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COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Belén Campuzano Laguillo

Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Owen M. Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

José Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR EN LA JUSTICIA ELECTORAL Coordinadores

CLICERIO COELLO GARCÉS FELIPE DE LA MATA PIZAÑA GABRIELA VILLAFUERTE COELLO

Autores MARTA DANIELA AVELAR BAUTISTA PEDRO BAUTISTA MARTÍNEZ ABRAHAM YAMSHID CAMBRANIS PÉREZ MARISOL CHAMI MINA NADIA JANET CHOREÑO RODRÍGUEZ FRANCISCO ALEJANDRO CROKER PÉREZ ERICK GIBRÁN DE LA ROSA SÁNCHEZ LAURA DANIELLA DURÁN CEJA RUBÉN FIERRO VELÁZQUEZ LUIS RODRIGO GALVÁN RÍOS IMELDA GUADALUPE GARCÍA SÁNCHEZ IVÁN GÓMEZ GARCÍA MARÍA CECILIA GUEVARA Y HERRERA

CARLOS HERNÁNDEZ TOLEDO ALFONSO HERRERA GARCÍA MARTHA LETICIA MERCADO RAMÍREZ ABDÍAS OLGUÍN BARRERA CARMEN DANIELA PÉREZ BARRIO JOSÉ ANTONIO PÉREZ PARRA MARIBEL RODRÍGUEZ VILLEGAS MIGUEL ÁNGEL ROMÁN PIÑEYRO MAYRA SELENE SANTIN ALDUNCIN AARÓN A. SEGURA MARTÍNEZ XAVIER SOTO PARRAO RUBÍ YARIM TAVIRA BUSTOS KAREN IVETTE TORRES HERNÁNDEZ

México D.F., 2015

Copyright ® 2015 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/ Directores de la Colección Derecho y Democracia:

PEDRO ESTEBAN PENAGOS LÓPEZ Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

CLICERIO COELLO GARCÉS Magistrado Presidente de la Sala Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tiber 66, PH Colonia Cuauhtémoc Delegación Cuauhtémoc CP 06500 MÉXICO D.F. Telf: (55) 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-9119-277-0 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas.

Sobre los coordinadores CLICERIO COELLO GARCÉS Magistrado Presidente de la Sala Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Desde 2007 ha laborado en el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, desempeñándose como Secretario de Estudio y Cuenta y Coordinador de Ponencia de la Sala Superior. Fue Consejero Electoral del Consejo Local del entonces Instituto Federal Electoral en el Estado de Chiapas, en los procesos electorales federales de 1999-2000 y 2002-2003. En el ámbito académico, ha sido profesor de asignaturas relacionadas con el Derecho Constitucional, Derecho Electoral y Derechos Humanos en diversas universidades del país; es autor del libro El Estado democrático postnacional. Dimensiones actuales del principio de soberanía y ciudadanía, de la editorial Tirant lo Blanch. Es licenciado en Derecho por la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Chiapas, cuenta con el Máster internacional en “Justicia constitucional y Derecho Electoral”, la especialidad en “Derechos humanos y su protección constitucional”, y los estudios de doctorado en “Interpretación de Derechos y libertades”, todos en la Universidad de Castilla-La Mancha, Toledo, España. Asimismo, cursó el Máster en “Argumentación Jurídica” en la Universidad de Alicante.

FELIPE DE LA MATA PIZAÑA Magistrado de la Sala Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Durante el proceso electoral de 2012 fue Coordinador General de Asesores de la Presidencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. En el cual, desde su ingreso en 1997, ha desempeñado diversos cargos de la carrera judicial electoral, tales como: Secretario Auxiliar, Secretario Instructor y Secretario de Estudio y Cuenta de la Sala Superior, de la que también ha sido su Secretario General de Acuerdos. En el ámbito académico, ha sido profesor titular de diversas materias a nivel licenciatura y postgrado, en diversas instituciones educativas del país. Entre sus obras destacan: Estudio Teórico-Práctico sobre los Medios de Impugnación en Materia Electoral, publicado por el Centro de Capacitación Judicial Electoral; Manual del Sistema de Protección de los Derechos Político Electorales de los Ciudadanos y Sistema de Justicia Electoral Mexicano, publicados por la editorial Porrúa.

