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Doctrina y jurisprudencia

Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales 978-84-1378-192-1

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Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales Doctrina y jurisprudencia

César Rojas Ríos Andrés Chacón Romero

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Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales Doctrina y jurisprudencia

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Javier de Lucas Martín

Ana Cañizares Laso

Víctor Moreno Catena

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Jorge A. Cerdio Herrán

Francisco Muñoz Conde

José Ramón Cossío Díaz

Angelika Nussberger

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales Doctrina y jurisprudencia

CÉSAR ROJAS RÍOS

Abogado, Magíster en Derecho Público de la Pontificia Universidad Católica de Chile, Diplomado en Alta Dirección Municipal de la Universidad Adolfo Ibáñez, profesor de Derecho Constitucional en las Universidades San Sebastián y Bernardo O’Higgins

ANDRÉS CHACÓN ROMERO

Abogado; Magíster en Gerencia y Políticas Públicas; Magíster en Psicología Organizacional; Diplomado de Estudios Avanzados (DEA) Universidad de Sevilla. Actualmente se desempeña como Director Ejecutivo de la Asociación de Municipalidades de Chile, Amuch

tirant lo blanch Valencia, 2021

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Sumario CAPÍTULO I ASPECTOS DOCTRINARIOS GENERALES

I. Aproximaciones al concepto de Estatuto Administrativo.................................................. 13

II. Funcionario público......................................................................................................... 21

III. Vínculo jurídico estatutario.............................................................................................. 24

IV. Carrera funcionaria.......................................................................................................... 30

V. Personal afecto al Código del Trabajo............................................................................... 32

VI. Contratos de honorarios................................................................................................... 34 1. Aspectos generales..................................................................................................... 34 2. Algunos alcances de Contraloría General de la República, en relación con los contratos de honorarios.................................................................................................... 37 a) En cuanto a la naturaleza jurídica........................................................................ 37 b) En cuanto a los derechos que se pueden conceder a los trabajadores a honorarios...................................................................................................................... 39 c) En cuanto a cumplimiento de una jornada de trabajo.......................................... 39 d) Cometidos que se pueden encomendar a honorarios........................................... 40 e) De la duración y término del contrato................................................................. 40

VII. Contratación a honorarios para la prestación de servicios en programas comunitarios.... 41

VIII. Acerca del principio de confianza legítima...................................................................... 43 1. Fundamentos constitucionales del principio de confianza legítima............................ 48 2. Fundamentos a nivel legislativo y vía principios generales del derecho del principio de confianza legítima................................................................................................. 51 3. El principio de confianza legítima y su aplicación en la jurisprudencia de Contraloría General de la República............................................................................................. 54 4. El principio de confianza legítima y su aplicación en la jurisprudencia de nuestros Tribunales de Justicia.................................................................................................. 70 5. Consideraciones finales sobre el principio de confianza legítima en relación a la renovación o término del vínculo estatutario de cargos a contrata.............................. 77

XI. Tutela laboral.................................................................................................................... 77

CAPÍTULO II ESTATUTO ADMINISTRATIVO PARA FUNCIONARIOS MUNICIPALES TÍTULO I. Normas Generales........................................................................................................ 101 Artículo 1º.............................................................................................................................. 101 Artículo 2º.............................................................................................................................. 103 Artículo 3º.............................................................................................................................. 116 Artículo 4º.............................................................................................................................. 131 Artículo 5º.............................................................................................................................. 145 Artículo 6º.............................................................................................................................. 156 Artículo 7º.............................................................................................................................. 163 Artículo 8º.............................................................................................................................. 166 Artículo 9º.............................................................................................................................. 169 Artículo 10............................................................................................................................. 172 Artículo 11............................................................................................................................. 179 Artículo 12............................................................................................................................. 181

Sumario

Artículo 13............................................................................................................................. 181 Artículo 14............................................................................................................................. 182 TÍTULO II. De la Carrera Funcionaria........................................................................................... 183 PÁRRAFO 1º DEL INGRESO....................................................................................................... 183 Artículo 15............................................................................................................................. 183 Artículo 16............................................................................................................................. 186 Artículo 17............................................................................................................................. 190 Artículo 18............................................................................................................................. 191 Artículo 19............................................................................................................................. 194 Artículo 20............................................................................................................................. 200 Artículo 21............................................................................................................................. 204 PÁRRAFO 2º DE LA CAPACITACIÓN......................................................................................... 205 Artículo 22............................................................................................................................. 205 Artículo 23............................................................................................................................. 207 Artículo 24............................................................................................................................. 208 Artículo 25............................................................................................................................. 209 Artículo 26............................................................................................................................. 210 Artículo 27............................................................................................................................. 212 Artículo 28............................................................................................................................. 212 PÁRRAFO 3º DE LAS CALIFICACIONES..................................................................................... 213 Artículo 29............................................................................................................................. 213 Artículo 30............................................................................................................................. 216 Artículo 31............................................................................................................................. 217 Artículo 32............................................................................................................................. 218 Artículo 33............................................................................................................................. 221 Artículo 34............................................................................................................................. 221 Artículo 35............................................................................................................................. 223 Artículo 36............................................................................................................................. 224 Artículo 37............................................................................................................................. 225 Artículo 38............................................................................................................................. 232 Artículo 39............................................................................................................................. 232 Artículo 40............................................................................................................................. 233 Artículo 41............................................................................................................................. 235 Artículo 42............................................................................................................................. 237 Artículo 43............................................................................................................................. 244 Artículo 44............................................................................................................................. 244 Artículo 45............................................................................................................................. 245 Artículo 46............................................................................................................................. 247 Artículo 47............................................................................................................................. 248 Artículo 48............................................................................................................................. 262 Artículo 49............................................................................................................................. 264 Artículo 50............................................................................................................................. 273 PÁRRAFO 4º DE LAS PROMOCIONES....................................................................................... 279 Artículo 51............................................................................................................................. 279 Artículo 52............................................................................................................................. 282 Artículo 53............................................................................................................................. 295 Artículo 54............................................................................................................................. 300 Artículo 55............................................................................................................................. 312 Artículo 56............................................................................................................................. 313 Artículo 57............................................................................................................................. 314

