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LOS GASTOS SUBVENCIONABLES
JOSÉ RAMÓN LILLO JARA Doctor en Derecho Abogado
Valencia, 2016
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© José Ramón Lillo Jara
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A Nuria
ABREVIATURAS AN BOE B.O.I.B. C.E. C.E.E. CC CC. AA. Coord/s. EHA ESS F.J. FD. FEDER FEOGA FSE IVA
Audiencia Nacional Boletín Oficial del Estado Boletín Oficial de las Illes Balears Constitución Española Comunidad Económica Europea Código Civil. Real Decreto de 24 de julio de 1889. Comunidades Autónomas Coordinador/a / Coordinadores/as Ministerio de Economía y Hacienda Ministerio de Empleo y Seguridad Social Fundamento Jurídico Fundamento de Derecho Fondo Europeo para el Desarrollo Regional Fondo Europeo para el Desarrollo Agrario Fondo Social Europeo Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobr el Valor Añadido. JCCA Junta Consultiva de la Contratación Administrativa LGP Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria LGS Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones LGT Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria LOFCA Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas LPAC Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas LRJAP-PAC Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común LRJSP Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público
Abreviaturas
Núm. Ob. cit. Pág. Pf. RC STC STS TEAC TIN TJCE TS TSJ
Número Obra citada Página Párrafo Repertorio Cronológico Sentencia del Tribunal Constitucional Sentencia del Tribunal Supremo Tribunal Económico-Administrativo Central Ministerio de Trabajo e Inmigración Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea Tribunal Supremo Tribunal Superior de Justicia
PRÓLOGO Atender la sugerencia del Dr. José Ramón Lillo, de redactar el prólogo de su libro: “Los gastos subvencionables”, es, además de un honor, un motivo de satisfacción profesional, ya que no solo me ha permitido leer detenidamente y en primicia la monografía que el lector tiene entre sus manos, producto de una investigación previa, sino también invitar y recomendar a partir de ahora su lectura, al público interesado. Sin embargo, no quisiera sucumbir a la tentación de contar, ni siquiera resumir, el libro. Su título y su índice son suficientemente explícitos respecto a su contenido. Por eso, me gustaría centrarme en tres aspectos que me parecen muy interesantes de esta monografía, y que por sí solos dan cuenta de la importancia y oportunidad de esta obra. La primera cuestión hace referencia al método de trabajo. La investigación se ha centrado básicamente en la perspectiva jurídico-financiera de los gastos subvencionables, y en todos los ámbitos territoriales de la Hacienda pública. La originalidad de la investigación reside en acercarse a este concepto de gasto subvencionable como un elemento integrante de una relación jurídica de gasto público similar en cuanto a sus elementos estructurales a las relaciones jurídicotributarias. En efecto, el trabajo contribuye en el ámbito doctrinal del Derecho Financiero, a la construcción de la llamada “parte especial” del gasto público, cuya dogmática está en nuestra disciplina mucho menos desarrollada que en el ámbito tributario, por lo que se puede entender que es un trabajo original y jurídicamente relevante. Las principales cuestiones que se han abordado, lo han sido con la elegancia propia de los más puros estilos dogmáticos clásicos: el concepto, los elementos estructurales, la tipología y su régimen jurídico, con especial profundidad en los aspectos de la subcontratación y justificación. Pero, sin olvidar, y este es otro acierto metodológico, las importantes consecuencias prácticas del régimen jurídico del gasto subvencionable, prácticamente de la misma relevancia que el concepto de gasto deducible en el ámbito tributario. Podemos decir que se trata de un trabajo de investigación aplicada, o en términos actuales de investigación traslacional en la que se abordan circunstancias y
Amparo Navarro Faure
