Issuu

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Víctor Moreno Catena

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Ana Belén Campuzano Laguillo Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo

Jorge A. Cerdio Herrán Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Owen M. Fiss Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

Luis López Guerra Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Francisco Muñoz Conde Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olásolo Catedrático de Derecho Internacional Penal y Procesal de la Universidad de Utrech (Países Bajos)

Luciano Parejo Alfonso Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

José Ignacio Sancho Gargallo Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Marta Lorente Sariñena

Tomás S. Vives Antón

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Javier de Lucas Martín Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: http://www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL Y EVALUACIÓN ESTRATÉGICA

Director:

Tomás Quintana López Coordinadora:

Anabelén Casares Marcos

Valencia, 2014

Copyright ® 2014 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www.tirant. com).

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es ISBN: 978-84-9053-983-5 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-deempresa nuestro Procedimiento de quejas.

Índice Capítulo I LA EVALUACIÓN AMBIENTAL. HITOS DE SU EVOLUCIÓN Tomás Quintana López 1. INTRODUCCIÓN.............................................................................................. 15 2. EVOLUCIÓN DE LA EVALUACIÓN AMBIENTAL........................................ 17 A) Dos influyentes antecedentes en el Derecho comparado. Estados Unidos y Francia........................................................................................................ 17 B) La evaluación ambiental en la política comunitaria de protección del medio ambiente........................................................................................... 19 C) La normativa comunitaria de evaluación ambiental................................. 27 a) Evaluación de impacto ambiental......................................................... 27 a’) La Directiva 85/337.......................................................................... 27 a”) Incumplimiento del deber de transposición.......................... 28 b”) La cuestión de los proyectos sometidos a evaluación de impacto ambiental........................................................................ 30 c”) Proyectos exceptuados............................................................. 34 b’) Las reformas de la Directiva 85/337............................................... 36 a”) La Directiva 97/11.................................................................... 36 a’’’) Ampliación y concreción de los proyectos sometidos a evaluación de impacto ambiental.................................... 37 b’’’) La evaluación de impacto ambiental de efectos transfronterizos......................................................................... 39 b”) La Directiva 2003/35................................................................ 40 c”) La Directiva 2009/31................................................................ 43 c’) La Directiva 2011/92........................................................................ 43 b) La evaluación de planes y programas.................................................... 43 a’) Aproximación a la llamada evaluación estratégica......................... 43 b’) La Directiva 2001/42........................................................................ 45 a”) Antecedentes y aprobación...................................................... 45 b”) Sus principales contenidos y algunas consideraciones sobre su aplicación............................................................................. 46 D) La normativa de evaluación ambiental en España..................................... 51 a) La evaluación de impacto ambiental.................................................... 51 a’) El Real Decreto Legislativo 1.302/86 de transposición de la Directiva 85/337 y su desarrollo normativo........................................ 51 b’) Algunos aspectos controvertidos..................................................... 55 a”) La cuestión de los proyectos sometidos a evaluación de impacto ambiental........................................................................ 55 b”) Rango de las normas que someten los proyectos a evaluación............................................................................................ 59 c”) La evaluación de impacto ambiental no es gestión del medio ambiente................................................................................... 61

Índice

c’) Sucesivas reformas de la legislación básica..................................... 64 a”) El Real Decreto Ley 9/2000 y la Ley 6/2001.......................... 64 b”) La Ley 62/2003......................................................................... 68 c”) Las Leyes 9/2006 y 27/2006.................................................... 70 d’) Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de Proyectos...................................................................................... 71 b) La evaluación de planes y programas.................................................... 72 a’) Cuestión previa. Algunas dificultades de los órganos judiciales para determinar el tipo de evaluación ambiental de las actuaciones de planificación..................................................................................... 72 b’) La Ley 9/2006, de 28 de abril.......................................................... 75 c’) La aplicación retroactiva de la Ley 9/2006..................................... 77 3. LOS ÚLTIMOS PASOS DEL PROCESO EVOLUTIVO.................................. 80 A) Propuesta de reforma de la Directiva 2011/92 y Directiva 2014/52, de 16 de abril, por la que se modifica la Directiva 2011/92........................... 80 B) La Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental................. 83 Bibliografía................................................................................................................. 87 Capítulo II PLANES, PROGRAMAS Y PROYECTOS SOMETIDOS A EVALUACIÓN (DE IMPACTO Y ESTRATÉGICA) AMBIENTAL Juan Rosa Moreno 1.

