COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
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Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo
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Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
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Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
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Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania) Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
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Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
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Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
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Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
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INDEPENDENCIA JUDICIAL Y ESTADO CONSTITUCIONAL El gobierno judicial Luis Aguiar de Luque (Editor) Luis Aguiar de Luque Francisco Javier Donaire Villa Ana Espinosa Díaz Ascensión Elvira Perales María Fraile Ortiz
David Giménez Gluck Itziar Gómez Fernández Gema Rosado Iglesias Ana Ovejero Puente Emilio Pajares Montolío
DEPENDENCIA JUDICIAL Y TADO CONSTITUCIONAL. GOBIERNO JUDICIAL
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nt lo blanch INSTITUTO DE DERECHO PÚBLICO COMPARADO
Valencia, 2016
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CONTINUIDAD Y REFORMA EN EL RÉGIMEN JURÍDICO DEL CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL1 Luís Aguiar de Luque
Catedrático de Derecho Constitucional Universidad Carlos III de Madrid
Treinta y seis años después de la entrada en vigor de la Constitución de 1978, es opinión bastante extendida que el Consejo General del Poder Judicial (en lo sucesivo CGPJ) es una de las instituciones que en la práctica ha venido resultando más disfuncional para el correcto desenvolvimiento del sistema constitucional. En efecto, creado el CGPJ por el art. 122 de la Constitución como un mecanismo de garantía de la independencia judicial en buena medida a imagen y semejanza del Consiglio Superiore della Magistratura italiano (y en menor medida del Conseil Superieur de la Magistrature)2, desde que en 1981 se constituyera lo que en la prác-
Este trabajo ha sido elaborado en el marco del Subproyecto de investigación “Independencia judicial y Estado constitucional. El gobierno judicial”, ref. MINECO DER2011-29207-C02-02. 2 El Consiglio Superiore della Magistratura creado por la Constitución de 1947 es probablemente el máximo exponente de la serie de órganos creados por el constitucionalismo inmediatamente subsiguiente a la II guerra mundial para reforzar la garantía de la independencia judicial. La creación de dicho órgano culmina la reivindicación promovida desde sectores doctrinales y muy particularmente judiciales para que se reforzasen los mecanismos de garantía de la independencia de la Magistratura ante las insuficiencias que a tales efectos ofrecía el instituto que el constitucionalismo decimonónico había contemplado con tal finalidad: la inamovilidad judicial. Un proceso muy similar se desarrollará en Francia donde, ya en agosto de 1883, la Ley sobre la Reforma de la Organización Judicial había utilizado la expresión Conseil Superieur de la Magistrature para referirse al pleno de la Corte de Casación cuando ésta ejercía competencias de orden disciplinario en materia judicial, expresión que será recuperada por la Constitución de la IV República (1946) para denominar al órgano paralelo instaurado en Italia que se acaba de mencionar. 1
Luís Aguiar de Luque
tica iba a ser el primer CGPJ de nuestra historia constitucional3, su funcionamiento cotidiano, amén de salpicado por numerosos escándalos mediáticos que periódicamente han perturbado su andadura y mermado su legitimidad, ha estado igualmente marcado: a) por unas fuertes tensiones fruto de una intensa polarización ideológica en su interior, polarización que se ha proyectado igualmente en el cotidiano ejercicio de sus funciones con constantes alineamientos en mayoría y minoría que parecerían más cercanos al funcionamiento de las instituciones parlamentarias que lo que debiera ser un órgano constitucional de garantía; b) en estrecha conexión con lo anterior es igualmente perceptible el alto grado de politización que ha guiado buena parte de sus decisiones de modo que, pese a estar compuesto exclusivamente por juristas, la justificación última de aquellas hay que buscarla más en criterios de orden político-ideológico que en razones y argumentos de carácter jurídico; c) en tercer lugar, otra nota que también ha estado con frecuencia presente en su actividad ha sido una constante vocación por interferirse en labores y tareas que, a título de principio y de acuerdo con la lógica propia del régimen constitucional de Derecho, parecerían corresponder a otros poderes del Estado; y d) en
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La idea central de este tipo de instituciones —como es sobradamente conocido— es la atribución de todas las tareas de gestión/administración del estatuto judicial a un órgano específico y derivado de la propia carrera judicial, evitando así que éstas pudieran ser instrumentalizadas por el Ejecutivo, y más concretamente por el Ministerio de Justicia de turno, con objeto de intentar mediatizar el ejercicio de la labor jurisdiccional. Es significativo de tal paralelismo que tanto en el texto constitucional francés, como en el italiano, pese a las notables diferencias de configuración de uno y otro órgano, el CSM aparece originariamente en ambos casos en la órbita de las tareas del Presidente de la República que es quien lo preside. A diferencia de lo indicado respecto a Italia y Francia, en nuestro país prácticamente no ha habido en nuestro pasado antecedentes de esta figura. Aunque en sede académica haya autores que remitan en ocasiones a figuras puntuales de este tipo, que aparecen en textos conformadores del Poder Judicial tanto en el último tercio del siglo XIX, como en la Dictadura de Primo de Rivera o en el franquismo, en rigor tales experiencias no pueden considerarse como auténticos precedentes de eventuales órganos de gobierno judicial ni por el tipo de labores que desempañaban, ni por la finalidad que con ellas se perseguía. En suma, bien puede afirmarse que es el texto constitucional de 1978 a quien corresponde el mérito (o quién sabe si el demérito) de haber introducido entre nosotros esta institución.
Continuidad y reforma en el régimen jurídico del Consejo General del Poder Judicial
cuarto y último lugar, lo que probablemente sea más preocupante de la práctica de este órgano constitucional, su aportación para la garantía de la independencia de Jueces y Magistrados, ha sido escasa según una opinión ampliamente extendida entre éstos, siendo así que ésta parecería ser su misión constitucional por excelencia. El resultado, como ha quedado apuntado, ha sido que la contribución del CGPJ a un mejor funcionamiento de los mecanismos del Estado de Derecho y al correcto desarrollo de las instituciones de la democracia constitucional y parlamentaria ha sido escasa, o al menos mucho menos relevante de lo que cabía esperar, operando —en más ocasiones de las que sería deseable— como un factor de perturbación para el normal desenvolvimiento del sistema institucional. Lo paradójico, sin embargo, es que cuando en 1978 se aprobó el art. 122 de la Constitución, que, como ha quedado apuntado, establece las bases normativas de este órgano, nada permitía augurar un funcionamiento tan problemático. Y es que, ahora que —con buena lógica— tanto se habla de una más que conveniente reforma de la Constitución, quizás fuera aconsejable realizar algunos pequeños retoques en el régimen constitucional de esta institución4, pero, en todo caso, no parece que se pueda imputar la entera responsabilidad de sus problemas a su regulación constitucional. Y, probablemente, tampoco los diferentes desarrollos que el legislador ha venido realizando en relación con esta institución pueden ser considerados la única explicación para la escasa aportación de este
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Principalmente dicha eventual reforma quizás debería afectar al modo de selección y nombramiento de sus miembros togados a fin de dotar de firmeza y certeza a un tema harto controvertido (más adelante se volverá sobre esta cuestión); en segundo lugar debería intentar arbitrar algún tipo de solución al elevado número de integrantes que actualmente contempla el art. 122 CE, sea por la vía directa de establecer una cifra menor de vocales, sea —al modo como prevé la ley hoy vigente— estableciendo dos tipos de vocales que permitieran conjugar la conveniente representatividad de muy diversas sensibilidades en el órgano de gobierno judicial con una mayor operatividad en el ejercicio de aquellas atribuciones de menor entidad y naturaleza dominantemente administrativa; finalmente y en tercer lugar, sería conveniente determinar con mayor firmeza el catálogo de atribuciones en que se concreta la noción de gobierno judicial a fin de mitigar la que parece irremediable tendencia expansiva que parece regir el funcionamiento de este tipo de órganos.