problemas concretos, pero con el apoyo en los esquemas conceptuales básicos del ordenamiento tributario. La segunda cuestión por la que me parece interesante esta obra, es por su oportunidad y actualidad. Es cierto que en el momento presente, la actualidad de una obra de Derecho financiero parece una obviedad, en la medida en que las reformas de nuestro Ordenamiento son tan constantes y profundas, que como la obra no sea actual, se corre el riesgo de que el estudio aparezca desfasado aún antes de ser publicado. En el caso que nos ocupa, el régimen jurídico en el que se basan las subvenciones —Ley 38/2003, de 17 de noviembre y Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley General de subvenciones— dan cuenta por las fechas de la publicación de las respectivas normas, de la necesidad de un estudio en profundidad de la aplicación de estas normas en la última década, lo que permite al autor manejar jurisprudencia, doctrina administrativa y práctica profesional en la aplicación de este régimen jurídico. Por ello, el análisis crítico de algunos aspectos aparece acertadamente acompañado de sugerentes propuestas de reforma. No quisiera acabar esa breve presentación sin glosar la formación y personalidad de su autor, ya que en la obra queda palmariamente reflejada. El Dr. Lillo es profesor asociado del área de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Alicante y Dr. por la citada universidad. Por tanto, combina a la perfección el prestigio profesional en su condición de abogado y letrado de prestigiosas asociaciones empresariales, con la experiencia docente en el seno de un Departamento universitario. Precisamente, el Dr. Lillo tiene una amplia experiencia profesional en la gestión, justificación y representación y defensa en casos de subvenciones, lo que le ha permitido volcar en esta obra gran parte de su experiencia práctica en esta materia y poner el foco de atención en aquellos problemas comunes de las subvenciones, lo cual no le ha impedido analizar con rigor jurídico y técnico los problemas planteados. Su experiencia docente queda asimismo demostrada en la claridad de la exposición y en las ilustraciones de los temas más descriptivos. Todo ello hace que el texto, además de didáctico, resulte de una gran utilidad práctica para conocer el régimen jurídico de los gastos subvencionables, a personas ajenas al mundo académico.
Prólogo
Por todo ello, recomiendo la lectura y consulta de esta monografía y felicito al autor por la publicación de un excelente trabajo. Alicante, febrero 2015
Amparo Navarro Faure
Catedrática de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Alicante
INTRODUCCIÓN En apenas un par de décadas, las subvenciones públicas han pasado de ser una actividad ligada en muchos casos a situaciones de necesidad o de beneficencia, a convertirse en un moderno instituto capaz de intervenir en la realización de complejas operaciones económicas o posibilitar que se lleven a cabo, por parte de particulares, la realización de servicios, cuya prestación podría haber correspondido a la Administración pública en cualquiera de sus manifestaciones. El origen tradicional, como actividad de fomento de la Administración pública, vinculada a la actividad administrativa, ha dado paso a una concepción moderna, como instrumento de gasto público, orientado a la satisfacción de las necesidades públicas en el marco de nuestro sistema constitucional. Esta evolución se ha manifestado en una triple vertiente: de un lado, con el incremento de los recursos económicos que se destinan; de otro, con la ampliación del ámbito sectorial de aplicación, extendiéndose a la práctica totalidad de áreas de actividad económica; y, finalmente, con el incremento de la complejidad jurídica, consecuencia lógica y necesaria del aumento de los recursos destinados a tal fin, en un Estado moderno. Aunque no obstante lo anterior, este importante avance no se ha visto acompañado del correspondiente tratamiento doctrinal siendo, hasta épocas relativamente recientes, muy escasas las aportaciones que podíamos encontrar. En este contexto, estas afirmaciones se hacen particularmente evidentes en relación con uno de los elementos que conforman la relación subvencional; nos referimos a los gastos subvencionables. Los escasos trabajos en torno al instituto de la subvención pública se han centrado principalmente en la naturaleza del concepto de subvención, el acto de concesión, y las actuaciones de control. Sólo en los últimos tiempos, propiciado por la iniciativa normativa de las instituciones comunitarias, y en particular con la publicación en nuestro país de la Ley General de Subvenciones, se puede hablar con cierta propiedad de los gastos subvencionables como objeto de conocimiento en el marco de un procedimiento de gestión del que es sujeto el beneficiario de la subvención.