Sobre los coordinadores

Es abogado egresado de la Escuela Libre de Derecho de la Ciudad de México con mención especial, Maestro en Derecho por la Universidad Iberoamericana y Doctor en Derecho por la Universidad Panamericana con mención honorífica. Además, es especialista en Justicia Constitucional y, al obtener el Certificado de Estudios Avanzados, es candidato a doctor por la Universidad de Castilla-La Mancha, Campus Toledo.

GABRIELA VILLAFUERTE COELLO Magistrada de la Sala Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Inició su desempeño profesional dentro del Poder Judicial de la Federación en 1989; desde entonces ha ocupado distintos cargos de la carrera judicial, tales como: Actuaria judicial, Secretaria de Juzgado de Distrito, Secretaria Proyectista de Tribunal Colegiado de Circuito, Secretaria Técnica de ponencia en el Consejo de la Judicatura Federal y Secretaria Instructora de Magistrado en la Sala Superior del Tribunal Electoral. Es egresada de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México, donde obtuvo el grado de Licenciatura, con mención honorífica; en la propia institución cursó la especialidad en Derecho Constitucional.

Reflexión inicial CLICERIO COELLO GARCÉS FELIPE DE LA MATA PIZAÑA GABRIELA VILLAFUERTE COELLO La “democracia no es el silencio, es la claridad con que se exponen los problemas y la existencia de medios para resolverlos”1, por ello a lo largo de la historia se ha buscado el establecimiento y desarrollo de instituciones que permitan a las personas acceder a la justicia, máxime cuando estamos en el contexto de un Estado constitucional democrático, pues como expresa Mauro Cappelletti las instancias jurisdiccionales son la “mejor respuesta a la exigencia de reaccionar contra demonios pasados, y posiblemente para impedir su vuelta”2. En ese sentido, es primordial que el establecimiento de un tribunal atienda al contexto y a las necesidades reales de una sociedad, de modo que los justiciables cuenten con tribunales cercanos, que los escuchen, los amparen y los defiendan de las injusticias, bajo los parámetros de respeto a los derechos fundamentales y de salvaguarda de los principios constitucionales. Así, la impartición de justicia debe atender a una tutela judicial efectiva, que se ciña a los principios de expeditez, celeridad, transparencia, pro actione y economía procesal, cuando se está frente a situaciones que no pueden esperar la evolución de un proceso ordinario de plazos extensos.

Ministro de Justicia Enrique Múgica Herzog (1988-1991) citado por la Ministra Olga Sánchez Cordero de García Villegas, “El acceso a la información como herramienta esencial de nuestro tiempo en la mejor rendición de cuentas” en la Mesa de discusión “Rendición de Cuentas en los Poderes de la Unión”, Seminario Internacional de Acceso a la Información, Protección de Datos Personales y Rendición de Cuentas del Poder Judicial de la Federación, México, 26 de noviembre de 2012, p. 1. Mauro Cappelletti citado por Marco Gerardo Monroy Cabra, “Necesidad e importancia de los tribunales constitucionales en un Estado social de Derecho”, Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, tomo I, 10a. ed., Uruguay, Konrad Adenauer Stiftung, 2004, p. 18.

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La justicia electoral tiene como principal característica, la de resolver controversias político electorales de manera oportuna, para evitar que los actos impugnados generen consecuencias irreparables para los resultados de las elecciones, y en general, para el correcto desarrollo del proceso electoral. Por ello, ante las nuevas circunstancias electorales y el uso de las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación por parte de los partidos políticos para la difusión de propaganda electoral, en el año 2014 mediante una reforma constitucional y legal, se rediseñó el trámite y resolución del procedimiento especial sancionador, cuyo objeto es la preservación del principio de equidad en el desarrollo del proceso electoral federal, e imponer las sanciones que correspondan, de forma sumaria, cuando se cometan infracciones al modelo de comunicación político electoral. Bajo ese orden de ideas, mediante el Decreto por el que se reformó la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 23 de mayo de 2014, se creó la Sala Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, como nuevo órgano de la justicia electoral federal; misma que debería quedar integrada antes del inicio del proceso electoral federal 2014-20153, puesto que conocería de los procedimientos especiales sancionadores en materia electoral. Para tales efectos, el Senado de la República designó a los Magistrados integrantes de la Sala Especializada, de entre las ternas presentadas por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación4.