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órgano a la gobernabilidad y correcto funcionamiento de nuestro Estado democrático de Derecho. Pero lo que sí es posible constatar a día de hoy con cierta perspectiva histórica es que los sucesivos zigzagueos con los que el legislador orgánico ha ido configurando el régimen jurídico de esta institución, lejos de permitir una progresiva consolidación de su significado, posición y funciones constitucionales, solo ha contribuido a incrementar las dimensiones más controvertidas de este órgano. En efecto, el legislador orgánico durante el periodo 1980/2011 se ha ocupado frontalmente del CGPJ en dos ocasiones, con planteamientos notablemente divergentes en algunos de los elementos centrales del régimen jurídico de este órgano. De un lado, la LO 1/1980 del CGPJ dictada con la finalidad de posibilitar la puesta en marcha de esta institución con celeridad y poder así culminar el proceso de constitución del Tribunal Constitucional. De otra, la regulación que se contiene en Libro II de la LO 6/1985 de 1 de julio del Poder Judicial (en lo sucesivo LOPJ) elaborada para dar cumplimiento al mandato al legislador contenido en el art. 122.1 de la Constitución para que el entero desarrollo legislativo del tercer poder del Estado se acometiera mediante ley orgánica, que rediseña íntegramente esta institución. Junto a éstas, con el carácter de regulaciones parciales de su régimen jurídico mediante puntuales modificaciones de la LOPJ, son particularmente relevantes las llevadas a cabo por las LLOO 16/1994 de 8 de noviembre, 2/2001 de 28 de junio, 19/2003 de 23 de diciembre y 2/2004 de 28 de diciembre. Tomando como punto de partida los dos primeros textos legales citados (LLOO 1/1980 y 6/1985), que a fin de cuentas fueron las que llevaron a cabo un primer desarrollo integral de esta institución, los aspectos más relevantes y definitorios del régimen jurídico del CGPJ son básicamente tres: a) las normas que regulan la composición del Consejo y, muy particularmente, las que se ocupan del modo de designación de los vocales togados, b) el conjunto de preceptos que definen y delimitan sus competencias a partir de la reserva que establece el art. 122.2 de la Constitución, y c) las normas que establecen las reglas básicas de funcionamiento y toma de decisiones de este órgano. Veámoslas separadamente. Sobre la base de tal esquema, el tema más controvertido, que marcará muy significativamente toda la configuración y evolución ulte-
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rior de este órgano, ha sido sin duda alguna el tratamiento que uno y otro texto legal realizan del modo de selección de los vocales togados, dando lugar a un intenso debate tanto entre las principales fuerzas del arco parlamentario, como entre las corrientes ideológico-asociativas presentes en la carrera judicial, debate que formalmente se prolongará hasta el año 2011. En este sentido, como es sobradamente conocido, la constitución de 1978 en su art. 122, probablemente inspirándose en el modelo italiano de Consiglio Superiore de la Magistratura, pareció decantarse por una composición mixta del CGPJ en la que predominan los denominados como vocales judiciales o togados (12) en razón de su obligatoria pertenencia a la carrera judicial, frente los vocales laicos (esto es, juristas de reconocida competencia sin que sea necesaria ninguna específica caracterización profesional como sí se establece para el Tribunal Constitucional) que en número de ocho son designados por el Congreso y el Senado. El problema, sin embargo, en lo tocante al modo de nombramiento de los vocales judiciales, es que por más que en razón del modelo italiano que el constituyente tomo como referencia y la más que probable intención de éste de instaurar un órgano que en alguna medida fuera expresión de un cierto autogobierno judicial, nada taxativo y literal se recoge en el mencionado art. 122 de la Constitución. Más aún, bien podría afirmarse que la literalidad de los términos de dicho precepto parece apuntar a una cierta voluntad del constituyente por dejar plena disponibilidad en este tema al legislador orgánico: “De éstos, doce entre Jueces y Magistrados de todas las categorías judiciales, en los términos que establezca la ley orgánica”. En todo caso, no fue ésta la opción del legislador de 1980, que se decantó por un sistema de elecciones internas en el seno de la carrera judicial, estructurados sus miembros en función de las diversas categorías (Magistrados del Tribunal Supremo, Magistrados y Jueces) y proceder así a la selección de los 12 vocales togados. El resultado práctico de este modelo no puede sin embargo calificarse de enteramente satisfactorio. Pese al principio proclamado en el art. 14.3 de la ley orgánica (“el sistema electoral será el mayoritario corregido para permitir la representación de un sector minoritario”) la circunscripción única para todo el territorio nacional provocó en las elecciones celebradas a mediados de mayo de 1980
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unos resultados en la distribución de las 12 vocalías en juego regidos por los rasgos más distorsionantes del sistema electoral mayoritario y favoreciendo claramente al sector dominante en el estamento judicial de signo ideológico claramente conservador5. Pese a que entonces la única asociación judicial formalmente reconocida era la Asociación Profesional de la Magistratura (APM), diversas corrientes de diferente signo ideológico operaban en el seno de aquella, corrientes que poco tiempo después terminarían configurándose como asociaciones judiciales distintas; concretamente, Francisco de Vitoria y Jueces para la Democracia, ambas escindidas en 1983 de APM. Sin embargo en las elecciones citadas ninguno de los miembros de tales corrientes accedieron al CGPJ siendo ocupadas todas las vocalías por los sectores conservadores de la APM. Esta distorsión en el proceso de selección de vocales togados del primer Consejo de la democracia tuvo por otra parte una segunda consecuencia que tampoco puede ser considerada enteramente adecuada a los criterios establecidos por el constituyente. Ante la ausencia entre los vocales togados elegidos por los miembros de la carrera judicial que fueran representativos de otras corrientes ideológicas, el Congreso y el Senado optaron por dar entrada en el cupo de juristas de reconocida competencia a varios vocales materialmente de origen judicial adscritos a otros sectores ideológicos. El resultado fue que de los 20 miembros del CGPJ que tomaron posesión como vocales en los primeros días de octubre de 1980, 16 eran Jueces o Magistrados y tan solo 4 podían en sentido estricto ser calificados como juristas a efectos del art. 122.3 de la Constitución que explícitamente reserva un cupo específico de 12 vocalías para los miembros de la carrera judicial. Dicha práctica de otorgar a miembros de la carrera judicial plaza en el CGPJ en el cupo de juristas se inicia en este primer Consejo y se reiterará ulteriormente en otras numerosas ocasiones pese a su dudosa adecuación a los criterios constitucionales. El CGPJ así nombrado, que inició su andadura en octubre de 1980, caracterizado por una composición de sesgo ideológico dominante
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El estamento judicial heredado del franquismo, aunque dotado con carácter general de una notable formación técnica y unos altos niveles de rigor profesional, constituía a principios de los años 80 un colectivo claramente escorado hacia posiciones ideológicamente conservadoras.
