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¿EXISTE UN DERECHO HUMANO A LA SEGURIDAD?

El Estado mexicano ante las obligaciones derivadas del bloque de convencionalidad con el Sistema Interamericano de Derechos Humanos en el caso de la seguridad ciudadana

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH

María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho.

Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

María Luisa Cuerda Arnau

Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón

Carmen Domínguez Hidalgo

Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos

Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

José Luis González Cussac

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania)

Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Consuelo Ramón Chornet

Catedrática de Derecho Internacional

Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Elisa Speckmann Guerra

Directora del Instituto de Investigaciones

Históricas de la UNAM

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Fueron miembros de este Comité:

Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón

Procedimiento de selección de originales, ver página web:

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¿EXISTE UN DERECHO HUMANO A LA SEGURIDAD?

El Estado mexicano ante las obligaciones derivadas del bloque de convencionalidad con el Sistema Interamericano de Derechos Humanos en el caso de la seguridad ciudadana

DR. PEDRO JAVIER CARRASCO

RUEDA QUIJANO

Prólogo

DR. JOSÉ DE JESÚS BECERRA RAMÍREZ

tirant lo blanch México, 2023

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© Dr. Pedro Javier Carrasco

© EDITA: TIRANT LO BLANCH

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Prólogo

La seguridad de las personas es una de las primeras preocupaciones que se presentaron con el surgimiento del Estado moderno, que incluso pudiéramos afirmar que fue la justificación misma de su nacimiento y legitimación, muestra de ello, fue lo planteado por Thomas Hobbes en el Leviatán, en el sentido de suprimir el estado de naturaleza, por la búsqueda de la seguridad de todos los individuos y no el imperio de la ley del más fuerte. Es decir, nos encontramos ante un término que a pesar de los años sigue vigente su deliberación y construcción permanente. Que incluso considero imprescindible su abordaje actual.

Por lo anterior, festejo el que Pedro Javier Carrasco Rueda Quijano se diera a la tarea de construir un documento de esta naturaleza, el cual responde a sus preocupaciones e intereses intelectuales, mismos que no han sido transitorios, sino que lo han acompañado en su caminar profesional y académico, lo cual tuve la oportunidad de confirmar al tenerlo como alumno en las aulas del programa de Doctorado en Derecho de nuestra Bicentenaria y Benemérita Universidad de Guadalajara, en el que se distinguió por su dedicación y esmero en temáticas afines a su objeto de estudio e incluso más allá.

Pero, sobre todo reconozco la virtud de la forma en que fue desarrollado el texto que nos ocupa, además de su pertinencia. En razón que realiza un abordaje por demás meritorio, pues, por un lado, toca el término de “la seguridad ciudadana” y por otro, el del “control de convencionalidad”. Es decir, trata de elaborar una aproximación al término abstracto de seguridad ciudadana desde diversas ópticas, que van de la teoría, de sus relaciones e interacciones con los derechos humanos, con los enfoques que se nutre desde el ámbito regional-supranacional, especialmente del interamericano.

Asimismo, el autor parte del reconocimiento, de que el referido término es ambiguo e incluso que se ha manejado como símil de otros, como lo es la seguridad pública. Sin embargo, Javier Carrasco se atreve a conceptualizarlo y diferenciarlo con otros, aunque señalando las limitaciones para llegar a ello. Por tal circunstancia, acude e incluye el control de convencionalidad, para analizar si con dicho instrumento se pueda construir mejor dicho concepto, máxime que en los últimos años se ha potenciado su uso, para aplicarse en los Estados nacionales miembros del Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos, debido a la propia jurisprudencia internacional y como se ha ido construyendo su vinculación, en razón de los diversos asuntos que se han resuelto, en particular los dictado en contra de nuestro país. Además de la posibilidad que se crea, para facilitar su incorporación, con el establecimiento de cláusulas claras de apertura a lo internacional, por las diversas vías que establece el artículo primero constitucional, como lo es la de aplicación directa, la interpretación conforme, el principio pro persona o el propio bloque de constitucionalidad. Adicionalmente expresa que, desde el propio Poder Judicial Federal, ha desarrollado algunas bases para la construcción del multicitado término.

