5.1. Consideración especial de la obligatoriedad de la inscripción de los bienes de dominio público . . . . . . . . . . . . . .
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2.5.2. La actuación de los registradores en relación con la obligatoriedad de la inscripción de los bienes de las Administraciones públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2.5.3. La depuración registral de la situación física y jurídica de los bienes titularidad de las Entidades locales . . . . . . . . .
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2.5.3.1. La inmatriculación de fincas . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2.5.3.2. La inscripción de operaciones de agrupación, agregación, segregación, división de fincas y de declaración de obra nueva, mejoras, y división horizontal de fincas urbanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2.5.3.3. Reanudación del tracto sucesivo interrumpido . . . .
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2.5.3.4. La rectificación de inscripciones existentes a favor de la Administración por no resultar coincidente su contenido con el de la realidad extrarregistral . . . . .
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2.5.3.5. La declaración de excesos de cabida . . . . . . . . . . . .
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2.5.4. Consecuencias registrales de las prerrogativas reconocidas a la Administración sobre sus bienes . . . . . . . . . . . . . . .
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2.5.4.1. Inmatriculación y declaración de excesos de cabida sobre fincas colindantes con otras inscritas a favor de la Administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2.5.4.2. El deslinde de bienes de las Administraciones locales
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2.5.4.2.1. Reglas generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2.5.4.2.2. Reglas especiales previstas por la legislación sectorial para determinados deslindes . . . . . . . . . . . .
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PLAN DE LA OBRA
Pág. CAPÍTULO 3. Actividad Urbanística, Entidades locales y Registro de la Propiedad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3.1. La inscripción de la adquisición de bienes por las Entidades locales como consecuencia del desarrollo de expedientes de ejecución urbanística. Especial referencia a la expropiación
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3.1.1. Título formal inscribible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3.1.2. Título material de adquisición . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3.2. La adquisición de bienes resultantes de expedientes expropiatorios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3.3. La inscripción de la adquisición de bienes por las Entidades locales como consecuencia de cesiones obligatorias resultantes del cumplimiento de deberes urbanísticos . . . . . . . .
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3.4. La inscripción de complejos inmobiliarios con incorporación de superficies y espacios de dominio público. Breve referencia a la configuración registral de los aparcamientos subterráneos de titularidad municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3.5. La inscripción de bienes integrantes de patrimonio públicos de suelo. El acceso al Registro de los Actos de disposición sobre los mismos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3.6. La constitución por las Administraciones locales de derechos de superficie. Su inscripción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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BIBLIOGRAFÍA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Introducción La presente obra tiene como objetivo fundamental poner de manifiesto los principios básicos sobre los cuales se organiza la relación entre la Administración Local y el Registro de la Propiedad y, a partir de ello, y sobre la base de las soluciones que tales principios básicos imponen, estudiar los problemas que plantea el acceso al Registro de la Propiedad de los actos administrativos relativos al patrimonio de las Entidades Locales y de aquéllos que resultan de su actividad en ejercicio de sus competencias urbanísticas. A tal fin, se pretende dar una explicación lo más clara posible de la estructura básica del Registro de la Propiedad y de los principios que definen su organización, funcionamiento, y eficacia de las inscripciones practicadas en sus libros, de forma que, puestos aquéllos en relación con la legislación reguladora de la eficacia de los actos administrativos y de la actividad de la Administración Local, sea posible identificar los patrones por los que discurre la relación entre Registro y Entidades Locales. Se trata de una obra de finalidad fundamentalmente práctica, y a tal finalidad responde el modo en que ha sido escrita, a través del cual, con la mayor claridad posible, se busca identificar los principales problemas que en la actividad cotidiana se plantean tanto a los Registradores como a los funcionarios de la Administración Local, presentando las soluciones que resultan de las principales opiniones doctrinales, de los pronunciamientos judiciales y de la Dirección General de los Registros y del Notariado.
