1_9788490864586 by Editorial Tirant Lo Blanch

COMENTARIOS A LA LEY DE ORDENACIÓN Y USO DEL SUELO DE LAS ILLES BALEARS

Avelino Blasco Esteve Jaume Munar Fullana Directores

Valencia, 2015

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DIRECTORES

Avelino BLASCO ESTEVE

Catedrático de derecho administrativo Universitat de les Illes Balears

Jaume MUNAR FULLANA

Jefe del Servicio Jurídico de Urbanismo del Consell Insular de Mallorca Colaborador del Departamento de Derecho Público de la UIB

AUTORES

Felio J. BAUZÁ MARTORELL

Abogado Profesor asociado de la Universitat de les Illes Balears

Avelino BLASCO ESTEVE

Catedrático de derecho administrativo Universitat de les Illes Balears

Jaume MUNAR FULLANA

Jefe del Servicio Jurídico de Urbanismo del Consell Insular de Mallorca Colaborador del Departamento de Derecho Público de la Universitat de les Illes Balears

Ángel Custodio NAVARRO SÁNCHEZ

Secretario habilitado nacional del Consell Insular de Formentera Profesor asociado de la Universitat de les Illes Balears

Aina SALOM PARETS

Profesora contratada doctora de derecho administrativo Universitat de les Illes Balears

Joana M. SOCIAS CAMACHO

Profesora titular de derecho administrativo Universitat de les Illes Balears

Fernando SOCIAS FUSTER

Magistrado de la Sala de lo Contencioso-Administrativo Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears

Bartomeu TRIAS PRATS

Profesor contratado doctor de derecho administrativo Universitat de les Illes Balears

Bartomeu TUGORES TRUYOL

T.A.G. Jefe del Área de Urbanismo - Ajuntament d’Andratx Profesor asociado de la Universitat de les Illes Balears

Presentación La reciente aprobación y entrada en vigor de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo, ha supuesto en la Comunidad Autónoma de las Illes Balears el final de una larga espera de una norma general en materia urbanística, siendo hasta esa fecha la única Comunidad Autónoma que no disponía de ley urbanística. La entrada en vigor de la Ley debe suponer naturalmente el desplazamiento de una antigua legislación estatal en buena parte vigente (como la Ley del Suelo de 1976 y sus reglamentos de desarrollo), pero que en determinados aspectos no encajaba con un modelo de contención propio definido a partir de la normativa de ordenación territorial, ámbito de ordenación en el que, contrariamente, sí que se disponía de un amplio despliegue normativo. En este sentido, la exposición de motivos de la nueva Ley describe exhaustivamente el anterior escenario, al que ciertamente no se le puede atribuir una ausencia absoluta de normativa urbanística propia, pero sí su regulación parcial o fragmentaria, que ahora tratará de superarse con la nueva Ley. En cualquier caso, la citada superación no se ha conseguido en términos absolutos, teniendo en cuenta que el objeto de la Ley se centra en la regulación de la ciudad consolidada y de su expansión, a partir del establecimiento del régimen jurídico del suelo urbano y urbanizable, en el marco de la legislación básica estatal. Queda en consecuencia fuera del objeto de la norma el estatuto jurídico del suelo rústico, que desde el año 1997 dispone de regulación autonómica propia de rango legal, si bien los instrumentos de planeamiento definidos en la nueva Ley —singularmente el plan general y el plan especial— operarán igualmente en dicha categoría de suelo, como lo harán también todas sus previsiones en materia de licencias y disciplina urbanística. En definitiva, la reciente Ley no supone la integración definitiva y en un único texto de rango legal de la regulación de todas las categorías de suelo, pero en buena parte deviene el texto de referencia para su ordenación urbanística en lo que se refiere al planeamiento urbanístico, al régimen de gestión y ejecución de los planes, así como en la regulación de las medidas de intervención preventiva o de disciplina urbanística. La nueva Ley, no obstante, sí que definirá las políticas públicas en urbanismo a partir de la preconfiguración de un concreto modelo territorial de contención del crecimiento, definido progresivamente ya desde la constitución de la Comunidad Autónoma a partir de medidas legislativas singulares, y que de