EL OBJETO DE LAS TÉCNICAS DE EVALUACIÓN AMBIENTAL.............. 91 A) Conceptos de planes, programas y proyectos............................................. 91 B) Conexión conceptual entre planes/programas y proyectos e interrelación entre evaluaciones........................................................................................ 96 C) El criterio ecológico de sujeción: efectos significativos sobre el medio ambiente....................................................................................................... 98 D) Criterios interpretativos básicos: ámbito extenso y objetivo amplio......... 100 E) Una simple precisión terminológica y una advertencia de futuro............ 101 2. DELIMITACIÓN DEL ÁMBITO MATERIAL DE APLICACIÓN DE LA EAE..................................................................................................................... 102 A) Ámbito de aplicación obligatorio. La evaluación ordinaria o propia....... 102 B) Ámbito de aplicación posible. La evaluación simplificada........................ 104 3. DELIMITACIÓN DEL ÁMBITO MATERIAL DE APLICACIÓN DE LA EIA...................................................................................................................... 108 A) Continuidad sustancial del modelo............................................................ 108 B) La concreta delimitación de proyectos realizada....................................... 110 a) Los proyectos sometidos a evaluación ordinaria.................................. 110 b) Los proyectos sometidos a evaluación simplificada............................. 111 c) La modificación de proyectos................................................................ 113 d) La prohibición de fraccionamiento...................................................... 114 e) La problemática articulación del necesario requisito de la autorización.......................................................................................................... 116 f) La supresión de la referencia expresa al margen de competencia autonómica............................................................................................. 119

Índice

LOS SUPUESTOS EXCLUIDOS DE LA EVALUACIÓN AMBIENTAL......... 121 A) Las exclusiones genéricas............................................................................ 121 B) Las exclusiones singulares: interpretación de la excepcionalidad........... 123 C) La facultad de exclusión y la protección de la Red Natura 2000.............. 125 5. CARACTERIZACIÓN DE LOS PROYECTOS SUJETOS A EVALUACIÓN AMBIENTAL...................................................................................................... 126 A) La clásica irrelevancia de la naturaleza pública o privada del proyecto... 126 B) Los parámetros de sujeción utilizados........................................................ 127 C) La desafortunada legalización de las especificaciones conceptuales........ 129 6. VALORACIÓN DE LOS ANEXOS DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL...................................................................................................... 133 A) Insistencia en la no incorporación completa y adecuada de la Directiva EIA................................................................................................................ 133 B) La disminución de los proyectos del anexo I............................................. 135 C) La incorrecta utilización del nuevo criterio ecológico de sujeción.......... 136 D) El carácter cerrado y la ampliación sectorial.............................................. 137 Bibliografía................................................................................................................. 138 Capítulo III LOS PROCEDIMIENTOS DE EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA ORDINARIA Y SIMPLIFICADA Dionisio Fernández de Gatta Sánchez 1.

ASPECTOS GENERALES DE LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA DE PLANES Y PROGRAMAS: EL PROCEDIMIENTO DE EVALUACIÓN EN LA LEGISLACIÓN ANTERIOR................................................................. 142 A) La Evaluación Ambiental Estratégica como una derivación del principio preventivo en materia ambiental................................................................ 142 B) Las Evaluaciones Ambientales Estratégicas en el ámbito internacional. El procedimiento de evaluación previsto................................................... 144 C) El procedimiento de evaluación en el régimen de las Evaluaciones Ambientales Estratégicas de la Unión Europea (Véase el trabajo de QUINTANA LÓPEZ en esta misma obra)............................................................................. 149 a) Antecedentes.......................................................................................... 149 b) La Directiva de Evaluación Ambiental Estratégica, de 27 de junio de 2001......................................................................................................... 150 D) La regulación nacional anterior: la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre Evaluación de los efectos de determinados Planes y Programas en el Medio Ambiente y el régimen del procedimiento de evaluación............. 157 E) La interesante aplicación de la normativa del Estado en la Comunidad de Castilla y León (QUINTANA LÓPEZ y otros, 2009).............................. 171 2. LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA EN LA NUEVA LEY 21/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE EVALUACIÓN AMBIENTAL: EL PROCEDIMIENTO DE EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA. REFERENCIAS GENERALES...................................................................................................... 173 3. EL PROCEDIMIENTO DE EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA ORDINARIA....................................................................................................... 178

Índice

A) Consideraciones generales.......................................................................... 178 B) La filosofía del procedimiento de evaluación ambiental estratégica en la Ley de Evaluación Ambiental.................................................................. 180 C) El procedimiento de evaluación ambiental estratégica ordinaria............ 184 a) Solicitud de inicio (art. 18-LEA)........................................................... 187 b) Consultas previas y determinación del alcance del Estudio Ambiental Estratégico (art. 19-LEA)....................................................................... 189 c) Elaboración del Estudio Ambiental Estratégico (art. 20-LEA)............ 190 d) Información pública y consultas a las Administraciones públicas afectadas y personas interesadas (arts. 21 a 23 y 49-LEA).................... 191 e) Análisis técnico del expediente (art. 24-LEA)...................................... 194 f) Declaración Ambiental Estratégica: naturaleza y contenido, resolución de discrepancias, aprobación y publicidad del plan, vigencia y modificación de la Declaración (arts. 10, 12 y 25 a 28-LEA)............... 195 4. EL PROCEDIMIENTO DE EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA SIMPLIFICADA.................................................................................................. 201 A) Aspectos generales de las Evaluaciones Ambientales Estratégicas simplificadas........................................................................................................... 201 B) El procedimiento de Evaluación Ambiental Estratégica Simplificada..... 203 Bibliografía................................................................................................................. 206 Capítulo IV ESTUDIO DE LOS DOCUMENTOS EN LOS PROCEDIMIENTOS DE EVALUACIÓN ESTRATÉGICA ORDINARIA Y SIMPLIFICADA Miguel Ángel González Iglesias 1. INTRODUCCIÓN.............................................................................................. 209 2. LA DIRECTIVA 2001/42/CE, DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO, DE 27 DE JUNIO DE 2001, RELATIVA A LA EVALUACIÓN DE LOS EFECTOS DE DETERMINADOS PLANES Y PROGRAMAS EN EL MEDIO AMBIENTE........................................................................................................ 217 3. LA TRANSPOSICIÓN DE LA DIRECTIVA EAE AL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL........................................................................................ 222 A) Planteamiento.............................................................................................. 222 B) Procedimiento y documentación................................................................ 224 4. LA LEY 21/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE EVALUACIÓN AMBIENTAL. 232 A) Consideraciones previas.............................................................................. 232 B) El procedimiento ordinario de evaluación estratégica: trámites y documentación exigida........................................................................................ 241 C) El procedimiento de evaluación ambiental estratégica simplificado: trámites y documentación exigida.............................................................. 256 Bibliografía................................................................................................................. 261

