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Han transcurrido los primeros años de vigencia de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. En este período se ha completado prácticamente el mapa de leyes autonómicas que la desarrollan, el Consejo estatal de Transparencia y sus homólogos autonómicos han dictado miles de resoluciones, se ha creado un corpus jurisprudencial de varios centenares de pronunciamientos y ha habido una producción doctrinal significativa.

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EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

EMILIO GUICHOT CONCEPCIÓN BARRERO RODRÍGUEZ

Este trabajo, realizado por dos reconocidos expertos, ordena y sintetiza resoluciones y sentencias y las pasa por el filtro de la crítica doctrinal para elaborar un auténtico trabajo de análisis y pensamiento jurídico de la mayor relevancia práctica.

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EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

EMILIO GUICHOT CONCEPCIÓN BARRERO RODRÍGUEZ

978-84-1378-234-8

((Observatorio de la Transparencia)) 9 788413 782348

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EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Javier de Lucas Martín

Ana Cañizares Laso

Víctor Moreno Catena

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Jorge A. Cerdio Herrán

Francisco Muñoz Conde

José Ramón Cossío Díaz

Angelika Nussberger

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

EMILIO GUICHOT CONCEPCIÓN BARRERO RODRÍGUEZ

((Observatorio de la Transparencia))

tirant lo blanch Valencia, 2020

Copyright ® 2020 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com. Edición cofinanciada por el Proyecto de Investigación «Observatorio de la Transparencia», DER2017-88456-P, aprobado por el Ministerio de Economía y Competitividad.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1378-235-5 Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-deempresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Índice ABREVIATURAS UTILIZADAS................................................................................ 115 PRESENTACIÓN....................................................................................................... 19

Capítulo Primero CUESTIONES GENERALES

I. LA APROBACIÓN DE LA LEY Y SU CONTEXTO INTERNACIONAL Y NACIONAL..................................................................................................... 25 II. EL REPARTO DE COMPETENCIAS, LA NORMATIVA AUTONÓMICA Y LA INTERPRETACIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL............. 48 III. LA NATURALEZA JURÍDICA DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA................................................................................ 66 IV. LA PUBLICIDAD ACTIVA Y SU RELACIÓN CON EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA.................................................. 93

Capítulo Segundo ÁMBITOS SUBJETIVO Y OBJETIVO

I. TITULARES DEL DERECHO....................................................................... 101 1. Un derecho reconocido a todas las personas......................................... 101 2. Algunos supuestos discutidos................................................................... 103 II. SUJETOS OBLIGADOS................................................................................. 106 1. Consideraciones iniciales......................................................................... 106 2. Administraciones Públicas....................................................................... 109 3. Otras entidades del sector público: sociedades mercantiles y fundaciones públicas............................................................................................... 113 3.1. Sociedades mercantiles.................................................................... 114 3.2. Fundaciones del sector público....................................................... 120 4. Sujetos vinculados a la LTAIPBG en «sus actividades sujetas a Derecho Administrativo»......................................................................................... 126 4.1. Corporaciones de Derecho público................................................ 127 4.1.1. Las Comunidades de regantes.............................................. 128 4.1.2. Los Colegios profesionales y sus Consejos generales.......... 132 4.1.3. Otras Corporaciones............................................................. 139 4.2. Los organismos e instancias del artículo 2.1.f)............................... 140 4.2.1. Consideraciones generales. El ámbito de las actividades «sujetas a Derecho Administrativo»..................................... 140 4.2.2. En particular, la Casa Real.................................................... 144 4.2.3. Una valoración crítica del artículo 2.1.f) LTAIPBG. ¿Es el criterio utilizado por la norma el mejor de los posibles?... 146

Índice

5. Las asociaciones constituidas por las Administraciones, organismos y entidades del artículo 2............................................................................ 150 III. CONCEPTO DE INFORMACIÓN PÚBLICA.............................................. 152 1. El objeto del derecho es la información, no el documento.................. 153 2. El acceso no se circunscribe a la información contenida en procedimientos concluidos................................................................................... 157 3. La información en poder de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley y que haya sido elaborada o adquirida en el ejercicio de sus funciones........................................................................................ 158 4. El derecho recae sobre la información existente en el momento de la solicitud..................................................................................................... 163 5. La vinculación de la información con la finalidad de la Ley................. 169 6. La inclusión de la información objeto de publicidad activa en el ámbito del derecho de acceso.............................................................................. 172