alguna manera culmina con la aprobación en el año 1999 de las directrices de ordenación territorial, proceso posteriormente completado con la fijación de límites para nuevos crecimientos mediante los planes territoriales insulares. A pesar de que la nueva norma legal debería considerarse como un referente duradero en el tiempo, lo cierto es que nace sin un consenso amplio de las distintas fuerzas políticas integrantes del Parlament de les Illes Balears. Esta ausencia de acuerdo quizás ha podido obedecer no tanto a la regulación del contenido material de las técnicas de planificación o de gestión ni a una insuficiencia de principios estructurantes de las políticas públicas de ordenación y uso del suelo, sino posiblemente al hecho de haber incorporado determinadas medidas polémicas en concretas disposiciones adicionales y transitorias. Singularmente nos referimos a los procesos de legalización o si se prefiere de regularización —utilizando la terminología al uso— de ámbitos de suelos ya transformados, o a la activación de procedimientos de incorporación masiva a la ordenación de edificaciones en suelo rústico que fueron construidas ilegalmente. Efectivamente, aparte de las anteriores y polémicas excepciones, los debates parlamentarios no han atacado en esencia o de manera relevante el grueso de la regulación finalmente propuesta en la nueva Ley, que ha acabado perfilándose a partir de un planteamiento de contenido reducido, e incluso podríamos decir que escaso en alguna materia —como puede ser la relativa a la gestión urbanística—, frente a otras iniciativas legislativas de contenido mucho más extenso que se plantearon en el pasado, pero que no pasaron de los estadios iniciales de tramitación parlamentaria. Por otra parte, la brevedad de la Ley deriva de otros factores, como puedan ser la evidente simplificación de los instrumentos de planeamiento que ha implicado la desaparición de las figuras de las normas subsidiarias y complementarias, los programas de actuación urbanística o los proyectos de delimitación del suelo urbano. De la misma forma, el legislador ha descartado la introducción de figuras como la del agente urbanizador, posiblemente por su escaso recorrido en un modelo territorial en el que el crecimiento en nuevo suelo urbanizable es y será limitado. Pero en definitiva, en la opción acogida por la Ley de «regulación del mínimo indispensable» subyace posiblemente una pretensión de conferir especial relevancia a su ulterior desarrollo reglamentario, el cual deberá desplazar la normativa estatal de rango inferior a la ley, completándose con ello la consecución de una regulación autonómica e insular propia en materia de ordenación y uso del suelo.

Es precisamente el desarrollo reglamentario de la Ley por parte de los Consejos Insulares la peculiaridad característica del sistema de fuentes de muchas materias respecto de las que la Comunidad Autónoma dispone de competencia legislativa exclusiva. En efecto, desde 2007 el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears atribuye a cada Consejo Insular la potestad reglamentaria normativa general en materia de ordenación del territorio, urbanismo y habitabilidad, siendo residual el ámbito de la potestad normativa del Gobierno autonómico. En este contexto asistimos a una cierta paradoja, pues disponiendo los consejos insulares de esa potestad reglamentaria normativa para el desarrollo de leyes autonómicas reguladoras de importantes sectores materiales desde el año 2007, los ejemplos de ejercicio de tal potestad en la práctica han sido hasta ahora casi testimoniales. Ello contrasta con la rapidez en la iniciativa del proceso de desarrollo reglamentario de la nueva ley urbanística acometida por el Consejo Insular de Mallorca, que ha aprobado inicialmente el texto de un reglamento general de desarrollo de la Ley 2/2014 para dicha isla en el pasado mes de julio, es decir, a dos meses escasos desde la entrada en vigor de la norma legal. Este anterior factor ha permitido que en la presente obra, con la evidente prevención que supone la referencia a un texto reglamentario pendiente de su aprobación definitiva, puedan ya tenerse en cuenta y analizarse las determinaciones de la normativa de desarrollo de la Ley, aunque sólo estén aprobadas inicialmente. Creemos que se puede afirmar que tales determinaciones, si bien están referidas al ámbito territorial de la isla de Mallorca, serán previsiblemente acogidas en su mayor parte por los otros Consejos Insulares, los cuales ya han anunciado que, una vez aprobado definitivamente el reglamento aludido, puedan recogerlo posteriormente como iniciativa propia. Las circunstancias expuestas han constituido en definitiva el incentivo para la elaboración y publicación de la presente obra, que pretende constituir un primer referente para el estudio y análisis de la materia en forma de comentario sistemático a la Ley y, cuando ello resulta de interés, a los preceptos concordantes de la futura reglamentación de desarrollo y ya en trámites avanzados de aprobación. Para ello se ha buscado la participación de personas de reconocida valía profesional de los ámbitos académico, de la administración pública, de la magistratura y de la abogacía, plenamente conocedoras del derecho urbanístico y de la ordenación territorial balear y con una dilatada experiencia práctica. En definitiva, pretendemos ofrecer un primer estudio, riguroso y extenso, del nuevo marco normativo autonómico que regula la ordenación urbanística y el uso del suelo, lo que supone que las Illes Balears dejen de ser la única comunidad autónoma que no

había cerrado un sistema legal básico de una materia de competencia exclusiva de especial complejidad y relevancia social, asumida como tal desde la redacción originaria del Estatuto de Autonomía.