Decreto por el que se expide la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales; y se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, México, Diario Oficial de la Federación, 23 de mayo de 2014, p. 33. “Acuerdo número 14/2014, de veintiséis de mayo de dos mil catorce, del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por el que se determina el procedimiento para integrar tres ternas de candidatos a magistrados de la Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, que serán propuestas a la Cámara de Senadores”, México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2014, p. 17.

Reflexión inicial

Asimismo, como parte de la reforma constitucional y legal se estableció una dualidad competencial para conocer del procedimiento especial sancionador, ya que el Instituto Nacional Electoral es el órgano instructor de los procedimientos y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, a través de la nueva Sala Especializada, es el órgano facultado constitucional y legalmente para resolver en plazos breves las quejas que se presenten5. De esta manera, desde el 10 de octubre de 20146 hasta la conclusión del proceso electoral federal 2014-2015, este nuevo órgano de la justicia electoral federal, con el apoyo de las nuevas tecnologías y de la plataforma tecnológica del Sistema de Procedimientos Especiales Sancionares (SIPES)7, dio puntual seguimiento en tiempo real, desde su presentación, a más de 1,529 denuncias.

“El nuevo diseño procesal e institucional otorga al Tribunal Electoral un papel mucho más activo y comprometido. Antes, el IFE investigaba, resolvía y sancionaba las conductas analizadas en un procedimiento especial sancionador. Ahora, el INE investigará y enviará un informe con sus conclusiones a la nueva Sala, para que ésta resuelva. Antes, el Consejo General del IFE y sus consejos distritales resolvían. Ahora, como nunca se había dado en la historia de México, existirá una sola autoridad que resuelva con competencia nacional: la Sala Regional Especializada. La creación de la nueva Sala resultó necesaria para seguir impartiendo una justicia pronta y expedita, considerando los breves plazos que la propia ley establece: 48 horas para estudiar los informes que envíe el Instituto y 24 horas para que los magistrados resuelvan, aprobando el proyecto que se les entregue. Ante tal reto en el ámbito administrativo, el TEPJF se abocó a realizar acciones tendentes a cumplir con las disposiciones establecidas, particularmente aquellas que implicaban una reacción inmediata”, Informe de labores 20132014, México, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2014, p. 98. Acta de sesión pública solemne para formalizar el inicio de funciones de la Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, de 10 de octubre de 2014, p. 5. Véase Convenio de Colaboración Interinstitucional que celebran por una parte el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, representado por su Magistrado Presidente José Alejandro Luna Ramos y por la otra, el Instituto Nacional Electoral, representado por su Consejero Presidente, Dr. Lorenzo Córdova Vianello y por su Secretario Ejecutivo, Lic. Edmundo Jacobo Molina, firmado el 8 de agosto de 2014, cuyo objetivo fue buscar la colaboración en el desarrollo e implementación de tecnologías y herramientas informáticas que le permitan al Tribunal y al Instituto el intercambio de información relacionada con los procedimientos especiales sancionadores, así como acceso al expediente electrónico en tiempo real, desde la presentación de la denuncia hasta la conclusión y sus

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La operación de esta plataforma tecnológica ha contribuido a la interoperabilidad y al intercambio de información permanente entre el Instituto Nacional Electoral y el Tribunal Electoral, a través del expediente electrónico, siendo la primera vez en la que un sistema informático coadyuva al mejoramiento de la impartición de justicia en materia electoral por la interconectividad de dos órganos del Estado, generando con ello resoluciones oportunas para preservar la equidad en el proceso electoral y hacer más eficaz la tutela judicial efectiva, a través de sentencias emitidas en plazos breves, en beneficio del derecho de acceso a la justicia de las personas en general, así como de candidatos y partidos políticos. Así, durante el proceso electoral federal 2014-2015, el Instituto Nacional Electoral recibió 1,529 denuncias, de las cuales 525 fueron tramitadas en el órgano central y 1,004 en las juntas distritales y locales8, por compra y adquisición de tiempos en radio y televisión, actos anticipados de campaña, uso indebido de la pauta de tiempos en dichos medios de comunicación social, calumnia, promoción personalizada de servidores públicos e indebida difusión de propaganda electoral, entre otros ilícitos; de las cuales, el 67% se presentaron ante algunas de las 300 juntas distritales y 32 juntas locales del Instituto Nacional Electoral y el 33% ante las oficinas centrales de dicho instituto. Por disposición de la nueva Ley Electoral, dichas quejas fueron resueltas por la Sala Especializada del Tribunal Electoral dentro del plazo de 72 horas, mediante 1,347 expedientes jurisdiccionales9, con