Índice

Capítulo V EL PROCEDIMIENTO DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL DE PROYECTOS M.ª Teresa Carballeira Rivera 1.

APROXIMACIÓN GENERAL A LAS NOVEDADES EN MATERIA PROCEDIMENTAL........................................................................................................ 263 2. EL PROCEDIMIENTO DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL ORDINARIA....................................................................................................... 267 A) Introducción................................................................................................. 267 B) Los sujetos del procedimiento.................................................................... 269 a) Sobre la autonomía real del evaluador................................................. 270 b) Sobre la determinación del órgano ambiental competente................ 270 c) Sobre la resolución de discrepancias entre órganos............................ 271 C) Las actuaciones previas................................................................................ 273 a) La petición del documento de alcance................................................. 274 a’) Tramitación....................................................................................... 275 b’) Emisión del documento de alcance................................................ 276 b) Información pública y consultas............................................................ 279 a’) Consultas a las Administraciones públicas afectadas...................... 279 b’) Consultas a las personas interesadas............................................... 281 c’) Consultas transfronterizas................................................................ 286 d’) Información pública......................................................................... 288 c) Trámites previos finales: remisión al promotor del resultado de la información pública y de las consultas. Presentación de la solicitud de evaluación y subsanación de documentación................................. 291 D) La tramitación del procedimiento y sus fases............................................. 292 a) Inicio. La admisión previa de la solicitud............................................. 293 b) Análisis técnico del expediente............................................................. 294 c) La declaración de impacto ambiental................................................... 296 a’) Publicación........................................................................................ 297 b’) Vigencia............................................................................................. 298 E) Modificación de las condiciones de la declaración de impacto ambiental................................................................................................................... 298 3. LA EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL SIMPLIFICADA.................. 300 A) Introducción................................................................................................. 300 B) Inicio............................................................................................................. 301 C) Admisión a trámite....................................................................................... 301 D) Consultas a las Administraciones públicas afectadas y a las personas interesadas.................................................................................................... 302 E) Resolución. El Informe de impacto ambiental.......................................... 303 4. EVALUACIÓN DE PROYECTOS SUJETOS A DECLARACIÓN RESPONSABLE O COMUNICACIÓN PREVIA.................................................................. 305 Bibliografía................................................................................................................. 307 Esquema del procedimiento de evaluación de impacto ambiental de proyectos. 309

Índice

Capítulo VI ANÁLISIS JURÍDICO DE LOS DOCUMENTOS DE LOS PROCEDIMIENTOS DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL Rafael Fernández Acevedo 1. INTRODUCCIÓN.............................................................................................. 311 2. TRANSPARENCIA VS. CONFIDENCIALIDAD. CONSIDERACIONES PREVIAS EN TORNO A LA CONFIDENCIALIDAD DE LAS INFORMACIONES APORTADAS POR EL PROMOTOR DEL PROYECTO QUE SE SOMETE A EVALUACIÓN.................................................................................................... 317 3. EL PROYECTO COMO OBJETO DE LOS DOCUMENTOS QUE FORMAN PARTE DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL Y COMO DOCUMENTO TÉCNICO. EL DOCUMENTO INICIAL DEL PROYECTO...... 327 4. LOS DOCUMENTOS DEL PROCEDIMIENTO DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL ORDINARIO................................................................. 342 A) El documento de alcance del estudio de impacto ambiental (scoping).. 342 a) Concepto y regulación jurídica............................................................. 342 b) Caracterización del alcance................................................................... 345 B) Los informes como técnica de participación de las demás Administraciones públicas afectadas por el proyecto.................................................. 349 C) El estudio de impacto ambiental................................................................ 355 a) En torno al autor del estudio, su capacidad técnica y responsabilidad........................................................................................................... 355 b) Contenido del documento: la incorporación de las consideraciones ambientales............................................................................................. 358 c) Acerca de la trascendencia que la jurisprudencia atribuye a la ausencia de estudio de impacto ambiental y a sus deficiencias.......................... 363 D) La declaración de impacto ambiental........................................................ 366 a) La DIA como documento en el que se plasma el resultado de la evaluación..................................................................................................... 366 b) Acerca del problema de la naturaleza jurídica de la DIA y sus importantes repercusiones en orden a su recurribilidad y a su grado de vinculación.............................................................................................. 370 a’) La DIA como acto de trámite preceptivo........................................ 370 b’) Acerca del carácter determinante de la DIA.................................. 378 c’) Sobre la imposibilidad de obtener la DIA por silencio positivo.... 382 c) Vigencia y modificación de la DIA........................................................ 384 5. LOS DOCUMENTOS DEL PROCEDIMIENTO DE EVALUACIÓN AMBIENTAL SIMPLIFICADA......................................................................................... 386 A) El documento ambiental............................................................................. 387 B) El informe de impacto ambiental............................................................... 389 Bibliografía................................................................................................................. 392