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CAPÍTULO 1 Registro de la Propiedad y Actividad Administrativa: Fundamentos de su relación 1.1. Introducción De conformidad con lo previsto en el artículo 2.6 de la Ley Hipotecaria, en los Registros de la Propiedad se inscribirán, «los títulos de adquisición de los bienes inmuebles y derechos reales que pertenezcan al Estado, o a las corporaciones civiles o eclesiásticas, con sujeción a lo establecido en las leyes o reglamentos.» En la misma línea, el artículo 4 del Reglamento Hipotecario establece que «Serán inscribibles los bienes inmuebles y los derechos reales sobre los mismos, sin distinción de la persona física y jurídica a la que pertenezcan, y por tanto, los de las Administraciones Públicas y los de las entidades civiles y eclesiásticas.» De ello resulta que el Registro de la Propiedad, en cuanto institución cuya finalidad es la determinación de los derechos reales inmobiliarios y la publicidad de su existencia, titularidad y extensión, es concebida por el legislador para que actúe también sobre aquellos derechos reales inmobiliarios que sean titularidad de la Administración Pública. Ello supone, por tanto, la sujeción de los bienes de carácter público, no sólo a las normas de derecho administrativo que determinan su régimen jurídico público, sino también a aquel conjunto de normas que definen, con carácter general, el estatuto jurídico registral de los derechos reales inmobiliarios y, con ello, los requisitos para que desplieguen su plena eficacia y las reglas con arreglo a las cuales se habrán de resolver los conflictos que surjan de la posible concurrencia de varios derechos reales, compatibles o incompatibles, públicos o privados, sobre un mismo bien inmueble. 21
PATRIMONIO LOCAL Y REGISTRO DE LA PROPIEDAD
Ocurre así, que el Registro de la Propiedad no es concebido por el legislador como una herramienta cuya actuación quede limitada a la determinación de la existencia de los derechos reales privados, pertenecientes a personas físicas o jurídicas no públicas, de forma que la propiedad y demás derechos reales pertenecientes a la Administración Pública tenga un régimen jurídico diferente, basado en el principio de «imperium», y extraño al Registro de la Propiedad. Por el contrario, y con las especialidades que resultarán de su regulación propia, los bienes y derechos pertenecientes a la Administración quedan sujetos a las presunciones registrales que, como veremos, determinan la eficacia de los derechos reales inmobiliarios. La anterior afirmación debe, no obstante, ser matizada, pues el modo en que el régimen registral y las reglas de eficacia de las inscripciones afectan a la existencia de los derechos reales inmobiliarios de carácter público es distinto según se trate de bienes de dominio público o bienes de carácter patrimonial. En efecto: el dominio público está sujeto, como después se verá, a un régimen jurídico que genera una situación tal de autoprotección, que su acceso al Registro, hasta hace poco no exigido, tiene sobre su existencia una trascendencia muy inferior a la que resulta del juego normal de la eficacia de los asientos registrales. Frente a ello, la falta de acceso al Registro de la Propiedad de los títulos por virtud de los cuales se constituyan, graven, o modifiquen o extingan titularidades patrimoniales de la Administración podrá, según veremos, provocar consecuencias que generen, incluso, la ineficacia del derecho, por producirse la aparición frente a ellas de terceros protegidos por las presunciones registrales. Partiendo de este principio general, el legislador, al regular el acceso al Registro de la Propiedad del patrimonio de las Administraciones Públicas, establece importantes especialidades frente al régimen general de inscripción de las titularidades privadas. Tales especialidades vienen dadas, por un lado, por el carácter en todo caso instrumental de las titularidades patrimoniales de la Administración, cuya razón de ser es únicamente la realización por aquélla de los fines que le son propios y, por otro, por el conjunto de potestades que el legislador reconoce a la Administración para la pro22
LOS PRINCIPIOS HIPOTECARIOS Y EL PATRIMONIO DE LAS ENTIDADES LOCALES
b) En otro caso, la mención registral producirá los efectos propios de las notas marginales de condiciones impuestas sobre determinadas fincas.» Del contenido de tal precepto resulta la posibilidad que las Entidades locales puedan obtener la reinscripción a su favor de bienes integrantes de patrimonios públicos de suelo, en virtud de un documento administrativo y sin necesidad de intervención judicial, con los únicos requisitos de que la resolución administrativa haya puesto fin a un procedimiento en el que haya intervenido el titular registral adquirente, y que haya adquirido firmeza, tanto en vía administrativa, de forma que no sea susceptible de recursos de alzada ni de reposición, como en vía judicial, de modo que no pueda interponerse ya recurso contencioso administrativo.