Capítulo Tercero LÍMITES

I. ASPECTOS GENERALES.............................................................................. 175 1. Derecho del Consejo de Europa.............................................................. 180 2. Derecho de la Unión Europea................................................................. 182 3. Derecho español....................................................................................... 189 3.1. Los límites y su clasificación. ¿Numerus clausus o numerus apertus?..................................................................................................... 189 3.2. Formulación genérica de los límites y criterios de aplicación....... 196 3.2.1. Carácter genérico.................................................................. 196 3.2.2. Los criterios legales del perjuicio y de la ponderación. Los extravagantes criterios del «interés privado superior» y de «la justificación por los solicitantes de su petición en el ejercicio de un derecho»...................................................... 197 3.2.3. La interpretación del test del daño y de la ponderación por el CTBG y por los tribunales. El criterio de la finalidad del acceso y su contradicción con la referencia al «interés privado superior» y a «la justificación por los solicitantes de su petición en el ejercicio de un derecho».................... 202 3.2.4. La audiencia de los afectados como elemento para una adecuada ponderación......................................................... 233 3.3. El acceso parcial. Las repercusiones de una tilde.......................... 236 3.4. Alcance temporal de aplicación de los límites............................... 238 4. Síntesis....................................................................................................... 240 II. LÍMITES CONECTADOS CON EL INTERÉS PÚBLICO: SEGURIDAD NACIONAL, DEFENSA, RELACIONES EXTERIORES, SEGURIDAD PÚBLICA, POLÍTICA ECONÓMICA Y MONETARIA, MEDIO AMBIENTE 241 1. Derecho del Consejo de Europa.............................................................. 242 2. Derecho de la Unión Europea................................................................. 243 3. Derecho español....................................................................................... 248

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3.1. Aproximación general...................................................................... 248 3.2. Seguridad nacional........................................................................... 252 3.3. Defensa.............................................................................................. 256 3.4. Relaciones exteriores........................................................................ 257 3.5. Seguridad pública............................................................................. 262 3.6. Política económica y monetaria....................................................... 268 3.7. Protección del medio ambiente...................................................... 269 4. Síntesis....................................................................................................... 270 III. LÍMITES QUE PROTEGEN LA INTEGRIDAD DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Y JUDICIALES................................................... 271 1. Derecho del Consejo de Europa.............................................................. 272 2. Derecho de la Unión Europea................................................................. 273 3. Derecho español....................................................................................... 282 3.1. Aproximación general...................................................................... 282 3.2. Prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios................................................................ 284 3.3. Las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control 297 3.4. La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión.......................................................... 307 3.5. La igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva................................................................................. 325 4. Síntesis....................................................................................................... 336 IV. LÍMITES CONECTADOS CON LA PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES DE CONTENIDO ECONÓMICO............................................ 340 1. Derecho del Consejo de Europa.............................................................. 341 2. Derecho de la Unión Europea................................................................. 341 3. Derecho español....................................................................................... 344 3.1. Aproximación general...................................................................... 344 3.2. Los intereses económicos y comerciales......................................... 344 3.2.1. Una aclaración previa: la relación entre la confidencialidad y la protección de intereses económicos y comerciales...... 344 3.2.2. Regulación legal y aproximación general del CTBG.......... 346 3.2.3. Información sobre contratos y convenios............................ 352 3.2.4. Información sobre inspecciones y sanciones a empresas... 364 3.2.5. Información sobre transportes públicos.............................. 367 3.2.6. Información sobre medicamentos....................................... 369 3.2.7. Información organizativa, contractual y financiera de la Corporación RTVE y la Agencia EFE................................... 374 3.2.8. Otros supuestos..................................................................... 379 3.3. El secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial....... 384 3.3.1. El secreto profesional........................................................... 385 3.3.2. La propiedad intelectual...................................................... 389 3.3.3. La propiedad industrial........................................................ 395 4. Síntesis....................................................................................................... 397 V. EL LÍMITE DE LA PRIVACIDAD.................................................................. 398 1. Derecho del Consejo de Europa.............................................................. 400