posibles impugnaciones, a fin de instruir y resolver de manera expedita. Por otra parte, en términos del numeral tercero del Acuerdo General 4/2014 de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, de 29 de septiembre de 2014, por el que se aprueban las reglas aplicables a los procedimientos especiales sancionadores competencia de la Sala Regional Especializada y sus impugnaciones, la asignación preliminar del procedimiento especial a alguno de los Magistrados integrantes de la Sala dependerá de la denuncia o queja que sea expuesta en el sistema informático SIPES, con el objeto de que este órgano jurisdiccional tenga conocimiento del procedimiento respectivo desde la presentación del escrito inicial, a efecto de abreviar los plazos del estudio jurídico del caso a través del expediente electrónico. Información proporcionada por la Secretaría General de Acuerdos de la Sala Regional Especializada. Esta cantidad incluye quejas acumuladas, cuadernos de antecedentes, juicios electorales y asuntos generales.

Reflexión inicial

la finalidad de evitar que se generaran perjuicios irreparables en el desarrollo del proceso electoral, con un promedio general de resolución de 36 horas, a partir del turno del expediente a la Magistrada o Magistrado respectivo. Cabe precisar, que si bien, algunos de los promoventes o denunciantes interpusieron recursos de revisión del procedimiento especial sancionador en contra de las resoluciones que emite este órgano jurisdiccional, éstos fueron mínimos en comparación al número de denuncias presentadas y de expedientes jurisdiccionales resueltos, toda vez que fueron presentados 344 recursos, materia de resolución de la Sala Superior. En tanto que, del universo de las denuncias presentadas, el índice de revocación corresponde al 4.7%10. En la presente obra, se analizan los diversos criterios interpretativos emitidos por la Sala Especializada al resolver los procedimientos especiales sancionadores, a partir de diversas líneas temáticas, como son: el modelo de comunicación política electoral; la libertad de expresión política y la calumnia; la difusión de propaganda gubernamental; la adquisición de tiempo en radio y televisión con fines electorales; la libertad informativa en el proceso electoral; los alcances de la libertad religiosa en los comicios; el debido proceso legal, el derecho a la defensa y la salvaguarda de los derechos fundamentales de terceros en la propaganda electoral. Aspectos de suma trascendencia para el ejercicio de la libertad de expresión en materia política electoral y para la preservación del principio de equidad en el desarrollo de los procesos electorales, de ahí la iniciativa de la Sala Especializada de realizar un análisis exhaustivo de todos estos tópicos que son materia de su competencia, a efecto de aportar un estudio pormenorizado sobre la experiencia jurisdiccional en la resolución del nuevo procedimiento especial sancionador, a la luz de la doctrina y la jurisprudencia nacional y convencional.

Es importante precisar que la naturaleza de la Sala Especializada se distingue de las otras Salas Regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, debido a que este órgano jurisdiccional funge como primera instancia, mientras que las otras Salas Regionales son órganos legislativamente contemplados como finales; de ahí que todas las determinaciones de la Sala Especializada puedan impugnarse mediante el recurso de revisión del procedimiento especial sancionador, de la competencia de la Sala Superior.

