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Las democracias contemporáneas han normalizado e incorporado a sus estructuras institucionales la figura del referéndum. En algunas, su regulación es restrictiva y su utilización resulta escasa. En otras, en cambio, la regulación del referéndum es generosa, incluye diversas modalidades y sujetos legitimados para instarlas y su uso ha crecido en los últimos años en todos los niveles de gobierno. En este libro, resultado del Proyecto de Investigación DER2016-75406-R, se analizan la regulación y la práctica del referéndum y de su iniciativa en este segundo grupo de países que, debido a sus garantías y a su experiencia en democracia directa, constituyen modelos de referencia en el Derecho Comparado. La primera parte de la obra contiene una decena de minuciosos estudios sobre la regulación de las modalidades de referéndum y su rendimiento en los EE.UU., los Länder alemanes, Suiza, Irlanda, Reino Unido, Italia, Francia y las democracias de América Latina. En la segunda parte del libro se abordan en perspectiva comparada los referéndums en las unidades subestatales de los Estados federales, la iniciativa ciudadana vinculada al referéndum, el difícil acomodo de ciertos referéndums a las normas y obligaciones internacionales y los riesgos para los derechos de las minorías que la practica referendaria suscita.

EVA SÁENZ ROYO CARLOS GARRIDO LÓPEZ

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EL REFERÉNDUM Y SU INICIATIVA EN EL DERECHO COMPARADO

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EL REFERÉNDUM Y SU INICIATIVA EN EL DERECHO COMPARADO

Directores

EVA SÁENZ ROYO CARLOS GARRIDO LÓPEZ

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EL REFERÃ‰NDUM Y SU INICIATIVA EN EL DERECHO COMPARADO

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Javier de Lucas Martín

Ana Cañizares Laso

Víctor Moreno Catena

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

EL REFERÉNDUM Y SU INICIATIVA EN EL DERECHO COMPARADO

Directores

EVA SÁENZ ROYO CARLOS GARRIDO LÓPEZ

tirant lo blanch Valencia, 2020

Copyright ® 2020 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com. Este trabajo se enmarca en el Proyecto de Investigación DER2016-75406-R sobre “Modelos de derecho comparado para una nueva regulación del referéndum y la iniciativa popular en España”, financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad (investigadores principales: Eva Sáenz Royo y Carlos Garrido López), y en las actividades del Grupo de Investigación de Referencia “Nuevas vías de participación política en democracias avanzadas”, financiado por el Gobierno de Aragón y cofinanciado con Feder 2014-2020 “Construyendo Europa desde Aragón”.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1336-347-9 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-deempresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Índice Presentación................................................................................................................. 15 Eva Sáenz Royo y Carlos Garrido López

Primera parte REGULACIÓN Y PRÁCTICA DEL REFERÉNDUM Y DE SU INICIATIVA EN LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS LA DEMOCRACIA DIRECTA EN LOS ESTADOS UNIDOS G. Alan Tarr

1. INTRODUCCIÓN......................................................................................... 21 2. LA DEMOCRACIA DIRECTA EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL Y EN LAS CONSTITUCIONES ESTATALES........................................................ 22 3. LAS FORMAS DE DEMOCRACIA DIRECTA EN LOS ESTADOS NORTEAMERICANOS.......................................................................................... 26 3.1. La revocatoria de mandato.................................................................. 26 3.2. El referéndum....................................................................................... 30 3.3. La iniciativa........................................................................................... 32 4. EL MARCO LEGAL DE LA DEMOCRACIA DIRECTA.............................. 36 4.1. El referéndum....................................................................................... 36 4.2. La iniciativa popular............................................................................. 37 5. ¿CUÁLES HAN SIDO LOS EFECTOS DE LA DEMOCRACIA DIRECTA?. 44 5.1. ¿Empodera la democracia directa a los ciudadanos o a los grupos de interés especiales?............................................................................ 44 5.2. ¿Toman los ciudadanos decisiones informadas sobre las medidas sometidas a votación?........................................................................... 46 5.3. ¿Toman los ciudadanos buenas decisiones?........................................ 47 5.4. ¿Pone en peligro la democracia directa los derechos de las minorías?........................................................................................................ 48 5.5. ¿Aumenta la democracia directa la participación de los ciudadanos en el gobierno?..................................................................................... 49 6. CONCLUSIONES.......................................................................................... 50 7. BIBLIOGRAFÍA............................................................................................. 51 MODALIDADES Y PRÁCTICAS POLÍTICAS RELACIONADAS CON LOS REFERÉNDUMS EN IRLANDA Gavin Barrett