Avelino Blasco Esteve Jaume Munar Fullana

Abreviaturas principales EAIB LBRL LCIIB LDU LDOT LEIA

LEN

LJCA LMRLIB LOE LOT LOUS LPHIB LRJPAC LRRRU LS/76 LS/92 LS/08 LSR RDU

Ley Orgánica 2/1983, de 25 de febrero, que aprueba el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local Ley balear 8/2000, de 27 de octubre, de Consejos Insulares. Ley balear 9/1990, de 23 de octubre, de Disciplina Urbanística Ley balear 6/1999, de 3 de abril, de Directrices de Ordenación Territorial de las Illes Balears y Medidas Tributarias Ley balear 11/2006, de 14 de septiembre, de evaluaciones de impacto ambiental y evaluaciones ambientales estratégicas en las Illes Balears Ley balear 1/1991, de 30 de enero, de Espacios Naturales y de régimen urbanístico de las Áreas de Especial Protección de las Illes Balears Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa Ley balear 20/2006, de 15 de diciembre, municipal y de régimen local de las Illes Balears. Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación Ley balear 14/2000, de 21 de diciembre, de Ordenación Territorial Ley balear 2/2014, de 25 de marzo, de Ordenación y Uso del Suelo. Ley balear 12/1998, de 13 de diciembre, del Patrimonio Histórico de las Illes Balears. Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas. Texto refundido de la Ley del Suelo de 1976 (Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril) Texto refundido de la Ley del Suelo de 1992 (R. D. Legislativo 1/1992, de 26 de junio) Texto refundido de la Ley de Suelo de 2008 (R. D. Legislativo 2/2008, de 20 de junio) Ley balear 6/1997, de 8 de julio, del Suelo Rústico de las Illes Balears Real Decreto 2187/1987, de 23 de junio, Reglamento de Disciplina Urbanística.

RGU RPU RLOUSM STC STS STSJ STSJIB

Real Decreto 3288/1978, de 25 agosto, Reglamento de Gestión Urbanística. Real Decreto 2159/1978, de 23 junio, Reglamento de Planeamiento Urbanístico. Proyecto de Reglamento de la LOUS de la Isla de Mallorca, aprobado inicialmente por el Pleno del Consell Insular el 24 de julio de 2014. Sentencia del Tribunal Constitucional Sentencia del Tribunal Supremo Sentencia del Tribunal Superior de Justicia Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears (Sala de lo Contencioso-Administrativo)

Capítulo I

LA LEY EN EL MARCO DEL DERECHO URBANÍSTICO BALEAR. LOS PRINCIPIOS GENERALES DE LA LEY Avelino Blasco Esteve

Catedrático de derecho administrativo Universitat de les Illes Balears

SUMARIO: I. LA LOUS EN EL MARCO DEL DERECHO URBANÍSTICO Y TERRITORIAL BALEAR. 1. Normativa de ordenación del territorio. A) Las Leyes de Ordenación Territorial de 1987 y de 2000. B) Las Directrices de Ordenación Territorial de 1999. C) Los Planes Territoriales Insulares. D) Los Planes Directores Sectoriales. E) Relación entre los instrumentos de ordenación territorial entre sí y con los planes municipales. 2. La normativa urbanística y la de protección de espacios naturales. A) La etapa inicial (1983 a 1990). B) Desde 1990 a 1997. C) De 1997 hasta 2007. D) La etapa final anterior a la LOUS (2007 a 2014). II. LOS PRINCIPIOS GENERALES DE LA LOUS. EL TÍTULO I. 1. Objeto de la LOUS. La actividad urbanística. A) El objeto de la Ley. B) La actividad urbanística. a) Consideraciones generales. b) Objetivos y finalidades de la actividad urbanística. c) Atribuciones de la actividad urbanística. d) Dirección, control y gestión de la actividad urbanística. 2. Facultades urbanísticas del derecho de propiedad. A) Función social del derecho de propiedad inmueble. B) Adquisición de facultades por silencio. C) Concepción estatutaria del derecho de propiedad. 3. Principios de la ordenación urbanística y del planeamiento. A) Necesidad y primacía del planeamiento. B) Jerarquización de los planes. C) Relación de los planes con la normativa territorial y con la sectorial. D) Interpretación de las determinaciones del planeamiento. E) Nulidad de las reservas de dispensación. 4. La participación ciudadana, acceso a los expedientes y publicidad en materia urbanística. A) La participación ciudadana. B) Derecho de acceso a los procedimientos en materia urbanística. C) El principio de publicidad. D) El derecho de consulta y el derecho a obtener una certificación urbanística. 5. La acción pública. BIBLIOGRAFÍA.