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Así, en esta obra se compilan diversos artículos de funcionarios jurisdiccionales de la Sala Especializada, como es el caso del Secretario General de Acuerdos y Secretarios de Estudio y Cuenta de este órgano jurisdiccional, que con rigor académico y doctrinal, abordan con claridad las líneas interpretativas sobre el régimen sancionador en materia electoral. Esto, es acorde con los lineamientos que desde el inicio de sus funciones fijó la Sala Especializada, aprobando un programa institucional orientado a definir la instrumentación efectiva de las labores jurisdiccionales, administrativas y de capacitación. En ese sentido, se ha fomentado en el desempeño jurisdiccional, tres ejes rectores: la transparencia, el lenguaje ciudadano y la certeza jurídica. Con ello, se busca que el personal administrativo y jurisdiccional, guíe su conducta de acuerdo con los principios generales que orientan la función judicial contenidos en la Constitución federal y en diversos ordenamientos jurídicos nacionales, regionales e internacionales11, así como en los preceptos establecidos en diferentes códigos de ética, entre otros, el Código Modelo de Ética Judicial Electoral; los cuales redundarán en la creación de un mejor ambiente laboral, en el que podrán desempeñar adecuadamente sus respectivas funciones. Dentro de los logros institucionales a corto plazo de la Sala Especializada, pueden advertirse los siguientes: 1. Sentencias con lenguaje ciudadano. La Sala Especializada instrumentó un nuevo modelo de sentencia con lenguaje ciudadano, ya que incluye cuadros explicativos e infografías, con el objeto de que los procedimientos especiales sancionadores cuenten con resoluciones claras y entendibles para todos los sectores de la sociedad. 2. Equidad de género en la composición de la Sala Especializada. De igual modo, como parte de los compromisos nacionales e internacionales en materia de género, la Sala Especializada ha logrado que en la integración de su personal, se concrete el principio de equidad de género, ya que del total de las plazas contratadas a la fecha, el 48% son mujeres y el 52% son hombres; cabe destacar, que de 19 cargos de

Como la certeza, transparencia, imparcialidad, objetividad, neutralidad e independencia judicial.

Reflexión inicial

dirección, 8 son ocupados por mujeres y 11 por hombres, lo que pone de manifiesto la igualdad de oportunidades entre ambos géneros. 3. Incorporación a la carrera judicial del personal jurisdiccional de la Sala Especializada. La Comisión de Administración del Tribunal Electoral emprendió diversas acciones para lograr la incorporación a la carrera judicial del personal jurisdiccional de la Sala Especializada, previa realización de un curso y su correspondiente evaluación12, lo que tuvo como propósito homologar al personal jurisdiccional de la Sala en relación con los demás órganos del Poder Judicial de la Federación. 4. Capacitación y coordinación con personal del Instituto Nacional Electoral. Como parte de las gestiones para lograr un adecuado desarrollo del proceso electoral, la Sala creó dos instrumentos que sirvieron al personal de los órganos desconcentrados del Instituto Nacional Electoral, para entender el desarrollo de los procedimientos especiales sancionadores a nivel distrital y la forma de practicar las notificaciones solicitadas mediante auxilios a diversas juntas distritales: “Guía didáctica sobre criterios de la Sala Regional Especializada para la instrucción de los procedimientos especiales sancionadores” y “Guía didáctica para la realización de notificaciones personales en apoyo de la Sala Regional Especializada”. 5. Seguimiento de los cumplimientos de las sentencias emitidas por la Sala Especializada en los distintos procedimientos especiales sancionadores. Mediante el Asunto General identificado con la clave SRE-AG-59/2015, se facultó al Secretario General de Acuerdos de la Sala Especializada, para gestionar de manera periódica la solicitud de los informes respectivos y de seguimiento a los mismos, a fin de contar con los datos proporcionados por la Dirección Ejecutiva de Administración del Instituto Nacional Electoral que permitan conocer si se ha realizado el pago de las multas impuestas en las resoluciones dictadas en los procedimientos especiales sancionadores, y efectuar los trámites correspondientes, a fin de remitir los recursos obtenidos al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, de conformidad con

“Curso-Taller el nuevo procedimiento especial sancionador”, organizado por el Centro de Capacitación Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, del 4 al 15 de octubre de 2014.

