( 60 (2021 Jurisprudencia seleccionada. Artículos de Actualidad Jurídica. Noticias de Legislación Canaria. Bibliografía recomendada. EQUIPO DE REDACCIÓN: LAS PALMAS: Víctor Caba Villarejo María Rosa Rubio Ramos Humberto Guadalupe César García Otero TENERIFE: Antonio María Rodero García José Félix Mota Bello Eduardo Ramos Real Pedro Hernández Cordobés María Pilar de la Fuente García Óscar Bosch Benítez Vicente Máximo Garrido García Carlos Gustavo Ortega Melian
Revista JURÍDICA
60 (2021
DE CANARIAS
Jurisprudencia Seleccionada de Canarias
Edita: Tirant lo Blanch Director: Víctor Caba Villarejo www.revistajuridicacanaria.com
sumario
Los Cabildos Insulares en el nuevo Estatuto de Autonomía de 2018 Manuel J. Sarmiento Acosta La igualdad: pórtico fundamental en nuestra vigente Constitución Casimiro B. Navarro Ojeda
´ Dirigida por Víctor Caba Villarejo Dirigida por Víctor Caba Villarejo
Dirigida ARTÍCULOS por VÍ
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Publicación trimestral Publicación trimestral Publicación Nº 60/ trimestral Enero 2021 Nº 54/ julio 2019 Nº 55/ Octubre 2019 Índice
Índice ctor Caba Villarejo
ARTÍCULOS – LOS CABILDOS INSULARES EN EL NUEVO ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE 2018, por Manuel J. ARTÍCULOS LAS DOS CARAS DE LA EL Caba EUROVila COMO PATRÓN MONETARIO, seleccionada por Ada Sarmiento Acosta............................................................................................................................... 4 –– CIBERDELINCUENCIA, porMONEDA. Mª Ángeles .............................................................................. 3 Lucía Mariscal González 5 – LA IGUALDAD: PÓRTICO.................................................................................................................... FUNDAMENTAL EN NUESTRA VIGENTE CONSTITUCIÓN, por Casimiro B. Navarro Ojeda..................................................................................................................................... 44 JURISPRUDENCIA JURISPRUDENCIA LAS PALMAS JURISPRUDENCIA LAS PALMAS –LAS CIVIL, seleccionada por Víctor Caba Villarejo .................................................................................... 54 PALMAS – CIVIL, seleccionada por Víctor Caba Villarejo .................................................................................... 71 TENERIFE – CIVIL, seleccionada por Víctor Caba Villarejo..................................................................................... 57 TENERIFE –TENERIFE CIVIL, seleccionada por Antonio María Rodero García ...................................................................... 106 – CIVIL, seleccionada por Antonio María Rodero García ...................................................................... 123 LAS PALMAS – CIVIL, seleccionada por Antonio María Rodero García....................................................................... 121 LAS PALMAS –LAS PENAL, seleccionada por Rosa Rubio Ramos ................................................................................... 177 PALMAS – CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA, seleccionada por César García Otero ......................................... 184 TENERIFE – PENAL, seleccionada por Rosa Rubio Ramos.................................................................................... 163 TENERIFE –TENERIFE PENAL, por José Félix Mota Bello...................................................................................................... 208 – CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA, seleccionada por Pedro Hernández Cordobés........................... 216 LAS PALMAS – PENAL, por José Félix Mota Bello. . ..................................................................................................... 212 LAS PALMAS –LAS CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA, seleccionada por César García Otero ......................................... 225 PALMAS – PENAL, seleccionada por Rosa Rubio Ramos ................................................................................... 236 TENERIFE – CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA, seleccionada por César García Otero.......................................... 241 TENERIFE –TENERIFE CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA, seleccionada por Pedro Hernández Cordobés........................... 254 – PENAL, por José Félix Mota Bello...................................................................................................... 266 LAS PALMAS – seleccionada por Pedro Hernández Cordobés........................... 263 LASCONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA, PALMAS –LAS LABORAL, seleccionada por Humberto Guadalupe Hernández .......................................................... 284 PALMAS – SOCIAL, seleccionada por Humberto Guadalupe Hernández ............................................................. 284 TENERIFE – SOCIAL, seleccionada por Humberto Guadalupe Hernández.............................................................. 299 TENERIFE –TENERIFE LABORAL, seleccionada por Eduardo Jesús Ramos Real.................................................................. 328 – SOCIAL, seleccionada por Eduardo Jesús Ramos Real ..................................................................... 318 – SOCIAL, seleccionada por Eduardo Jesús Ramos Real...................................................................... 324 DOCTRINA DE LA DGRN DOCTRINA DE LA DGRN – Comentarios, seleccionados por María Pilar de la Fuente García ....................................................... 359 DOCTRINA DE LA DGRN – Comentarios, seleccionados por María Pilar de la Fuente García....................................................... 354 – Comentarios, seleccionados por María Pilar de la Fuente García. . ...................................................... 359 DICTÁMENES DEL CONSEJO CONSULTIVO DE CANARIAS DICTÁMENES DEL CONSEJO CONSULTIVO DE CANARIAS – Comentarios, por Óscar DE Bosch Benítez ...................................................................... 421 DICTÁMENES DEL seleccionados CONSEJO CONSULTIVO CANARIAS – Comentarios, seleccionados por Óscar Bosch Benítez ...................................................................... 404 – Comentarios, seleccionados por Óscar Bosch Benítez....................................................................... 432 DOCTRINA DE LA FISCALÍA GENERAL DEL ESTADO CRÓNICA DE LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS por Pedro Vicente Máximo Garrido García ........................................................................ 450 –– Seleccionada CRÓNICA DE LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS Seleccionada por Carballo Armas............................................................................................ 456 – Seleccionada por Carlos Ortega Melián.............................................................................................. 485 CRÓNICA DE LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS – Seleccionada por Pedro Carballo Armas............................................................................................ 529
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ARTÍCULOS
LOS CABILDOS INSULARES EN EL NUEVO ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE 2018
Prof. Dr. Manuel J. Sarmiento Acosta
Catedrático de Universidad de Derecho Administrativo de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria
SUMARIO: 1. EL PROCESO DE CONSOLIDACIÓN DE LOS CABILDOS INSULARES EN CANARIAS. 2 LOS CABILDOS INSULARES EN EL NUEVO ESTATUTO: PLANTEAMIENTO GENERAL. 3. LA REGULACIÓN DIRECTA QUE SE HACE EN EL ESTATUTO DE LOS CABILDOS. 3.1. Reafirmación de la doble naturaleza: instituciones de la Comunidad Autónoma y Corporaciones Locales. 3.2. La nueva regulación de la organización: artículo 67. 3.3. Una aportación muy importante y novedosa: el régimen electoral de los Cabildos. 3.4. Funcionamiento y régimen jurídico: el artículo 69. 3.5. Las competencias de los Cabidos Insulares en el nuevo Estatuto. 3.6. Mantenimiento de la participación de los Cabildos en el Parlamento a través de la Comisión General de Cabildos. Iniciativa legislativa y audiencia en el procedimiento de reforma estatutaria. a) Participación en el Parlamento a través de la Comisión General de Cabildos Insulares: artículo 41.5. b) La iniciativa legislativa: artículo 44.2. c) La audiencia en el procedimiento de reforma estatutaria: artículo 202. 3.7. La previsión estatutaria de la Conferencia de Presidentes: el artículo 74. 3.8. Los mecanismos de coordinación y cooperación. La no mención del control. a) La coordinación de los Cabildos Insulares. b) La cooperación. c) La no mención específica del control. 3.9. La nueva regulación del patrimonio y de los recursos de las islas. 3.10. Otras previsiones de distinto alcance: competencias de la Comunidad Autónoma sobre la regulación de los Cabildos y Derecho transitorio. 4. LA REGULACIÓN INDIRECTA QUE SE HACE EN EL ESTATUTO DE LOS CABILDOS. 4.1. Las previsiones relativas a derechos, deberes y principios rectores. 4.2. Previsiones en el ámbito de su relación con otras Administraciones, órganos y organismos. 4.3. Otras previsiones con incidencia en las Corporaciones insulares. 5. CONCLUSIONES. BIBLIOGRAFÍA CITADA.