Sumario

CAPÍTULO III CONCEPTUALIZACIONES BÁSICAS SOBRE DERECHOS Y OBLIGACIONES FUNCIONARIAS

I. Derechos y obligaciones de los funcionarios.................................................................... 319

II. Clasificación de los Derechos Fundamentales del trabajador........................................... 321 1. Derechos Fundamentales laborales, en sentido estricto.............................................. 321 2. Derechos Fundamentales del trabajador en base a la ciudadanía laboral................... 321

III. Obligaciones funcionarias................................................................................................ 322

TÍTULO III. De las Obligaciones Funcionarias............................................................................... 323 PÁRRAFO 1º NORMAS GENERALES.......................................................................................... 323 Artículo 58............................................................................................................................. 323 Artículo 59............................................................................................................................. 339 Artículo 60............................................................................................................................. 340 Artículo 61............................................................................................................................. 340 PÁRRAFO 2º DE LA JORNADA DE TRABAJO............................................................................. 344 Artículo 62............................................................................................................................. 344 Artículo 63............................................................................................................................. 349 Artículo 64............................................................................................................................. 352 Artículo 65............................................................................................................................. 353 Artículo 66............................................................................................................................. 356 Artículo 67............................................................................................................................. 358 Artículo 68............................................................................................................................. 359 Artículo 69............................................................................................................................. 360 PÁRRAFO 3º DE LAS DESTINACIONES, COMISIONES DE SERVICIO Y COMETIDOS FUNCIONARIOS........................................................................................................................... 368 Artículo 70............................................................................................................................. 368 Artículo 71............................................................................................................................. 381 Artículo 72............................................................................................................................. 381 Artículo 73............................................................................................................................. 384 Artículo 74............................................................................................................................. 386 Artículo 75............................................................................................................................. 386 PÁRRAFO 4º DE LA SUBROGACIÓN........................................................................................ 388 Artículo 76............................................................................................................................. 388 Artículo 77............................................................................................................................. 390 Artículo 78............................................................................................................................. 391 Artículo 79............................................................................................................................. 396 Artículo 80............................................................................................................................. 399 Artículo 81............................................................................................................................. 401 PÁRRAFO 5º DE LAS PROHIBICIONES..................................................................................... 401 Artículo 82............................................................................................................................. 401 PÁRRAFO 6º DE LAS INCOMPATIBILIDADES........................................................................... 414 Artículo 83............................................................................................................................. 414 Artículo 84............................................................................................................................. 415 Artículo 85............................................................................................................................. 420 Artículo 86............................................................................................................................. 421 TÍTULO IV. De los Derechos Funcionarios.................................................................................... 423 PÁRRAFO 1º NORMAS GENERALES.......................................................................................... 423 Artículo 87............................................................................................................................. 423 Artículo 88............................................................................................................................. 425 Artículo 88 A.......................................................................................................................... 428

Sumario

Artículo 88 B.......................................................................................................................... 430 Artículo 89............................................................................................................................. 432 Artículo 90............................................................................................................................. 434 Artículo 91............................................................................................................................. 434 PÁRRAFO 2º DE LAS REMUNERACIONES Y ASIGNACIONES................................................... 435 Artículo 92............................................................................................................................. 435 Artículo 93............................................................................................................................. 436 Artículo 94............................................................................................................................. 437 Artículo 95............................................................................................................................. 437 Artículo 96............................................................................................................................. 440 Artículo 97............................................................................................................................. 440 Artículo 98............................................................................................................................. 450 Artículo 99............................................................................................................................. 457 Artículo 100........................................................................................................................... 457 PÁRRAFO 3º DE LOS FERIADOS............................................................................................... 457 Artículo 101........................................................................................................................... 457 Artículo 102........................................................................................................................... 458 Artículo 103........................................................................................................................... 460 Artículo 104........................................................................................................................... 461 Artículo 105........................................................................................................................... 462 Artículo 106........................................................................................................................... 464 PÁRRAFO 4º DE LOS PERMISOS............................................................................................... 464 Artículo 107........................................................................................................................... 464 Artículo 108........................................................................................................................... 465 Artículo 108 bis...................................................................................................................... 466 Artículo 109........................................................................................................................... 468 PÁRRAFO 5º DE LAS LICENCIAS MÉDICAS............................................................................... 469 Artículo 110........................................................................................................................... 469 Artículo 111........................................................................................................................... 473 Artículo 112........................................................................................................................... 473 PÁRRAFO 6º DE LAS PRESTACIONES SOCIALES....................................................................... 474 Artículo 113........................................................................................................................... 474 Artículo 114........................................................................................................................... 475 Artículo 115........................................................................................................................... 477 Artículo 116........................................................................................................................... 479 Artículo 117........................................................................................................................... 479