1. INTRODUCCIÓN......................................................................................... 55 2. EL FENÓMENO DE LA EXTENSIÓN DEL REFERÉNDUM, ES DECIR, EL AUMENTO GRADUAL DEL USO DE LOS REFERÉNDUMS EN IRLANDA........................................................................................................... 56

Índice

3. EL FENÓMENO SIMULTÁNEO DEL USO DE LOS REFERÉNDUMS PARA “DESREFERENDUMIZAR” VARIAS CUESTIONES POLÍTICAS... 60 4. EL CONTINUO DESAFÍO QUE SUPONE REGULAR EL USO DE GRANDES CANTIDADES DE DINERO EN LOS REFERÉNDUMS IRLANDESES.................................................................................................................. 62 5. LA NECESIDAD DE ASEGURAR EL EQUILIBRIO EN LOS MEDIOS DE DIFUSIÓN EN LAS CAMPAÑAS DE REFERÉNDUM................................ 72 6. HACER FRENTE A LOS DESAFÍOS QUE PLANTEA EL AUGE DE INTERNET PARA LAS CAMPAÑAS DE REFERÉNDUM............................... 73 7. EL IMPACTO DE LAS ASAMBLEAS DE CIUDADANOS EN EL USO DE LOS REFERÉNDUMS EN IRLANDA........................................................... 75 EL REFERÉNDUM EN EL SISTEMA POLÍTICO DE SUIZA Eduardo Javier Ruiz Vieytez

1. INTRODUCCIÓN......................................................................................... 81 2. EL SISTEMA POLÍTICO SUIZO Y LA DEMOCRACIA SEMIDIRECTA... 82 2.1. La singularidad suiza............................................................................ 82 2.2. Democracia de referéndum y sistema político suizo.......................... 83 3. LA REGULACIÓN DEL REFERÉNDUM COMO INSTRUMENTO DE LA DEMOCRACIA DIRECTA............................................................................. 85 4. LA PRÁCTICA DEL REFERÉNDUM EN SUIZA Y SUS DESAFÍOS ACTUALES......................................................................................................... 90 4.1. Práctica del referéndum y desafíos políticos...................................... 90 4.2. Práctica del referéndum y desafíos jurídicos...................................... 95 5. CONCLUSIONES.......................................................................................... 100 6. BIBLIOGRAFÍA............................................................................................. 101 PRAXIS Y REGULACIÓN DEL REFERÉNDUM EN EL REINO UNIDO Esther Seijas Villadangos

1. INTRODUCCIÓN......................................................................................... 105 2. APROXIMACIÓN DESDE LA NORMALIDAD: LOS REFERÉNDUMS Y SUS PREGUNTAS EN GRAN BRETAÑA.................................................... 106 3. APROXIMACIÓN DESDE LA NORMATIVIDAD: LA REGULACIÓN DEL REFERÉNDUM.............................................................................................. 121 3.1. Tipos o modalidades de referéndum previstos................................... 124 3.2. Funcionalidad que desempeña el referéndum en el sistema político y, en particular, en relación con la democracia representativa.......... 127 3.3. Sujetos legitimados para instar su convocatoria. Legitimación pasiva. 130 3.4. Requisitos de la iniciativa..................................................................... 131 3.5. Formulación de la pregunta................................................................ 134 3.6. Materias excluidas de referéndum...................................................... 136 3.7. Autoridades encargadas de velar por la neutralidad e imparcialidad......................................................................................................... 137