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lo establecido en la Ley Electoral. Lo anterior, como parte de hacer efectiva la tutela jurisdiccional a que tienen derecho los justiciables. Asimismo, como parte de las acciones de mejora administrativa se desarrollaron las siguientes líneas basadas en la ética, la transparencia y el fortalecimiento del control interno: a) Desarrollo y fomento de principios éticos y conductas deseadas de los servidores públicos de la Sala Especializada, por medio de campañas de comunicación interna y externa como la “Galería de Valores”, consistente en una serie de comunicados mensuales distribuidos física y virtualmente; así como la difusión de cápsulas informativas con expertos en materia de ética judicial. b) Fomento de la ética judicial mediante la impartición del Seminario permanente sobre Ética Judicial, así como la firma de cartas de confidencialidad y desempeño ético de los funcionarios que laboran en la Sala Especializada, a fin de proteger la información contenida en el Sistema de Procedimientos Especiales Sancionadores (SIPES), respecto a los asuntos en instrucción. c) Instrumentación del protocolo para la mejora, eficacia y transparencia de los procedimientos administrativos, que permite la detección y eliminación de prácticas de corrupción y al mismo tiempo fortalece el control interno. d) Implementación de la transparencia de las actividades de la Sala Especializada a la ciudadanía en general, dando respuesta inmediata a las solicitudes de acceso a la información generadas mediante el sistema INFOMEX, para lo cual se impartieron talleres sobre transparencia, acceso a la información, documentación, archivos y protección de datos personales. e) Divulgación de la agenda de los magistrados integrantes de la Sala Especializada a la ciudadanía, en el portal de internet, en la que se muestran las fechas en que se celebran las audiencias de alegatos de las partes, en las que participan los tres magistrados de manera conjunta, de manera que las partes ejercen su derecho de audiencia con todos los Magistrados en una misma fecha y hora. f) Rediseño del sitio web de la Sala Especializada, creando un espacio gráfica y funcionalmente más amigable, a fin de que la

Reflexión inicial

navegación en los micrositios del portal sea más sencilla y se pueda rendir cuentas con mayor claridad. g) Uno de los micrositios de mayor relevancia en la página de internet es el Catálogo de Sujetos Sancionados (CASS), en el que se difunden, entre otros, los datos de las resoluciones en los que se sanciona a alguna de las partes. Finalmente, es importante subrayar que a partir de su reciente creación, la Sala Especializada consciente de la alta responsabilidad que tiene en la consolidación de la democracia en nuestro país, ha buscado innovar sus métodos de trabajo y los sistemas operativos para tal fin, utilizando adecuadamente las nuevas tecnologías y colocando el nombre del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación a la vanguardia, pues sigue los parámetros internacionales en materia de derechos humanos en sus resoluciones y preserva la expeditez en la impartición de justicia, aspectos medulares para la jurisdicción electoral de un Estado democrático constitucional. Otoño de 2015.

El debido proceso en el procedimiento especial sancionador MARTHA LETICIA MERCADO RAMÍREZ ABRAHAM YAMSHID CAMBRANIS PÉREZ1 SUMARIO: I. Introducción. II. Representación. III. Regularización. IV. Elementos de prueba presentados en la audiencia de pruebas y alegatos. V. Datos personales y uso indebido del padrón electoral. Vía para denunciar. VI. Limitación de la litis. VII. Diligencias para mejor proveer. VIII. Cosa juzgada. IX Representación de personas morales con motivo de presuntas violaciones a la normativa electoral. X. La prueba pericial. XI. Conclusiones. XII. Fuentes.

I. INTRODUCCIÓN El derecho administrativo sancionador electoral es aquel que se ocupa de regular el ejercicio de la potestad sancionadora otorgada a las instituciones electorales. La ley electoral ha reconocido dos tipos de procedimientos: el ordinario2 y el especial. Este último es materia del presente ensayo.

Secretaria de Estudio y Cuenta y Secretario Auxiliar de la Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, respectivamente. Vale la pena señalar que el procedimiento sancionador ordinario se refiere a los casos de faltas electorales cometidas dentro y fuera de los procesos electorales, diversas a las reservadas al procedimiento especial sancionador. En tanto el procedimiento especial o sumario sancionador procede cuando: se viole lo establecido en el artículo 41, base III, de la CPEUM (uso de tiempos en radio y televisión; violación a la suspensión de difusión de propaganda gubernamental en el tiempo que comprende las campañas y hasta la conclusión de la jornada comicial; o calumnia en materia electoral), se viole lo establecido en el párrafo octavo del artículo 134 de la CPEUM, esto es, en el caso de que la propaganda gubernamental incluya promoción personalizada de algún servidor público; se viole lo establecido en el párrafo séptimo del artículo 134 de la CPEUM, es decir, en caso de que los servidores públicos utilicen recursos públicos para influir en la contienda electoral, y con ello afecten el principio de imparcialidad; se contravengan las normas en materia de propaganda política o electoral (artículos 249 y 250 de la LEGIPE —lugares,