1. EL PROCESO DE CONSOLIDACIÓN DE LOS CABILDOS INSULARES EN CANARIAS Los Cabildos Insulares de Canarias son sin duda una de las instituciones más consolidadas de la Comunidad Autónoma, y una de las manifestaciones más emblemáticas de las singularidades del Derecho local, como se colige de la lectura del artículo
4 MANUEL J. SARMIENTO ACOSTA REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS ISSN 1886-7588, núm. 60, enero-marzo (2021), págs. 4-43
41 de la Ley Reguladora de las bases del régimen local (en adelante, LRBRL). Esta consolidación se ha hecho sobre todo por medio de la interactuación, en síntesis, de cuatro factores que hunden sus raíces en la Historia y la idiosincrasia del Archipiélago Canario. En primer lugar, por su aptitud para hacer frente al secular pleito insular1, que supuso que en un determinado momento el llamado “problema canario”, se conociera y preocupara en todo el Estado2, el cual tuvo que impulsar las respuestas necesarias para hacer frente a dicho problema. En ese contexto se aprobó la Ley de 11 de julio de 1912, sobre reorganización administrativa y representación en Cortes de las Islas Canarias, que reinstauró los Cabildos e inició la nueva trayectoria de estas Corporaciones hasta el momento presente y, por tanto, erigió un órgano de gobierno y administración de la entidad isla; isla que como tal sufre todas las limitaciones que su circunscripción territorial comporta, y que, en el caso de Canarias, añade a este hándicap su considerable lejanía de la península. El segundo factor es la constatación del fracaso de la Diputación provincial en Canarias, que supuso su eliminación pura y simple3, y su sustitución por un ente que en modo alguno compite con los Cabildos: las Mancomunidades provinciales interinsulares (art. 41.2, LRBRL)4. Es verdad que como segunda fase de resolución del problema insular se dividió la hasta entonces única provincia en dos5: Las Palmas y Santa Cruz de Tenerife, pero este hecho, aglutinador de una solución a la lucha por la hegemonía de las dos islas centrales6, no puede hacer perder de vista un hecho incontrovertible, y que es que en Canarias la división
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Puede verse, con amplio soporte bibliográfico, M. J. SARMIENTO ACOSTA, “1912-2012: hechos, hombres e instituciones con ocasión de la Ley de Cabildos Insulares”, Revista Jurídica de Canarias, núm. 22, 2011, pp. 5-38. Que según José Canalejas llegó a ser conocido “en las últimas aldeas de España” (Vid. J. VALLE BENÍTEZ, Los Cabildos Insulares de Canarias, Santa Cruz de La Palmas, 1970, p. 72). J. BLANCO en su Breve Historia de las Islas Canarias, Ed Rueda, Madrid, 3.ª ed. 1983, afirmaba que “El problema de Canarias se convirtió en problema de la nación entera, con hondas repercusiones (…)” (p. 363). Antes existían los antiguos Cabildos sobre los que no procede entrar aquí; en general, para el análisis de la Administración Local en Canarias en el Antiguo Régimen, puede consultarse, V. J. SUÁREZ GRIMÓN, “La Administración Local en Canarias durante el Antiguo Régimen”, X Coloquio de Historia Canario-Americana, Vil. 2, Casa de Colón, Mancomunidad de Cabildos, Las Palmas, 1994, pp. 761-783. Básica para el conocimiento de esta institución en Canarias es la tesis doctoral de E. GALVÁN RODRÍGUEZ, El origen de la Autonomía Canaria. Historia de una Diputación Provincial (18131925), Ministerio para las Administraciones Públicas, Madrid, 1.ª ed. 1995; este autor, en sus conclusiones, afirma algo revelador: “(…) el Estatuto Provincial de 1925 no hace más que declarar oficialmente lo que era un hecho muchos años antes, quizá desde sus comienzos: la muerte de la Diputación provincial de Canarias” (p. 426). Vid. M. J. SARMIENTO ACOSTA, voz “Mancomunidades Provinciales Interinsulares” en Diccionario de Derecho Administrativo Tomo II, Ed. Iustel, Madrid, 1.ª ed. 2005, pp. 1537-1542, y bibliografía allí citada. Vid. Real Decreto-Ley de 21 de septiembre de 1927 (Gaceta de 23 de septiembre de 1927). Véase, A. DE BÉTHENCOURT MASSIEU, Prólogo “Los Cabildos en la dialéctica Isla-Región en la Historia de Canarias” al libro de M. RAMÍREZ MUÑOZ, Historia del Cabildo Insular de Gran Canaria (1913-1936), Ed. Cabildo Insular de Gran Canaria, Las Palmas de Gran Canaria, 1995, pp. 21 y 22. DOCTRINA 5 REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS ISSN 1886-7588, núm. 60, enero-marzo (2021), págs. 4-43
provincial no es operativa para articular eficazmente la gestión administrativa. En tercer lugar, e íntimamente conectado con lo anterior, está la circunstancia de que ha sido y es la isla la auténtica articuladora de la gestión administrativa. Ello hace comprensible que ya la Constitución de la II República de 1931 reconozca a la isla y su Cabildo (art. 10)7, y que luego, después de finalizada la guerra civil, los Cabildos Insulares asuman un importante papel, incluso en un Estrado intensamente centralista como era el que existía antes de la Constitución Española de 1978. Esta Carta Magna, asimismo, les define como la “administración propia” de las islas, lo que hace que se reconozca su papel —igual que aconteció en 1931— al más alto nivel normativo, con lo que esto comporta en orden a garantizar su existencia. Por último, otro factor que también es imprescindible destacar es el Régimen Económico y Fiscal, que ha hecho posible una financiación de indudable relevancia8. Aprobado el Estatuto de Autonomía de 1982, se reconoce a los Cabildos, y se les otorga un importante papel en la nueva organización implantada como consecuencia del establecimiento de la Comunidad Autónoma de Canarias, hecho histórico sin precedentes, que auspiciará una situación en la que la descentralización, el reconocimiento del hecho insular y la articulación de un sistema de competencias y relaciones institucionales —con el Parlamento, con el Gobierno, etc.— definan un panorama nuevo y lleno de expectativas para estas instituciones. Por eso se habla de consolidación, porque a pesar de las reservas que puedan mantenerse sobre algunos aspectos, lo cierto es que globalmente considerados estos órganos se han consolidado, y prueba de ello es la regulación del nuevo Estatuto de Autonomía de 2018.