Índice

2. Derecho de la Unión Europea................................................................. 401 3. Derecho español....................................................................................... 409 3.1. Aproximación general...................................................................... 409 3.2. El derecho fundamental a la protección de datos y su ámbito..... 412 3.3. Normativa aplicable a las solicitudes de información que contiene datos personales................................................................................ 417 3.4. El acceso a datos especialmente protegidos................................... 421 3.5. El acceso a datos meramente identificativos relacionados con la organización, el funcionamiento o actividad pública del órgano. 430 3.6. Ponderación general entre publicidad y protección de datos personales ordinarios....................................................................... 444 3.6.1. Criterios legales..................................................................... 444 3.6.2. Aproximación general del CTBG........................................ 455 3.6.3. Información sobre retribuciones......................................... 458 3.6.4. Información sobre bienes, actividades e intereses.............. 469 3.6.5. Información sobre reuniones, viajes y asistencia a actos públicos.................................................................................. 473 3.6.6. Información sobre ingreso, provisión de puestos y reconocimientos en el empleo público........................................... 487 3.6.7. Información sobre la cualificación y el desempeño........... 496 3.6.8. Información sobre actividad universitaria........................... 499 3.7. La disociación................................................................................... 505 3.8. La aplicación posterior de la normativa sobre protección de datos.................................................................................................. 510 3.9. La colaboración con la autoridad de protección de datos............ 511 4. Síntesis....................................................................................................... 512

Capítulo Cuarto EL EJERCICIO DEL DERECHO Y EL RÉGIMEN DE IMPUGNACIONES

I. EL EJERCICIO DEL DERECHO................................................................... 515 1. La iniciación del procedimiento. La solicitud de acceso....................... 516 1.1. Quiénes pueden presentarla............................................................ 516 1.2. A quién debe dirigirse...................................................................... 516 1.3. El contenido de la solicitud............................................................. 518 1.3.1. La identidad del solicitante.................................................. 518 1.3.2. La información que se solicita.............................................. 524 1.3.3. Dirección de contacto........................................................... 526 1.3.4. En su caso, la modalidad de acceso a la información......... 527 1.3.5. Las determinaciones no necesarias: la motivación y la indicación del régimen bajo el que se formula la petición de acceso................................................................................ 528 1.4. Medios de presentación de la solicitud........................................... 531 2. La inadmisión de la solicitud................................................................... 534 2.1. Sus causas.......................................................................................... 534 2.2. Consideraciones comunes a todas ellas.......................................... 537

Índice

11 2.2.1. Implican la inexistencia de un pronunciamiento sobre el fondo del asunto................................................................... 537 2.2.2. Su configuración a partir de conceptos jurídicos indeterminados................................................................................. 538 2.2.3. Su obligada interpretación restrictiva.................................. 540 2.2.4. La necesaria motivación de la resolución de inadmisión... 540 2.2.5. Cuándo pueden ser apreciadas............................................ 541 2.3. La información en curso de elaboración o de publicación general....................................................................................................... 546 2.3.1. La información en elaboración............................................ 546 2.3.2. La información pendiente de publicación general............ 551 2.4. La información auxiliar o de apoyo................................................ 553 2.4.1. Su alcance general. El Criterio Interpretativo del CTBG 6/2015 de 12 de noviembre................................................. 555 2.4.2. Su aplicación por el CTBG................................................... 559 2.5. La información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración.................................................................... 572 2.5.1. La reelaboración en la doctrina del CTBG......................... 574 a) La falta de medios........................................................... 576 b) La información ha de «elaborarse expresamente haciendo uso de diferentes fuentes de información»....... 580 c) Algunas ideas conclusivas: ¿Cuál es realmente la razón determinante de la causa de inadmisión en la doctrina del CTBG?........................................................................ 593 2.5.2. La reelaboración en la jurisprudencia................................. 597 2.6. Solicitudes «dirigidas a un órgano en cuyo poder no obre la información cuando se desconozca el competente»......................... 604 2.7. Solicitudes «manifiestamente repetitivas» o que «tengan un carácter abusivo».................................................................................. 608 2.7.1. Solicitudes «manifiestamente repetitivas»........................... 609 2.7.2. Solicitudes abusivas............................................................... 616 3. La tramitación de la solicitud.................................................................. 626 3.1. La remisión de la solicitud a un sujeto distinto de aquel al que se dirige la petición............................................................................... 626 3.1.1. La solicitud recae sobre información que no obra en su poder...................................................................................... 626 3.1.2. La solicitud versa sobre información elaborada o generada por un sujeto distinto de aquel al que se dirige.................. 630 3.2. La subsanación de la solicitud......................................................... 634 3.3. La audiencia a terceros afectados.................................................... 640 3.4. Otros posibles trámites..................................................................... 646 4. La resolución............................................................................................ 647 4.1. El plazo para resolver y notificar..................................................... 647 4.1.1. Su obligatoriedad.................................................................. 648 4.1.2. El cómputo del plazo............................................................ 651 4.1.3. La ampliación del plazo........................................................ 655