Índice

3.8. Papel de los partidos y de los medios de comunicación en campaña........................................................................................................... 138 3.9. Quórum de participación exigido en su caso para la validez del resultado................................................................................................ 138 3.10. Mayorías cualificadas, en su caso requeridas, para considerar vinculante el resultado.................................................................................. 139 4. UN PUNTO Y APARTE: DEL “HIGHLY LIKELY” REFERÉNDUM A PARTIR DEL REFERÉNDUM DE ESCOCIA DE 2014 AL “SISYPHUS’ STONE” REFERÉNDUM DEL BREXIT DE 2016....................................................... 140 5. REFLEXIÓN FINAL...................................................................................... 144 6. BIBLIOGRAFÍA............................................................................................. 145 EL REFERÉNDUM DE INICIATIVA POPULAR EN LOS LÄNDER ALEMANES Sonsoles Arias Guedón

1. INTRODUCCIÓN......................................................................................... 149 2. TIPOS O MODALIDADES DE REFERÉNDUM PREVISTOS. QUÓRUM DE PARTICIPACIÓN EXIGIDO EN SU CASO PARA LA VALIDEZ DEL RESULTADO Y MAYORÍAS CUALIFICADAS REQUERIDAS................... 153 2.1. Participación directa en la elaboración de leyes (Volsgesetzgebung).... 154 2.2. Reforma constitucional........................................................................ 157 2.3. Disolución del Parlamento................................................................... 158 2.4. El denominado llamamiento al pueblo (Appell an das Volk)............... 159 2.5. El referéndum para una posible separación de los Länder de la Federación................................................................................................ 159 3. EL CONTROL DE ADMISIBILIDAD Y PROCEDENCIA DE LOS INSTRUMENTOS DE DEMOCRACIA DIRECTA EX ANTE............................. 160 4. EL CONTROL EX POST: EL PAPEL DE LOS TRIBUNALES CONSTITUCIONALES DE LOS LÄNDER...................................................................... 162 5. FUNCIONALIDAD QUE DESEMPEÑA EL REFERÉNDUM EN EL SISTEMA POLÍTICO Y, EN PARTICULAR, EN RELACIÓN CON LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA............................................................ 164 6. BIBLIOGRAFÍA............................................................................................. 166 EL REFERÉNDUM Y LA INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR EN EL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL ITALIANO, ENTRE EXPERIENCIAS CONSOLIDADAS Y LA BÚSQUEDA DE NUEVOS EQUILIBRIOS: REGULACIÓN, APLICACIÓN PRÁCTICA Y PERSPECTIVAS DE REFORMA Pietro Masala

1. LAS INSTITUCIONES DE DEMOCRACIA DIRECTA EN LA CONSTITUCIÓN ITALIANA DE 1948, ENTRE LA APERTURA Y LA PRUDENCIA: UNA VISIÓN DE CONJUNTO..................................................................... 168 2. EL REFERÉNDUM DEROGATORIO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 75 DE LA CONSTITUCIÓN ITALIANA........................................................... 172

Índice

2.1. Disciplina constitucional y fuentes de regulación detallada.............. 172 2.2. Las “modalidades de aplicación” especificadas en la Ley 352/1970. 175 2.3. Los requisitos de admisibilidad y los efectos del referéndum según la jurisprudencia constitucional.......................................................... 180 2.4. Aplicación práctica y aspectos problemáticos: las cambiantes vicisitudes de la institución y las críticas a la jurisprudencia constitucional en materia de admisibilidad................................................................. 189 3. EL REFERÉNDUM CONSTITUCIONAL PREVISTO EN EL ARTÍCULO 138 DE LA CONSTITUCIÓN ITALIANA.................................................... 198 3.1. Disciplina constitucional y aplicación legislativa: un referéndum “de oposición” como garantía de las minorías.......................................... 198 3.2. Aplicación práctica y aspectos problemáticos: el uso impropio como referéndum “de confirmación” y la heterogeneidad de las cuestiones planteadas a los votantes...................................................................... 202 4. LAS PROPUESTAS DE REFORMA MÁS RECIENTES DE LAS INSTITUCIONES DE DEMOCRACIA DIRECTA: LAS INNOVACIONES PREVISTAS EN LA REVISIÓN CONSTITUCIONAL FALLIDA DE 2016 Y EL NUEVO PROYECTO SOBRE EL “REFERÉNDUM PROPOSITIVO”....................... 211 5. LA “CALLE” Y EL “PALACIO” EN BUSCA DE NUEVOS EQUILIBRIOS: ¿MANTENIMIENTO DE LOS INSTRUMENTOS EXISTENTES O SALTO HACIA UN NUEVO MODELO DE DEMOCRACIA Y DE DEFINICIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS?................................................................ 217 6. BIBLIOGRAFÍA............................................................................................. 224 LOS REFERÉNDUMS Y LA INICIATIVA REFORZADA EN LOS NUEVOS ESTATUTOS REGIONALES ITALIANOS Neliana orlandi Rodean