2. LOS CABILDOS EN EL NUEVO ESTATUTO: PLANTEAMIENTO GENERAL La Ley Orgánica 1/2018, de 5 de noviembre, de reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias9, supuso la culminación de la larga y problemática propuesta de reforma que se ha desarrollado en la Comunidad Autónoma de Canarias, la cual ha hecho que el Archipiélago disponga de una norma institucional básica nueva, con un mayor ámbito, nueva distribución de materias, y diferencia metodología del anterior a la hora de abordar las regulaciones. Es una Ley que incorpora modificaciones muy relevantes en materia competencial, sistema electoral y articulación de poderes e instituciones10. 7
El artículo 10, segundo párrafo, decía textualmente: “En las islas Canarias, además, cada isla formará una categoría orgánica provista de un Cabildo insular como Cuerpo gestor de sus intereses peculiares, con funciones y facultades administrativas iguales a las que la ley asigne al de las provincias”. 8 Vid. entre la mucha bibliografía que existe sobre esta materia, J. J. FERREIRO LAPATZA, Dictámenes sobre el régimen fiscal de Canarias y su modificación en el período 1989-1995, Ed. Marcial Pons, Madrid, 1996; más recientemente, F. CLAVIJO HERNÁNDEZ y A. GÉNOVA GALVÁN, “Capítulo 37. Título VI. Capítulo I. Del Régimen Económico y Fiscal de Canarias”, en el volumen colectivo, El Estatuto de Autonomía de Canarias Ley Orgánica 1/2018, de 5 de noviembre, Thomson Reuters Proview, Pamplona, 1.ª ed. 2019, pp. 727 y ss. 9 “BOE” núm. 268, de 6 de noviembre de 2018, día de su entrada en vigor. 10 Vid. M. J. SARMIENTO ACOSTA, “El nuevo Estatuto de Autonomía y su dimensión institucional”, en La Provincia, de 24 de marzo de 2019, p. 72; artículo en el cual se dice que “El nuevo Estatuto, 6 MANUEL J. SARMIENTO ACOSTA REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS ISSN 1886-7588, núm. 60, enero-marzo (2021), págs. 4-43
Uno de los asuntos que aborda con nuevos criterios es la regulación de los Cabildos Insulares, instituciones emblemáticas de Canarias desde hace ya más de un siglo que han recibido un nuevo tratamiento a partir del establecimiento formal de la Comunidad Autónoma de Canarias en 1982, porque a su tradicional carácter de Corporaciones Locales, que gobiernan, administran y representan a las islas, se ha añadido la naturaleza de institución de la Comunidad Autónoma de Canarias, lo que refuerza su posición institucional, y los aleja todavía más del modelo de las Diputaciones Provinciales peninsulares. La opción decidida por los Cabildos Insulares como Administraciones a partir de las cuales se articule el grueso de la gestión administrativa en las Islas Canarias es observable ya desde el “primer Estatuto” del año 198211, se refuerza por medio de la reforma llevada a cabo por la Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre12 y se sigue y enfatiza de forma palmaria en la reciente reforma de la Ley Orgánica 1/2018. Desde un punto de vista estrictamente estatutario se pueden, pues, destacar tres hitos que definen los perfiles de los Cabildos Insulares en el Estado autonómico: a) el Estatuto de 1982 que erige la Comunidad Autónoma de Canarias decide contar con los Cabildos Insulares y dotarles de evidente relieve institucional; b) la reforma operada por la citada Ley Orgánica 4/1996 continua ese camino, e incluso refuerza su posición institucional en cuanto los define expresamente ya como “instituciones de la Comunidad Autónoma de Canarias”; y c) la más reciente Ley Orgánica 1/2018, con un contexto ya bien distinto de los anteriores, los reafirma como instituciones de la Comunidad Autónoma —junto a su tradicional carácter de Corporaciones Locales—, y además les dota de una regulación más precisa y agotadora, con una detectable orientación hacia la “interiorización” en el ámbito de la Comunidad Autónoma. Por consiguiente, en estas distintas etapas, que ya atraviesan un período histórico de casi cuarenta años, es perceptible siempre una clara determinación del legislador estatutario de configurar a los Cabildos Insulares con un claro protagonismo en la vida política y administrativa de las Islas Canarias; lo que es coherente con un factor determinante: el hecho insular (cfr., art. 138.1 CE), que marca y condiciona unas características muy singulares a la hora de ejercer el poder público administrativo, esto es, las competencias públicas que se desarrollan en el Estado social y democrático de Derecho (art. 1.1, CE). El “nuevo” Estatuto de 2018 contiene un Preámbulo13, que es a todas luces perfectible14, y en el tema que nos ocupa no explica con el debido rigor realmente nada sobre
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si bien profundiza en el autogobierno, tiene un claro sesgo ideológico, quizá mucho más marcado que el anterior, y resulta reiterativo, estableciendo disposiciones que ya estaban previstas en la legislación, y que, por tanto, nada añaden, salvo darles rango estatutario y, por ende, otorgarles mayor rigidez (…)”. Por Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto (“BOE” núm. 195, de 16 de agosto de 1982). “BOE” núm. 315, de 31 de diciembre de 1996. Aunque en la primera remesa de los Estatutos de Autonomía (de 1979 a 1983) los Preámbulos no fueron considerados en general, a partir de las reformas de 2006 han adquirido más relevancia en los Estatutos, y contribuyen a facilitar su entendimiento como un canon interpretativo (Vid. M. BONACHELA MESAS, “Los preámbulos de los Estatutos de Autonomía entre la técnica legislativa y su trascendencia constitucional”, Teoría y realidad constitucional, núm. 27, 2011, pp. 377-421). Ya en el procedimiento de reforma que se siguió en las Cortes Generales se observó por la presentación de varias enmiendas, como la núm. 186 del Grupo Parlamentario Mixto, que propuso su modificación —decía— por ser “confuso”, “dudosamente histórico” y “no reconocer nuestra DOCTRINA 7 REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS ISSN 1886-7588, núm. 60, enero-marzo (2021), págs. 4-43
las novedades que incorpora que, si bien es verdad que no transforman esencialmente lo previsto con anterioridad, sí necesitarían al menos alguna explicación o justificación que ayudara al intérprete a determinar el sentido y alcance precisos de las normas. Más bien lo que hace es consignar un conjunto de lugares comunes y generalidades, sobre todo de carácter histórico —en todo caso, además, parciales e incompletas15— pero no entra para nada a señalar el porqué de esas novedades, lo que hay que considerar como un déficit y no como un mérito, pues la función de un Preámbulo no es hacer referencias históricas o servir de paraguas para una determinada concepción ideológica (nacionalista o de cualquier otro carácter), sino reflejar en sus grandes trazos la causa por la cual es necesario un nuevo marco normativo y cuáles son los elementos más importantes que se incorporan al mismo. La necesidad de que le legislador democrático, aunque sea estatutario, exprese motivos o razones no parece infundada16 Solo de una manera muy modesta y escueta, y bajo la fórmula de principios, se hace referencia a las instituciones insulares en el número 2, cuando dice que entre estos principios que reconoce el Estatuto está “La definición del ámbito espacial de Canarias, con la reafirmación de las islas, de los cabildos y de sus municipios como entidades básicas dotadas de autonomía”. Pero al margen del Preámbulo, lo verdaderamente enjundioso se encuentra en el articulado. Así, de una forma directa o indirecta se regulan de una manera muy detallada los Cabildos. Por ello debemos distinguir la regulación directa, que se hace por así decir mencionando su “nombre y apellidos”, y que constituye una suerte de fotografía para saber cómo son estas figuras e identificarlas en el marco general del Derecho español, y una regulación indirecta, que no los menciona directamente, pero que sí los incluye bajo una terminología más genérica como “poderes públicos” o “Administraciones públicas”, y que supone una especie de radiografía o foto interna que permite saber qué características concretas tienen en el ámbito de un Estado social y
identidad nacional” (Vid. “Boletín Oficial de las Cortes Generales”. Congreso de los Diputados XII, Legislatura, de 23 de noviembre de 2017, pp. 76-77). En este mismo sentido, el Grupo Parlamentario Confederal de Unidos Podemos —En Comú.Podem— En Marea, presentó las enmiendas 191 a 199 (Cfr., pp. 81-87 del citado “Boletín Oficial de las Cortes Generales”. Congreso de los Diputados. XII Legislatura, de 23 de noviembre de 2017). Como dato es preciso recordar que el Preámbulo que contenía la Propuesta de Reforma del Estatuto de Autonomía, aprobada por el Parlamento de Canarias el 13 de septiembre de 2006 (“Boletín Oficial del Parlamento de Canarias”, núm. 257, de 19 de septiembre de 2006), sí era más preciso sobre este extremo, e incluso refería el reconocimiento que de los Cabildos hizo la Constitución republicana de 1931. 15 En concreto, sobre la ya larga vida de los Cabildos menciona de pasada los antiguos que surgieron con la conquista, pero no indica cuándo desaparecieron efectivamente. Con relación a los modernos sorprende que no refiera la importante Ley de 11 de julio de 1912. Si no se refieren nociones generales sobre la razón de su existencia y de sus vicisitudes, tampoco nada se indica, como es fácil colegir, sobre cuestiones más concretas como competencias, organización o sistema electoral. Es evidente que un Preámbulo no lo puede tener todo, pero al menos debe saber sintetizar lo importante de los antecedentes -ya que parece tan preocupado por éstos-, y sobre todo con las novedades más significativas. 16 Vid. T. R. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, De la arbitrariedad del legislador. Una crítica de la jurisprudencia constitucional, Ed. Civitas, Madrid, 1.ª ed. 1998, pp. 158 y ss. 8 MANUEL J. SARMIENTO ACOSTA REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS ISSN 1886-7588, núm. 60, enero-marzo (2021), págs. 4-43
democrático de Derecho. Desde otro punto de vista podemos afirmar que, mientras la regulación directa nos hace ver las singularidades o particularidades propias, que los erigen en Corporaciones específicas del Archipiélago canario, la regulación estatutaria indirecta nos muestra lo que tienen de común con otras Administraciones, sean autonómicas o locales, así como el sustrato de valores y principios que subyacen en las normas estatutarias, y que trascienden y superan las consabidas especialidades del Derecho aplicable a los Cabildos. Partiendo de esta premisa, procede desarrollar por separado estas dos regulaciones.