I. LA LOUS EN EL MARCO DEL DERECHO URBANÍSTICO Y TERRITORIAL BALEAR La Ley 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo (LOUS en adelante), constituye sin duda la esperada ley del suelo balear, llenando así el gran vacío que existía en esta materia en las islas durante años, dado que la CAIB era la única Comunidad que no había dictado su propia ley del suelo tras la fragmentación del derecho urbanístico estatal después de

la STC 61/1997. Pero aunque no se hubiera aprobado dicha ley, la Comunidad Autónoma sí que había dictado bastantes normas urbanísticas y territoriales en los años transcurridos desde su constitución en 1983, aunque produciendo con ello una regulación fragmentaria de la materia, al no existir la ley general del suelo de que ahora ya disponemos. A la entrada en vigor de la LOUS, en Islas Baleares se seguía aplicando por ello gran parte de la antigua legislación estatal del suelo de 1976 y sus reglamentos de desarrollo, que a partir de ahora dejará de ser aplicada. Así pues, la CAIB había ido dictando una abundante normativa urbanística-territorial en los 31 años transcurridos desde su constitución. Esa normativa podemos encuadrarla en tres grandes bloques: – la legislación de ordenación del territorio (derivada de la Ley de Ordenación Territorial de 1987, luego modificada por la nueva LOT de 2000, y de los planes que la han desarrollado); – la normativa estrictamente urbanística; – la legislación de protección de los espacios y áreas naturales (en especial, las leyes singulares de declaración de áreas naturales de 1983 a 1990, proceso que culminó con la aprobación de la Ley de Espacios Naturales de 1991). Esta legislación siempre se ha considerado en la CAIB como una materia de interés supramunicipal e incluso, suprainsular, legitimando así su regulación mediante una legislación específica. No podemos abordar aquí con el detalle que merece cada uno de estos tres bloques, pero intentaremos efectuar un rápido repaso por lo principal de toda esta normativa. A estos efectos, vamos a distinguir entre la normativa de ordenación del territorio, por una parte, y la normativa urbanística —entendida como la ordenación que afecta a ámbitos estrictamente municipales— así como la legislación de protección de los espacios y áreas naturales.

1. Normativa de ordenación del territorio La CAIB ha dictado en los años que lleva en funcionamiento un abundante cuerpo normativo en materia de legislación territorial y urbanística. Aquí nos vamos a referir específicamente a la normativa sobre ordenación del territorio en sentido estricto, dejando para después el tema de la normativa urbanística. La ordenación del territorio efectuada por la CAIB desde su constitución (1983) hasta ahora ha dado lugar ya a una amplia labor normativa,

aunque con resultados muy desiguales. Recordemos al respecto que el Estatuto de Autonomía de les Illes Balears atribuye a la Comunidad Autónoma competencia exclusiva en materia de «ordenación del territorio, incluido el litoral, urbanismo y vivienda» (art. 30.3)1, y que, junto a ésta, concurren otras competencias autonómicas con clara incidencia sobre el territorio, como carreteras o puertos deportivos, o como la del art. 30.5 EAIB. A partir entonces de estas competencias —en las que la CAIB tiene incluso la potestad legislativa—, la Comunidad balear ha dictado una abundante normativa sobre estas materias, que no ha dejado de crecer desde entonces de manera regular. Entre esa normativa destacan diversos instrumentos de planeamiento supramunicipales (de ámbito autonómico o de ámbito insular), que plantean interesantes problemas de relación con el planeamiento de nivel municipal. En esta introducción vamos a hacer un breve examen de esta ordenación supramunicipal, en concreto, de los planes derivados de las Leyes de Ordenación Territorial de 1987 y de 2000. Examinaremos cada una de ellos —aunque sea de modo necesariamente somero—.

A) Las Leyes de Ordenación Territorial de 1987 y de 2000 En 1987 se dictó la Ley de Ordenación Territorial de las Islas Baleares (Ley 8/1987, de 1 de abril; en adelante, LOT/87), siguiendo una práctica generalizada en todas las CC. AA. La Ley pretendía ser el instrumento marco normativo que regule la ordenación del territorio en Baleares. La Ley es una síntesis de la leyes catalana de 1983 y madrileña de 1984 en la materia, aunque ahora veremos que ofrece alguna carencia importante. En el año 2000 se aprobó por el Parlamento la modificación de la LOT, aprobando un nuevo texto (Ley 14/2000, de 21 de diciembre2; en adelante, LOT), al que haremos también referencia, así como otra Ley también

Sobre la competencia de la CAIB en estas materias, puede verse la STSJIB de 19 de julio de 1996 (nº 432/1996), que declara que la CAIB tiene competencia en materia de ordenación del territorio (que incluye el litoral) y, por tanto, el Decreto 72/1994 —que era el que se enjuiciaba en la sentencia— constituye una manifestación del ejercicio de la potestad reglamentaria en materia de ordenación del litoral, regulando los instrumentos de planificación que considere adecuados para el ejercicio de la competencia exclusiva. Sobre esta Ley es esencial el exhaustivo libro de Jaume MUNAR FULLANA, Comentaris a la Llei d’Ordenació Territorial de les Illes Balears, Ed. Tirant lo Blanch, Valencia 2006.

importante de «atribución de competencias a los Consells Insulars en materia de ordenación del territorio» (Ley 2/2001, de 7 de marzo), ley que transfiere competencias a los Consells en esta materia. Esta Ley fue posteriormente modificada en aspectos no esenciales por la Ley 10/2003, de 22 de diciembre, de medidas tributarias y administrativas. La LOT/87 preveía cuatro instrumentos de ordenación territorial, vinculantes en todo caso para los planes municipales: Directrices de Ordenación Territorial —DOT—, Planes Territoriales Parciales —PTP—, Planes Directores Sectoriales —PDS—, Planes de Ordenación del Medio Natural —POMN—). La LOT, por su parte, sólo prevé tres tipos de instrumentos de ordenación territorial: las Directrices, los Planes Territoriales Insulares —PTI— y los Planes Directores Sectoriales. Se elimina por tanto la figura (nunca utilizada) de los POMN. Después iremos examinando con algún detalle cada una de los instrumentos citados. Como medida cautelar a la aprobación definitiva de los planes de ordenación territorial, la LOT/87 contemplaba potestades autonómicas de suspensión de la vigencia de los planes municipales para proceder a la elaboración o revisión de uno de aquellos planes supramunicipales (art. 9.2). Esta posibilidad se mostró claramente insuficiente en la práctica, de tal manera que el art. 17 de la LOT lo sustituyó por la posibilidad de que se dictaran normas territoriales cautelares (NTC) previas a la formulación de los planes de ordenación territorial antes citados. Las NTC son medidas de ordenación territorial de carácter provisional, que se dictan hasta que empiece a aplicarse el plan territorial correspondiente (a partir de su aprobación inicial), a fin de evitar que se realicen actuaciones sobre el territorio con consecuencias irreversibles mientras se está tramitando el plan territorial de que se trate. Son, por ello, medidas cautelares, aunque la jurisprudencia recaída sobre las NTC de 2000 y 2001 les reconoció un amplio margen de capacidad de ordenación. Como es lógico, la aprobación inicial de las NTC vincula a los planes municipales y conlleva la suspensión del otorgamiento de licencias para todas aquellas actuaciones que no se ajusten a ellas (art. 17. 3 y 4). Las Normas no pueden estar vigentes más de 5 años (en el caso de las que sean previas a las DOT) o 3 años, en el resto de casos. En la práctica, este tipo de normas han sido dictadas en distintas ocasiones. Las más conocidas se dictaron en 2000 y 2001 por cada uno de los tres Consells Insulars (conocidas por la prensa con el nombre de moratorias urbanísticas), ampliadas el 2001 en el caso de Mallorca y de Menorca con la finalidad de redactar y aprobar los respectivos Planes Territoriales Insu-

lares3. En la práctica, las moratorias supusieron un parón en los procesos urbanizatorios y edificatorios de cada isla, generando numerosos conflictos jurisdiccionales que se han resuelto de manera abrumadoramente favorable a la Administración. Los principales problemas jurídicos planteados por estas Normas se han referido al ámbito o extensión de su contenido y en especial de ciertas disposiciones de las mismas. A este respecto el Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears ha admitido que las Normas son disposiciones de carácter general —como los planes a los que preceden4—, que pueden tener tanto un contenido puramente suspensivo o cautelar como pueden tener un contenido sustantivo que regule materialmente y por sí mismo determinados temas durante el periodo de vigencia de las mismas5. En este tema, uno de los aspectos más conflictivos era el de si las Normas podían afectar al suelo urbano consolidado, e incluso, suspender la eficacia de una licencia o autorización ya otorgada. Pues bien el TSJIB ha entendido que sí (Ss. 43/2003, de 24.01; 93/2003, 96/2003 y 97/2003, de 4.02), basándose fundamentalmente en el art. 42 de la LS/98. El Tribunal también ha admitido la posibilidad de dictar más de una NTC para un mismo plan territorial, tal como sucedió con el PTI de Mallorca en 2000 y 2001.

B) Las Directrices de Ordenación Territorial de 1999 Las Directrices de Ordenación Territorial (DOT en adelante) son el instrumento para la ordenación de conjunto de la totalidad del territorio balear (art. 5 y 6 LOT), instrumento que ha de fijar las grandes líneas de la actuación en la materia. Las Directrices tienen un procedimiento especial de aprobación, contenido en el art. 7 LOT: son elaboradas por el Gobier-

En octubre de 2000 (BOIB de 28 de octubre), los tres Consells Insulars aprobaron definitivamente normas territoriales cautelares hasta la aprobación del respectivo Plan Territorial Insular, (en la actualidad están aprobados ya los tres planes), dirigidas a establecer medidas provisionales para asegurar la efectividad de dichos Planes cuando entraran en vigor. Dada la naturaleza del presente trabajo, no podemos explicar aquí el complejo contenido de las mismas, pero sí que hay que poner de manifiesto ahora que en ellas se establece —entre otras medidas— una suspensión de derechos edificatorios, tanto para usos residenciales como de alojamiento turístico (aunque con notables diferencias de una isla a otra). Al margen de dichas NTC, se han aprobado otras para distintos instrumentos de ordenación territorial. S. 71/2004, de 30 de enero. Ss. 43/2003, de 24.01; 97/2003, de 4.02 y 76/2003, de 30.09.

no balear pero deben ser aprobadas finalmente por Ley del Parlamento. Tienen por tanto forma y rango de ley y, en consecuencia, son superiores a los planes de desarrollo de las mismas, que se aprueban por Decreto del Gobierno balear o por acuerdo de los Consells Insulars (PTI, PDS). Por supuesto, son vinculantes para estos planes, así como para los planes urbanísticos municipales, como se ha dicho. Según la LOT/87, el Avance de las Directrices debía ser elaborado en el plazo de ocho meses desde la publicación de la Ley (abril de 1987). Pues bien, en la realidad se presentó en septiembre de 1997, es decir, más de diez años después de lo establecido. El Avance configuraba un modelo razonable de protección y articulación del territorio, pero se trataba de ideas muchas veces abstractas, poco concretas y un tanto retóricas. La falta de las Directrices durante tanto tiempo permitió que, mientras tanto, se dictaran una serie de Planes Directores Sectoriales al amparo de la Disposición Transitoria de la Ley (mediante la fijación de unos «criterios generales» por el Parlamento para cada Plan en cuestión: se trataba de criterios normalmente genéricos y programáticos, que luego debía desarrollar el Gobierno balear al aprobar el Plan concreto de que se tratara). El problema jurídico que se planteó fue el del valor normativo de esos criterios y qué ocurría en caso de contradicción entre los mismos y el Plan que los desarrollara; a este respecto, los grupos políticos de la oposición acusaron en diversas ocasiones al Gobierno balear de incumplir los respectivos criterios en la redacción de un determinado Plan. El problema de estos planes sectoriales es que —al no existir una planificación de conjunto por encima— han sido inconexos entre sí, ya que cada uno de ellos sólo contempla su concreta perspectiva sectorial. Este es uno de los grandes problemas de la ordenación del territorio en la Comunidad Autónoma balear: la perspectiva puramente sectorial de cada uno de estos planes, sin que hasta ahora haya una visión de conjunto. Recordemos a este respecto que la ordenación del territorio supone precisamente una ordenación integral o de conjunto, que intenta coordinar al máximo las diferentes regulaciones sectoriales. En enero de 1999 el Gobierno balear presentó el proyecto de Directrices ante el Parlamento, Directrices que se tramitaron rápidamente y fueron aprobadas finalmente por la Ley 6/1999, de 3 de abril. Haciendo una visión de conjunto, las DOT —que es una ley que sigue vigente— contienen algunos criterios razonables de ordenación territorial (como la desclasificación directa de suelo urbanizable de alrededor de 1.500 Ha, o las limitaciones al crecimiento de nuevo suelo urbanizable), aunque están plagadas de excepciones que rebajan notablemente sus planteamientos iniciales (18

largas disposiciones transitorias, alguna de ellas suprimida después por leyes posteriores, que en ocasiones contradicen los principios y reglas generales del articulado precedente). Los aspectos más positivos de las DOT, a mi juicio, han sido los siguientes: – Limitación del crecimiento de superficie urbanizable para cada isla por un plazo de 10 años: el art. 33 ordena a los Planes Territoriales Parciales que limiten el crecimiento del suelo urbanizable destinado a uso residencial o turístico en cada municipio, en un 10 % para las islas de Mallorca e Ibiza-Formentera y en un 12 para Menorca. Se trata de una limitación del crecimiento en superficie o extensión (que no en población) que fue de las primeras en toda España. – Desclasificación de suelo urbanizable: la disposición adicional 12ª desclasifica a suelo rústico los terrenos de uso residencial o turístico en varios supuestos (aunque, paradójicamente, la disposición transitoria 6ª establece a su vez varias excepciones injustificadas a la misma), supuestos entre los que destacan: – los terrenos de suelo urbanizable no programado con vigencia superior a 12 años; – los terrenos clasificados como suelo urbanizable que no tuvieran un proyecto de urbanización aprobado definitivamente y que formen un núcleo aislado o que se encuentren en la franja de 500 m. desde la ribera del mar; – los terrenos clasificados como suelo urbanizable programado que, incumpliendo los plazos establecidos, no hayan iniciado la tramitación del planeamiento parcial; – los terrenos clasificados como suelo apto para la urbanización con vigencia superior a 4 años, que no hayan iniciado la tramitación del plan parcial. – Protección de la costa: por una parte se crea un Área de Protección Territorial en la franja de 500 m. medidos desde la ribera del mar, configurándola como suelo rústico (art. 19.1.e) y, en congruencia con ello, se desclasifica el suelo urbanizable que no tenga un proyecto de urbanización aprobado definitivamente y que se encuentre en dicha franja (disposición adicional 12ª); – Prohibición de nuevos núcleos de población: el art. 32 señala que los nuevos suelos urbanizables deberán desarrollarse de forma integrada o contigua a los núcleos existentes, aunque con alguna contradicción en la definición de lo que es este concepto (ap. 2.c);

– Valoración económica de los recursos naturales: el art. 86 señala que los instrumentos de ordenación territorial deberán contener una valoración económica de los recursos naturales afectados (coste de las medidas necesarias para evitar los daños sobre la calidad ambiental y los recursos naturales y para el mantenimiento del patrimonio natural y paisajístico). Las DOT fueron así seguramente una de las normativas autonómicas más «avanzadas» en su momento sobre protección territorial si las comparamos con las normas de las demás CC AA y, en especial con las del arco mediterráneo6. De los tres tipos de medidas que se suelen adoptar en estas normativas (bloqueo de los suelos rústicos de más valor para que no puedan ser declarados urbanizables; limitaciones del crecimiento de los suelos urbanos y urbanizables; y desclasificaciones de suelos urbanizables), las DOT contienen los tres tipos, tal como se puede comprobar arriba, aunque es cierto que ya existían antecedentes: por ejemplo, el primer bloque ya proviene de la legislación de espacios naturales dictada por la CAIB desde 1984-1991; en cuanto a las limitaciones del crecimiento, los POOTs de 1995-97 ya contenían una limitación del mismo para las diferentes zonas turísticas en ellos delimitadas. De todos modos, creo que las DOT tienen un alcance limitado, dado que se centran en la desclasificación de suelo urbanizable, pero no afectan al suelo urbano clasificado en los planes urbanísticos municipales entonces vigentes, que es donde estaba el gran potencial de crecimiento de población en Baleares. En efecto, una de las medidas claves de las DOT fue la pretendida desclasificación de 4.500 Ha. de suelo urbanizable —que pasaría a rústico—, con las que se pretendió reducir la capacidad potencial de población de los planes (cifrada en 4,3 millones de habitantes) en una cifra de 2,3 millones de habitantes. Pero, como advierte O. RULLÁN, es sencillamente imposible que 4.500 Ha. reduzcan 2,3 millones de habitantes, porque esto supondría que esas hectáreas tendrían una densidad de 170 viviendas/Ha (cuando la LS/76 sólo permitía un máximo de 75 viviendas/ Ha). Es decir, que en realidad, la población que se podía reducir con esa desclasificación era mucho menor de la que se dijo. Además de todo ello, el otro punto que estaba insuficientemente tratado a mi juicio es el de la posibilidad de edificar en suelo rústico común, ya

Véase sobre el tema el excelente trabajo de O. RULLÁN, «La regulación del crecimiento urbanístico en el litoral mediterráneo español», en la revista Ciudad y Territorio. Estudios territoriales, Ministerio de Fomento, núm. 168 (2011), págs. 279-297.