Martha Leticia Mercado Ramírez - Abraham Yamshid Cambranis Pérez

La reforma político-electoral constitucional y legal de 20143 ha implicado un gran reto. Si bien estableció un nuevo modelo de procedimiento especial sancionador4 en el cual determinó que la autoridad resolutora es la Sala Regional Especializada de reciente creación5, uno de los temas más importantes que dicho órgano ha procurado es garantizar, durante la instrucción y la sentencia, las garantías del debido proceso. El debido proceso debe ser garantizado a cualquier actor jurídico, de manera tal que las garantías consagradas a nivel constitucional y legal sean observadas y acogidas en el procedimiento. Ahora bien, la dogmática penal parte de la base de que en todo proceso acusatorio debe privilegiarse el reconocimiento y respeto a la presunción de inocencia, como un derecho fundamental por el que toda persona a quien se imputa un delito debe ser tratada como inocente, mientras no se pruebe legalmente su culpabilidad. Este derecho tiene por objeto el mantenimiento y la protección jurídica de la inocencia del procesado en tanto no se produzca prueba concreta capaz de generar la certeza necesaria para establecer la responsabilidad, a través de una declaración de condena. Conforme con lo anterior, es oportuno recordar que tal principio se encuentra contemplado en el artículo 20 de la Constitución federal al establecer los principios del proceso penal. Ente otros, concretamente en su fracción V establece que corresponde a la parte acusado-

tiempos y reglas de colocación de la propaganda—); actos anticipados de precampaña o campaña; y contra el incumplimiento a medidas cautelares. La reforma constitucional fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de febrero de 2014, y la reforma legal el 23 de mayo del mismo año. Véase la sentencia del recurso de apelación SUP-RAP-17/2006, por la cual la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, durante el proceso electoral 2006-2007, con motivo de la interposición del respectivo recurso de apelación interpuesto por la entonces coalición “Por el Bien de Todos”, determinó que ante la ineficacia del procedimiento administrativo sancionador en el retiro de promocionales en radio y televisión, se debía instaurar un procedimiento idóneo, eficaz, completo, exhaustivo, en que se respetaran las formalidades esenciales del procedimiento y que previniera la comisión de conductas ilícitas y, en su caso, restaurara el orden jurídico. Anteriormente el procedimiento especial sancionador era sustanciado y resuelto por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral.

El debido proceso en el procedimiento especial sancionador

ra la carga de la prueba para demostrar la culpabilidad, conforme a lo que establezca el tipo penal. De igual forma, la fracción VIII dispone que el juez solo condenará cuando exista convicción de la culpabilidad del procesado. En esta tesitura, el apartado B del precepto constitucional en cuestión, al enunciar los derechos de toda persona imputada, establece en su fracción I, el derecho a que se presuma su inocencia mientras no se declare su responsabilidad mediante sentencia dictada por el juez de la causa. Por lo que se refiere a la fracción VI del citado apartado, establece el derecho de toda persona imputada para que le sean facilitados todos los datos que solicite para su defensa y que consten en el proceso. Ahora bien, los principios contenidos y desarrollados por el derecho penal, le son aplicables, mutatis mutandis, al derecho administrativo sancionador. Lo anterior, porque tanto el derecho administrativo sancionador, como el derecho penal son manifestaciones del ius puniendi estatal, de las cuales, el derecho penal es el más antiguo y desarrollado, a tal grado que casi absorbe al género, por lo cual constituye obligada referencia o prototipo a las otras especies. Luego entonces, la facultad de reprimir conductas consideradas ilícitas, que vulneran el orden jurídico, es connatural a la organización del Estado, al cual el constituyente originario le encomendó la realización de todas las actividades necesarias para lograr el bienestar común, con las limitaciones correspondientes, entre las cuales destacan, primordialmente, el respeto irrestricto a los derechos humanos y las normas fundamentales con las que se construye el estado de derecho. Ahora, de acuerdo con los valores que se protegen, la variedad de las conductas y los entes que pueden llegar a cometer la conducta sancionada, se han establecido dos regímenes distintos, en los que se pretende englobar la mayoría de las conductas ilícitas, y que son: el derecho penal y el derecho administrativo sancionador. En ese sentido, la división del derecho punitivo del Estado en una potestad sancionadora jurisdiccional y otra administrativa, tiene su razón de ser en la naturaleza de los ilícitos que se pretenden sancionar y reprimir.