3. LA REGULACIÓN DIRECTA QUE SE HACE EN EL ESTATUTO DE LOS CABILDOS Al margen de lo señalado en el Preámbulo, la regulación que hace el Estatuto de 2018 es mucho más pormenorizada que la que figuraba en la anterior redacción estatutaria. Hay una reafirmación de previsiones anteriores, como se demuestra en la configuración como instituciones de la Comunidad Autónoma o la regulación de la organización y funcionamiento de estas Corporaciones, pero se observa asimismo mucha más ambición, e incluso audacia en relación con aspectos tan trascendentes como el régimen electoral o las competencias o la articulación de la coordinación y cooperación.
3.1. Reafirmación de la doble naturaleza: Instituciones de la Comunidad Autónoma y Corporaciones Locales Los nuevos artículos 2.3, 64 y 65 suponen el mantenimiento de la doble naturaleza de los Cabildos, pero ahora incluso se prioriza el carácter de instituciones de la Comunidad Autónoma; así se puede deducir de la redacción del artículo 2.3, según el cual “Las islas se configuran como elementos esenciales de la organización territorial de Canarias, siendo sus cabildos, simultáneamente, instituciones de la Comunidad Autónoma y órganos de gobierno, administración y representación de cada isla”. Igualmente, el artículo 65 dispone que, en primer lugar (art. 65.2), son instituciones de la Comunidad y, en segundo lugar (art. 65.3), “constituyen órganos de gobierno, representación y administración de cada isla y gozarán de autonomía en la gestión de sus intereses y el ejercicio de sus competencias propias, de acuerdo con la Constitución, este Estatuto y las leyes”17. La doble naturaleza de estas instituciones comportó uno de los hallazgos institucionales más eficaces de la regulación de los Cabildos en el Estado autonómico; al igual que ocurre en las Islas Baleares o el País Vasco, se parte de la premisa de que hay
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Se aprecia aquí el poco rigor que el propio Estatuto refleja, pues si en el artículo 2.3 alude a “gobierno, administración y representación”, luego el 65.3 altera el orden y establece “gobierno, representación y administración”. Es cierto que es una minucia, pero estas pequeñeces en ocasiones son muy reveladoras de lo que se ha hecho, y cómo se ha hecho. DOCTRINA 9 REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS ISSN 1886-7588, núm. 60, enero-marzo (2021), págs. 4-43
un conjunto de factores —en el caso canario y balear18son los dimanantes del hecho insular (cfr., arts. 138.1 CE y 165.2 del propio Estatuto), que implican incluso la llamada “doble insularidad” (cfr., arts. 27.3 y 37.12 del Estatuto)—, que deben tener una manifestación institucional y organizativa. Comprobada históricamente la inoperancia e insuficiencia de la Diputación provincial, que fracasó con estrépito en Canarias, la experiencia de más de un siglo ha revelado que los Cabildos son las Administraciones más adecuadas y eficaces para el gobierno, la administración de las islas, y por este motivo el legislador estatutario, sobre todo a partir de la reforma de 1996, optó por determinar la doble naturaleza de los Cabildos en orden a insertar estas instituciones en la estructura institucional de la Comunidad Autónoma, y atribuir, como más adelante observaremos, un conjunto de competencias y mecanismos de relación en orden a plasmar realmente este doble carácter. Debe repararse en el elocuente hecho de que ni el Estatuto de 1982, ni la reforma de 1996, ni ahora el Estatuto de 2018 han reconocido —ni siquiera la ha mencionado—, la provincia como entidad a partir de la cual organizar territorialmente Canarias. El artículo 64.1 es diáfano sobre este extremo cuando dice textualmente “Canarias articula su organización territorial en islas y municipios, que gozan de plena autonomía para la gestión de sus respectivos intereses y para el ejercicio de sus competencias, en el marco de lo que establece la Constitución, el presente Estatuto y las leyes”. Lo mismo cabe colegir del nuevo artículo 65.1, que menciona por sus nombres las islas e islotes, reconoce ahora a La Graciosa como isla —y no como islote, como sucedía en el anterior Estatuto—, pero desde luego no nombra para nada las provincias de Las Palmas y de Santa Cruz de Tenerife. Dice textualmente este precepto: “La organización territorial de Canarias se integra por las islas de El Hierro, Fuerteventura, Gran Canaria, La Gomera, Lanzarote, La Palma y Tenerife. La isla de La Graciosa estará agregada administrativamente a Lanzarote, así como los islotes de Alegranza, Montaña Clara, Roque del Este y Roque del Oeste y el de Lobos a Fuerteventura”19.
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Cfr., artículos 2 y 130.1 de la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de Autonomía de Illes Balears 19 Otra vez se observa un lapsus en la redacción del Estatuto, porque el artículo 4.1, dedicado al ámbito espacial, señala: “El ámbito espacial de la Comunidad Autónoma de Canarias comprende el archipiélago canario, integrado por el mar y las siete islas con administración propia de El Hierro, Fuerteventura, Gran Canaria, La Gomera, Lanzarote, La Palma y Tenerife, así como por la isla de La Graciosa y por los islotes de Alegranza, Lobos, Montaña Clara, Roque del Este y Roque del Oeste”. Es pues una repetición que pudiera ser salvada con una remisión y una posterior concreción. Lo único que cabe inferir de esta reiteración es que La Graciosa es la isla que no cuenta con “administración propia” en forma de Cabildo. Lo que se comprueba, por otra parte, en lo que dispone el nuevo artículo 66 del Estatuto, que también con carácter novedoso establece las capitales insulares: “La capital de cada isla se fija donde se encuentra la sede de los cabildos insulares: la de El Hierro en Valverde, la de Fuerteventura en Puerto del Rosario, la de Gran Canaria en Las Palmas de Gran Canaria, la de La Gomera en San Sebastián de la Gomera, la de Lanzarote en Arrecife, la de La Palma en Santa Cruz de La Palma y la de Tenerife en Santa Cruz de Tenerife”. Obsérvese, pues, como no se alude a la capital insular de La Graciosa, porque no tiene Cabildo. Por otro lado, esta previsión es impropia de un Estatuto, y de alguna manera limita la posibilidad del cambio de capital en el caso de que la evolución económica y social pueda hacer recomendable el cambio de capitalidad. Se hace más rígido un extremo, que no es problemático y, por tanto, no tiene mucho sentido consignarlo en la norma institucional básica de Canarias. 10 MANUEL J. SARMIENTO ACOSTA REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS ISSN 1886-7588, núm. 60, enero-marzo (2021), págs. 4-43
En suma, con la reafirmación de la doble naturaleza de los Cabildos se sigue manteniendo la línea que ya iniciara el Parlamento de Canarias en orden a dotar de sentido a dicha doble naturaleza desde la aprobación de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias de 198620, que continúa con al Ley 14/1990, de 26 de julio, de igual nombre21, y sigue en la vigente Ley de Cabildos de 201522. Es una particularidad que se ha desarrollado por el Derecho autonómico canario, tomando como norma de cabecera al Estatuto de Autonomía, porque la LRBRL no la prevé específicamente.