1. LA PARTICIPACIÓN POPULAR COMO VALOR O PRINCIPIO EN LOS ESTATUTOS DE “SEGUNDA GENERACIÓN”.......................................... 227 1.1. La competencia del Estatuto Regional................................................ 229 1.2. La particularidad de los Estatutos especiales...................................... 231 2. EL PANORAMA DEL REFERÉNDUM REGIONAL.................................... 233 2.1. El referéndum estatutario.................................................................... 233 2.2. El referéndum abrogativo.................................................................... 236 2.2.1. El referéndum legislativo........................................................... 236 2.2.2. El referéndum sobre regulaciones y actos administrativos regionales.................................................................................... 253 2.3. El referéndum consultivo..................................................................... 256 2.4. El carácter obligatorio del referéndum regional en virtud del artículo 133.2 de la Constitución....................................................................... 258 3. LA EFECTIVIDAD DE LA PARTICIPACIÓN POPULAR A TRAVÉS DEL REFERÉNDUM PROPOSITIVO................................................................... 259

Índice

3.1. El referéndum propositivo (aprobativo) en las Regiones ordinarias......................................................................................................... 260 3.2. El referéndum propositivo en las Regiones especiales...................... 264 4. A MODO DE CONCLUSIONES: ¿MODELO REGIONAL PARA SER REPLICADO A NIVEL NACIONAL?........................................................... 269 5. BIBLIOGRAFÍA............................................................................................. 270 EL REFERÉNDUM DEL ART. 11, PÁRRAFO TERCERO, DE LA CONSTITUCIÓN FRANCESA: UNA CARRERA DE OBSTÁCULOS Paloma Requejo Rodríguez

1. INTRODUCCIÓN......................................................................................... 275 2. MODALIDADES DE REFERÉNDUM EN LA CONSTITUCIÓN FRANCESA.................................................................................................................... 277 3. CONTEXTUALIZACIÓN Y FUNCIONALIDAD DEL REFERÉNDUM “LEGISLATIVO” EN EL MARCO DE LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA FRANCESA.................................................................................................... 281 4. EL PROCEDIMIENTO DEL REFERÉNDUM DEL TERCER PÁRRAFO DEL ART. 11 CF............................................................................................. 288 4.1. Fase de iniciativa................................................................................... 288 4.2. Fase de control de la iniciativa por el Consejo Constitucional.......... 292 4.3. Fase de recogida de avales ciudadanos y su control por el Consejo Constitucional....................................................................................... 297 4.4. Fase parlamentaria............................................................................... 303 4.5. Fase de convocatoria y celebración del referéndum.......................... 306 4.6. Fase de control de las operaciones de referéndum por el Consejo Constitucional....................................................................................... 311 5. CONCLUSIÓN.............................................................................................. 314 6. ADENDA........................................................................................................ 315 7. BIBLIOGRAFÍA............................................................................................. 316 LA REGULACIÓN DEL REFERÉNDUM Y DE SU INICIATIVA EN LAS DEMOCRACIAS LATINOAMERICANAS Carlos Garrido López