Martha Leticia Mercado Ramírez - Abraham Yamshid Cambranis Pérez

La tipificación y sanción de las infracciones administrativas propende generalmente a la tutela de intereses generados en el ámbito social, y tienen por finalidad hacer posible que la autoridad administrativa lleve a cabo su función, aunque coinciden, fundamentalmente, en que ambos tienen por propósito alcanzar y preservar el bien común y la paz social. Luego entonces, el poder punitivo del Estado, ya sea en el campo del derecho penal o en el del derecho administrativo sancionador, tiene como finalidad inmediata y directa la prevención de la comisión de los ilícitos, ya sea especial, referida al autor individual, o general, dirigida a toda la comunidad, esto es, reprimir el injusto (considerado éste en sentido amplio) para disuadir y evitar su proliferación y comisión futura. La explicación anterior no conlleva que se deba aplicar al derecho administrativo sancionador la norma positiva penal, sino que se deben extraer los principios desarrollados por el derecho penal y adecuarlos en lo que sean útiles y pertinentes a la imposición de sanciones administrativas, en lo que no se opongan a las particularidades de éstas, lo que significa que, no siempre, y no todos los principios penales son aplicables a los ilícitos administrativos, sino que debe tomarse en cuenta la naturaleza de las sanciones administrativas y el debido cumplimiento de los fines de una actividad de la administración6. Al respecto, el artículo 476, párrafo 2, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, establece que una vez desahogada la instrucción del procedimiento sancionador, el mismo deberá ser remitido a la Sala Especializada para su resolución, la cual deberá radicar la denuncia, procediendo a verificar el cumplimiento, por parte de quien funja como autoridad sustanciadora, de los requisitos previstos en la ley. Dicho numeral establece que cuando la Sala Especializada advierta omisiones o deficiencias en la integración del expediente o en su tramitación, así como violación a las reglas establecidas para el pro-

Tal criterio ha sido sustentado por la Sala Superior del Tribunal Electoral en la tesis XLV/2002, de rubro: “DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL. LE SON APLICABLES LOS PRINCIPIOS DEL IUS PUNIENDI DESARROLLADOS POR EL DERECHO PENAL” (TMX 338,415).

El debido proceso en el procedimiento especial sancionador

cedimiento especial sancionador, podrá ordenar al Instituto Nacional Electoral, o a la autoridad instructora que corresponda, la realización de diligencias para mejor proveer, determinando las que deban realizarse y el plazo para llevarlas a cabo, las cuales deberá desahogar en la forma más expedita. En ese sentido, la Suprema Corte de Justicia de la Nación7 ha establecido que las garantías del debido proceso que aplican a cualquier procedimiento de naturaleza jurisdiccional son las identificadas como formalidades esenciales del procedimiento, cuyo conjunto integra la garantía de audiencia. Conforme con lo anterior, el artículo 14 constitucional prevé, entre otros aspectos, la garantía de audiencia, que consiste en otorgar al gobernado la oportunidad de defensa previamente al acto privativo de libertad, propiedad, posesiones o derechos, y su debido respeto impone a las autoridades cumplir las formalidades esenciales del procedimiento. Tales formalidades son de manera genérica las siguientes: – La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; – La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; – La oportunidad de alegar y objetar las pruebas que se estimen necesarias o interponer las excepciones y defensas que sean oportunas; y, – El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. Por otra parte, la Sala Superior8 ha sostenido que los procedimientos sancionadores tienen como uno de sus fines primordiales estable-

Jurisprudencias 1a./J. 11/2014 (10a.) de rubro: “DERECHO AL DEBIDO PROCESO. SU CONTENIDO” (TMX 55,406), y P./J. 47/95, (9a.), de rubro: “FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO” (TMX 26,531), publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro 3, febrero 2014, Tomo I, página 396, y diciembre 1995, Tomo II, página 133, respectivamente. Véase el criterio sustentado por la Sala Superior del Tribunal Electoral en la jurisprudencia 27/2009, de rubro: “AUDIENCIA DE PRUEBAS Y ALEGATOS