CAPÍTULO IV DE LA RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS MUNICIPALES

I. Investigación sumaria y sumario administrativo............................................................... 481 Normativa:........................................................................................................................ 481

II. Concepto de responsabilidad administrativa.................................................................... 481 Algunas reglas de la prescripción...................................................................................... 483

III. Principios que rigen la responsabilidad administrativa..................................................... 483 a) Principio de la independencia de sanciones............................................................... 483 b) Principio del debido proceso...................................................................................... 484 c) Principio del derecho a defensa................................................................................. 485 d) Principio de legalidad................................................................................................ 485 e) Principio de la proporcionalidad de las sanciones...................................................... 485 f) Principio pro reo........................................................................................................ 486 g) Principio de la inexcusabilidad o desconocimiento de las obligaciones funcionarias. 486

Sumario

IV. Procedimientos administrativos disciplinarios. Investigación sumaria.............................. 486

V. Sumario administrativo..................................................................................................... 487 a) Definición y características........................................................................................ 487 b) Procedimiento (artículos 126 al 143 Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales)....................................................................................................................... 488 c) Excepciones en que la propia Contraloría General de la República instruye investigaciones o sumarios administrativos.............................................................................. 490

VI. Sumarios instruidos por Contraloría General de la República.......................................... 490 1) Ley Nº 19.884, de 2003, sobre Control, Límite y Transparencia del Gasto Electoral... 490 2) D.L. Nº 799/1974, que regula el uso y circulación de vehículos estatales................... 491 3) Ley Nº 20.285, de transparencia de la función pública y de acceso a la información de la Administración del Estado.................................................................................. 491 4) Ley Nº 20.880, sobre probidad en la función pública y prevención de los conflictos de intereses................................................................................................................ 491 5) Ley Nº 20.730, regula el lobby y las gestiones que representen intereses particulares ante las autoridades y funcionarios............................................................................. 493

VII. Responsabilidad penal funcionarios públicos................................................................... 493 Normativa......................................................................................................................... 493 Independencia de las responsabilidades en materia penal................................................. 493 Delitos que atentan contra la imparcialidad en el ejercicio de la función pública............. 498 Delitos que atentan contra los aspectos patrimoniales de la función pública..................... 502 Delitos que afectan la confianza pública depositada en los funcionarios.......................... 506 Algunas normas comunes incorporadas al Código Penal, por la ya citada ley Nº 21.121.. 508 Delitos que afectan el buen funcionamiento de la administración..................................... 509

VIII. Responsabilidad civil de los funcionarios públicos........................................................... 510 Normativa:........................................................................................................................ 510 Régimen de responsabilidad civil aplicable a los funcionarios Públicos............................ 510 Sanción aplicable a un funcionario que es responsable civilmente................................... 511 Requisitos que exige la ley para aplicar la responsabilidad civil a los funcionarios........... 511 La responsabilidad civil de los funcionarios públicos: el juicio de cuentas........................ 511 Medios existen para hacer efectiva la responsabilidad civil............................................... 512 Plazo de prescripción de la acción.................................................................................... 513 ¿Cómo se puede exigir el cumplimiento de la sentencia de condena?............................... 516 ¿Cuáles son las sanciones aplicables a un funcionario que incumple la obligación de pagar una cierta cantidad de dinero como consecuencia de la sentencia condenatoria?... 516 Límite al ejercicio de la acción del juicio de cuentas........................................................ 516 TÍTULO V. De la Responsabilidad Administrativa........................................................................... 517 Artículo 118........................................................................................................................... 517 Artículo 119........................................................................................................................... 520 Artículo 120........................................................................................................................... 527 Artículo 121........................................................................................................................... 545 Artículo 122........................................................................................................................... 547 Artículo 122 A........................................................................................................................ 549 Artículo 123........................................................................................................................... 550 Artículo 124........................................................................................................................... 556 Artículo 125........................................................................................................................... 561 Artículo 126........................................................................................................................... 562 Artículo 127........................................................................................................................... 564 Artículo 128........................................................................................................................... 566 Artículo 129........................................................................................................................... 568 Artículo 130........................................................................................................................... 571 Artículo 131........................................................................................................................... 573

Sumario

Artículo 132........................................................................................................................... 574 Artículo 133........................................................................................................................... 576 Artículo 134........................................................................................................................... 579 Artículo 135........................................................................................................................... 585 Artículo 136........................................................................................................................... 586 Artículo 137........................................................................................................................... 588 Artículo 138........................................................................................................................... 591 Artículo 139........................................................................................................................... 598 Artículo 140........................................................................................................................... 600 Artículo 141........................................................................................................................... 601 Artículo 142........................................................................................................................... 604 Artículo 143........................................................................................................................... 609 TÍTULO VI. De la Cesación de Funciones...................................................................................... 610 Artículo 144........................................................................................................................... 610 Artículo 145........................................................................................................................... 617 Artículo 146........................................................................................................................... 621 Artículo 147........................................................................................................................... 622 Artículo 148........................................................................................................................... 626 Artículo 149........................................................................................................................... 634 Artículo 150........................................................................................................................... 641 Artículo 151........................................................................................................................... 641 Artículo 152........................................................................................................................... 641 TÍTULO VII. Extinción de la Responsabilidad Administrativa......................................................... 642 Artículo 153........................................................................................................................... 642 Artículo 154........................................................................................................................... 644 Artículo 155........................................................................................................................... 647 TÍTULO FINAL. Disposiciones Varias............................................................................................. 651 Artículo 156........................................................................................................................... 651 Artículo 157........................................................................................................................... 678 Artículo 158........................................................................................................................... 680 Artículo 159........................................................................................................................... 680 Artículo 160........................................................................................................................... 680 ARTÍCULOS TRANSITORIOS......................................................................................................... 681 Artículo 1º.............................................................................................................................. 681 Artículo 2º.............................................................................................................................. 681 Artículo 3º.............................................................................................................................. 682 Artículo 4º.............................................................................................................................. 682 Artículo 5º.............................................................................................................................. 682 Artículo 6º.............................................................................................................................. 682 Artículo 7º.............................................................................................................................. 682 Artículo 8º.............................................................................................................................. 683 Artículo 9º.............................................................................................................................. 683 Artículo 10º............................................................................................................................ 683 Artículo 11º............................................................................................................................ 683 Artículo 12º............................................................................................................................ 683 Artículo 13º............................................................................................................................ 684 Artículo 14º............................................................................................................................ 684 Artículo 15º............................................................................................................................ 685 Artículo 16º............................................................................................................................ 685 Artículo 17º............................................................................................................................ 685

Capítulo I Aspectos doctrinarios generales I. Aproximaciones al concepto de Estatuto Administrativo Si bien se parte de la certeza de que todo lo referente a la regulación de la vida funcionaria está contenida, especialmente, en un cuerpo normativo llamado «Estatuto Administrativo», es importante partir precisando su concepto. Debemos tener claro que el conjunto de situaciones y relaciones jurídicas que se dan en torno al empleo y a los funcionarios públicos se conoce con el nombre de Estatuto Administrativo. En cuanto a la forma de normar y estructurar la carrera funcionaria, la doctrina extranjera contemporánea, coincide con lo argumentado por esta Magistratura, especialmente a propósito de la reserva legal que ha contemplado la Constitución y, en consecuencia, la habilitación amplia cuyo ejercicio se ha confiado por ella al legislador, incluyendo la diferenciación entre la promoción por mérito, prevista en el precepto examinado, y el concurso por antigüedad. Suficiente resulta mencionar, para sustentar lo recién aseverado, al administrativista francés René Chapus1, quien asevera lo siguiente: «Se puede ingresar a la función pública para hacer carrera. Se puede, igualmente, ser reclutado para ocupar un empleo en ella. Se distinguen así “el sistema de carrera” y el “sistema de empleo”, y los diferentes ordenamientos jurídicos nacionales pueden consagrar, al menos con carácter principal, el primero o el segundo de los sistemas nombrados». También, en la misma línea está el profesor Rolando Pantoja Bauza2, quien señala que se conocen dos grandes sistemas de regulación del empleo público: el de la job position y el de carrera funcionaria. A saber: a) Sistema de la job position o puesto de trabajo. Este es propio del mundo anglo norteamericano y básicamente consiste en concebir el desempeño público en los mismos términos que un empleo privado: la persona interesada accede a un determinado cargo, atendida la idoneidad que la hace merecedora a esa plaza, y permanece en ella en tanto mantenga su buen desempeño, sin pretender en su vida de trabajo otra expectativa que no sea la de contar con aumentos de sueldo o de una asignación por antigüedad, cuando corresponda. b) Sistema de carrera funcionaria, que nace en la Europa continental y que, de manera particular se le conoce como modelo francés. A diferencia del anterior, se basa en la incorporación de una persona a una forma de vida, a una

1 2

Chapus, Rene, «Droit Administratif Général», tomo II, Ed. Montchrestien, París 1997, pág. 131. Pantoja Bauza, Rolando, Apuntes, «Derecho Administrativo, Los funcionarios Públicos como sujetos de derecho administrativo».

Capítulo I. Aspectos doctrinarios generales

actividad permanente que les garantiza el perfeccionamiento y el acceso a cargos superiores, es decir, a una forma de desempeño que la habilita para desarrollar en la Administración, de por vida, una actividad remunerada. Es un sistema integral de regulación del empleo público, aplicable al personal titular de planta, fundado en principios jerárquicos, profesionales y técnicos, que garantiza la igualdad de oportunidades para el ingreso, la dignidad de la función pública, la capacitación y el ascenso, la estabilidad en el empleo, y la objetividad en las calificaciones en función del mérito y de la antigüedad. En nuestro país, evidentemente, seguimos el sistema de carrera funcionaria, según claramente se desprende de varias normas jurídicas, partiendo por las que establece la propia Carta Fundamental. Así tenemos el artículo 38 de la Constitución Política, que señala: «Una ley orgánica constitucional determinará la organización básica de la Administración Pública, garantizará la carrera funcionaria y los principios de carácter técnico y profesional en que deba fundarse, y asegurará tanto la igualdad de oportunidades de ingreso a ella como la capacitación y el perfeccionamiento de sus integrantes». Esa ley orgánica constitucional, es la Nº 18.5753, de Bases Generales de la Administración del Estado, donde, en la parte que nos interesa, tenemos los artículos 15, 16 y 43. Artículo 15.- El personal de la Administración del Estado se regirá por las normas estatutarias que establezca la ley, en las cuales se regulará el ingreso, los deberes y derechos, la responsabilidad administrativa y la cesación de funciones. Artículo 16.- Para ingresar a la Administración del Estado se deberá cumplir con los requisitos generales que determine el respectivo estatuto y con los que establece el Título III de esta ley, además de los exigidos para el cargo que se provea. Artículo 43.- El Estatuto Administrativo del personal de los organismos señalados en el inciso primero del Artículo 21 regulará la carrera funcionaria y considerará especialmente el ingreso, los deberes y derechos, la responsabilidad administrativa y la cesación de funciones, en conformidad con las bases que se establecen en los Artículos siguientes y en el Título III de esta ley. Cuando las características de su ejercicio lo requieran, podrán existir estatutos de carácter especial para determinadas profesiones o actividades. En la misma línea tenemos lo que ha señalado Contraloría General de la República, a través de su jurisprudencia, donde sostiene que «los funcionarios están sometidos a un régimen de derecho público preestablecido unilateral y objetivamente por el Estado» (dictamen Nº 31.386/82).

D.F.L. Nº 1/19.653, de 13/12/2000, publicado en el Diario Oficial de 17/11/2001, fijó texto refundido, coordinado y sistematizado ley Nº 18.575.

Capítulo I. Aspectos doctrinarios generales

Es precisamente ese régimen el que está establecido mediante un «Estatuto Administrativo», uno para el sector central (ley Nº 18.834) y otro para el municipal (ley Nº 18.883). De las normas expuestas, aparecen importantes conceptos, además del Estatuto Administrativo, como los son el de carrera funcionaria, vinculo estatutario, estatutos de carácter especial, entre otros, algunos de los cuales desarrollaremos más adelante. Aproximándonos al concepto de Estatuto Administrativo, la propia Contraloría General, sostiene que: «En su sentido amplio, Estatuto Administrativo es todo ordenamiento positivo que regula las relaciones entre la Administración y sus agentes». «Cabe hacer presente —que dentro de su campo de aplicación— el principio de autonomía de la voluntad que otorga fundamento y validez a las relaciones laborales en el sector privado, es reemplazado en el ámbito público por la teoría estatutaria que liga al empleado con el Estado, y que consiste en un vínculo unilateral que se encuentra representado, precisamente, por el concepto de Estatuto Administrativo». (Dictamen Nº 77.749, de 1971). Este dictamen, a pesar de su antigüedad, se encuadra perfectamente con la normativa actual, lo cual no debiera llamar la atención, dado que se mantiene el mismo sistema estatutario anterior a la actual Carta Fundamental, pero con evidentes perfeccionamientos4. Así, en palabras del profesor Pantoja Bauza5, el Estatuto Administrativo aparece ante todo como un concepto de Derecho público administrativo del cual se deriva un régimen jurídico basado en el principio de la legalidad y no de la convencionalidad, en principios propios del ámbito público, los que se traducen en la existencia de un régimen de desempeño que abarca desde el ingreso a la función pública hasta la cesación en el cargo público, pasando por la regulación de los derechos que asisten a los funcionarios, las obligaciones que se les imponen y la forma de hacer efectiva la responsabilidad por sus actuaciones. Conforme con lo anterior, podemos decir que la expresión «Estatuto Administrativo», presenta dos manifestaciones o sentidos en el Derecho chileno: una positiva o jurídico formal, que emana de la ley, y otra de carácter jurisprudencial, que se configura a través de los dictámenes de la Contraloría General de la República. En su sentido positivo o jurídico formal, Estatuto Administrativo sería «el conjunto de normas jurídicas y reglamentarias, que regulan las relaciones entre los funcionarios públicos y el respectivo servicio público al que pertenecen, otorgándole en consecuencia a este vínculo jurídico el carácter de estatutario».

El Estatuto Administrativo adquirió reconocimiento constitucional con la Constitución Política de 1925, que en su artículo 72 numeral 7º atribuyó la Presidente de la República la facultad de proveer los empleos civiles y militares que determinaran las leyes, agregando que esta provisión debería hacerse «conforme al Estatuto Administrativo». Obra citada nota 1.

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Desde el punto de vista o sentido jurisprudencial, se dice que cuenta con más de cincuenta años de vigencia ininterrumpida, pues inicialmente se formuló en el dictamen Nº 15.412 de 1948, del Organismo Contralor, a propósito de la negativa de la Caja de Previsión de la Defensa Nacional a dar respuesta a la petición de un ex jefe de Maestranza del Ferrocarril Militar de Puente Alto a El Volcán, dependiente por aquel entonces del Regimiento de Ingenieros con sede en esa ciudad, y en la cual se reclamaban derechos jubilatorios6. Desde entonces, la Contraloría General de la República ha mantenido este criterio sin variaciones, fundada inicialmente en la Constitución Política de 1925, que como se ha señalado anteriormente consagró en ese alto nivel normativo la expresión Estatuto Administrativo. En efecto, la Carta Fundamental de 1980, omitió, en efecto, referirse al Estatuto Administrativo. El Estatuto Administrativo dejó de ser para ella la clave articuladora de la función pública en Chile, para pasar a reconocerla ahora en el concepto de carrera funcionaria, como lo expresa su artículo 38, inciso 1º, ya citado, carrera que el legislador de la ley Nº 18.575, orgánica constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, dispuso que se regulara por medio de disposiciones de carácter estatutario y no de Derecho común, en los artículos citados precedentemente. En la actualidad, como ya señalamos, la fuente está a nivel de la ley Nº 18.575, en sus artículos 15.16 y 43. De acuerdo con lo expuesto, la Contraloría General de la República, ha señalado que: «La denominación Estatuto Administrativo comprende a todos los ordenamientos parciales que pudieran existir para los diversos sectores funcionarios, porque pugnaría con la Constitución Política estimar, como se estima en el uso corriente, que esa denominación sólo es válida para el Estatuto de los empleados civiles fiscales y semifiscales» (dictámenes Nos 27.438, de 1957, 74.598, de 1963, 12.165, de 1983). Basada en las facultades que le reconoce su ley orgánica para fijar el alcance de las normas estatutarias y fiscalizar su cumplimiento, la Contraloría General de la República ha reiterado el concepto de Estatuto Administrativo alcanzado en 1948, aún bajo el Código Político de 1980, sin duda en atención a lo dispuesto por la LOCBGAE, en particular en sus artículos 12, 14 y 45, inciso 1º (dictámenes Nos 21.248, de 1993, 25.655, de 1994). Este sentido jurisprudencial de Estatuto Administrativo, originado y explicado a través de las normas constitucionales de 1925, ha sido mantenido hasta ahora por la jurisprudencia administrativa. De aquí que el dictamen Nº 23.482 de 1990, para mencionar sólo uno de los emitidos estando ya vigente la Carta Fundamental de 1980, haya manifestado que «la expresión Estatuto Administrativo comprende no solo al Estatuto Administrativo de general aplicación contenido en la Ley Nº 18.834, sino

Obra citada nota 1.

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que también a todos los cuerpos estatutarios que rigen al personal de la Administración Pública». Atendida la fuerza obligatoria de los dictámenes de la Contraloría General de la República, de acuerdo con lo prescrito en su Ley Orgánica, Nº 10.336, de 19647, es el concepto aplicable dentro de la Administración del Estado. Es por lo anterior y de acuerdo a esta doctrina jurisprudencial, que todo texto legal que regule una relación de empleo público es Estatuto Administrativo en su sentido institucional, de lo cual se infiere, que su interpretación y control están confiados a la Contraloría General, organismo que está facultado entonces para ejercer sus facultades legales de interpretación y fiscalización del Estatuto Administrativo respecto de todo y cualquier cuerpo normativo que invista este carácter, incluyendo a quienes laboran conforme al Código del Trabajo. Por ello, Contraloría ha señalado que: «El alcance institucional de la expresión Estatuto Administrativo abarca al Código del Trabajo, cuando este cuerpo legal rige al personal de la Administración (dictámenes Nos 27.438, de 1957, y 680, de 1992)». Basado también en lo expuesto, es que Contraloría General afirme que es facultad privativa suya «fiscalizar la aplicación del Código del Trabajo a los servidores del Estado que se sujetan a ese régimen jurídico, ya que —al aplicare en el sector público— constituye el Estatuto Administrativo propio de tales servidores» (dictamen Nº 27.438, de 1957), y que la Dirección del Trabajo, institución encargada de interpretar y fiscalizar la aplicación de la ley laboral común, no puede intervenir en los conflictos del trabajo que se planteen en el sector público, por cuanto el Código del Trabajo, aplicado a los empleados del Estado, es Estatuto Administrativo, y «los dictámenes de la Dirección rigen exclusivamente para el sector privado» (dictámenes Nos 14 de 1973, 25.655 de 1994 entre otros) Sin perjuicio de lo expuesto, este «alcance institucional» que ha otorgado la Contraloría General de la República al concepto de «Estatuto Administrativo», actualmente negada por el profesor Gustavo Fiamma8, quien sostiene que existe una «alta de fundamentos constitucionales» del concepto institucional de «Estatuto Administrativo». Seguidamente, reproducimos sus principales argumentos. Sostiene este profesor, que todo indicaría que el alcance institucional de la expresión Estatuto Administrativo cimentado en el artículo 72 Nºs. 7, 8 y 9 de la Constitu-

Artículo 6, inciso final, ley Nº 1.336. De acuerdo con lo anterior, sólo las decisiones y dictámenes de la Contraloría General de la República serán los medios que podrán hacerse valer como constitutivos de la jurisprudencia administrativa en las materias a que se refiere el artículo 1º

Artículo 19. Los abogados, fiscales o asesores jurídicos de las distintas oficinas de la Administración Pública o instituciones sometidas al control de la Contraloría que no tienen o no tengan a su cargo defensa judicial, quedarán sujetos a la dependencia técnica de la Contraloría, cuya jurisprudencia y resoluciones deberán ser observadas por esos funcionarios.

El Contralor dictará las normas del servicio necesarias para hacer expedita esta disposición. Artículo en Diario Constitucional, de 03/07/2019.

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ción de 1925, según lo postulado por la jurisprudencia de la Contraloría General de la República, actualmente no gozaría de mayor respaldo constitucional. En efecto, señala que «la Constitución de 1980 excluyó totalmente el empleo de la voz “Estatuto Administrativo”. El artículo 32 del citado cuerpo constitucional, que es el sucesor del artículo 72 Nº 7 de la anterior Constitución, cuando establece las atribuciones especiales del Presidente de la República, dispone lo siguiente: “10.Nombrar y remover a los funcionarios que la ley denomina como de su exclusiva confianza y proveer los demás empleos civiles en conformidad a la ley. La remoción de los demás funcionarios se hará de acuerdo a las disposiciones que ésta determine”. Como puede observarse, desaparece la expresión Estatuto Administrativo y el tratamiento común para la provisión de empleos civiles y militares en conformidad a ese mismo estatuto, según lo disponía la Constitución de 1925». Seguidamente, agrega que «en el artículo 19 Nº 3, inciso segundo, con relación al derecho a la defensa, la Constitución de 1980, dispone que: “Tratándose de los integrantes de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pública, este derecho se regirá, en lo concerniente a lo administrativo y disciplinario, por las normas pertinentes de sus respectivos estatutos”. Este precepto no permite enarbolar un concepto institucional de la voz “Estatuto”, desde que el propio constituyente de 1980, a diferencia del de 1925, da por sentado que al interior de esas Instituciones no habrá un solo Estatuto para todas ellas. Esto demuestra que no existe voluntad constitucional de que haya un único cuerpo regulador para todo el personal de la Administración del Estado con la denominación Estatuto Administrativo, motivo por el cual no resulta constitucionalmente admisible hoy día asignar alcance institucional u omnicomprensivo a la voz Estatuto Administrativo. El sistema regulatorio de la función pública administrativa previsto en la actual Constitución es plural». Lo anterior se encuentra plenamente reafirmado por el artículo 43 de la Ley de Bases Generales de la Administración del Estado, la cual permite en el régimen laboral de los funcionarios de la Administración del Estado la existencia de estatutos de carácter especial para determinadas profesiones o actividades. Según este precepto: «El Estatuto Administrativo del personal de los organismos señalados en el inciso primero del Artículo 21 regulará la carrera funcionaria y considerará especialmente el ingreso, los deberes y derechos, la responsabilidad administrativa y la cesación de funciones, en conformidad con las bases que se establecen en los Artículos siguientes y en el Título III de esta ley». «Cuando las características de su ejercicio lo requieran, podrán existir estatutos de carácter especial para determinadas profesiones o actividades». «Estos Estatutos deberán ajustarse, en todo caso, a las disposiciones de este Párrafo». Agrega el profesor Fiamma que, debe tenerse en consideración que este precepto se refiere solamente al personal de los Ministerios, Intendencias, Gobernaciones y de los servicios públicos centralizados y descentralizados creados para el cumplimiento

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de la función administrativa, con las excepciones que establece el inciso segundo del artículo 21 de la ley Nº 18.575, vale decir, no es aplicable a la Contraloría General de la República, al Banco Central, a las Fuerzas Armadas y a las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, los Gobiernos Regionales, a las Municipalidades, al Consejo Nacional de Televisión, al Consejo para la Transparencia y a las empresas públicas creadas por ley. Según la historia de este precepto «se establece en esta norma que el ingreso, los derechos y deberes, la carrera funcionaria, la responsabilidad administrativa y la cesación de funciones del personal de los Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y de los servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa, será regulado por un estatuto administrativo, ajustándose a las bases que se establecen en las normas siguientes. El inciso segundo establece que podrán existir estatutos de carácter especial para determinadas profesiones o actividades, en atención a las características del ejercicio de los mismos, debiendo en todo caso, adecuarse a la normativa del proyecto, como por ejemplo ocurre en los casos de los médicos funcionarios y los profesores de Estado. Este artículo no era considerado en el proyecto del Ejecutivo. La Comisión Conjunta acordó incluir esta norma en atención a que estimó pertinente que debía señalarse expresamente que existiría un solo estatuto administrativo para el personal de los órganos regidos por este Título, restableciendo así la unidad en la Administración en lo que a régimen de personal se refiere» (Historia de la Ley Nº 18.575, Biblioteca del Congreso Nacional, pág. 391). Como puede observarse, el propósito del legislador es que, únicamente, respecto del personal regido por el Título II de ese cuerpo legal existirá un solo estatuto administrativo, pero no para todo el personal de la Administración del Estado. Seguidamente sostiene que consecuentemente, el artículo 1º del Estatuto Administrativo dispone que «las relaciones entre el Estado y el personal de los Ministerios, Intendencias, Gobernaciones y de los servicios públicos centralizados creados para el cumplimiento de la función administrativa, se regularán por las normas del presente Estatuto Administrativo, con las excepciones que establece el inciso segundo del artículo 21 de la ley Nº 18.575». Según la historia de la ley, «esta disposición fue perfeccionada por la Comisión Conjunta, determinando el ámbito de aplicación del Estatuto, tal como se señalará en el Capítulo VI, letra B, Nº 4, de este informe. Dicha delimitación se efectuó haciendo una referencia al inciso segundo del artículo 18 (21) de la ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases de la Administración Pública, a fin de excluir de la aplicación de las normas de este Estatuto a aquellos órganos expresamente señalados en dicha norma, los que se rigen por sus propios estatutos especiales» (Historia de la ley Nº 18.834, Biblioteca del Congreso Nacional, pág. 744). Por ende, desde un punto de vista constitucional, orgánico-constitucional y legal, en la hora presente, no tiene cabida el alcance institucional de la expresión Estatuto Administrativo que viene sosteniendo la jurisprudencia administrativa sobre la base de los numerales 7, 8 y 9 de la Constitución de 1925. Así las cosas, cuando los artículos 1º y 6º de la ley Nº 10336 mencionan la palabra Estatuto Administrativo, al no

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poder dársele a esta expresión dicho alcance institucional omnicomprensivo de todas las normas laborales que regulan a los funcionarios de la Administración del Estado, no cabría sino entenderla en sentido restringido, como voz referida a aquel cuerpo de normas aprobado precisamente con esa denominación (ley Nº 18.834, Estatuto Administrativo). Una interpretación amplia de esa expresión es improcedente en el ámbito del Derecho Público, toda vez que nos encontramos ante una potestad de un órgano del Estado, y sabido es que las potestades deben interpretarse en forma restrictiva. La propia jurisprudencia administrativa confirma este criterio interpretativo en los dictámenes números 28.226/2007 y 62.188/2009. Sobre el particular, el Órgano Contralor manifiesta que «la interpretación estricta que se postula como propia de las normas de derecho público debe primero distinguir el contenido de estas normas, de modo que sólo se interpreten restrictivamente aquellas que se refieran a las atribuciones de los órganos del Estado, en tanto que las que se refieran a derechos, libertades o garantías de las personas, o limiten las potestades estatales, lo sean extensivamente, conforme a los principios que enuncia en la materia la Constitución Política de la República» (dictamen Nº 28.226/2007). En la especie, los artículos 1º y 6º de la ley 10.336 contienen normas de atribuciones, razón por la cual han debido interpretarse en forma estricta y no extensivamente, como se ha venido mal haciendo con la expresión Estatuto Administrativo, lo que ha significado en los hechos la asunción de atribuciones más allá de lo permitido por la Constitución y las leyes. Por otra parte, los órganos del Estado deben estar previa, expresa y legalmente habilitados para actuar válidamente. Pues bien, si el propósito del constituyente de 1925 era que la ley aprobara un sólo Estatuto Administrativo para toda la Administración, las atribuciones para fiscalizar el cumplimiento de ese cuerpo estatutario de normas omnicomprensivas de todos los funcionarios no se podían ejercer en tanto éste no fuera dictado. Al haberse extendido la fiscalización a toda la Administración sin la dictación previa de ese Estatuto, simplemente se ha estado actuando fuera de la ley. El alcance institucional de la expresión Estatuto Administrativo, en consecuencia, ha sido un mero disfraz interpretativo para encubrir actuaciones que no estaban autorizadas por la ley. Finalmente, como el sentido de los artículos 1º y 6º de la ley Nº 10336 es claro, no se debería desatender su tenor literal, a pretexto de consultar su espíritu, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 19 del Código Civil. El alcance institucional no sólo supera el tenor literal de esos preceptos, sino también su espíritu. Resulta poco aceptable que, dentro de la expresión Estatuto Administrativo, el espíritu de la ley permita hospedar cuerpos jurídicos de naturaleza tan disímiles, como podrían ser entre otras las normas del Código del Trabajo. De esta manera el profesor Gustavo Fiamma, concluye sosteniendo que «Todo indicaría que el alcance institucional de la expresión Estatuto Administrativo cimentado en el artículo 72 Nºs. 7, 8 y 9 de la Constitución de 1925, según lo postulado por la jurisprudencia de la Contraloría General de la República, actualmente no gozaría de