1. LA EXTENSIÓN DEL REFERÉNDUM EN LAS DEMOCRACIAS LATINOAMERICANAS......................................................................................... 319 2. LA REGULACIÓN DE LAS DIVERSAS MODALIDADES DE REFERÉNDUM............................................................................................................... 322 2.1. Los referéndums de reforma o enmienda constitucional................. 322 2.2. Los referéndums sobre tratados o convenios internacionales que comprometan la soberanía nacional................................................... 329 2.3. Los referéndums sobre cuestiones de especial trascendencia........... 331

Índice

2.4. Los referéndums sobre proposiciones de ley, los legislativos de ratificación y los abrogatorios de leyes en vigor....................................... 333 2.5. Los referéndums de revocación de cargos públicos........................... 342 2.6. Los referéndums en los ámbitos subnacionales................................. 351 3. LA AMPLIACIÓN DE LOS SUJETOS DOTADOS DE INICIATIVA: LA INICIATIVA PARLAMENTARIA MINORITARIA Y LA INICIATIVA CIUDADANA DE REFERÉNDUM...................................................................... 356 3.1. El reconocimiento de la iniciativa a una minoría parlamentaria...... 356 3.2. La iniciativa ciudadana de referéndum.............................................. 358 4. LAS EXCLUSIONES MATERIALES DE LOS REFERÉNDUMS Y SU CONTROL PREVIO...................................................................................... 363 5. LA EXIGENCIA DE MÍNIMOS DE PARTICIPACIÓN PARA LA VALIDEZ DEL RESULTADO......................................................................................... 368 6. LA DEMOCRACIA DIRECTA EN LATINOAMÉRICA, ENTRE EL DEBER SER Y LO QUE LAS MALAS PRÁCTICAS DIFICULTAN QUE SEA......... 371 7. BIBLIOGRAFÍA............................................................................................. 377 EL PAPEL DEL REFERÉNDUM EN LOS PROCEDIMIENTOS DE REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL DE LA CONFEDERACIÓN SUIZA Enrique Cebrián Zazurca

1. INTRODUCCIÓN......................................................................................... 381 2. LOS PROCEDIMIENTOS DE REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL SUIZA............................................................................................... 383 2.1. La reforma total de la Constitución.................................................... 384 2.1.1. Iniciativa de la reforma constitucional...................................... 384 2.1.2. Referéndum de iniciativa........................................................... 385 2.1.3. Referéndum para la entrada en vigor de la reforma constitucional........................................................................................... 385 2.2. La reforma parcial de la Constitución................................................. 385 2.2.1. Iniciativa de la reforma constitucional...................................... 385 2.2.2. Referéndum de iniciativa........................................................... 386 2.2.3. Referéndum para la entrada en vigor de la reforma constitucional........................................................................................... 388 3. NATURALEZA DE LA INSTITUCIÓN DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN EL MODELO SUIZO.............................................................. 388 4. EL REFERÉNDUM EN LOS PROCEDIMIENTOS DE REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL SUIZA........................................................... 389 4.1. Algunas cuestiones propias de su regulación..................................... 389 4.2. El papel del referéndum en los procedimientos de reforma de la Constitución Federal suiza................................................................... 390 5. BIBLIOGRAFÍA............................................................................................. 394

Índice

Segunda Parte ELEMENTOS Y FUNCIONALIDAD DE LOS REFERÉNDUMS EN PERSPECTIVA COMPARADA EL REFERÉNDUM EN LAS UNIDADES SUBESTATALES DE LOS ESTADOS FEDERALES Eva Sáenz Royo

1. EL ORIGEN DEL REFERÉNDUM EN LOS ESTADOS FEDERALES....... 399 2. LA CAPACIDAD DE LOS ENTES SUBESTATALES DE REGULAR Y ESTABLECER DIFERENTES MODALIDADES DE REFERÉNDUMS Y LOS LÍMITES......................................................................................................... 403 3. LOS TIPOS DE REFERÉNDUM RECONOCIDOS EN EL ÁMBITO SUBESTATAL EN FUNCIÓN DE SU OBJETO.................................................. 408 3.1. El referéndum constitucional en el ámbito subestatal....................... 409 3.2. El referéndum legislativo en el ámbito subestatal.............................. 410 3.3. El referéndum sobre decisiones no legislativas y el referéndum consultivo en los ámbitos subestatales................................................. 412 4. LA VINCULACIÓN DEL REFERÉNDUM CON LA INICIATIVA POPULAR Y EL PAPEL DEL PARLAMENTO SUBESTATAL....................................... 414 5. EL CASO ESPAÑOL: EL IMPOSIBLE REFERÉNDUM AUTONÓMICO. 417 6. BIBLIOGRAFÍA............................................................................................. 425 LA INICIATIVA CIUDADANA DE REFERÉNDUM EN PERSPECTIVA COMPARADA Víctor Cuesta López