3.2. La nueva regulación de la organización: artículo 67 El artículo 67 del Estatuto establece unas normas mucho más específicas y, por tanto, con mayor densidad jurídica de las que se preveían en la anterior regulación. No solo se remite a una Ley del Parlamento de Canarias aprobada por mayoría absoluta, sino que además recoge con sus propios nombres los órganos necesarios e incluso menciona algunas competencias que tales órganos pueden ejercer, es decir, incluso procede a una delimitación competencial interna de tales órganos. En efecto, al igual que acontecía con la anterior redacción, se remite a una Ley aprobada por el Parlamento de Canarias por mayoría absoluta para regular la organización de los Cabildos, “de acuerdo con la Constitución, con este Estatuto y las leyes”. Se observa aquí un propósito de interiorización de los Cabildos, así como un reforzamiento de su singularidad, pues se atribuye al Parlamento de Canarias, que debe respetar una mayoría importante —mayoría absoluta—, la competencia para normar esta cuestión, que lógicamente deberá respetar su carácter de Corporaciones Locales (LRBRL). Por otra parte, el nuevo Estatuto es, como se ha advertido, mucho más denso en relación con la organización, porque prevé como órganos necesarios el pleno, la presidencia, las vicepresidencias y el consejo de gobierno, lo que eleva y otorga mayor rigidez a lo previsto anteriormente solo por la legislación ordinaria. Es más, el artículo 67.3 señala competencias concretas del pleno, como la de ejercer la iniciativa legislativa ante el Parlamento de Canarias, aprobar los presupuestos, exigir la responsabilidad política y controlar la acción del consejo de gobierno, aprobar el reglamento orgánico de funcionamiento, y ejercer todas las funciones que le otorgan el Estatuto y las Leyes del Parlamento.
Y no ha sido precisamente porque nadie reparara en ello, pues el Dictamen del Consejo Consultivo de Canarias (Dictamen 443/2014, de 2 de diciembre, emitido en relación con la Propuesta de Reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias, p. 43), decía muy claramente que se produciría una “congelación inconveniente de las actuales capitales insulares, que podrían en el futuro requerir modificaciones en atención a los cambios demográficos y económicos”. 20 Ley 8/1986, de 18 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias; conocida coloquialmente por “Ley de Cabildos”, aunque su ámbito era mucho mayor. Una primera aproximación sobre este extremo puede encontrarse en el trabajo de R. ALCÁZAR CREVILLÉN, “Las transferencias de competencias de la Comunidad Autónoma de Canarias a los Cabildos Insulares”, Revista Canaria de Administración Pública, núm. 0, 1989, pp. 11-26. 21 Ley 14/1990, de 26 de julio, de Reforma de la Ley 8/1986, de 18 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias. 22 Ley 8/2015, de 1, de abril, de cabildos insulares. DOCTRINA 11 REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS ISSN 1886-7588, núm. 60, enero-marzo (2021), págs. 4-43
Prima facie, es claro que el precepto mezcla competencias que ejercen los Cabildos como instituciones de la Comunidad Autónoma con las que desarrollan en su faceta de Corporaciones Locales (aprobar reglamento orgánico, por ejemplo); por lo demás, no se comprende la restricción que luce en su último inciso que parece aludir a Leyes del Parlamento de Canarias23, cuando es perfectamente posible que Leyes estatales puedan atribuir específicamente una competencia al pleno. También precisa la composición del consejo de gobierno insular, integrado por las personas titulares de la presidencia, de las vicepresidencias, en su caso, y de los departamentos o áreas ejecutivas, correspondiéndole el ejercicio de la función ejecutiva. Lo que quiere decir que no se acogió la enmienda que pretendía establecer que siempre fueran personas elegidas democráticamente24, algo que no es exigido por la Constitución, salvo para los Ayuntamientos que tienen un plus de representatividad previsto en el artículo 140 CE, pero que, como destacó el Tribunal Constitucional (STC 103/2013, de 25 de abril), no se recoge ni para las Diputaciones ni tampoco para los Cabildos Insulares (cfr., art. 141 CE). Esta densidad normativa que comporta que cuestiones que estaban reguladas por Ley ahora lo estén por el Estatuto refleja la trascendencia que el legislador estatutario le otorga a los Cabildos, pero es evidente que hace más rígida la configuración organizativa y la propia denominación de estos órganos25. Pero lo más probable es que el Estatuto, que opta por remitir este extremo a una Ley aprobada por mayoría absoluta por el Parlamento de Canarias, quiera asegurar una estructura organizativa esencial de órganos necesarios y las competencias fundamentales de éstos en orden a evitar regulaciones que se alejen del modelo que pretende establecer. En cualquier caso, es positivo que no se aceptara la enmienda que pretendía hacer todavía más rígido el organigrama de los Cabildos impidiendo lo que permite
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En efecto, el Estatuto dispone, en ocasiones, “en el marco de lo que establece la Constitución, el presente Estatuto y las leyes” (art. 64.1); o “de acuerdo con la Constitución, este Estatuto y las leyes” (art. 65.3); o “previstas en este Estatuto de Autonomía y en las leyes” (art. 65.4). En cambio, aquí añade “leyes del Parlamento”; no Leyes del Parlamento y las Cortes Generales o Leyes del Estado (art. 6.1) lo que es una restricción que no tiene mucho sentido. No obstante, con una perspectiva hermenéutica más forzada podría también esgrimirse una interpretación en virtud de la cual “leyes del Parlamento” se entienda en sentido amplio. Es una prueba más del poco cuidado que tiene en algunos extremos la regulación del Estatuto; cuando se entra en el análisis en corto las lagunas afloran con más frecuencia de lo deseable en una norma de este rango y posición. 24 La enmienda fue del Grupo Parlamentario Confederal de Unidos Podemos —En Comú Podem— En Marea (núm. 238). Sobre las enmiendas víd, las referencias que se hacen en M. J. SARMIENTO ACOSTA, “Capítulo 15. Título III. Capítulo I. De las Islas y los Cabildos Insulares (Artículos 65 a 69)”, en el volumen colectivo, El Estatuto de Autonomía de Canarias. Ley Orgánica 1/2018, de 5 de noviembre, op. cit., pp. 351-354. 25 Sin embargo, esta densidad normativa es mucho menor que la que tiene el Estatuto de las Illes Balears, que hace una regulación muy minuciosa del Pleno (art. 65), el Presidente (art. 66), el Consejo Ejecutivo (art. 67) o la composición y régimen electoral (art. 64). En este punto, el Estatuto canario es más coherente con la posición y función institucional que tiene una norma de esta naturaleza. 12 MANUEL J. SARMIENTO ACOSTA REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS ISSN 1886-7588, núm. 60, enero-marzo (2021), págs. 4-43
por ejemplo el artículo 60.2 de la Ley de Cabildos de 201526, y que tiene apoyo incluso en la Carta Europea de Autonomía Local27, y con ello no se resta representatividad al Cabildo, que la tiene por el sistema electoral que el propio Estatuto consagra, sino que se permite que personas cualificadas —y es evidente que cada día se requieren más conocimientos y cualificaciones que garanticen una “buena administración” (art. 32 del Estatuto)— desempeñen funciones ejecutivas en orden a garantizar la “máxima calidad en la prestación de los servicios”28. En este punto el Estatuto canario sigue la estela de lo previsto en el artículo 63 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, que alude a los órganos unipersonales y colegiados, si bien añade algo que no prevé —aunque tampoco impide, claro es— el Estatuto de Canarias, y es que “cada Consejo insular podrá crear órganos complementarios de los anteriores”. Es más, este Estatuto pormenoriza todavía más cuando dispone que en el Consejo insular de Formentera “no será preceptiva la existencia de consejo ejecutivo”.