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mente conservador, quizás no fuera el más adecuado para promover e impulsar las importantes transformaciones estructurales y funcionales que el estamento judicial heredado del franquismo necesitaba para adaptarse a las nuevas misiones y tareas que el orden constitucional le encomendaba. Pero, sobre todo, el hecho de contar en su seno con una hiper-representación del estamento judicial le llevó desde los primeros momentos a autoconsiderarse la legítima expresión de un sedicente autogobierno judicial que el texto constitucional en verdad no consagra, como explícitamente señalaría unos años más tarde el Tribunal Constitucional. Y en estrecha conexión con ello, el Consejo 1980/85, presidido por Federico Carlos Sainz de Robles, asumirá como función constitucional por excelencia la de representar al tercer poder del Estado (y por extensión al estamento judicial) en el sistema de división de poderes y en el juego de pesos y contrapesos entre éstos, sintiéndose desde los primeros momentos legitimado para intervenir en plano de igualdad con las instancias más genuinamente políticas del sistema democrático-constitucional, como son el Gobierno y las Cámaras parlamentarias. A tal efecto será frecuente la reivindicación por éste de una ampliación de sus propias competencias en temas de claro contenido político (principalmente, pero no solo, en terreno presupuestario) para poder desempeñar correctamente su labor6. La dinámica desplegada por el Consejo presidido por Sainz de Robles que se acaba de describir está con toda probabilidad en el origen del importante cambio de orientación en el modo de nombramiento de los vocales togados que se lleva a cabo a raíz de la victoria electoral del Partido Socialista en octubre de 1982 con ocasión de la elaboración de la LOPJ, texto normativo que comprende un entero nuevo régimen jurídico del CGPJ en el Libro II de dicho texto legal. La nueva ley, que en su versión inicial mantenía el nombramiento de los vocales judiciales en el seno de la propia carrera judicial, dará un cambio de 180 grados en el tratamiento de esta cuestión al aceptar el Grupo Socialista —en el debate en la Comisión de Justicia del Congreso de los Diputados— una enmienda presentada por el diputado
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Es muy ilustrativa a estos efectos la lectura de la primera Memoria presentada al Congreso de los Diputados en 1981 por el Consejo presidido por F. C. Sainz de Robles.
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J. Mª Bandrés al proyecto de LOPJ de 1985 en la que se contemplaba que la totalidad de los miembros del CGPJ (y, por tanto, también los vocales togados) fueran nombrados en sede parlamentaria por mayoría de 3/5 en cada una de las Cámaras. El propio CGPJ presidido por Sainz de Robles promoverá ante el Tribunal Constitucional un conflicto positivo de competencias entre órganos constitucionales frente a la decisión de las Cámaras de aceptar lo que terminará denominándose “la enmienda Bandres”, e igual camino seguirá el Partido Popular mediante la interposición de un recurso de inconstitucionalidad. En un caso como en otro el Tribunal desestimará el conflicto (STC 45/1986) y el recurso (STC 108/1986) y argumentará, con algún medido ober dicta, a favor de la constitucionalidad de la opción adoptada por el legislador orgánico. No es este momento ni lugar para hacer consideraciones acerca de la corrección constitucional de la decisión del legislador, máxime habiendo ésta contado con el respaldo del Tribunal Constitucional. Sí que, en cambio, hay que dejar constancia de que el modo sorpresivo en que tal decisión se adopta en sede parlamentaria, sin ningún dialogo ni consenso previo de la propuesta con el principal partido de la oposición o con los sectores mayoritarios de la carrera judicial que discrepaban de dicha decisión legislativa, producirá una decisiva crisis en la consolidación de la institución que lastrará casi definitivamente el papel constitucional del CGPJ en nuestro sistema. Y todo ello no tanto por una falta de legitimidad del nuevo sistema de nombramiento de los vocales togados desde perspectivas constitucionales o desde la lógica del principio democrático, terrenos desde los que la decisión probablemente resulta inatacable, sino por el modo y oportunidad con que tal medida se adopta. El problema, por lo que a la consolidación institucional del CGPJ se refiere, se verá agravado por la “lotización” de la elección de la totalidad de los integrantes del órgano, que marcará a partir de entonces la composición del Consejo. Modus operandi que exigirá a los partidos políticos realizar una política de acercamiento a las asociaciones judiciales que terminarán convirtiéndose en el privilegiado interlocutor de los grupos parlamentarios y correa de transmisión por excelencia entre Cámaras parlamentarias y estamento judicial. Y ello pese a que el número de asociados a las diferentes asociaciones judi-
Continuidad y reforma en el régimen jurídico del Consejo General del Poder Judicial
ciales ha venido prácticamente siempre oscilando en el entorno del 50% del total de Jueces y Magistrados, lo que a sensu contrario ha significado que el 50% de la carrera judicial ha estado sistemáticamente infrarrepresentado en los sucesivos Consejos. El modo de nombramiento de los vocales togados ha continuado desde entonces estando presente con tonos controvertidos no solo en los periodos de renovación del CGPJ, sino muy particularmente en la agenda política del Partido Popular, que mantendrá formalmente en sus programas electorales y de legislatura el retorno al modo inicial de nombramiento de los vocales judiciales por los propios jueces. Distinto, y algo sorprendente, es en cambio la evolución que este tema ha seguido en el plano normativo toda vez que el legislador orgánico en dos ocasiones ha acometido reformas de la LOPJ, reformas elaboradas y aprobadas por unas Cortes en las que el Partido Popular contaba con mayoría absoluta en ambas cámaras y en las que, pese a las reiteradas manifestaciones críticas reiteradamente vertidas por dicho partido en lo que concierne al nombramiento de los vocales togados en sede parlamentaria, tal opción ha venido siendo confirmada y consolidada. La primera se plasmó en la LO 2/2001 de 28 de junio, específicamente destinada a modificar diversos preceptos de la LOPJ en materia de “composición del CGPJ”, en el contexto del Pacto de Estado para la Reforma de la Justicia. La idea central que inspiró la reforma fue reforzar el papel de las asociaciones judiciales en los procesos de renovación del Consejo, encomendando principalmente a éstas la labor de seleccionar 36 precandidatos entre los miembros en activo de la carrera judicial7, correspondiendo al Congreso y al Senado la elección definitiva entre éstos de los 12 vocalías de origen judicial que terminarían incorporándose al Consejo.
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Formalmente, de acuerdo al tenor literal del art. 112.3 de la LOPJ tal como quedó redactado tras la reforma aprobada en junio de 2001, la formulación de candidaturas podía corresponder tanto a las asociaciones judiciales reconocidas como a los Jueces y Magistrados no asociados que lograsen el aval de al menos el 2% de todos los miembros de la carrera judicial que se encontrasen en activo. Materialmente la presencia entre los vocales asociados (principalmente si pertenecían a la APM o a JpD) fue incomparablemente mayor dada la obvia dificultad de los miembros individuales de la carrera judicial para lograr un porcentaje tan elevado de avales.
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La segunda, integrada en la amplia reforma del régimen jurídico del CGPJ que llevó a cabo la LO 4/2013 de 28 de junio, en buena medida trasfondo del presente trabajo, también incidió en el modo de selección de los vocales togados modificando aspectos secundarios pero manteniendo igualmente la tesis central de que los vocales togados son, al igual que los vocales laicos, designados en sede parlamentaria (véase en este mismo libro el capítulo elaborado por la profesora A. Elvira). Frente a la intensa polémica que ha venido generando el modo de selección de los vocales togados del CGPJ, la determinación del ámbito de competencias de dicho órgano a partir del contenido mínimo que establece el art. 122 de la Constitución (“La ley orgánica establecerá… sus funciones, en particular en materia de nombramientos, ascensos, inspección y régimen disciplinario”) ha venido pasando inadvertido tanto en el terreno de la política legislativa como en el debate entre las diferentes fuerzas políticas. Y ello pese al evidente carácter problemático que pudiera tener el intento de materializar en un elenco de atribuciones una función tan reciente y genérica como la de “gobierno judicial”. Al igual que en el análisis precedentemente realizado acerca de la evolución del régimen jurídico del CGPJ en lo tocante a la composición y modo de designación de sus miembros, el punto de partida será aquí también la LO 1/1980, texto legal que en este punto adopta una actitud prudente y moderada. Básicamente el conjunto de competencias que la LO 1/1980 otorga al Consejo se puede sistematizar en cuatro grandes grupos atendiendo a la naturaleza de la labor que éste lleva a cabo. a) Por un lado el art. 2 de la ley comentada encomienda al CGPJ una serie de competencias que el propio texto legal califica como “decisorias”, competencias que a su vez se pueden subdividir en tres grande apartados. Unas en las que el legislador se limita a reiterar diversas atribuciones que la propia Constitución en diversos preceptos atribuye específicamente al Consejo (así, el nombramiento de magistrados constitucionales o la elección del Presidente del Tribunal Supremo). Otras que vienen inmediatamente derivadas de su propia condición de órgano constitucional y de la consiguiente capacidad de autoorganización (por ejemplo, entre otras, el nombramiento del Secretario
Continuidad y reforma en el régimen jurídico del Consejo General del Poder Judicial
general y miembros de gabinetes, el nombramiento del director de la Escuela Judicial, la elaboración y aprobación del anteproyecto de presupuesto del órgano). Pero, sobre todo, las más inmediatamente vinculadas a su condición de garante de la independencia judicial son aquellas que pueden ser consideradas como de gestión del estatuto judicial, tradicionalmente desempeñadas en España por el Ministerio de Justicia, evitando así —en consonancia con los propósitos del constituyente— que dicha gestión pudiera directa o indirectamente ser utilizada por el ejecutivo para interferir o menoscabar la independencia judicial (sería todo lo atinente a la selección, provisión de destinos, ascensos, situaciones administrativas y régimen disciplinario de Jueces y Magistrados y, quizás en el único exceso en materia de competencias en que incurre dicha ley, similares atribuciones también en relación con los Secretarios Judiciales y demás personal auxiliar y colaborador de la Administración de Justicia). b) Un segundo grupo, complementario del anterior, está constituido por aquellas facultades de iniciativa, propuesta o, en su caso, informe, reconocidas en el art. 3 de dicha ley orgánica con respecto a un conjunto de materias sobre las que en verdad la capacidad de decisión corresponde a otros órganos, pero con las que se pretende que el Consejo sea oído con carácter previo al ejercicio de tales atribuciones por los órganos a los que verdaderamente les corresponden y que pueden incidir en el funcionamiento de la Administración de Justicia (así, la determinación y modificación de las demarcaciones judiciales, la fijación del régimen retributivo de los miembros de la carrera judicial o la tramitación de proyectos de ley en materias procesales o que afecten al funcionamiento de Juzgados y Tribunales). c) En tercer lugar el legislador de 1980 atribuye igualmente al Consejo una potestad reglamentaria de ambiguos perfiles por cuanto si bien el art. 4 parecería acotar ésta a un plano estrictamente interno (“su organización y funcionamiento, así como sobre el régimen del personal y servicios”), la apostilla final extendiendo ésta a “las demás materias de su competencia” dejará abiertos unos interrogantes que parecen haber perseguido el tratamiento de esta cuestión en relación con las competencias reglamentarias de este órgano (sobre dicha cuestión véase el trabajo de la profesora M. Fraile en este mismo libro).
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d) Y finalmente el art. 4 de la ley impone al CGPJ el deber de elaborar una Memoria anual sobre el estado y las actividades de la Administración de Justicia. Sobre tales presupuestos la LOPJ de 1985 procederá a realizar una regulación desde diferente perspectiva sistemática y con un tono mucho más minucioso y detallista, pero sin alterar en todo caso de manera sustancial ni la posición ni el papel de la institución, aunque sí puede detectarse un cierto intento de rebajar en alguna medida el potencial institucional de este órgano, que ya en su actuación precedente había dado muestras de querer incrementar su protagonismo en el plano de la separación de poderes. Así, como novedades más significativas, el texto de 1985 elimina todo tipo de competencias del Consejo en relación con los Secretarios Judiciales y demás personal auxiliar y colaborador de la Administración de Justicia, intenta delimitar con mayor alcance (y sin demasiado éxito8) la potestad reglamentaria ad extra del órgano de gobierno judicial y, por contrapartida, amplia sensiblemente el ámbito de la potestad de informe sobre proyectos de ley, lo que posteriormente permitirá a los sucesivos Consejos asumir un inusitado (e injustificado) protagonismo en el ejercicio de la potestad legislativa de las Cortes, en particular cuando el singo ideológico de la mayoría parlamentaria es distinto respecto al que existe en el Consejo. Acotadas en tales términos las competencias de esta institución por los dos legisladores orgánicos que con sus respectivos contrapuntos mayor vocación tenían de agotar el tema, dando contenido concreto a la noción de gobierno judicial, parecería en principio que poco más es lo que se puede añadir respecto al régimen jurídico del CGPJ en lo que se refiere al ámbito competencial de esta institución, pues si bien varias reformas de la LOPJ han abordado e incidido en las atribuciones del CGPJ, en ninguna de ellas es perceptible un deliberado y manifiesto propósito en el legislador orgánico de ampliar el conjunto de tareas que éste deba cumplir y, con ello, incrementar el papel de este órgano en nuestro sistema institucional.
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El poco éxito del legislador orgánico de 1985 en el intento de acotar la potestad reglamentaria del CGPJ viene provocado por la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional principalmente en la STC 108/1986.
Continuidad y reforma en el régimen jurídico del Consejo General del Poder Judicial
Y, sin embargo, a lo largo de los años 90 y principios de siglo XXI esa trayectoria, ese mayor protagonismo del Consejo en el panorama de nuestra división de poderes, sí se ha producido materialmente y cada vez con una mayor intensidad, lo que ha terminado por conferir a esta institución una indiscutible participación en el indirizzo político de nuestro panorama institucional que no deja de suscitar ciertos interrogantes, trayectoria que en ocasiones ha sido perturbadora para el correcto funcionamiento del sistema político español y ha ido alejando al Consejo de su función más genuina: la garantía de la independencia judicial. Dos son las principales vías por las que tal trayectoria se ha podido desplegar: por un lado, a través de pequeñas reformas legislativas en materia de definición de las competencias del CGPJ, sin particular relevancia cada una de ellas individualmente consideradas, pero que insensiblemente han terminado por cambiar el papel de este organismo. Así, como más relevantes, en materia de selección y formación de jueces y magistrados (LO 16/1994), de autonomía en ejecución del presupuesto (LO 16/1994), de informe sobre proyectos de leyes que afectasen a aspectos jurídicos de la tutela ante los tribunales ordinarios en el ejercicio de derechos fundamentales o leyes penales (LO 16/1994), de participación en el régimen retributivo de jueces y magistrados (Ley 15/2003) o en la delimitación del ámbito de la potestad reglamentaria (LO 16/1994 y LO 19/2003). Y en segundo lugar, mediante una interpretación expansiva bien de explícitas competencias encomendadas por el legislador orgánico al Consejo, bien de actividades ínsitas a la propia condición de órgano constitucional, que los sucesivos Consejos han ido desempañando con una vocación claramente amplificadora, gracias a la legitimidad política que les otorgaba la designación parlamentaria de todos sus miembros mediante una lotización interpartidista de tales nombramientos. Así, la amplia interpretación de la potestad de informar proyectos de ley incluso cuando el Gobierno de la Nación no los había solicitado, la dirección y llevanza de la estadística judicial, la actividad en el ámbito de las relaciones internacionales desplegada por el Consejo o la política de comunicación de la institución claramente instrumentali-
Luís Aguiar de Luque
zada por los sectores mayoritarios para propiciar un mayor protagonismo de este órgano en la actividad política9. Todo ello se ha visto además potenciado en ocasiones por una línea de actuación de las instituciones centrales del Estado en general favorable para potenciar el papel y las atribuciones del Consejo en el diseño y ejecución de todo lo concerniente a la Administración de Justicia, en la medida en que la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en materia de cláusulas subrogatorias propiciaba situar en el ámbito del Consejo una serie de materias y atribuciones que por el mero hecho de ser competencias de éste órgano de gobierno judicial quedaban automáticamente sustraídas de una eventual atribución competencial a las Comunidades Autónomas10. El resultado final de dicho proceso, como ya he tenido ocasión de manifestar en otra ocasión ha sido que “el CGPJ ha terminado por convertirse en un órgano apetecido por los grupos parlamentarios en el momento de proveer al nombramiento de sus miembros como medio de ocupar espacios en el terreno institucional, pero que luego, en su funcionamiento cotidiano, ha funcionado habitualmente con amplias tensiones entre sus miembros y, en la práctica, ha operado a modo de ‘verso suelto’ en el panorama del sistema de organización de poderes diseñado por el constituyente de 1978”11. En estas circunstancias ¿cabe sorprenderse de que el Partido Popular, una vez obtenida una clara mayoría parlamentaria en el años 2011, tuviese como uno de sus principales objetivos reformar sustancialmente el régimen jurídico del CGPJ? Por otro lado, el camino seguido para acometer tal reforma no podía ab initio parecer más adecuado: encomendar a una comisión institucional de juristas presidida por un Catedrático de Derecho Constitucional y Magistrado del
Sobre este tipo de competencias del Consejo sobre funciones no directamente atribuidas por la Constitución, véase en el presente libro el trabajo elaborado por el profesor D. Giménez Gluck. 10 Sobre dicha cuestión puede verse Rafael Jiménez Asensio: Pacto de estado, reforma de la Administración de Justicia y Comunidades Autónomas. Oñati, Instituto Vasco de Administración Pública, 2004. 11 Luís Aguiar de Luque: “El gobierno judicial en el derecho comparado: entre la dirección política y la gestión administrativa”, en L. Aguiar (dir.): El gobierno del poder judicial. Una perspectiva comparada. Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2012, pág. 17. 9
Continuidad y reforma en el régimen jurídico del Consejo General del Poder Judicial
Tribunal Supremo la elaboración de un primer proyecto o borrador de ley orgánica que rediseñara en su integridad el régimen jurídico de este órgano (véase BOE de 13 de marzo de 2012). Las consecuencias alcanzadas por dicha Comisión y el borrador de Ley Orgánica de Reforma del CGPJ, más allá de puntuales objeciones, no puede merecer una opinión más favorable. En la composición del Consejo propugnaba volver al nombramiento de los vocales togados por el propio estamento judicial a través de un complejo sistema electoral que se esforzaba por garantizar la proporcionalidad y representatividad del estamento judicial por los electos. En el terreno competencial un notable “adelgazamiento” de aquellas atribuciones que —como bien proclama la Exposición de Motivos que antecede al borrador— son “ajenas a la finalidad que justifica la existencia misma del CGPJ, a saber: sustraer al Gobierno la gestión de las diversas vicisitudes de la carrera de Jueces y Magistrados, de manera que no pueda condicionar su independencia por esta vía indirecta”, y en cuanto al modo de funcionamiento del CGPJ, el inicial borrador elaborado por la comisión de juristas, amén de modificar sustancialmente el modo de ejercicio de la potestad disciplinaria, opta por reconducir buena parte de la toma las decisiones de este órgano a la Comisión Permanente, intentando así tanto mitigar las tendencias expansivas en la interpretación del elenco de atribuciones de esta institución para asumir un protagonismo en la dirección política del Estado que no le corresponde y perturba el cumplimiento de su auténtica misión, e incluso evitar una eventual deriva de éste órgano hacia el corporativismo. La Exposición de Motivos del borrador también toma posición claramente en tal sentido: Conviene en este punto ser absolutamente claros: la finalidad del CGPJ, contra lo que a veces se piensa, no puede ser la dirección de la llamada política judicial, ni la gestión de todo un sector de la Administración Publica. Ello resultaría incompatible con los postulados básicos de la democracia, que exige la responsabilidad ante la ciudadanía de quienes adoptan las decisiones políticas. Además, con 12 vocales elegidos por los Jueces y Magistrados, ello sería corporativismo en sentido técnico, es decir, confundir los intereses de categoría profesional con el interés general”. Parece pues innecesario concluir este punto advirtiendo que, desde las tesis que aquí se han venido preconizando, pocos reparos se pueden oponer en principio a esa valoración del significado y posición
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institucional del CGPJ que inspiraba el inicial borrador de reforma de la LOPJ elaborado por la comisión de juristas presidida por el profesor y magistrado L. Mª. Diez Picazo. Lamentablemente el citado borrador fue sustancialmente modificado por el Ministerio de Justicia antes de su envío al Congreso para su tramitación parlamentaria sobre el que a su vez igualmente se introdujeron cambios menores a su paso por la Cámaras. La LO 4/2013, de 28 de junio, de reforma del Consejo General del Poder Judicial, que es el objeto central de reflexión del presente libro (en el que se recogen los trabajos elaborados en ejecución del proyecto de investigación “Independencia judicial y Estado constitucional. El gobierno judicial”, ref. MINECO DER 2011-29207-C02-02), resultó finalmente una nueva ocasión frustrada para establecer el régimen jurídico del órgano de gobierno de gobierno judicial acorde con la misión constitucional para la que fue concebido por el constituyente de 1978… Otra vez será.