Pero, a pesar de todo lo anterior, el autor plantea que continúa siendo insuficiente su configuración que, si bien puede ser identificada y desarrollada en el propio ordenamiento nacional, aunado a las bases que se derivan del ámbito internacional, sin embargo, no logra su consolidación. Ante ello, lanza la propuesta de construir un modelo deóntico, que ayudaría a tal propósito. E incluso, invita al establecimiento de un diálogo entre sistemas, en el que se incluya al Universal, derivado de la Organización de las Naciones Unidades, en particular sus comités, el Interamericano (que ya lo aborda en el documento) y sin lugar a duda los nacionales, todo con el fin de construir y consolidar la seguridad ciudadana.

Por lo expresado, este libro se convierte en un documento de obligada consulta, en razón que el autor nos presenta un círculo virtuoso de análisis de un término que, si bien es cierto, no es nue-

vo, pero sí de necesaria deliberación actual, pues su debate continúa abierto, como quedó evidenciado en el texto de referencia. Por todo ello, va mi reconocimiento al trabajo meritorio de Javier Carrasco, en cuya lectura se refleja un trabajo de calidad, fruto de su crecimiento académico.

Guadalajara, Jalisco, junio de 2022

JOSÉ DE JESÚS BECERRA RAMÍREZ

Investigador Nacional y de la Universidad de Guadalajara

Introducción

Los resultados presentados en este libro pretenden abonar al campo de los Derechos Humanos en México a partir de la siguiente interrogante: ¿cumple el Estado mexicano las obligaciones derivadas del bloque de convencionalidad del Sistema Interamericano de Derechos Humanos en el caso de la seguridad ciudadana? Para ayudar a responder a esta cuestión decidimos emplear dos enfoques que han llamado la atención: por un lado, los conceptos de la teoría garantista de Luigi Ferrajoli; y, por otro lado, la figura del control de convencionalidad que ha generado la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Es decir, desde cuál marco teórico hay que analizar esta cuestión y con cuál herramienta de compatibilidad se debe de verificar esa congruencia entre la seguridad ciudadana en México y el estándar interamericano de derechos humanos.

Por supuesto que el camino para encontrar esa respuesta pasa o transita por responder también a cuestiones estrechamente relacionadas, como la seguridad en el ámbito de los derechos humanos, su positivación y constitucionalización y los diferentes tipos de seguridad que se han constituido en el marco del Derecho para establecer conjuntos de garantías y funciones públicas de acuerdo con el bien o derechos que se buscan proteger.

Así nos hemos dado a la tarea de explorar si existe un derecho humano a la seguridad ciudadana en el cual encontramos una interesante veta histórica en América Latina y fuertes consideraciones tanto de carácter formal para reconocerlo como un producto jurídico de esta región. Sin embargo, su desarrollo jurisprudencial es todavía –según nuestros hallazgos– incompleto.

El diálogo jurisprudencial entre tribunales constitucionales en esta región en el marco del desarrollo o nueva ola de impulso a los derechos humanos sufrió una fuerte sacudida con el advenimiento de la figura del control de convencionalidad, una nueva manera

de entender las obligaciones derivadas de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y del conjunto de instrumentos del estándar interamericano. Por ello, otra de las cuestiones a las que nos adentramos es comprender esta nueva herramienta de cumplimiento de obligaciones para que, una vez delimitados sus potenciales alcances, nos apoyara en describir la naturaleza del derecho a la seguridad en el contexto interamericano y su observancia en México.

Por último, hemos analizado los resultados y eventuales consecuencias que resultan de aplicar el control de convencionalidad respecto a la seguridad ciudadana en México con la propuesta de modelo deóntico, de que la seguridad como derecho –al igual que un miembro de una gran familia– debe desarrollarse acompañado de un conjunto de garantías de carácter primario y secundario (legislativas, de control judicial y político) que precisen deberes y obligaciones del Estado, señalando los derechos humanos con el que se encuentra en íntima interdependencia e impulsado por el principio de progresividad, es decir, un modelo que optimice el mandato de efectiva protección y goce de los derechos fundamentales.

Capítulo I

1.1. LOS DERECHOS HUMANOS Y LA SEGURIDAD CIUDADANA

La seguridad de las personas ha estado presente en el campo de las declaraciones y documentos nacionales e internacionales de derechos humanos desde hace varios siglos. Se encuentra en la parte central de los derechos de la persona y ha significado primordialmente la contención e imposición de límites a la actuación del Estado, pero también la de los particulares.