Índice

Capítulo VII SEGUIMIENTO Y RÉGIMEN SANCIONADOR Anabelén Casares Marcos 1. INTRODUCCIÓN.............................................................................................. 395 2. EL IUS PUNIENDI DEL ESTADO EN MATERIA DE PROTECCIÓN AMBIENTAL............................................................................................................ 398 A) Traslación y modulación de los principios y garantías penales al ámbito sancionador administrativo......................................................................... 399 B) La difícil unidad del Derecho Administrativo sancionador: incidencia del reparto competencial entre Estado y Comunidades Autónomas....... 405 a) El silencio constitucional sobre la potestad administrativa sancionadora como título competencial desde una perspectiva sustantiva...... 408 b) El procedimiento sancionador y la competencia exclusiva del Estado para la determinación del “procedimiento administrativo común”... 412 c) En particular, el artículo 149.1.1º de la Constitución, la interdicción de “divergencias irrazonables y desproporcionadas” en materia sancionadora y la competencia autonómica para aprobar normas adicionales de protección ambiental.................................................... 416 3. SEGUIMIENTO Y VIGILANCIA DEL CUMPLIMIENTO EN MATERIA DE EVALUACIÓN AMBIENTAL............................................................................ 421 4. RÉGIMEN SANCIONADOR EN MATERIA DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL...................................................................................................... 427 A) Atribución y alcance de la potestad sancionadora..................................... 428 B) El sujeto responsable................................................................................... 431 C) Régimen de infracciones y sanciones......................................................... 435 a) Infracciones en materia de evaluación de impacto ambiental............ 435 b) Medidas sancionadoras en la LEA......................................................... 440 a’) Sanciones anudadas a las infracciones en materia de evaluación de impacto ambiental....................................................................... 440 b’) Medidas complementarias a las sanciones en materia de evaluación de impacto ambiental....................................................................... 445 D) La concurrencia de sanciones administrativas y penales en el ámbito de la evaluación ambiental. El principio non bis in idem.............................. 452 E) El procedimiento sancionador. En particular, las medidas de carácter provisional.................................................................................................... 457 Bibliografía................................................................................................................. 465

Capítulo I

LA EVALUACIÓN AMBIENTAL. HITOS DE SU EVOLUCIÓN* Tomás Quintana López

Catedrático de Derecho Administrativo Universidad de León

Sumario: 1. INTRODUCCIÓN. 2. EVOLUCIÓN DE LA EVALUACIÓN AMBIENTAL. A) Dos influyentes antecedentes en el Derecho comparado. Estados Unidos y Francia. B) La evaluación ambiental en la política comunitaria de protección de medio ambiente. C) La normativa comunitaria de evaluación ambiental. a) Evaluación de impacto ambiental. a’) La Directiva 85/337. a”) Incumplimiento del deber de transposición. b”) La cuestión de los proyectos sometidos a evaluación de impacto ambiental. c”) Proyectos exceptuados. b’) Las reformas de la Directiva 85/337. a”) La Directiva 97/11. a”’) Ampliación y concreción de los proyectos sometidos a evaluación de impacto ambiental. b”’) La evaluación de impacto ambiental de efectos transfronterizos. b”) La Directiva 2003/35. c”) La Directiva 2009/31. c’) La Directiva 2011/92. b) La evaluación de planes y programas. a’) Aproximación a la llamada evaluación estratégica. b’) La Directiva 2001/42. a”) Antecedentes y aprobación. b”) Sus principales contenidos y algunas consideraciones sobre su aplicación. D) La normativa de evaluación ambiental en España. a) La evaluación de impacto ambiental. a’) El Real Decreto Legislativo 1.302/86 de transposición de la Directiva 85/337 y su desarrollo normativo. b’) Algunos aspectos controvertidos. a”) La cuestión de los proyectos sometidos a evaluación de impacto ambiental. b”) Rango de las normas que someten los proyectos a evaluación. c”) La evaluación de impacto ambiental no es gestión del medioambiente. c’) Sucesivas reformas de la legislación básica. a”) El Real Decreto Ley 9/2000 y la Ley 6/2001. b”) La Ley 62/2003. c”) Las Leyes 9/2006 y 27/2006. d’) Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de Proyectos. b) La evaluación de planes y programas. a’) Cuestión previa. Algunas dificultades de los órganos judiciales para determinar el tipo de evaluación ambiental de las actuaciones de planificación. b’) La Ley 9/2006, de 28 de abril. c’) La aplicación retroactiva de la Ley 9/2006. 3. LOS ÚLTIMOS PASOS DEL PROCESO EVOLUTIVO. A) Propuesta de reforma de la Directiva 2011/92 y Directiva 2014/52 de 16 de abril, por la que se modifica la Directiva 2011/92. B) La Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.