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4.1.4. La falta de resolución y notificación en plazo. El sentido del silencio............................................................................. 658 4.1.5. La resolución extemporánea................................................ 667 4.2. El contenido de la resolución.......................................................... 669 4.3. La notificación de la resolución...................................................... 673 4.4. La publicidad de las resoluciones de acceso................................... 675 II. EL ACCESO EFECTIVO A LA INFORMACIÓN.......................................... 676 1. Modalidades de acceso............................................................................. 676 1.1. La regla general: el acceso por «vía electrónica»........................... 676 1.2. Las excepciones posibles al acceso electrónico.............................. 679 1.2.1. La indicación por el solicitante de una forma concreta de acceso diferente a la «vía electrónica»................................. 679 1.2.2. La imposibilidad del acceso electrónico.............................. 680 2. Momento en el que ha de ofrecerse el acceso........................................ 681 2.1. La regla general: su inmediatez....................................................... 681 2.2. La dilación en el acceso como consecuencia de la existencia de posibles terceros afectados por la entrega de la información....... 689 3. Características de la información que se ofrece..................................... 692 4. La información ya publicada................................................................... 693 5. Gratuidad del acceso................................................................................ 696 III. RÉGIMEN DE IMPUGNACIONES............................................................... 698 1. Consideraciones generales....................................................................... 698 2. Naturaleza y objeto de la reclamación.................................................... 702 2.1. Una vía especial y potestativa de impugnación de las resoluciones de acceso a la información............................................................... 702 2.2. Las resoluciones excluidas de esta vía de impugnación................. 704 3. Interposición de la reclamación.............................................................. 712 3.1. Contenido del escrito de interposición........................................... 712 3.2. Plazo.................................................................................................. 713 3.3. Legitimación..................................................................................... 715 3.4. Lugar de presentación..................................................................... 718 3.5. La subsanación de la reclamación................................................... 719 3.6. La acumulación de reclamaciones.................................................. 719 4. Tramitación............................................................................................... 720 4.1. Régimen aplicable............................................................................ 720 4.2. Alegaciones del sujeto frente al que se reclama............................. 721 4.3. Audiencia a terceros afectados........................................................ 724 4.4. Audiencia al reclamante................................................................... 727 4.5. Otros posibles trámites..................................................................... 728 5. Resolución................................................................................................. 729 5.1. Plazo.................................................................................................. 729 5.2. Contenido......................................................................................... 730 5.3. Notificación y publicación............................................................... 733 6. Otros modos de terminación del procedimiento. En particular, el desistimiento del reclamante................................................................... 735 7. Impugnación judicial de las resoluciones............................................... 735

Índice

Capítulo Quinto REGULACIONES ESPECIALES

I. ACCESO POR LOS INTERESADOS A INFORMACIÓN RELATIVA A PROCEDIMIENTOS EN CURSO.................................................................. 739 1. La aplicación de la normativa sobre acceso a la información pública a cualquier información, incluida la que obre en procedimientos en curso, salvo en el caso de los interesados................................................ 741 2. Las condiciones que han de concurrir para la aplicación del apartado primero de la DA 1 en la doctrina del CTBG......................................... 743 3. Una interpretación armonizadora de las relaciones entre el acceso por los interesados a la información obrante en procedimientos y el acceso por el resto de los ciudadanos..................................................... 755 II. REGÍMENES JURÍDICOS ESPECÍFICOS DE ACCESO A LA INFORMACIÓN............................................................................................................... 762 1. Consideraciones generales....................................................................... 762 2. Regímenes específicos de acceso............................................................. 772 2.1. Información ambiental.................................................................... 772 2.2. Acceso con fines de reutilización.................................................... 790 2.3. Acceso a información obrante en archivos..................................... 793 2.4. Acceso por representantes políticos................................................ 804 2.5. Acceso a información obrante en registros civiles y administrativos y en archivos judiciales..................................................................... 823 2.6. Acceso a bases de datos de carácter personal en general, y al historial clínico en particular........................................................... 828 2.7. Una reflexión sobre la supletoriedad de la normativa general de transparencia, y, en particular, la competencia de las Autoridades de transparencia para conocer de las reclamaciones..................... 830 3. Materias declaradas como confidenciales por su normativa específica................................................................................................................ 836 3.1. Normativa sobre secretos oficiales................................................... 837 3.2. Información estadística.................................................................... 846 3.3. La información económica con relevancia tributaria y la información en poder de las autoridades de supervisión........................... 847