1. INTRODUCCIÓN: ALGUNAS ACLARACIONES CONCEPTUALES....... 427 2. LAS VARIANTES DE INICIATIVA CIUDADANA DE REFERÉNDUM EN FUNCIÓN DE SU OBJETO.......................................................................... 430 2.1. Iniciativa ciudadana de referéndum y reforma constitucional.......... 432 2.2. Iniciativa ciudadana de referéndum y actividad legislativa................ 436 2.3. Iniciativa ciudadana de referéndum sobre cuestiones políticas de interés general...................................................................................... 440 3. ELEMENTOS PARA EL ANÁLISIS COMPARADO.................................... 442 3.1. La determinación de la cantidad mínima de ciudadanos signatarios......................................................................................................... 442 3.2. Los promotores de la iniciativa ciudadana......................................... 445 3.3. Los límites materiales al objeto de la iniciativa ciudadana................ 448 3.4. El control de legalidad de la iniciativa ciudadana.............................. 453 3.5. La iniciativa ciudadana ante el cuerpo electoral................................ 456 4. CONSIDERACIONES FINALES................................................................... 460 5. BIBLIOGRAFÍA............................................................................................. 462

Índice

EL ACOMODO LEGAL DE LOS REFERÉNDUMS A LAS NORMAS Y OBLIGACIONES INTERNACIONALES Yolanda Gamarra chopo

1. SOBRE LAS PREGUNTAS SOMETIDAS A REFERÉNDUM...................... 465 2. LA FRONTERA DE LOS DERECHOS HUMANOS: LA LEY DE CADUCIDAD DE URUGUAY.................................................................................. 471 3. INSTRUMENTO LEGITIMADOR DE LA PAZ: EL ACUERDO FINAL DE COLOMBIA................................................................................................... 476 4. RETIRADA DE LA UNIÓN EUROPEA: BREXIT........................................ 481 5. ADHESIÓN AL TRATADO DE LA UNIÓN EUROPEA Y AL TRATADO DEL ATLÁNTICO NORTE: LA REPÚBLICA DE MACEDONIA DEL NORTE........................................................................................................... 485 6. MIGRANTES, SOLICITANTES DE ASILO Y REFUGIADOS: LA POLÍTICA NACIONALISTA DE HUNGRÍA.................................................................. 487 7. CONCLUSIONES.......................................................................................... 491 8. BIBLIOGRAFÍA............................................................................................. 493 EL REFERÉNDUM Y LOS DERECHOS DE LOS GRUPOS DESFAVORECIDOS Daniel López Rubio

1. INTRODUCCIÓN......................................................................................... 499 2. ¿DEBEN LAS MINORÍAS SER PROTEGIDAS FRENTE AL REFERÉNDUM?............................................................................................................. 500 3. ¿ES EL REFERÉNDUM UN MAL INSTRUMENTO PARA DECIDIR CUESTIONES QUE AFECTAN A LOS GRUPOS DESFAVORECIDOS?... 507 4. EL CONTROL JUDICIAL DE LAS NORMAS LESIVAS DE LOS INTERESES DE LOS GRUPOS DESFAVORECIDOS APROBADAS EN REFERÉNDUM............................................................................................................... 521 5. CONCLUSIONES.......................................................................................... 535 6. BIBLIOGRAFÍA............................................................................................. 536