Si revisamos las declaraciones, cartas o posturas más trascendentales que llevaron o influyeron a la configuración actual de la comprensión de los derechos humanos, podemos enlistar desde la Carta Magna de Juan sin Tierra de 1215 que dispone: “Ningún hombre libre será tomado o aprisionado, desposeído de sus bienes, proscrito o desterrado, o de alguna manera destruido; no Nos dispondremos sobre él, ni lo pondremos en prisión, sino por el juicio legal de sus pares, o por la ley del país”1; pasando por la carta o petición de derechos inglesa Petition of Rights del dos de junio de 1628 al señalar “X. Así mismo le piden humildemente a su más excelente Majestad, que ningún hombre sea en adelante obligado a dar ningún regalo, crédito, donación, impuesto o cualquier exacción parecida, sin el consentimiento común, manifestado en un acto del Parlamento; y que nadie sea llamado a responder o prestar juramento, o a presentarse, o sea confinado, o de cualquier otra forma molestado o inquietado por la misma razón, o por rehusar a hacerlo; y que ningún hombre libre sea

encarcelado o detenido según la forma antes descrita; … y que de aquí en adelante ningunas ordenes de cualquier clase pueden ser promulgadas para ejecutar a ninguna persona o personas” … “y para que no sea eliminado ninguno de nuestros súbditos por razón de tales ordenes o condenado a muerte contraviniendo las leyes y el derecho de la tierra”2; y la Bill of Rights3 aprobada por el parlamento inglés del 13 de febrero de 1688 que dispuso “[q]ue es derecho de los súbditos hacer peticiones al Rey y que toda condena y persecución por hacer tales peticiones son ilegales”, “[q] ue no se exigirán fianzas ni se impondrán multas excesivas, ni se infligirán castigos crueles o desacostumbrados”4; la Declaración de Derechos de Virginia de 1786 que proclama en el artículo 3 que el gobierno, “es, o debe ser, instituido para la utilidad común, protección y seguridad del pueblo, de la nación o comunidad. De todos los diferentes modos y formas de gobierno, es mejor el que sea capaz de producir el mayor grado de felicidad y seguridad”5; la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano del 26 de agosto de 1789, donde se incluyó el derecho a la seguridad conferido a las personas y, sobre todo, los antecedentes internacionales de la segunda posguerra, la Declaración Universal de Derechos Humanos de 10 de diciembre de 1948 y, el Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos6, adoptado por la

2 Soberanes Fernández, José Luis, Sobre el origen de las declaraciones de derechos humanos, Universidad Nacional Autónoma de México, Comisión Nacional de Derechos Humanos, México, 2009, p. 179-183.

3 Se aprobó por el parlamento inglés como Ley que declara los derechos y libertades del súbdito y establece la sucesión de la Corona. También es conocida la expresión Bill of Rights en referencia a las enmiendas a la Constitución de los Estados Unidos de América aprobadas en el año 1787.

4 Soberanes Fernández, José Luis, Sobre el origen de las declaraciones …, op. cit, p. 195-203.

5 Declaración de Derechos de Virginia, Amnistía Internacional, http:// www.amnistiacatalunya.org/edu/docs/e-hist-Virginia.html.

6 Ha sido importante el papel generador de protecciones a derechos humanos relacionados con la seguridad de los artículos 9 y 12. En vigor a partir de marzo de 1976 una vez que se cumplieron los extremos

asamblea general de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966; podemos referir que hay un desarrollo histórico normativo que ha buscado situar la seguridad como un derecho básico de las personas y como límite del poder público arbitrario.

Sin pretender un estudio exhaustivo de la genealogía del derecho a la seguridad en la historia constitucional mexicana, basta señalar para la finalidad de esta obra, que la constitución de Apatzingán del 22 de octubre de 1814, la cual, en su capítulo V denominado “De la igualdad, seguridad, propiedad y libertad de los ciudadanos”7, aporta un antecedente importante:

CAPÍTULO V

De la igualdad, seguridad, propiedad y libertad de los ciudadanos Art. 24. La felicidad del pueblo y de cada uno de los ciudadanos consiste en el goce de la igualdad, seguridad, propiedad y libertad. La íntegra conservación de estos derechos es el objeto de la institución de los gobiernos, y el único fin de las asociaciones políticas.