2.2. Principio de legalidad: documentación auténtica Por lo que se refiere a la incidencia del principio registral de documentación auténtica sobre la inscripción de actos de la Administración por los que se adquieran, transmitan, graven, modifiquen o extingan derechos reales sobre inmuebles, resulta de la norma general establecida en el artículo 3 de la Ley Hipotecaria, conforme al cual, «Para que puedan ser inscritos los títulos expresados en el artículo anterior, deberán estar consignados en escritura pública, ejecutoria o documento auténtico expedido por Autoridad judicial o por el Gobierno o sus Agentes, en la forma que prescriban los reglamentos.» A lo anterior, añade el artículo 34 del RH que «se considerarán documentos auténticos para los efectos de la Ley los que, sirviendo de títulos al dominio o derecho real o al asiento practicable, estén expedidos por el Gobierno o por Autoridad o funcionario competente para darlos y deban hacer fe por sí solos.» A la vista de lo anterior, se ha de entender que la inscripción en el Registro de la Propiedad de los bienes de las Entidades locales se habrá de producir, bien en virtud de documento administrativo expedido por autoridad o funcionario competente para darlos y que deba hacer fe por sí solo, 37
LOS PRINCIPIOS HIPOTECARIOS Y EL PATRIMONIO DE LAS ENTIDADES LOCALES
cumplimiento de las normas que regulan los expedientes de gestión urbanística, y a través de las cuales se hace efectivo el principio de subrogación de los adquirentes en los deberes resultantes de la norma urbanística y de ordenación territorial aplicable o exigibles por los actos de ejecución de la misma. Quedará limitada la eficacia de la publicidad registral, en tales casos, a la identificación de la persona con quien se han de entender los procedimientos administrativos o judiciales que hayan de producir la rectificación del Registro, y, con ello, a la determinación de la persona a la que procede abonar las indemnizaciones que, en su caso, hayan de ser satisfechas.
2.5. Principio de rogación. El carácter voluntario u obligatorio de la inscripción. La actividad administrativa de protección y defensa de su patrimonio La inscripción del dominio y demás derechos reales inmobiliarios en el Registro de la Propiedad está sujeta a un principio general de voluntariedad: el titular del derecho real promueve y solicita su inscripción en el Registro en la medida en que ello le reporte una utilidad superior a los costes que la práctica de las operaciones registrales generan. Y ello es así porque nuestro sistema civil de constitución, modificación, gravamen y extinción de derechos reales inmobiliarios no establece la inscripción registral como constitutiva, con alguna excepción, fundamentalmente la hipoteca. Por tanto, los derechos reales inmobiliarios existen y se desenvuelven en la realidad extrarregistral, de acuerdo con los principios de derecho civil. La inscripción no es precisa para su existencia. Sólo lo será para que sobre el derecho inscrito y su titularidad se genere una presunción de existencia que haga posible su incorporación al tráfico jurídico y la puesta en el mercado de su valor económico. De ello es consecuencia que la inscripción de los derechos reales se produzca, con mayor frecuencia, en la medida en que la titularidad de tales derechos pretende ser reconocida por terceros (posibles adquirentes, acree57
LOS PRINCIPIOS HIPOTECARIOS Y EL PATRIMONIO DE LAS ENTIDADES LOCALES
Registro y la realidad extrarregistral. Tal especialidad reside, fundamentalmente, en la posibilidad de que la rectificación pueda llevarse a cabo, en los supuestos regulados, sobre la base de la documentación administrativa resultante de actos o procedimientos también administrativos, sin necesidad de acudir a los procedimientos judiciales o a las formas de documentación notarial que, a quien no es Administración Pública, la ley impone. Los supuestos regulados por los artículos citados, a través de los cuales se pretende la concordancia entre el Registro y la realidad extrarregistral, son los siguientes:
2.5.3.1. La inmatriculación de fincas Para el caso de que las Entidades locales pretendan la inmatriculación a su favor de fincas en el Registro de la Propiedad, podrán acudir, bien a los medios inmatriculadores generales previstos por las letras a) y b) del artículo 198 de la LH, esto es, expediente judicial de dominio y título público de adquisición, bien a la inmatriculación en virtud de certificación de dominio prevista en la letra c) del mismo artículo y en los artículos 206.1 LH, 303 a 307 de su Reglamento, y 48 y siguientes del RLPAP. Establecen los referidos preceptos lo siguiente: Artículo 206.1. LH. El Estado, la provincia, el municipio y las Corporaciones de derecho público o servicios organizados que forman parte de la estructura política de aquél y las de la Iglesia Católica, cuando carezcan del título escrito de dominio, podrán inscribir el de los bienes inmuebles que les pertenezcan mediante la oportuna certificación librada por el funcionario a cuyo cargo esté la administración de los mismos en la que se expresará el título de adquisición o el modo en que fueron adquiridos. Artículos 303 a 307 del Reglamento Hipotecario: Artículo 303. Para obtener la inscripción con arreglo al artículo 206 de la Ley, cuando no exista título inscribible, el Jefe de la dependencia a cuyo cargo 65