BIBLIOGRAFÍA CITADA.......................................................................................... 855

ABREVIATURAS UTILIZADAS A Auto AAPP

Administraciones Públicas

ADIF

Administrador de Infraestructuras Ferroviarias

AEPD

Agencia Española de Protección de Datos

AGE

Administración General del Estado

Audiencia Nacional

BOCG

Boletín Oficial de las Cortes Generales

Constitución española

CEADP

Convenio núm. 205 del Consejo de Europa sobre el Acceso a los documentos oficiales Públicos

CEDH

Convenio Europeo de Derechos Humanos

Criterio Interpretativo

CNMC

Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia

CNMV

Comisión Nacional del Mercado de Valores

CSIC

Consejo Superior de Investigaciones Científicas

CTBG

Consejo de Transparencia y Buen gobierno

CTPDA

Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía

CRTVE

Corporación de Radio y Televisión Española

Disposición adicional

Disposición final

Diario de Sesiones

EEE

Espacio Económico Europeo

FEMP

Federación Española de Municipios y Provincias

FROB

Fondo de Restauración Ordenada Bancaria

GAIP

Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública

ICO

Instituto de Crédito Oficial

INAP

Instituto Nacional de Administración Pública

INE

Instituto Nacional de Estadística

Abreviaturas utilizadas

INSS

Instituto Nacional de la Seguridad Social

IRPF

Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas

JCCA

Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo

LAIA

Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente

LBRL

Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local

LCSP

Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector público

LGT

Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria

LJCA

Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa

LOFAGE

Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado

LOPD

Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal

LOPDGDD

Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales

LOU

Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades

LPAC

Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas

LPAP

Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas

LPHE

Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español

LRJAP-PAC

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común

LRISP

Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público

Abreviaturas utilizadas

LRJSP

Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público

LTAIPBG/LTAIP/LTBG Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno OCDE

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

OEA

Organización de Estados Americanos

OMC

Organización Mundial del Comercio

ONU

Organización de las Naciones Unidas

OSCE

Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa

PRDTAIPBG

Proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno

R Resolución RDA

Real Decreto 1708/2011, de 18 de noviembre, por el que se establece el sistema de archivos y se regula el sistema de archivos de la Administración General del Estado y de sus organismos públicos y su régimen de acceso

Reglamento 1049/2001 Reglamento (CE) núm. 1049/2001, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión RENFE

Red Nacional de Ferrocarriles Españoles

RGPD

Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de abril de 2016 relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE

ROF

Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales

RPT

Relación de Puestos de Trabajo

Resolución Territorial

Abreviaturas utilizadas

S Sentencia TC

Tribunal Constitucional

TEDH

Tribunal Europeo de Derechos Humanos

TFUE

Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

Tribunal General de la Unión Europea

TJUE

Tribunal de Justicia de la Unión Europea

TRLGSS

Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social

Tribunal Supremo

TSJ

Tribunal Superior de Justicia

TUE

Tratado de la Unión Europea

Unión Europea

PRESENTACIÓN La aprobación en 2013, tras treinta y cinco años de «espera» desde su previsión en el artículo 105.b) de la Constitución de 1978, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, supuso un auténtico hito democrático y jurídico, alcanzado en el contexto de una crisis de confianza en las instituciones y de un reguero de casos de corrupción que la impusieron como exigencia ciudadana y forma de relegitimación del sistema. Apenas unos meses más tarde, publicamos en la editorial Tecnos un estudio sistemático, coordinado por el profesor Emilio Guichot, en el que intentamos desentrañar las claves del nuevo texto y contribuir a su interpretación, antes incluso de su entrada en vigor, que se fijó para un año más tarde de su publicación en el Boletín Oficial del Estado. Pues bien, han transcurrido los primeros años de vigencia de la norma estatal y, entre tanto, se ha diseñado un mapa casi completo de leyes autonómicas, unidas a no pocas ordenanzas locales; se han creado y han echado a andar el Consejo estatal de Transparencia y Buen Gobierno y sus homólogos autonómicos, dictando entre todos miles de resoluciones; y se ha forjado un corpus jurisprudencial de varios centenares de pronunciamientos. La producción doctrinal también ha sido muy significativa. Este trabajo que ahora presentamos es el fruto de una tarea de investigación de muy largo aliento. Incorpora como elemento distintivo el seguimiento exhaustivo de las resoluciones, sentencias y trabajos doctrinales producidos hasta el momento. Puede entenderse fácilmente que ha supuesto una tarea digna de Sísifo, sin tregua ni final, en la medida que cada día de avance suponía a su vez un retroceso, en forma de nuevas resoluciones y sentencias que analizar, sintetizar e incorporar al trabajo, que hemos realizado —sin desfallecer en el intento, pero no lejos de hacerlo— en desarrollo del objeto de los Proyectos de Investigación «Observatorio de la Transparencia», DER2017-88456-P y, en lo que hace en concreto a la transparencia en el ámbito contractual, «Nuevos retos de la contratación pública: transparencia y compromiso social y ambiental», US-1262172. De este modo, tras años de esfuerzo, hemos ordenado y sintetizado resoluciones y sentencias, esfuerzo de por sí titánico, y las hemos pasado por el filtro de la crítica doctrinal para elaborar un auténtico trabajo de análisis y pensamiento jurídico crítico y, esperamos, de utilidad social.

Emilio Guichot y Concepción Barrero Rodríguez

Han transcurrido, decíamos, tan solo cinco años de aplicación de la Ley y, sin embargo, el casi inabarcable volumen de resoluciones, sentencias y estudios, nos parece, ofrece unos materiales ya valiosísimos. En este tiempo, hemos participado en multitud de conferencias sobre la materia y leído cuanto se ha publicado sobre el tema y, en no pocas ocasiones, hemos constatado cómo las exposiciones se quedaban en la literalidad de la Ley y en su análisis abstracto, sin permitir conocer la realidad de su aplicación ni la solución de los supuestos concretos planteados y sus aporías. Nos ha parecido, pues, que es buen momento para, a partir de los ingentes materiales antes mencionados, hacer un balance, indicar aciertos y desaciertos y ofrecer posibles soluciones. En todos los extremos del derecho de acceso a la información, como notará el lector cuando se adentre en el trabajo, hay aspectos controvertidos. Por citar algunos de los principales, la propia naturaleza fundamental o no del derecho; el sentido de la referencia a los intereses privados como elemento de ponderación entre el derecho de acceso y sus límites; la lógica de los límites que excluyen el conocimiento de la información referida a asuntos sobre los que aún no se ha tomado una decisión y su compatibilidad con la concepción del acceso a la información como instrumento de participación y control al servicio de una concepción de gobierno abierto y su relación con la normativa que rige el acceso de los interesados a la información; la interpretación de los conceptos jurídicos indeterminados sobre los que se configuran causas de inadmisión, de las que depende en gran medida la mayor o menor amplitud y efectividad del derecho de acceso (hasta dónde llega la labor que no se considera reelaboración; cuándo un informe es un mero documento auxiliar o de apoyo; si la presunta finalidad del acceso debe llevar a la inadmisión por abusivas de las solicitudes que persiguen fines privados…); las repercusiones de la aplicación del principio de contradicción en el procedimiento de acceso y en el de reclamación, o el sentido de la remisión de la disposición adicional primera a las regulaciones especiales del derecho de acceso, incluido el acceso por el interesado a los procedimientos en curso y las materias que tienen un régimen específico de acceso a la información, y cuál sea el alcance, en este último caso, de la supletoriedad y, en particular, la competencia de las autoridades de transparencia y acceso a la información para conocer de reclamaciones en estas materias. Son tan solo algunos de los múltiples aspectos controvertidos necesitados aún de mayor luz y precisión. Pero no solo se trata de resolver grandes temas sino también cuestiones concretas: ¿debe facilitarse el acceso a cualquiera a las actas de los órganos colegiados?, ¿y a las tesis doctorales?, ¿y a la identidad de los expertos que