que las DOT se remiten en este punto a lo que establezca el respectivo Plan Territorial Parcial («uso condicionado según establezca el PTP»), pero no fijan restricciones por sí mismas al derecho a edificar viviendas unifamiliares (derecho que en la práctica concede la Ley del Suelo Rústico de 1997 siempre que se disponga de la parcela mínima exigible —que es de 14.000 m2 con carácter general—). Las DOT han sido modificadas puntualmente en distintas ocasiones, dependiendo de las diferentes mayorías políticas existentes en cada momento, produciendo movimientos pendulares en cuanto a la protección del territorio. Por ceñirnos a las modificaciones principales, diremos que la primera modificación fue la que efectuó la Ley 9/1999, de 6 de octubre, de medidas cautelares y de emergencia, dictada por el nuevo Parlamento surgido tras las elecciones de mayo de 1999. Las modificaciones consistieron en derogar la disposición adicional 3ª (que permitía edificar nuevas viviendas unifamiliares en la franja de 250 a 500 m., medidos desde la ribera del mar, sin respetar la franja general de 500 m. que establecía el art. 19.e); la supresión de la disposición transitoria 6ª de varias excepciones referidas al Puerto de Ciutadella y a una gran urbanización en Campos; y la modificación de la Matriz de ordenación del suelo rústico, en el sentido de eliminar totalmente la posibilidad de edificar viviendas unifamiliares en Áreas Naturales de Especial Interés (ANEI). Siguiendo con las modificaciones de la Ley 6/99, hay que decir también que la LOT reduce el contenido y la importancia de las Directrices (ver la Exposición de Motivos de la Ley), ya que algunas de sus determinaciones pasan a los Planes Territoriales Insulares, aunque mantiene la necesidad de su aprobación por el Parlamento, por lo que las DOT seguirán teniendo forma y rango de ley y conservan una posición de superioridad sobre los restantes instrumentos de ordenación territorial (PTI y PDS). Otra modificación importante de las DOT se ha producido mediante la Ley 10/2003, de 22 de diciembre, de medidas tributarias y administrativas, dictada por el nuevo Parlamento surgido de las elecciones autonómicas de 2003, Ley que suprimió una serie de restricciones hasta entonces existentes (la mayoría introducidas por la Ley 9/99): – ha vuelto a modificar la Matriz del suelo rústico, posibilitando en Eivissa y Formentera la edificación de vivienda unifamiliar aislada en ANEI, siempre que lo permita el Plan territorial Insular (disposición adicional 15ª), – en Eivissa, además, ha reabierto la posibilidad de legalizar —con ciertas condiciones— viviendas unifamiliares aisladas ya existentes

en la franja de 250 a 500 metros de las áreas de protección costera (disposición adicional 18ª), – ha habilitando al Ayuntamiento de Campos para autorizar un equipamiento sanitario y asistencial en suelo rústico protegido, también con ciertas condiciones (disposición adicional 21ª). Por último, la Ley 4/2008, de 14 de mayo, ha modificado la disposición transitoria 6ª de las DOT, eliminando una excepción a las desclasificaciones contenidas en la disposición adicional 12ª que había sido introducida por la Ley 8/2003, de 25.11.03.

C) Los Planes Territoriales Insulares a) En la LOT/87 no existían todavía los Planes Territoriales Insulares sino que estaban previstos los Planes Territoriales Parciales. Éstos eran planes de tipo comarcal —de una o más comarcas— (aunque su denominación no lo expresara de modo explícito). El art. 5 de la Ley señalaba en concreto que estos planes tienen como finalidad la ordenación de áreas geográficas supramunicipales, de características homogéneas o que necesiten una organización de infraestructuras y equipamientos de tipo comarcal. En su contenido, la Ley les obligaba a precisar —entre otros extremos— una serie de determinaciones de carácter supramunicipal, como por ejemplo, la ubicación de los equipamientos de interés comarcal, la ubicación y características de las grandes infraestructuras, etc. Los PTP debían ser aprobados por el Gobierno balear, aunque —como es lógico— en el procedimiento de aprobación participaban los Ayuntamientos afectados y otros organismos públicos, a través de informes (art. 18 LOT). Pero, en definitiva, quien decidía finalmente era el ejecutivo balear. En la práctica no se aprobó ninguno de estos Planes, y el que más lejos llegó (tramitándose parcialmente) fue el de la comarca del «Pla de Mallorca», pero fracasó debido a la contraposición de intereses y de políticas entre los municipios afectados (por ejemplo: el tema de la parcela mínima en suelo rústico). Finalmente fue retirado. Lo que sí se aprobaron fueron los «criterios generales» de varios PTP7. Los más importantes fueron los referidos a las islas de Menorca y de Eivissa-

- Criterios generales del PTP del Pla de Mallorca (BOPIB 120 de 1991); - Criterios generales del PTP de la Serra de Tramuntana (BOPIB 108 de 1997); - Criterios generales del PTP del Raiguer (BOPIB 108 de 1997) - Criterios generales del PTP de l’Illa de Manorca (BOPIB 108 de 1997);