CAPÍTULO 3 Actividad Urbanística, Entidades locales y Registro de la Propiedad Especial relevancia presenta, al estudiar la relación entre el patrimonio de las Entidades locales y el Registro de la Propiedad, el estudio de las cuestiones que plantea el acceso al Registro de las consecuencias de la actividad urbanística en el ámbito local, ámbito al que, de conformidad con lo previsto en la legislación de régimen local y autonómica correspondiente, corresponden las principales competencias en materia de elaboración y aprobación del planeamiento urbanístico, ejecución del mismo, y control de la legalidad urbanística, tanto en el ámbito de la edificación y uso de lo construido como en el ámbito del fraccionamiento de suelo. Y dentro de tales cuestiones resulta necesario referirse, por afectar de forma directa a la composición del patrimonio de las Entidades locales, a las siguientes: 3.1. La inscripción de la adquisición de bienes por las Entidades locales como consecuencia del desarrollo de expedientes de ejecución urbanística. 3.2. La adquisición de bienes resultantes de expedientes expropiatorios. 3.3. La inscripción de la adquisición de bienes por las Entidades locales como consecuencia de cesiones obligatorias resultantes del cumplimiento de deberes urbanísticos. 3.4. La inscripción de complejos immobiliarios con incorporación de superficies y espacios de dominio público. Breve referencia a la configuración registral de los aparcamientos subterráneos de titularidad municipal. 99
PATRIMONIO LOCAL Y REGISTRO DE LA PROPIEDAD
3.5. La inscripción de bienes integrantes de patrimonios públicos de suelo. El acceso al Registro de los Actos de disposición sobre los mismos. 3.6. La constitución por las Administraciones locales de derechos de superficie. Su inscripción.
3.1. La inscripción de la adquisición de bienes por las Entidades locales como consecuencia del desarrollo de expedientes de ejecución urbanística. Especial referencia a la expropiación 3.1.1. Título formal inscribible La práctica de inscripciones de bienes y derechos reales que hayan sido adjudicados a las Entidades locales como consecuencia de expedientes de distribución de beneficios y cargas se realizará en virtud de los títulos conforme a los cuales se produce la inscripción de tales expedientes. Se habrá de estar, por tanto, a lo previsto en el artículo 18 del TRLS y 6 del RHU, conforme a los cuales dicho título será la certificación expedida por quien en la Administración actuante tenga facultades certificantes, en la que se haga inserción literal del acuerdo, de la que resulte la firmeza en vía administrativa del acuerdo de aprobación definitiva del expediente, y en la que se expresen las circunstancias establecidas en el artículo 7 del RHU. Por tanto, es criterio de esta última norma, también recogida en el TRLS y en la generalidad de la legislación urbanística autonómica, la de que el documento administrativo será suficiente para proceder a la inscripción en el Registro de la propiedad, sin que sea necesaria la formalización por la Administración actuante de un documento notarial. La posibilidad de acudir a esta forma de documentación queda establecida, con carácter en todo caso potestativo, por el artículo 6 RHU, cuando establece que la certificación del acuerdo de aprobación definitiva del expediente, «podrá protocolizarse mediante el acta a la que se refiere el artículo 211 del Reglamento notarial, a requerimiento de la Administración actuante o de la Entidad Urbanística Colaboradora a cuya instancia se hubiere tramitado el proyecto.» 100
PATRIMONIO LOCAL Y REGISTRO DE LA PROPIEDAD
aparcamiento subterráneo, previa la desafectación del espacio cúbico que en el subsuelo ocupará aquel, y de acuerdo con las reglas expresadas en el epígrafe anterior. De nuevo, y al igual que en el caso de que se proceda a la explotación del aparcamiento vía concesión administrativa, resultará posible que el Ayuntamiento titular de la construcción destinada a aparcamiento transmita derechos sobre plazas de aparcamiento concretas, de una de las dos formas siguientes: mediante la transmisión de participaciones indivisas con atribución de derechos de uso exclusivo sobre cada plaza, o mediante la constitución de un régimen de propiedad horizontal y definición de cada plaza como un elemento independiente.