La constitución de 1857 contempló a estos derechos en el título I° sección I y los denominó “De los derechos del hombre”.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no contenía en su texto a la seguridad como un derecho fundamental expreso o explícito, sin embargo, el artículo 21 noveno párrafo se hacía cargo de que habría una política de estado sobre la seguridad pública. ¿Puede haber cambiado esta situación con la reforma constitucional sobre la Guardia Nacional y que afectó el artículo 21 de la Constitución del país? Trataremos de responder a esa pregunta en el tercer capítulo. Sin embargo, es importante que establezcamos la “línea” del derecho a la seguridad en la constitución, si efectivamente la hay.

previstos en el artículo 49 del propio Pacto, https://www.ohchr.org/es/ instruments-mechanisms/instruments/international-covenant-civil-and-political-rights.

7 Bustamante, Carlos María de, La Constitución de Apatzingán. Testimonio de un legislador, Cámara de Diputados LXII Legislatura, Congreso de la Unión, México, 2014, p. 164.

El 26 de marzo de 2019 se publicó el decreto para dar cabida a la figura de la Guardia Nacional en el texto constitucional8. se reformaron los artículos 10; 16, 21, 31, 35, 36, 73, 76, 78 y 89. En ninguno de esos artículos reformados se incluye un derecho subjetivo sobre seguridad, aunque sí se establecen en un artículo (el 10) dos derechos subjetivos relativos a la posesión y portación de armas.

En el artículo específico que trata sobre seguridad, el 21, quedó plasmado en los siguientes términos en la porción que nos interesa, es decir, el noveno párrafo:

La seguridad pública es una función del Estado a cargo de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, cuyos fines son salvaguardar la vida, las libertades, la integridad y el patrimonio de las personas, así como contribuir a la generación y preservación del orden público y la paz social, de conformidad con lo previsto en esta Constitución y las leyes en la materia. La seguridad pública comprende la prevención, investigación y persecución de los delitos, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta Constitución.

El texto que acabamos de transcribir nos parece ya conocido dentro del orden jurídico mexicano. Acudimos al texto vigente de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública y encontramos en su artículo 2 lo siguiente:

Artículo 2. La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, las entidades federativas y municipios, que tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos y comprende la prevención especial y general de los delitos, la sanción

8 Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Guardia Nacional publicado el Diario Oficial de la Federación y que entró en vigor al día siguiente.

de las infracciones administrativas, así como la investigación y la persecución de los delitos y la reinserción social del sentenciado, en términos de esta Ley, en las respectivas competencias establecidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Al contrastar el texto constitucional con la ley general nos parece que se incorporó de esta última el texto que se refiere a los “fines” de la función de seguridad pública, establecidos como “salvaguardar la vida, las libertades, la integridad y el patrimonio de las personas, así como contribuir a la generación y preservación del orden público y la paz social”, con leve diferencia sobre el texto de la ley secundaria: “salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos”. Tal como está redactado, se refiere a la garantía de derechos subjetivos, se describe una función de Estado que, como veremos más adelante, es una función de gobierno, de garantía de derechos humanos.

Es importante resaltar que el mencionado artículo 21 constitucional nos permite emplear un parámetro para determinar cuáles derechos humanos se encuentran en el núcleo o centro gravitatorio de la función de seguridad pública y del modelo propuesto por este estudio. Es decir, precisar el mandato constitucional encomendado a la seguridad pública, el cual consiste en salvaguardar los derechos de las personas a través de las funciones o actividades estatales específicas: la prevención de los delitos; la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas.

Ante el amplio panorama normativo de los derechos humanos, tanto de los contenidos en nuestra constitución, como en los tratados o convenios internacionales, podemos determinar aquellos que son materia de la obligación de prevención, de investigación y de persecución penal y, que afectan directamente los derechos de las personas físicas o naturales, incluyendo su integridad física, sicológica o emocional en atención al mandato constitucional; y, a la seguridad pública.

Fuente: Elaboración propia.

Este análisis nos permitirá esbozar principalmente los derechos catalogados como de carácter civil o político o primarios como centrales en el campo de la seguridad ciudadana. En esta intersección –base del modelo deóntico que se propone– se insertan derechos humanos y los mecanismos de su protección denominados garantías contenidas en el capítulo II de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante CADH) y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

Sin embargo, como se verá en el siguiente capítulo de este libro, el análisis de la seguridad ciudadana recae en aquellos derechos subjetivos delimitados en este campo tanto por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante CIDH) como jurisdiccionalmente por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante Corte IDH).

En consecuencia, la respuesta a la pregunta previa formulada párrafos arriba sobre si hay algo nuevo sobre constitucionalización de derechos humanos en el tema de la seguridad en nuestro país, es que no ha cambiado la situación del derecho humano a