3.3. Una aportación muy importante y novedosa: el régimen electoral de los Cabildos Ha sido tradicional que la composición y régimen electoral de los Cabildos se regule en la legislación sobre régimen electoral general, y así se hace hasta hoy en un artículo específico de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General29. Ahora bien, esto no significa que necesariamente deba ser así, pues los Cabildos Insulares no solo constituyen una especialidad dentro del Derecho local español —y la ubicación sistemática del art. 41 LRBRL es muy elocuente de lo que se afirma—, sino que además están definidos normativamente como “instituciones de la Comunidad Autónoma de Canarias” (arts. 2.2 y 65.2 del Estatuto), lo que constituye un hallazgo institucional significativo, como sucede, por otra parte, con otras Comunidades —particularmente 26
Dice textualmente: “El consejo de gobierno insular está integrado por el presidente del cabildo y los consejeros insulares electos, nombrados y separados libremente por el presidente del cabildo insular. El reglamento orgánico del cabildo insular podrá prever la designación como miembros del consejo de gobierno insular de personas que carezcan de la condición de consejeros insulares electos, hasta el límite no superior a un tercio de los integrantes del mismo”. Se puede consultar la Resolución de 3 de febrero de 2016, de la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local, por la que se publica el Acuerdo de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado-Comunidad Autónoma de Canarias en relación con la Ley 8/2015, de 1 de abril, de Cabildos Insulares (“BOE” de 15 de febrero de 2016), que hace una interpretación discutible del artículo 60.2, pues dice que “los miembros del consejo de gobierno insular que carezcan de la condición de consejeros insulares electos no ejercerán las funciones ejecutivas y administrativas que tiene atribuidas el citado de consejo de gobierno insular”. 27 Artículo 3.2 de la Carta Europea de Autonomía Local, de 15 de octubre de 1985, que cuando define la autonomía local, destaca que este derecho se ejerce por Asambleas o Consejos integrados por miembros elegidos por sufragio libre, secreto, igual, directo y universal y que puede disponer de órganos ejecutivos responsables ante ellos mismos. 28 Cfr., artículo 32 del referido Estatuto. 29 J. J. SUAY RINCÓN, “Capítulo noveno. Régimen electoral. Especificidades de las Diputaciones Provinciales y Cabildos Insulares”, en el volumen recopilatorio, Estudios Jurídicos y Territoriales sobre Canarias, Centro de Cultura Popular Canaria, Gran Canaria, 2001, pp. 259 y ss. DOCTRINA 13 REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS ISSN 1886-7588, núm. 60, enero-marzo (2021), págs. 4-43
las Illes Balears, como ya hemos advertido30—. De manera que si esto es así, lo que diga el Estatuto en este punto es muy relevante, porque permite configurar un régimen electoral propio elaborado con unos mimbres adaptados a las peculiaridades canarias, siempre respetando los principios y valores constitucionales y los límites que el propio sistema electoral impone. Hay que tener en cuenta además que, aunque la Constitución española conciba los Cabildos como “la administración propia” de las Islas en Canarias (art. 141.4), ello no prejuzga en modo alguno nada significativo respecto del sistema electoral, ni que éste deba estar previsto como hasta ahora de la manera que se establece en la LOREG (es decir, no necesariamente debe formar parte por imperativo constitucional del régimen electoral general)31. Tampoco es concluyente —a diferencia de lo que dice el Consejo Consultivo de Canarias en algunos de sus dictámenes32— que la STC 38/1983, de 16 de mayo destaque que el régimen electoral general comprende a las elecciones locales sobre la base de lo que establece el artículo 140 CE, pues los mimbres con los que construye su doctrina el Alto Tribunal están aludiendo específicamente a ese precepto (art. 140 CE), que se refiere en particular a los municipios, sin duda las más relevantes entidades locales, pero no las únicas (arts. 137, 140 y 141 CE.). Aparte de que la propia Sentencia referida dice en su Fundamento Jurídico 2 que “el régimen electoral general está compuesto por las normas electorales válidas para la generalidad de instituciones representativas del Estado en su conjunto y en el de las entidades territoriales en que se organiza a tenor del artículo 137 de la CE, salvo las excepciones que se hallen establecidas en la Constitución o en los Estatutos (…)”33. 30
Vid. M. J. SARMIENTO ACOSTA, Régimen jurídico de los Cabildos Insulares, Instituto Canario de Administración Pública, Santa Cruz de Tenerife, 2005, pp. 52 y ss.; también del mismo autor, “Capítulo III. Las islas: competencias y régimen jurídico”, en el volumen colectivo Derecho Local de Canarias, Ed. Iustel, Madrid, 1.ª ed. 2013, pp. 159-167, donde se analizan las competencias que ejercen en su condición de instituciones de la Comunidad Autónoma de Canarias. 31 Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (LOREG), la cual en el Título IV prevé las disposiciones especiales para la elección de los Cabildos Insulares Canarios (art. 201). 32 Fundamentalmente en los emitidos con ocasión de la Propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía; esto es, Dictamen 68/2006, de 30 de marzo, y Dictamen 443/2014, de 2 de diciembre. 33 Debe advertirse que el Estatuto de Autonomía del País Vasco atribuye competencia exclusiva a la Comunidad Autónoma sobre legislación electoral que afecte a las Juntas Generales y Diputaciones Forales de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, lo que se ha traducido en la Ley del Parlamento Vasco 1/1987, de 27 de marzo, de elecciones para las Juntas Generales de los Territorios Históricos y por tanto su no integración en la LOREG. También en las Comunidades Autónomas uniprovinciales no existen Diputaciones Provinciales y no se les aplica la citada LOREG (Vid. M. J. SARMIENTO ACOSTA, “Capítulo Cuarto: La opción por la gestión supramunicipal. La potenciación de las Diputaciones Provinciales y de los Cabildos y Consejos Insulares”, Comentarios a la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, dir por J. RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ y M. J. SARMIENTO ACOSTA, Comares, Granada, 2014, pp. 99 y ss.), y que asimismo para los Consejos Insulares de las Illes Balears, el Estatuto de Autonomía regula la composición y el régimen electoral de los referidos Consejos Insulares, lo que se ha manifestado en la Ley 7/2009, de 11 de diciembre, Electoral de los Consejos Insulares. Desde esta perspectiva que asume el ordenamiento jurídico, no se ve dificultad alguna para que 14 MANUEL J. SARMIENTO ACOSTA REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS ISSN 1886-7588, núm. 60, enero-marzo (2021), págs. 4-43
Partiendo de estas consideraciones, que no se pueden en este momento desarrollar más, podemos decir que lo que prevé el nuevo artículo 68 son las líneas maestras del régimen electoral que se aplican a los Cabildos, y que se fundamentan en: a) Una elección directa (“miembros elegidos por sufragio universal, igual, directo y secreto mediante un sistema de representación proporcional en los términos que establezca la ley”). No se admite, pues, una elección indirecta, ni una mezcla con la elección a parlamentarios canarios u otras fórmulas imaginativas que el legislador pueda inventar. b) La duración del mandato será de cuatro años; es obvio que renovables, pues no hay aquí ninguna limitación. c) Que la regulación de la composición se hace por “Ley prevista en el artículo anterior”, es decir, la Ley que se prevé para la organización aprobada por mayoría absoluta (art. 67.1 del Estatuto), “así como las causas de inelegibilidad y de incompatibilidad que les afecten, de acuerdo con lo establecido en la Ley orgánica de régimen electoral”. La Ley que regula el régimen electoral de los Cabildos debe ser la misma, según el actual Estatuto, que la que afecta a la organización, y tiene que ser aprobada por mayoría absoluta del Parlamento de Canarias, y que el número de miembros y las causas de inelegibilidad e incompatibilidad tienen que ser los mismos que los que establece la LOREG34. Fuera de este ámbito que vincula el Estatuto a la “Ley orgánica de régimen electoral”, el resto de disposiciones pueden ser reguladas por la Ley del Parlamento de Canarias; esto es, procedimiento de elección, barreras electorales, circunscripciones, nombramientos de representantes, Administración electoral, constitución de los Cabildos, elección de presidentes, etc. Pero precisamente por este nuevo horizonte que abre la vigente redacción del Estatuto de Autonomía en un aspecto tan relevante para la composición de los Cabildos, el legislador ha sido en este punto muy parco35, pues no dice, por ejemplo, cuál es la circunscripción electoral (que, aunque parezca obvia, es algo que debe fijarse de forma clara y terminante). Tampoco dice nada —frente a lo que hace, por ejemplo, el artículo 64.5 del Estatuto de Autonomía de Illes Balears—36 sobre el plazo máximo para constituirse o señala alguna causa específica de incompatibilidad37, como también hace el referido Estatuto Balear.