3.5. La inscripción de bienes integrantes de patrimonios públicos de suelo. El acceso al Registro de los Actos de disposición sobre los mismos La Ley de Suelo 8/2007, introdujo, en relación con los patrimonios públicos de suelo, un conjunto de normas cuyo objetivo es, según establece su exposición de motivos, «el mayor rigor en la determinación de los destinos de los patrimonios públicos de suelo o las medidas arbitradas para asegurar que se cumple ese destino aun cuando se enajenen los bienes integrantes de los patrimonios públicos de suelo.» En la búsqueda de tal objetivo, la nueva regulación establece medidas registrales a tal fin enderezadas, y contenidas en los números 3 y 4 del TRLS, cuyo texto es el siguiente: «3. Las limitaciones, obligaciones, plazos o condiciones de destino de las fincas integrantes de un patrimonio público de suelo que se hagan constar en las enajenaciones de dichas fincas son inscribibles en el Registro de la Propiedad, no obstante lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley Hipotecaria y sin perjuicio de que su incumplimiento pueda dar lugar a la resolución de la enajenación. 4. El acceso al Registro de la Propiedad de las limitaciones, obligaciones, plazos o condiciones a que se refiere el apartado anterior produce los siguientes efectos: 120
ACTIVIDAD URBANÍSTICA, ENTIDADES LOCALES Y REGISTRO DE LA PROPIEDAD
a) Cuando se hayan configurado como causa de resolución, ésta se inscribirá en virtud, bien del consentimiento del adquirente, bien del acto unilateral de la Administración titular del patrimonio público de suelo del que proceda la finca enajenada, siempre que dicho acto no sea ya susceptible de recurso ordinario alguno, administrativo o judicial. Sin perjuicio de la resolución del contrato, la Administración enajenante podrá interesar la práctica de anotación preventiva de la pretensión de resolución en la forma prevista por la legislación hipotecaria para las anotaciones preventivas derivadas de la iniciación de procedimiento de disciplina urbanística. b) En otro caso, la mención registral producirá los efectos propios de las notas marginales de condiciones impuestas sobre determinadas fincas. El examen del precepto expuesto exige referirse a las siguientes cuestiones: a) Su contenido refuerza la interpretación del artículo 19.1 TRLS en cuya virtud serán inscribibles todas aquellas obligaciones voluntariamente asumidas por el titular que sean calificables de carácter propter rem, en cuanto inevitablemente unidas a la finca, de modo que sea ésta, y el modo en que sobre la misma se ha de ejercer el derecho de propiedad, la causa de su existencia. Y es que tal carácter es el que en todo caso tendrán las limitaciones, obligaciones, plazos y condiciones de destino que, con la finalidad de garantizar la realización de los fines que la ley atribuye al patrimonio público de suelo, se establezcan por la Administración titular en contratos por los que se transmitan o constituyan derechos reales sobre bienes integrantes de tales patrimonios. La utilidad resultante de la inscripción de las limitaciones, plazos, obligaciones y condiciones establecidas en los contratos celebrados sobre patrimonio público de suelo es evidente: sólo su constancia registral las coloca en una situación de posible conocimiento por todo aquel que pueda tener algún interés en las fincas o derechos de que se trate, de modo que adquieran plena eficacia frente a cualesquiera terceros que sobre tales fincas puedan adquirir e inscribir algún derecho en el futuro. 121