Presentación En los últimos años, el funcionamiento de las democracias occidentales ha experimentado un preocupante proceso de deslegitimación que ha afectado especialmente a sus instituciones representativas y a los partidos políticos que las actualizan como agentes fundamentales de mediación. Dicha crisis ha generado un renovado interés en la doctrina y en parte de la clase política por las formas de participación política practicadas en otros países y ha dado lugar a diversas propuestas de impulso y mejora de la calidad democrática. Gran parte de la investigación española sobre los males que aquejan al funcionamiento de la democracia constitucional se ha centrado, como es conocido, en analizar el fundamento, la vigencia y las paradojas de la participación política a través de representantes. Sin embargo, en claro contraste con la atención prestada por la doctrina y la literatura extranjeras, ha existido entre nosotros cierto desinterés y displicencia hacia la investigación sobre las formas de democracia directa, particularmente sobre el referéndum y la iniciativa popular de referéndum, cuyo uso está normalizado en otros países de nuestra misma cultura jurídica, en los que se considera a ambas instituciones instrumentos complementarios de la democracia representativa. La democracia directa no constituye en dichos países un modelo alternativo al sistema representativo, como aspiraba el republicanismo originario. Y regulada con las debidas garantías jurídicas, tampoco es una amenaza para la estabilidad y la legitimidad parlamentarias, ni debilita la función de integración de los partidos, como arguyen sus críticos. En la actualidad, las propuestas participativas de profundización democrática han aceptado el protagonismo de la representación política, plural y de partidos en el Estado constitucional. Y asumen que los principios de representación y mayoría son recursos imprescindibles para el funcionamiento y gobierno de las democracias de masas. El dilema hoy, por tanto, no es democracia representativa versus democracia directa, sino en qué medida, bajo qué modalidades y con qué precisas garantías la actual democracia parlamentaria puede incorporar a sus esquemas institucionales los instrumentos más característicos de la democracia inmediata. En las democracias avanzadas, en efecto, el debate gira desde hace tiempo en torno a la compatibilidad y mejora de estas formas participativas en relación con las instituciones parlamentarias y sobre la función, bien

Eva Sáenz Royo y Carlos Garrido López

complementaria, bien de contrapeso o impulso, que los institutos de democracia directa pueden desempeñar en las democracias esencialmente representativas. Esta obra colectiva, resultado final del Proyecto de Investigación DER2016-75406-R, financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad, pretende reproducir este debate a partir del estudio de las experiencias extranjeras más significativas. A tal efecto, se abordan en las siguientes páginas la regulación y el rendimiento en el Derecho comparado de los dos principales instrumentos a través de los cuales se materializa la participación política directa de los ciudadanos: el referéndum y la iniciativa popular. Mientras que la iniciativa popular tiene como objetivo introducir en la agenda de las instituciones nuevas cuestiones —fundamentalmente la aprobación de leyes o reformas constitucionales—, el referéndum es una consulta al conjunto del cuerpo electoral para que se pronuncie de manera afirmativa, negativa o en blanco sobre un texto. A pesar de la distinción, se trata de dos instrumentos que en las democracias avanzadas están estrechamente ligados ya que, por ejemplo, la iniciativa popular en Suiza, en Italia, en los Länder alemanes y en más de veinticuatro Estados de EE.UU. está inmediata o mediatamente conectada a la institución del referéndum. De esta manera, en la práctica, se convierte en una propuesta de una fracción del cuerpo electoral para someter una cuestión a referéndum. Y es precisamente desde esta virtualidad de impulso ciudadano del referéndum como analizaremos, junto a la funcionalidad del propio referéndum en cuanto check and balance, también la iniciativa popular en las principales democracias contemporáneas. Con ese objetivo, el libro que estas líneas presentan se estructura sistemáticamente en dos partes. En la primera se analizan la regulación y la práctica del referéndum y de la iniciativa popular vinculada al referéndum en las democracias contemporáneas dotadas de ambos instrumentos y con experiencia en su utilización. En los trabajos que la conforman se realiza un detallado ánalisis de derecho extranjero a cargo de investigadores extranjeros y españoles de primer nivel con profundos conocimientos de los respectivos ordenamientos jurídicos: de las regulaciones estatales en los EEUU, del rendimiento de la democracia directa en Suiza, de la normalización de los referéndums en Irlanda, de su extensión al Reino Unido y sus efectos, de la regulación del referéndum y la iniciativa en los dos niveles institucionales de gobierno existentes en Italia, de las regulaciones constitucionales de la democracia directa en los Länder alemanes, del impulso del referéndum de iniciativa compartida en Francia y de la generalización de los referéndums y de la iniciativa popular en las actuales democracias