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los Cabildos se excluyan del régimen electoral general después de la entrada en vigor del Estatuto de Autonomía de 2018. Cfr., artículo 201, LOREG. Lo que es una paradoja en un Estatuto que si por algo se caracteriza es por su densidad normativa; densidad normativa que se debe, y esto es obvio, a la imitación de otros, como el catalán. El artículo 65.4 del Estatuto balear dice: “Cada uno de los Consejos insulares debe constituirse en el plazo máximo de 45 días desde que se hayan celebrado las elecciones”. Dice el artículo 64.3 del Estatuto de Autonomía de Illes Balears: “‘El cargo de miembro del Consejo Insular es incompatible con los cargos de Presidente de las Illes Balears, de Presidente del Parlamento, de miembro del Gobierno y de senador de la Comunidad Autónoma’ (…)”. DOCTRINA 15 REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS ISSN 1886-7588, núm. 60, enero-marzo (2021), págs. 4-43
En resumen, se incorpora una novedad muy relevante que confiere el protagonismo al legislador autonómico en un aspecto transcendental para la configuración y funcionamiento de los Cabildos Insulares.
3.4. Funcionamiento y régimen jurídico: el artículo 69 Se dispone que la ley y los reglamentos orgánicos de los respectivos Cabildos Insulares determinarán las reglas de funcionamiento y régimen jurídico de las actuaciones y de sus órganos, así como el régimen de funciones y competencias respetando la legislación básica estatal. Se produce una remisión a la Ley y los reglamentos orgánicos. Es claro que, en primer lugar, la Ley que regula la organización de los Cabildos, aprobada por mayoría absoluta, que hemos examinado antes, tiene un papel fundamental, así como los reglamentos orgánicos de las Corporaciones insulares. Pero es también inexcusable el respeto a las bases del régimen local —esto es, la LRBRL o en su caso otra que ocupe su lugar con la misma función—38, puesto que estas instituciones mantienen, como es evidente, su naturaleza de Corporaciones locales. Hay que tener en cuenta, por tanto, que los Cabildos son Corporaciones locales e instituciones de la Comunidad Autónoma (arts. 2.3 y 65.2), lo que supone que esta doble naturaleza tendrá que tener una traducción en la configuración orgánica y en las competencias y funciones. Por otro lado, esa Ley determinará el reparto interno de competencias entre los distintos órganos necesarios y complementarios que se establezcan. La redacción del precepto es escueta39, lo que no es criticable, porque es palmario que el régimen jurídico de los Cabildos como Administraciones públicas que son debe ajustarse a las normas y principios de actuación de todas las Administraciones Públicas y habrá de respetar los principios y valores constitucionales y la legislación básica estatal (arts. 103.1 y 149.1.18ª CE). Por otra parte, —y como veremos más adelante cuando se analice la regulación indirecta que hace de los Cabildos el Estatuto, y que es común a todos los poderes públicos—, son aplicables a estas Corporaciones normas relativas a derechos, deberes, principios, etc., que sin duda determinan no solo su actuación, sino sus límites y su control.
Cfr., artículo 61.2 de la Ley 8/2015, de 1 de abril, de cabildos insulares, que regula las incompatibilidades; puede consultarse, asimismo, el Dictamen 77/2019, de 6 de marzo, sobre la Proposición de Ley por la que se modifica el apartado 2 del artículo 61 de la Ley 8/2015. 38 Cfr., artículo 149.1.18.ª de la Constitución Española. 39 El artículo 68 del Estatuto Balear, en cambio, es mucho más denso: “1. La Ley de los Consejos Insulares, aprobada con el voto favorable de dos tercios de los Diputados del Parlamento de las Illes Balears, y para el Consejo Insular de Formentera una ley específica, en su caso, determinarán las reglas de funcionamiento y el régimen jurídico de la actuación de los Consejos Insulares y de sus órganos, así como el régimen de sus funciones y competencias respetando la legislación básica del Estado. 2. El derecho local se aplicará como supletorio por lo que se refiere al régimen jurídico de los Consejos Insulares y de sus órganos, excepto en lo que se refiere a la organización”. 16 MANUEL J. SARMIENTO ACOSTA REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS ISSN 1886-7588, núm. 60, enero-marzo (2021), págs. 4-43
3.5. Las competencias de los Cabildos Insulares en el nuevo Estatuto40 Hasta la aprobación del Estatuto de 2018 la regulación estatutaria de las competencias de los Cabildos se caracterizaba por ser incompleta y dispersa. Es decir, ciertamente se reconocían algunas competencias pero de una manera insuficiente y un tanto confusa, lo que quizá tenga alguna explicación por la nueva dimensión que a partir de 1982, con la creación de la Comunidad Autónoma de Canarias, adquirieron las Corporaciones Insulares y por la propia dificultad de un extremo tan abigarrado y sometido a tensiones políticas como el del régimen competencial, que en el fondo trasluce la distribución interna del poder público administrativo en el seno de la Comunidad Autónoma. Junto a ello hay que añadir la misma opacidad y confusión que en el ámbito general del Estado han tenido las distribuciones de competencias, con la dificultosa delimitación categorial de las distintas competencias (exclusivas, compartidas, concurrentes, propias, delegadas, transferidas, etc.). Por consiguiente, este era un extremo que podía mejorarse, y ya durante el largo procedimiento de elaboración de la anterior reforma estatutaria de 1996, que duró nada menos que cinco años (de 1991 a 1996)41, se propuso la inserción de una lista de competencias de los Cabildos para delimitar mejor tanto su posición en la Autonomía Canaria como el ejercicio de sus funciones42. Pero en aquella ocasión no se tuvo en cuenta este extremo. Con posterioridad, en la Propuesta de Reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias de 13 de septiembre de 2006 (“Boletín Oficial del Parlamento de Canarias” núm. 257, de 19 de septiembre de 2006), se insertó la disposición adicional sexta que relacionaba un conjunto de materias sobre las que tenían competencias los Cabildos, aunque luego se decía que las modificaciones de esa disposición adicional no se consideraban modificación del Estatuto. Era una lista de materias que, además, constituía una mera copia de lo que se establecía en 40
Vid. en detalle, M. J. SARMIENTO ACOSTA, Las competencias de los Cabildos insulares, Ed. Cabildo Insular de Gran Canaria, Las Palmas, 1993. También, del mismo autor, el más reciente, Régimen jurídico de los Cabildos Insulares, op.,cit., pp. 109 y ss. 41 Sobre este largo procedimiento ya me he ocupado en otra ocasión; puede consultarse, M. J. SARMIENTO ACOSTA, ”Capítulo V. La reforma del Estatuto (1991-1996)”, en el volumen colectivo, Canarias. Textos fundamentales para la Autonomía, Fundación “Canarias 20”, Parlamento de Canarias, La Laguna, 2003, pp. 863 y ss. 42 El autor de estas líneas ya se ocupó de este tema. Sobre este particular, y las vicisitudes que tuvo, véase, M. J. SARMIENTO ACOSTA, “Los Cabildos Insulares: notas sobre las últimas reformas”, Actualidad Administrativa, núm. 6, 1998, pp. 83-85. En este estudio se decía que, en otras Comunidades Autónomas, como la Comunidad Vasca, cuya norma institucional básica, en su artículo 37.3 relacionaba las competencias exclusivas que, en todo caso, tienen los llamados “Territorios Históricos”, o en la Comunidad Balear, en la que su Estatuto preveía en su artículo 39 una relación de competencias de los Consejos Insulares, se usaba este método para reconocer competencias. Por otra parte, el vigente Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, aprobado por Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, enfoca el ámbito competencial de los Consejos Insulares con más minucia incluso; el artículo 70 se refiere a las competencias propias de los Consejos; el artículo 71 a la función ejecutiva de competencias, y el 72 prevé específicamente la potestad reglamentaria (Para una aproximación a los Consejos Insulares es todavía recomendable el libro colectivo, coordinado por A. BLASCO ESTEVE, Los Consejos Insulares, Consell de Mallorca-Tirant lo Blanc, Valencia 2005). DOCTRINA 17 REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS ISSN 1886-7588, núm. 60, enero-marzo (2021), págs. 4-43
la entonces vigente disposición adicional primera de la Ley 14/1990, de 26 de julio, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias. En la tramitación —luego truncada, como se sabe— de esta reforma en las Cortes Generales una enmienda —la 88— pretendió incorporar el entonces artículo 43 ter, con la justificación de “garantizar un mínimo de competencias a los Cabildos”43. Cuando se hace el nuevo intento de reforma estatutaria a partir de la Comunicación del Gobierno canario de 201344, ya sí aparece en el entonces artículo 67.2 de la Propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía aprobada por el Parlamento en marzo de 201545 con un contenido similar al que luego aparece en el artículo 7046. El nuevo artículo 70 del Estatuto, pues, refiere las competencias insulares en estos términos:
“1. A las islas les corresponde el ejercicio de las competencias que les son reconocidas como propias, las que se les transfieran o deleguen, y la colaboración en el desarrollo y la ejecución de los acuerdos adoptados por el Gobierno de Canarias, en los términos que establezcan las leyes del Parlamento. Las transferencias y delegaciones llevarán incorporadas los medios económicos, materiales y personales que correspondan. 2. Los cabildos insulares, como instituciones de la Comunidad Autónoma, ejercerán funciones ejecutivas de carácter insular en el marco y dentro de los límites de la legislación aplicable, en las siguientes materias: a) Demarcaciones territoriales, alteración de términos y denominación oficial de los municipios b) Ordenación del territorio47.
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La enmienda 88 fue firmada por el Grupo Popular del Congreso y Ana M.ª Oramas González -Moro, y era también una mera copia de la disposición adicional primera de la citada Ley 14/1990, de 26 de julio (“Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados”. VIII. Legislatura, núm. 261-15, de 12 de julio de 2007, p. 110). Comunicación del Gobierno sobre la reforma del Estatuto de Autonomía (“Boletín Oficial del Parlamento de Canarias”, núm. 287, de 4 de noviembre de 2013). Propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias, aprobada por el Parlamento de Canarias en sesión celebrada los días 24, 25 y 26 de marzo de 2015 (“Boletín Oficial del Parlamento de Canarias” núm. 151, de 13 de abril de 2015). Hay que indicar, sin embargo, que la enmienda 88 del año 2007, ya citada con anterioridad, decía: Artículo 43 ter “Los Cabildos Insulares ejercerán competencias ejecutivas de carácter insular en el marco y dentro de los límites de la legislación autonómica, al menos en las siguientes materias (…)”. El artículo 70.2 del vigente Estatuto, en cambio, dice que Los Cabildos Insulares “como instituciones de la Comunidad Autónoma, ejercerán funciones ejecutivas de carácter insular en el marco y dentro de los límites de la legislación aplicable, en las siguientes materias (…)”. Inicialmente, en el texto aprobado por el Parlamento de Canarias figuraba “Urbanismo” Cfr. “Boletín Oficial del Parlamento de Canarias”, núm. 151, de 13 de abril de 2015 (entonces artículo 67, que luego pasará a ser el 70). En otra fase del procedimiento de reforma y, por virtud de una enmienda (Vid. “Boletín Oficial de las Cortes Generales”. Congreso de los Diputados, de 23 de noviembre de 2017), se cambió por “Ordenación del territorio”, “por ser la denominación más correcta de esa competencia que le es propia”, decía la justificación de la enmienda núm. 333, del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso. También el Grupo Parlamentario de Ciudadanos (enmienda núm. 48) se pronunció en el mismo sentido. Esta proposición asertiva que se encuentra en las enmiendas, sin embargo, no puede obviar el hecho de que los Cabildos pueden tener competencias objetivamente urbanísticas si así lo prevé la legislación; sin ir más lejos la regulación de los Planes Insulares de Ordenación que se hizo por
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c) Carreteras, salvo las que se declaren de interés autonómico, en el marco de lo que disponga la legislación territorial canaria. d) Transporte por carretera, por cable y ferrocarril. e) Gestión de puertos de refugio y deportivos, salvo que se declaren de interés autonómico. f) Turismo. g) Ferias y mercados insulares. h) Defensa del consumidor. i) Asistencia social y servicios sociales. j) Policía de vivienda. Conservación y administración del parque público de viviendas. k) Las funciones propias de la Agencia de Extensión Agraria. Infraestructura rural de carácter insular. Granjas experimentales. l) Campañas de saneamiento zoosanitario. m) Servicios forestales, vías pecuarias y pastos. n) Protección del medio ambiente. ñ) Acuicultura y cultivos marinos. o) Artesanía. p) Cultura, deportes, ocio y esparcimiento. Patrimonio histórico-artístico insular. Museos, bibliotecas y archivos que no se reserve la Comunidad Autónoma. q) Caza. r) Residencias de estudiantes en la isla. s) Espectáculos. t) Actividades clasificadas. u) Igualdad de género”.
Pero la referencia que hace el precepto transcrito a las competencias de los Cabildos es insuficiente, porque hay que tener también presente lo que dispone el ya aludido artículo 65.3 y 4, que prevé también las “competencias propias” de los Cabildos (art. 65.3) y la asunción en las islas de la representación ordinaria del Gobierno y de la Administración autonómica y el desempeño de funciones administrativas autonómicas previstas en el Estatuto de Autonomía y en las Leyes, así como las que les sean transferidas o delegadas48. Además, hay otros preceptos del Estatuto que necesitan ser considerados en este extremo; así, el artículo 44.2, que les reconoce, como ya hacía el anterior Estatuto, la iniciativa legislativa “en los términos que establezca el Reglamento del Parlamento”; la el Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por que el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y Espacios Naturales Protegidos de Canarias, establecía la posibilidad de que esos Planes pudieran tener determinaciones urbanísticas (STS de 20 de febrero de 2003), como clasificar o desclasificar suelo, etc. Por otro lado, la vigente Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias, prevé en su artículo 13.2, g), como competencia de los Cabildos “La subrogación en las competencias de planeamiento municipal en los supuestos y con las garantías establecidas en esta ley”, que es una materia urbanística. 48 Es bien conocido que para que la delegación sea conforme a Derecho debe tener una cobertura financiera suficiente que asegure la corrección del ejercicio de esa competencias; en este sentido el artículo 185.1 del Estatuto dice que “Corresponde al Parlamento de Canarias la aprobación y fiscalización de los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma, así como examinar el uso eficiente de las consignaciones de los presupuestos de las islas destinados a financiar competencias delegadas a las mismas, velando para que se cumpla al respecto el principio de suficiencia financiera”. DOCTRINA 19 REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS ISSN 1886-7588, núm. 60, enero-marzo (2021), págs. 4-43