1. INTRODUCCIÓN Han pasado más de veinticinco años desde que, fruto de la transposición de la Directiva 85/337/CEE, del Consejo, de 27 de junio de 1985,

El presente estudio se ha elaborado en el marco del proyecto de investigación DER 2010-20663, del Ministerio de Ciencia e Innovación

Tomás Quintana López

relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, fuera aprobado el Real Decreto Legislativo 1.302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental (DLEIA), mediante el que se implantó en España una técnica de control previo de determinados proyectos sobre el medio ambiente, hasta entonces prácticamente desconocida en nuestro país. Desde aquel momento y pese a que el inicio de su aplicación, como se recordará, fue demorado hasta pasados dos años desde su entrada en vigor, en síntesis, la evaluación de impacto ambiental puede caracterizarse doblemente: de un lado porque ha sido objeto de una creciente utilización en clara correspondencia con el desarrollo económico del país, hasta el punto de que solo la Administración del Estado ha evaluado hasta ahora más de 5.000 proyectos, lo que ha dado lugar también a una considerable conflictividad judicial; y, de otro, por haberse visto afectada por numerosas reformas legislativas, motivadas en la mayor parte de los casos por los cambios impuestos por la normativa comunitaria y, en otros, por voluntad del Estado o de las comunidades autónomas, en el marco cada cual de sus respectivas competencias. Mención aparte merece, aunque también se trate de una técnica de control preventivo emparentada con la evaluación de impacto ambiental, la evaluación estratégica, incorporada al ordenamiento jurídico estatal, aunque con determinados antecedentes en la normativa de algunas comunidades autónomas, mediante la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, ley con la que el Estado español cumplió con la obligación de trasponer la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. Pese al desigual periodo de tiempo en que se han venido aplicando y las diferencias de régimen que, en atención al ámbito objetivo de cada uno de los dos tipos de evaluación ambiental, han tenido la evaluación de impacto de proyectos y la evaluación ambiental de planes y programas, ambos instrumentos han sido dotados de una nueva regulación en un único texto legislativo, la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, a cuyo estudio, una vez expuestos en el primer capítulo de la presente obra los hitos fundamentales de la evolución de la normativa de evaluación ambiental precedente, tanto la de impacto ambiental como la de planes y programas, y de su aplicación a lo largo del periodo de tiempo que finaliza

La evaluación ambiental. Hitos de su evolución

precisamente con la aprobación de la Ley 21/2013, se dedican el resto de capítulos del libro.

2. EVOLUCIÓN DE LA EVALUACIÓN AMBIENTAL A) Dos influyentes antecedentes en el Derecho comparado. Estados Unidos y Francia La referencia a Estados Unidos y a Francia en este lugar resulta oportuna por tratarse de dos países pioneros, dado que han dispuesto desde tiempo atrás de específicas regulaciones sobre la evaluación ambiental, y, lo que resulta de mayor interés, han sido utilizadas como modelos de ulteriores experiencias comparadas e, incluso, del creado por la Comunidad Económica Europea en 1985 para imponer la armonización de los ordenamientos de los Estados miembros, muchos de ellos, la mayoría, carentes en ese tiempo de normas en esta materia. Ambos modelos, aunque ofrecen importantes diferencias, comparten el mismo objeto: conocer con anterioridad los previsibles efectos negativos que sobre el entorno pueden producir determinadas actividades humanas para tratar de evitarlos o, en su caso, tratar de minimizarlos. A partir de ese común denominador, cada cual integra su régimen jurídico con soluciones distintas. Con referencia a Estados Unidos hay que recordar que una vez aprobada, a finales de 1969 y en vigor desde el 1 de enero de 1970, la National Environmental Policy Act (NEPA) constituye el primer ejemplo acabado de normativa de evaluación ambiental con que cuenta un país que, por su influencia, se convierte en un hito en el Derecho comparado. Con ella se pretende la incorporación de distintos enfoques en los procesos de adopción de decisiones que puedan afectar al medio, con lo que queda patente la pretensión integradora de la evaluación ambiental de las acciones del hombre en relación con el entorno, objetivo que ha sido una constante en todos los modelos aparecidos con posterioridad. A partir de esta primera aproximación, resulta de utilidad recordar que, para concretar las actividades humanas sometidas a la evaluación ambiental, el modelo federal norteamericano se apoya en pautas o criterios llamados a delimitar el ámbito objetivo de aplicación de la evaluación; estos, a grandes rasgos, son: en primer lugar, las actuaciones de responsabilidad federal, comprendiendo en ellas tanto las ejecutadas propiamente por los órganos federales o con financiación de estos o simplemente autorizadas por ellos; el volumen de

Tomás Quintana López

la actuación, en segundo lugar; y, por último, la trascendencia ambiental de la misma. Por lo tanto, sobre la base de lo señalado y aunque la práctica aplicativa de esos criterios haya dado lugar a la elaboración de auténticas relaciones o listas de actividades sujetas a evaluación, el ámbito objetivo de aplicación de la evaluación de impacto ambiental en los Estados Unidos no descansa en el sistema de listas, más o menos amplias, de actividades sometidas a evaluación, sino en unos criterios que dotan al sistema de flexibilidad, aunque también puedan generarse situaciones de inseguridad jurídica. Desde el punto de vista subjetivo, es indiferente que el promotor de la actividad sea público o privado. Frente a otros modelos comparados, como se advertirá más adelante, el modelo de evaluación ambiental implantado en los años setenta del pasado siglo en los Estados Unidos incorpora un específico procedimiento al que pone fin la posición que adopte la estructura organizativa de competencia ambiental —la Agencia para la Protección Ambiental— sobre el estudio de impacto que presente el promotor de la actividad. El estudio de impacto ambiental constituye un documento esencial en la evaluación, tanto por su contenido como por el proceso de elaboración; desde la primera perspectiva, debe incorporar un análisis global y exhaustivo de la adaptación de la actuación que se pretende llevar a cabo a la normativa y planificación que sea aplicable, así como de los efectos, positivos y negativos y, en su caso, de las alternativas a la actuación sometida a evaluación; en relación con el procedimiento de elaboración, resulta destacable la participación tanto de instituciones como de particulares, así como la incorporación al mismo de las aportaciones efectuadas en los diversos trámites informativos que se prevén. El otro antecedente relevante en el Derecho comparado está constituido por el modelo de evaluación de impacto ambiental establecido en Francia mediante la Ley sobre Protección de la Naturaleza, nº 76-629, de 10 de julio. Partiendo de lo que es común a todos los sistemas de evaluación ambiental, es decir, el sometimiento a un análisis integral, por tanto, desde distintas perspectivas, de la incidencia de la acción del hombre sobre el medio, la instrumentación de la versión francesa de la evaluación ambiental difiere en aspectos importantes de su más importante antecedente, el modelo norteamericano ya considerado. En efecto, con referencia a las actuaciones sometidas a evaluación, la ley francesa, como ha notado, entre otros, J. ROSA MORENO, solamente se refiere a las actuaciones específicas materializadas en trabajos, obras e instalaciones, por lo que quedan fuera de la evaluación los procedimientos o decisiones de efectos normativos o planificadores, es decir, el análisis desde la perspectiva ambiental de los estadios anteriores a la decisión de una actuación material o también de-

La evaluación ambiental. Hitos de su evolución

nominadas evaluaciones estratégicas, que se hallan acogidas, sin embargo, en el modelo norteamericano desde su inicio. Advertido lo anterior, la sujeción a la evaluación en el sistema que nos ofrece el precedente francés se basa fundamentalmente en dos pautas: el volumen de la obra o instalación que se pretenda realizar y en sus previsibles efectos sobre el ambiente, criterios delimitados negativamente a través de una habilitación para que reglamentariamente puedan fijarse los proyectos excluidos de la evaluación. En contraste con la procedimentalización de la evaluación ambiental advertida en la referencia realizada al sistema norteamericano, en Francia no se dispuso de un específico procedimiento por el que hacer circular el conjunto de actuaciones conducentes a la evaluación, sino que estas se integran en los procedimientos sustantivos relativos a la adopción de decisiones referentes a la autorización o ejecución de los proyectos preceptivamente sometidos a evaluación. Pieza clave en la operatividad de la institución en Francia, al igual que después en otros muchos países, es el estudio de impacto ambiental, documento que incorpora los análisis correspondientes a la situación ambiental de que se parte y a la que razonablemente pueda resultar de la actuación proyectada, las medidas previstas para incidir sobre los efectos y un análisis de alternativas; documento, cuya formulación corresponde realizar en general al promotor de la actuación, también ha de estar abierto a la opinión pública en el marco de los trámites reglamentarios previstos en el procedimiento sustantivo o, en su ausencia, a través de los específicamente dispuestos para ello, con lo que se pone de relieve el carácter esencial de la participación en uno de los primeros modelos de evaluación de impacto ambiental existentes, aspecto que también ha sido una constante en cualquiera de los modelos comparados posteriores.

B) La evaluación ambiental en la política comunitaria de protección del medio ambiente La ausencia de especificas referencias a la protección del medio ambiente en las redacciones originarias de los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas no fue obstáculo para que, coincidiendo con el hito que supuso la Conferencia de Estocolmo en 1972, los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros de las Comunidades Europeas declararan en París, a finales de ese mismo año, la necesidad de prestar especial atención a la protección del medio ambiente con el fin de situar el progreso al servicio de la humanidad.