Presentación

latinoamericanas. En la segunda parte del libro se abordan en perspectiva nítidamente comparada diferentes cuestiones concretas relativas a estos instrumentos de democracia directa: desde la iniciativa popular vinculada directa o meditamente con el referéndum y su rendimiento, hasta la implementación de la iniciativa popular y del referéndum en las unidades subestatales de los Estados federales, pasando por el difícil acomodo de ciertos referéndums a las normas y obligaciones internacionales y los riesgos que para las minorías y los derechos de los grupos desfavorecidos la praxis del referéndum suscita, así como sus posibles garantías. Confiamos en que la calidad de los trabajos, sus sugerentes puntos de vista y sus reveladores datos, en ocasiones poco conocidos entre nosotros, contribuyan al necesario debate sobre la funcionalidad que el referéndum y la iniciativa popular vinculada al referéndum pueden desempeñar en las democracias representativas. En ninguno de los países en que ambas instituciones se utilizan normalizadamente, la democracia ha sucumbido a la demagogia, ni está sumida en el caos. Y pese a la generalización de los referéndums y de la iniciativa popular para impulsarlos, sus instituciones representativas siguen funcionando eficazmente, encontrándose dichos Estados entre las democracias occidentales más consolidadas. En claro contraste, en España, la regulación de las formas de participación directa es muy restrictiva, los prejuicios hacia ellas son muy acusados y su balance práctico resulta muy limitado. A ello no resultan ajenas nuestra particular trayectoria histórica y nuestra aciaga crisis territorial. Pero estamos persuadidos de que el conocimiento de la regulación y de las experiencias existentes en el Derecho Comparado puede vencer inercias y servir de referencia cierta para una regulación más incisiva y generosa de estas formas de participación política directa en una futura, y necesaria, reforma de la Constitución española de 1978. Ojalá esta obra contribuya modestamente a ello. No queremos concluir estas páginas sin expresar en nombre del Grupo de Investigación de Referencia “Nuevas vías de participación política en democracias avanzadas” de la Universidad de Zaragoza y de los miembros del Proyecto de Investigación DER2016-75406-R, desarrollado durante los años 2017, 2018 y 2019, nuestro agradecimiento a la Institución Fernando el Católico (CSIC-Diputación Provincial de Zaragoza) y a la Fundación Manuel Giménez Abad de estudios parlamentarios y del Estado autonómico por su apoyo constante y su financiación para la realización de sendos seminarios de trabajo en los que, gracias a la participación de numerosos investigadores, esta obra colectiva se ha ido gestando. El libro que la contiene, como el lector puede comprobar, ha sido editado cuidadosamente

Eva Sáenz Royo y Carlos Garrido López

por Tirant lo Blanch, prestigiosa editorial a la que agradecemos su acogida y compromiso con la difusión de este estudio. Por último, manifestamos nuestra gratitud a todos los profesores y especialistas que aceptaron participar en nuestro proyecto de investigación, y luego, comprometidamente, en la elaboración de sendos estudios, y también a los especialistas en democracia directa que, sin ser formalmente miembros del grupo de investigación, aceptaron gustosamente colaborar en la edición de esta monografía, aportando sus trabajos y reflexiones. Al lector corresponde ahora apreciar el acierto de todos.

EVA SÁENZ ROYO Y CARLOS GARRIDO LÓPEZ

Investigadores principales del Proyecto de Investigación DER2016-75406-R Profesores titulares de Derecho Constitucional Universidad de Zaragoza

Primera parte

REGULACIÓN Y PRÁCTICA DEL REFERÉNDUM Y DE SU INICIATIVA EN LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS