La justicia constitucional ha asumido un protagonismo crucial en el mantenimiento y desarrollo de los estados de derecho desde mediados de los años 50 del S. XX. La evolución de los modelos existentes habla elocuentemente del desarrollo de esos mismos estados de derecho y, por esa razón, resulta sumamente interesante revisar los distintos sistemas de justicia constitucional. Tal análisis nos habla del estatuto que en cada ordenamiento se atribuye a la Constitución, pero también del papel que desempeñan los jueces constitucionales, de la concepción del modelo constitucional y de la evolución que el mismo experimenta a través de la labor hermenéutica de las altas cortes nacionales, en particular de los Tribunales o Salas constitucionales. En este marco general, la jurisdicción constitucional italiana ha sido y es una referencia para el desarrollo de los distintos modelos de justicia constitucional presentes en los estados de derecho, tanto en el ámbito geográfico europeo, como en el latinoamericano que, en un momento posterior en el tiempo, también ha tenido al modelo italiano como referente. Para los lectores en castellano, de España y de América Latina, este trabajo es una síntesis inmejorable del sistema de justicia constitucional italiano, que no solo presenta las cuestiones procesales y organizativas del modelo, desde el conocimiento situado y profundo que posee su autor, el Profesor Roberto Romboli, sino que formula un análisis crítico que permite analizar con mayor acierto el papel que la justicia constitucional ha jugado y juega en la actualidad en Italia.
La Justicia constitucional en Italia
SISTEMAS DE JUSTICIA CONSTITUCIONAL EUROPEOS
La Justicia constitucional en Italia
Roberto Romboli Traducido por:
Franciso Javier Donaire Villa
LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN ITALIA
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Cañizares Laso
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
Luis López Guerra
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN ITALIA
ROBERTO ROMBOLI Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Pisa
Traducción del original en italiano: FRANCISCO JAVIER DONAIRE VILLA Profesor Titular de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
tirant lo blanch Valencia, 2021
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Director de la Colección:
PABLO PÉREZ TREMPS (In Memoriam) Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III ELVIRO ARANDA ÁLVAREZ Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III
© Roberto Romboli
© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1397-099-8 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
A Marusca, Riccardo e Silvia, per avermi sempre supportato e sopportato A Marusca, Riccardo y Silvia por haberme apoyado y soportado siempre
Índice PRESENTACIÓN DE LA COLECCIÓN.................................................. 13 CAPÍTULO I. LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL.................................. 15 1. La noción............................................................................................ 15 2. Los modelos........................................................................................ 16 CAPÍTULO II. LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN ITALIA............. 23 1. Las discusiones en la Asamblea constituyente...................................... 23 2. Las fuentes.......................................................................................... 26 3. Las experiencias anteriores a la Corte constitucional: La Alta Corte para la Región siciliana............................................................................... 31 3.1. El control “difuso” en el período 1948-1955............................... 33 CAPÍTULO III. LA CORTE CONSTITUCIONAL: COMPOSICIÓN, FUNCIONAMIENTO Y ORGANIZACIÓN................................................... 37 1. Composición....................................................................................... 37 1.1. Los jueces de nombramiento parlamentario................................. 38 1.2. Los jueces nombrados por las supremas magistraturas y por el presidente de la República................................................................... 40 1.3. La composición “integrada” para los juicios penales................... 42 2. El status del juez constitucional: las garantías en favor del juez individual y del órgano en cuanto tal................................................................... 43 2.1. Duración del cargo y cese anticipado........................................... 46 3. Reglas de funcionamiento: quorum funcional y carácter imperfecto del órgano de enjuiciamiento.................................................................... 49 4. Organización....................................................................................... 51 4.1. El Presidente de la Corte Constitucional...................................... 51 4.2. Los demás órganos internos......................................................... 54 CAPÍTULO IV. LA CORTE CONSTITUCIONAL: FUNCIONES........... 57 1. El control de las leyes en vía incidental................................................ 57 1.1. Presupuestos: la noción de “juez” y de “juicio”............................ 58 1.1.1. Parámetro........................................................................ 61 1.1.2. Objeto (la noción de “ley y acto con fuerza de ley”)......... 63 1.2. Procedimiento: la fase ante el juez a quo y el Auto de remisión.... 67
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2. 3.
4.
5.
6.
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1.2.1. La fase ante la Corte Constitucional y el debate contradictorio.................................................................................... 70 1.3. Las resoluciones: caracteres generales.......................................... 76 1.3.1. Tipología y eficacia........................................................... 78 El juicio en vía principal: el control de los Estatutos de las Regiones ordinarias.................................................................................................. 85 El control de la ley en vía principal (o directa): simetrías y asimetrías entre el recurso estatal contra la ley regional y el regional contra la ley estatal.............................................................................................. 91 3.1. Procedimiento: el recurso (estatal o regional)............................... 95 3.1.1. La fase ante la Corte Constitucional: procedimiento contradictorio............................................................................ 98 3.2. Las decisiones: la suspensión cautelar de la ley impugnada.......... 100 3.2.1. Las decisiones procesales y de fondo................................ 101 3.3. El juicio en vía principal en las Regiones especiales: el control de las leyes estatutarias y de las leyes regionales.................................... 104 3.3.1. El control de las leyes en las Regiones de T.A.A. y Sicilia.. 106 La resolución de los conflictos de atribución....................................... 108 4.1. El conflicto entre Estado y Región o entre Regiones: sujetos, objeto y parámetro.................................................................................... 109 4.1.1. El proceso y el debate contradictorio................................ 113 4.1.2. Las decisiones................................................................... 116 4.2. El conflicto entre poderes del Estado: sujetos (la noción de “poder del Estado”)................................................................................. 118 4.2.1. Parámetro y objeto........................................................... 122 4.2.2. El proceso y el debate contradictorio................................ 124 4.2.3. Las decisiones................................................................... 126 La admisibilidad del referéndum derogatorio: objeto y parámetro en la jurisprudencia “creativa” de la Corte Constitucional. los límites explícitos................................................................................................... 127 5.1. Los límites implícitos relativos al objeto y a las modalidades de formulación de la pregunta.............................................................. 130 5.2. El procedimiento y el debate contradictorio................................. 132 5.3. La decisión y su relación con los pronunciamientos sobre la constitucionalidad de las leyes.................................................................. 134 El juicio sobre la responsabilidad penal del presidente de la República por alta traición y atentado a la Constitución............................................ 135 6.1. Procedimiento: la fase parlamentaria y la fase ante la Corte “integrada”.............................................................................................. 138
Índice
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CAPÍTULO V. LA NATURALEZA “AMBIGUA” DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y EL PAPEL EJERCITADO POR ESTA EN EL SISTEMA POLÍTICO-INSTITUCIONAL................................................................. 141 1. La naturaleza de la Corte Constitucional en el análisis de la doctrina.. 141 2. El momento actual.............................................................................. 146 CAPÍTULO VI. RELACIONES CON EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA Y CON EL TRIBUNAL EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS: LA LLAMADA TUTELA MULTINIVEL........................... 155 1. 2. 3. 4.
La tutela multinivel de los derechos y el diálogo entre los Tribunales.. 155 El Derecho de la Unión Europea y el Tribunal de Justicia.................... 158 El CEDH y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos...................... 165 La superposición de los distintos sistemas en la tutela de los derechos: ¿Necesidad de repensar nuestro modelo de justicia constitucional?..... 172
RESEÑA CURRICULAR.......................................................................... 175
PRESENTACIÓN DE LA COLECCIÓN PABLO PÉREZ TREMPS
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid Director de la colección
El volumen que el lector tiene entre sus manos pretende ser el que abra una colección de trabajos sobre los sistemas de Justicia Constitucional de los países de la Unión Europea. Desde su fundación en el año 1997, el Instituto de Derecho Público Comparado de la Universidad Carlos III de Madrid, que auspicia esta publicación, ha tenido el estudio de la justicia constitucional como una de sus líneas principales de trabajo, y el comparatista como método esencial de análisis y desarrollo del conocimiento. Estas razones explican que se aborde ahora la publicación, en castellano, de lo que debería llegar a ser un conjunto de trabajos sobre los sistemas de justicia constitucional de distintos países, escritos por expertos investigadores formados en las culturas jurídicas a las que pertenece cada uno de esos sistemas. El conocimiento situado y profundo de los modelos y de las jurisdicciones constitucionales, expuesto de una forma sencilla y directa, en monografías seleccionadas, se presenta así al lector para facilitar su aproximación a esas jurisdicciones, de modo que el sucesivo ejercicio de comparación entre modelos parta sobre una base más firme. Estas líneas de presentación no tienen el objetivo adelantar el contenido de los libros de la colección. Pero sí resulta necesario justificar que sea el sistema de justicia constitucional italiano el que marque el inicio de la colección. La jurisdicción constitucional italiana ha sido y es una referencia para el desarrollo de los distintos modelos de justicia constitucional presentes en los Estados de Derecho, tanto en el ámbito geográfico europeo, como en el latinoamericano que, en un momento posterior en el tiempo, también ha tenido al modelo italiano como referente, muy en particular en lo que se refiere a la categorización de las sentencias, pero también en cuestiones procesales y organizativas. En el estudio de estas referencias comparadas, y diría que en incluso en el desarrollo de las mismas, también ha sido clave la labor teórica desde la academia, el
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Pablo Pérez Tremps
diálogo entre profesores y expertos y la circulación de ideas en el ámbito universitario. Y en esta labor destaca el trabajo llevado a cabo por la conocida como escuela académica del Dipartimento di Diritto Pubblico Pisa, grupo académico especialmente dedicado al estudio de la justicia constitucional, bajo la inicial dirección del recordado Alessandro Pizzorusso, al que tomó el relevo el autor de este trabajo, el profesor Roberto Romboli. Si Alessandro Pizzorusso estrechó lazos académicos con los países del ámbito europeo, particularmente Francia y Alemania, la impronta de Roberto Romboli ha sido formar y estrechar esos mismos lazos con los países de América Latina, uniendo a juristas de ambos continentes, europeo y americano, en el “Curso de Alta Formación en justicia constitucional y tutela jurisdiccional de los derechos fundamentales” (CAF), que en el 2021 culmina diez años de exitosa trayectoria. Todas estas razones avalan de forma bastante, a mi juicio, que iniciemos esta colección con el trabajo de Roberto Romboli sobre el sistema de justicia constitucional italiano. El conocimiento profundo de la materia y la vocación comparatista del autor aseguran al lector la calidad del trabajo.
Capítulo I. La justicia constitucional
1. LA NOCIÓN Por justicia constitucional se entiende el conjunto de funciones que se ejercen en defensa y garantía de la Constitución frente a los actos y comportamientos de los poderes públicos, incluida la actividad legislativa, a cargo de los órganos democráticamente elegidos. En este sentido, se trata de una función relativamente reciente, tendente a una racionalización de la esfera política y se halla conectada estrechamente con los principios del constitucionalismo moderno y con la consolidación del Estado constitucional. La presencia de un sistema de justicia constitucional se conecta por otra parte con una determinada noción de Constitución y en particular con la existencia de: a) una Constitución rígida, es decir, formal y jerárquicamente superior respecto a la ley ordinaria del Parlamento b) una Constitución entendida no como programa político, dirigido solo al legislador para ser ejecutado por este, sino como norma jurídica y fuente del Derecho, directa e inmediatamente aplicable por los operadores jurídicos y principalmente por los jueces; c) una Constitución expresiva de un pluralismo de fuerzas sociales y constitucionales respecto al cual aquella expresa una solución de compromiso, que como tal ha de garantizarse a través de un órgano neutral y externo a los órganos políticos.
La noción de Constitución
16 El papel de la justicia constitucional
Roberto Romboli
En consideración de lo cual el cometido preeminente de la justicia constitucional resulta ser el de garantizar, también frente al legislador democráticamente elegido, el respeto de la tabla de los valores y de las libertades fundamentales y de las relaciones competenciales entre los poderes y entre las diversas instancias territoriales del Estado, con el fin de perseguir la estabilidad constitucional y la paz social imponiendo el respeto de los principios constitucionales. El núcleo específico y caracterizador de la justicia constitucional resulta estar representado históricamente, pues, por el control de constitucionalidad de las leyes (función garantista) y por la resolución de los conflictos (función arbitral).
2. LOS MODELOS
El control difuso…
La exigencia de asegurar la superioridad de la Constitución comporta la necesidad de individualizar un garante de la misma y las modalidades a través de las cuales puede este desarrollar su función. Las diversas soluciones experimentadas en el tiempo, en consideración de las diferentes situaciones político-institucionales, han dado vida a varios modelos de justicia constitucional. La distinción más conocida y sobresaliente es la que se conecta con el sujeto al que viene atribuida la citada función y en relación a esta se contrapone el modelo de control difuso al concentrado. El control difuso representa el primer sistema de justicia constitucional que se establece al inicio del siglo XIX en Norteamérica por vía interpretativa y jurisprudencial. Este encuentra su fundamento en el párrafo 78 del Federalista de Hamilton, donde viene presenta-
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La justicia constitucional en Italia
da como una regla de interpretación, en cuanto tal no necesariamente escrita en ningún acto normativo, relativa a la prevalencia de una “ley fundamental” (como la Constitución) respecto de otra que no tenga tal carácter (por ejemplo, diríamos nosotros, una ley ordinaria), del mismo modo en que es general regla de interpretación que una ley posterior, en igualdad de toda otra condición, prevalezca sobre una ley anterior. De tal principio hizo aplicación el Tribunal Supremo Federal americano en una célebre Sentencia (Marbury v. Madison, 1803), señalada como momento fundamental del nacimiento del primer modelo de justicia constitucional, en la que se lee: “o la Constitución es una ley superior prevalente, no modificable con los instrumentos ordinarios, o por el contrario se coloca al mismo nivel que la legislación ordinaria y, como las demás leyes, es modificable cuando el legislador tiene el deseo de cambiarla. Si la primera parte de la alternativa es cierta, entonces una ley contraria a la Constitución no es ley; si la segunda parte es cierta entonces las constituciones escritas son un intento absurdo, por parte del pueblo, de limitar un poder por su misma naturaleza ilimitable” y, para la hipótesis de colisión entre la ley y la Constitución, se afirma que “si los jueces deben tener en cuenta la Constitución y la Constitución es superior a un acto de legislación ordinaria, la Constitución, y no aquel acto legislativo, disciplina el caso al que ambos (los actos normativos) serían aplicables”. El modelo difuso halla sus elementos característicos: a) en que el control de constitucionalidad de las leyes es ejercitado por cada juez en el transcurso de un litigio y por tanto en la naturaleza incidental concreta de aquel control.
… sus caracteres…
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El control concentrado…
… sus caracteres
Roberto Romboli
b) en el carácter declarativo de la decisión de inconstitucionalidad y en su eficacia limitada a las partes del litigio, para las cuales la ley considerada inconstitucional no queda expulsada del ordenamiento, sino que simplemente no es aplicada para la resolución de ese específico caso judicial. La concreta realización del modelo se apoya, pues, en la presencia, en el ordenamiento, de los principios del precedente judicial vinculante (stare decisis) que hace que de hecho los efectos del pronunciamiento asuman valor erga omnes, así como en el poder de selección de casos a decidir por parte del Tribunal Supremo (certiorari). En Europa, y solo en 1920 (Checoslovaquia y sobre todo Austria), se sigue un modelo bastante diferente, también por el temor de interferencia en la esfera política por parte de la magistratura. La diversa tradición relativa al valor de la ley (la omnipotencia del legislador) en relación con las decisiones que corresponde tomar al poder político y las funciones reconocidas al poder judicial (la posición del juez como “boca de la ley”, aplicador mecánico de la misma), aconsejaron instituir un órgano separado (una Corte o un Tribunal Constitucional), completamente distinto de la magistratura y compuesto según criterios que servirían para garantizarle una particular sensibilidad, también política, considerada necesaria para el delicado cometido, confiado a aquel, de controlar y poder declarar ilegítimo un acto proveniente del órgano directamente representativo del cuerpo electoral. El modelo será de hecho el concentrado, con la creación de un único Juez Constitucional, que ejercita el control en vía principal-abstracta con decisiones dotadas de naturaleza constitutiva y eficacia erga omnes, similar por tanto a la derogación (de ahí la definición del Tribunal Constitucional como legislador negativo).
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La justicia constitucional en Italia
Importante elemento distintivo, dentro de los modelos concentrados, viene dado por el momento, con respecto a la entrada en vigor de la ley, en el que se ejerce el control. En este sentido, mientras que por regla general el control tiene naturaleza sucesiva, en algunos modelos, como el francés, este es realizado solo en vía preventiva (a priori), situando a ese mismo control como momento procedimental del iter de aprobación de la ley. La constatación de su inconstitucionalidad impide que la ley entre en vigor, mientras que, cuando no haya tal constatación, esa misma ley deja de estar sometida al control de constitucionalidad. Con lo antedicho se obtiene sin duda el efecto de una mayor certeza de la ley, pero tiene en cambio el grave límite de no poder someter al Juez Constitucional una norma legislativa cuando, como sucede a menudo, la inconstitucionalidad de la misma se ponga de manifiesto con motivo de su aplicación práctica y de la interpretación que de ella proporcionen los operadores jurídicos y en particular la autoridad judicial. También en consideración a ello, el sistema francés ha sido modificado en 2008 mediante la introducción, en caso de que se alegue violación de los derechos y libertades garantizados por la Constitución, de un control sucesivo por vía incidental. El reenvío al Conseil Constitutionnel puede activarse por parte de los jueces de última instancia (Corte de Casación y Consejo de Estado), ya sea directamente o a instancia de los jueces de los grados inferiores, pero en ambos casos solo a petición expresa de las partes, no pudiendo el juez elevar de oficio la cuestión de inconstitucionalidad. Junto a los modelos mencionados anteriormente, definidos como “originales” o “puros, existen otros modelos de tipo concentrado, denominados “mix-
El control sucesivo y preventivo
El control concentrado de iniciativa difusa…
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… sus caracteres
El modelo “dual”
Roberto Romboli
tos” o “derivados” por el hecho de proceder a una suerte de contaminación del modelo concentradoabstracto, mediante la previsión de un sistema centralizado, pero de iniciativa difusa. Se trata, en particular, de la llamada vía incidental, que reconoce a todos los jueces la facultad-obligación de someter al examen del Juez Constitucional la resolución de una duda de constitucionalidad relativa a la ley de la cual deban hacer aplicación en el ámbito del litigio. Los caracteres son, por tanto, los de un control incidental-concreto y las decisiones asumen una naturaleza declarativa, con efectos erga omnes, pero también con un parcial efecto retroactivo. El control de constitucionalidad se realiza por tanto a través de una labor de colaboración entre el Juez Constitucional y el juez ordinario, ambos con su propia función y su propia competencia, y la relación que viene en concreto a establecerse entre los dos sujetos conduce a un mayor o menor acercamiento entre el modelo centralizado y el difuso, como sucede en particular con la puesta en valor de la labor interpretativa del juez en la solución de las dudas de constitucionalidad (la llamada interpretación conforme). Desde muchos sectores se ha hablado de un acercamiento del modelo continental al norteamericano como consecuencia de las elecciones realizadas, en el tema del acceso, sea a favor de modalidades que determinan la naturaleza concreta del control de constitucionalidad en cuanto se “injertan” en un litigio específico pendiente ante la autoridad judicial, sea, más aún, incluso a favor de un recurso directo del interesado que se vea perjudicado por la ley supuestamente inconstitucional. Particulares son, por último, aquellos modelos, definidos como “duales”, en los cuales coexisten, de forma autónoma y “en paralelo”, tanto un control