Tomás Quintana López

Con esa programática declaración y la débil cobertura que proporcionaba el artículo 2 del, entonces, Tratado de la Comunidad Económica Europea al incorporar la misión de promover el desarrollo armonioso de las actividades económicas en la Comunidad, la expansión continua y equilibrada, la estabilidad creciente…, entre sus objetivos, lo cierto es que a partir de los primeros años de la década de los setenta va tomando cuerpo la política comunitaria de protección ambiental, guiada por los tres primeros programas de acción, sucesivamente aprobados en los años 1973, 1977 y 1983, y positivizada en un abultado número de disposiciones de protección ambiental relativas a las más variadas actividades y recursos naturales. El recordatorio resulta pertinente porque al final del período de vigencia del Tercer Programa de Acción en Materia de Medio Ambiente fue aprobada la Directiva 85/337, texto central en la materia que nos ocupa, en el que se intenta reflejar el principio de acción preventiva en materia ambiental, presente ya en los dos primeros programas de acción de la Comunidad Económica Europea sobre medio ambiente y ratificado en el tercero, que es, precisamente, en el que se inscribe la citada Directiva tanto desde el punto de vista temporal, dado que el tercer programa se extiende hasta el año 1986, como por la importante cobertura principial que le otorga, toda vez que el apartado 11 del mismo destacadamente se refiere a la evaluación de impacto ambiental. A este principio de prevención alude el propio preámbulo de la Directiva 85/337, el cual, haciéndose eco de orientaciones ya formuladas con anterioridad, reitera que la mejor política de medio ambiente consiste en evitar desde el principio la creación de contaminación, más que en combatir posteriormente sus efectos. Pero, además, el preámbulo da cuenta de los escasos apoyos que ofrece todavía en aquel momento el Derecho comunitario originario para que las instituciones puedan legislar en materia ambiental. En efecto, la referencia a la protección del medio ambiente todavía no aparecía en las redacciones originarias de los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas en el momento en que fue aprobada la Directiva 85/337, por lo que su redactor aun tuvo que hacer uso de la habilitación que desde principios de los años setenta venía sirviendo para poner en pie la política comunitaria de protección ambiental; es decir, de los antiguos artículos 100 y 235 del Tratado de la Comunidad Económica Europea (TCEE), expresamente invocados en el preámbulo de la Directiva 85/337. El primero al ordenar al Consejo la adopción de directivas para la aproximación de disposiciones de los Estados miembros que incidan en el establecimiento o funcionamiento del mercado común; por lo tanto, la utilización de esta habilitación para aproximar o armonizar la legis-

La evaluación ambiental. Hitos de su evolución

lación ambiental de los Estados miembros presuponía que la dispersión normativa o, en su caso, la ausencia de normas de Derecho interno en materia ambiental, podía generar problemas al funcionamiento del mercado común al contribuir a falsear las reglas de competencia. El segundo de los artículos invocados con reiteración por las normas comunitarias de protección ambiental de la época, y en lo que tampoco es una excepción el preámbulo de la Directiva 85/337, es el 235 del TCEE, al habilita al Consejo para adoptar las disposiciones adecuadas a fin de atender a uno de los objetivos de la Comunidad cuando el Tratado no lo hubiera previsto expresamente; se reconocía, pues, en este precepto una cláusula de poderes implícitos, cuya utilización para dar cobertura a la Directiva 85/337 y otras muchas aprobadas con anterioridad en materia ambiental obedecía, en gran medida, al compromiso político de los países entonces integrantes de las Comunidades Europeas de asumir como objetivo de la Comunidad Económica Europea la protección del medio ambiente aunque, como ha quedado señalado, era palmario que no estaba impreso en la letra de los Tratados constitutivos. En definitiva, con uno y otro fundamento y con el acuerdo para ello de todos los Estados miembros, toda vez que ambos preceptos exigían unanimidad en el Consejo, finalmente, después de más de quince años de costosa gestación, fue aprobada la Directiva 85/337 y, con ella, la evaluación de impacto ambiental entró a formar parte del acervo comunitario, para cuya transposición a los Derechos internos de los países miembros el artículo 12 de la mencionada Directiva establecía un plazo de tres años a partir de su notificación, con obligación de aquellos de comunicar a la Comisión los textos aprobados en el ámbito material de la Directiva. De forma casi coetánea a la aprobación de la Directiva, a finales de 1985 fue acordado el Acta Única Europea, mediante el que se reformó el TCEE y con ello se articuló por vez primera en el Derecho originario la acción comunitaria de protección del medio ambiente mediante la incorporación al TCEE de un nuevo Título VII, integrado por los artículo 130 R, 130 S y 130 T, previendo, además, que las propuestas de la Comisión, en lo que se refiere a la protección del medio ambiente, se basarán en un nivel de protección elevado (artículo 100 A 2), lo que constituyó una rigurosa novedad. Ya con ese nuevo y explícito fundamento que proporciona el Acta Única Europea, fue aprobado el Cuarto Programa de Acción en Materia Ambiental, con una duración prevista desde 1987 a 1992, período en cuya primera parte fueron adaptados la mayoría de los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros con objeto de cumplir con la armonización impuesta por la Directiva 85/337.

Tomás Quintana López

Esta Directiva, asume su carácter experimental y establece mecanismos para que las instituciones comunitarias se puedan interesar sobre el funcionamiento real del sistema e, incluso, su posible implementación. En efecto, su artículo 11.3 y 4 prevé que “cinco años después de la notificación de la presente Directiva, la Comisión dirigirá al Parlamento Europeo y al Consejo un informe sobre la aplicación y su eficacia. El informe estará basado en el citado intercambio de informaciones. Tomando como base dicho intercambio de informaciones, la Comisión someterá al Consejo propuestas suplementarias, si fuere necesario, con vistas a una aplicación suficientemente coordinada de la presente Directiva”. Los límites que conscientemente circunscribían la evaluación de impacto ambiental en el momento en que se formuló la Directiva 85/337, señaladamente al dejar fuera del sistema la llamada evaluación estratégica —de planes y programas—, así como las restrictivas transposiciones que efectuaron gran parte de los países miembros, sobre todo en lo relativo a los proyectos mencionados en el anexo II de la misma, o las deficiencias del procedimiento de evaluación de proyectos con efectos transfronterizos pronto dieron lugar a un clima favorable a la reforma y, efectivamente, ya en 1994, la comisión presentó una propuesta de modificación de la Directiva 85/337, que, no obstante, tardaría algunos años en materializarse. Entre tanto, el 7 de febrero de 1992 fue aprobado el Tratado de la Unión Europea (TUE), el cual, profundizando en la línea marcada por el Acta Única Europea, abría el camino a una implicación más intensa de las instituciones comunitarias en la protección del medio ambiente, de manera que, además de la nueva redacción del Título XVI del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (TCE), dedicado a establecer los objetivos y principios de la política comunitaria de protección ambiental entre otros contenidos, incorpora como fin de la Comunidad Europea la promoción de un crecimiento sostenible y no inflacionista respetuoso con el medio ambiente (artículo 2 TCE), y, a su servicio, habilita la actuación mediante una política comunitaria en el ámbito del medio ambiente [artículo 3 k) TCE]. Importa destacar en este momento, cuando se acaba de hacer referencia a la previsión de una política comunitaria de protección ambiental, que el artículo 130 R. 2 del TCE, tal y como quedó redactado en Maastricht en 1992, impuso que las exigencias de protección del medio ambiente se integren en la definición y en la realización de las demás políticas de la Comunidad, principio que es diametralmente opuesto a la consideración de la política de protección ambiental como un sector más de la actividad comunitaria, con lo que esta política se pretendía que no discurriera en paralelo al resto de políticas.

La evaluación ambiental. Hitos de su evolución

En este nuevo marco que ofrece el Tratado de la Unión Europea, fue adoptado el Quinto Programa Comunitario de Política y Actuación en Materia de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, aprobado en 1992, con un horizonte temporal que se extendía hasta el 31 de diciembre de 2000; durante el mismo la Comisión llegó a evidenciar las deficiencias del sistema de evaluación de impacto ambiental dispuesto por la Directiva 85/337, tanto por las reiteradas vulneraciones que procedían de su defectuosa incorporación a los ordenamientos internos o, incluso, por una inadecuada aplicación de las normas nacionales de transposición, como puso de relieve el duodécimo informe anual sobre control de la aplicación del Derecho comunitario elaborado por la Comisión en 1994; como por las lagunas que la propia Directiva presentaba, señaladamente por la falta de previsión de evaluaciones estratégicas, carencia puesta de manifiesto también por la Comisión en su informe sobre la aplicación del Programa Comunitario de Política y Actuación en materia de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible hasta 1996. Con la firma del Tratado de Ámsterdam el 2 de octubre de 1997 se introdujeron algunas variaciones en el TCE redactado en Maastricht en lo que se refiere al medio ambiente, de las que destacadamente debemos considerar las siguientes: por una parte, se incorporó en el nuevo artículo 6, por tanto en el umbral o en los principios del TCE, la obligación de integrar las exigencias de protección ambiental en la definición y en la realización de los políticas y acciones de la Comunidad con objeto de fomentar el desarrollo sostenible, previsión que, aunque no era rigurosamente novedosa, ya que antes del Tratado de Ámsterdam ya formaba parte del artículo 130 R 2 del TCE hecho en Maastricht, pretendía reforzar el principio para que no solo se proyectara sobre las políticas, sino también sobre las acciones comunitarias (M. CASTILLO DAUDÍ y J. JUSTE RUIZ). Por otra parte, el Título XVI TCE, según la redacción de Maastricht, pasó a ser el Título XIX, y sus artículos 130 R, 130 S y 130 T se convirtieron después de la firma del Tratado de Ámsterdam en los artículos 174, 175 y 176 TCE; de las novedades que contenían resultan destacables las previsiones del artículo 175 relativas a los procedimientos de adopción de decisiones en materias con incidencia ambiental. Finalmente, en Ámsterdam se da nueva redacción al artículo 100 A TCE, que pasa a ser el artículo 95, mediante el que se regula un procedimiento especial de armonización de las legislaciones de los Estados miembros para el establecimiento del mercado interior, con referencia específica en su apartado 3 a la protección del medio ambiente. Pero más allá de lo que acaba de ser señalado, lo cierto es que el Tratado de Ámsterdam también afectaba a la posición de la Unión Europea en lo