Introducción
Con carácter previo, y para obtener las herramientas hermenéuticas adecuadas que nos permitan el análisis de los gastos subvencionables, es necesario su encaje previo en la materia en la que encuadran, las subvenciones públicas y su inclusión en el Derecho Público. Es en el marco del Derecho Financiero y Tributario, como regulador de la actividad financiera dirigida a la obtención de ingresos y realización del gasto público para la satisfacción de las necesidades públicas, donde el desarrollo del instituto de las subvenciones cuenta con su principal fuente jurídica. La necesidad de una finalidad o utilidad pública o de interés social, que debe contener toda actividad subvencionada, constituye una de las piezas clave que incluye esta modalidad de gasto público en el ámbito del Derecho Financiero y facilita el proceso de análisis. El Derecho Financiero es la rama que estudia tanto la regulación de la Hacienda Pública como la satisfacción de las necesidades colectivas1, distinguiéndose tradicionalmente varias subramas, tanto desde la vertiente de los recursos como de los gastos públicos2, coincidiendo
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BAYONA DE PEROGORDO, J.J. / SOLER ROCH, M.T. Derecho Financiero Volumen I 2ª Edición Editorial Compás 1989. pág. 77 y más recientemente en BAYONA DE PEROGORDO, J.J./SOLER ROCH, M.T. Materiales de Derecho Financiero, 7ª Edición, Ed. Compás. pág. 5. Ibídem pág. 5 y ss. quienes manifiestan que “El Derecho financiero está integrado por varias subramas que estudian los dos elementos básicos de fenómeno financiero (recursos y gastos) y el instituto que conecta ambos elementos (el Presupuesto)”. A continuación los citados autores matizan como “El estudio de los recursos públicos no constituye, sin embargo, una rama unitaria, sino dividida en función de los principales institutos jurídicos que se identifican como aquellos recursos; así: el crédito público, el patrimonio o el tributo”. y también en la misma línea que “El Derecho de los gastos públicos estudia los principios, concepto y ordenación material y formal del instituto del gasto público (parte general); se estudian, asimismo, los tipos más característicos de gasto público, aunque no de forma sistematizada en una parte especial”. La importancia del estudio de los gastos públicos dentro de la disciplina también ha sido puesta de manifiesto por un amplio sector doctrinal. Así, respecto a la unidad en torno al Derecho Financiero han manifestado que “no puede afirmarse la existencia de un Derecho de los Ingresos Públicos y de un Derecho de los Gastos Públicos, separadamente considerados”; MARTÍN QUERALT, J./LOZANO SERRANO, C./TEJERIZO LÓPEZ, J.M./CASADO OLLERO, G. Curso de Derecho Financiero y Tributario, Ed. Tecnos, 2010, pág. 35. Del mismo modo PÉREZ ROYO ha destacado cómo se pueden distinguir dos vertientes o ámbitos de actuación:
Introducción
en general en la existencia de un mayor desarrollo para el Derecho Tributario y, una evolución desigual en otras áreas de la disciplina, especialmente en el Derecho de los gastos públicos, cuya construcción y alcance ha tenido un tratamiento más tardío3 sobre todo por la falta
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el ingreso y el gasto público, “que constituyen las dos grandes ramas en que podemos dividir el Derecho Financiero”. PÉREZ ROYO, F. Derecho Financiero y Tributario: Parte General, Ed. Civitas-Thomson Reuters, 2011, pág. 35. También en la misma línea FERREIRO LAPATZA, con la afirmación de que “gastos e ingresos deben atraer del mismo modo la atención del científico si se quiere que la economía financiera sea un eficaz auxiliar en el logro de las finalidades del Estado” FERREIRO LAPATZA, J.J. Curso de Derecho Financiero Español, Ed. Marcial Pons, 2006. pág. 92. Por último, aunque con matices MENÉNDEZ MORENO siguiendo a BAYONA DE PEROGORDO, admite la construcción de un Derecho de los Gastos Públicos, reafirmando que “el Derecho presupuestario constituye el eje fundamental de la ordenación jurídica de los gastos públicos” MENÉNDEZ MORENO, A. Derecho Financiero y Tributario: Parte General. Ed. Lex Nova 2010 pág. 437 y ss. Así, BAYONA DE PEROGORDO, J.J./SOLER ROCH, M.T. Materiales de Derecho Financiero, Ob. cit. pág. 9 quienes afirman que “El Derecho de los gastos públicos continúa siendo, en buena medida, la asignatura pendiente en los estudios de Derecho Financiero. El análisis del gasto público no ha tenido, en general, una evolución diferenciada del Derecho Presupuestario y éste ha sido uno de los factores que han contribuido a su escaso desarrollo dogmático, junto a la incidencia de la discrecionalidad política en las decisiones relativas a las necesidades públicas y la dispersión e indiferenciación existente en la normativa reguladora de aquel instituto; en definitiva, situar el eje de la actividad financiera en la obtención de recursos ha implicado abandonar, conceptualmente, la asignación de los mismos (el gasto público)”. Para PÉREZ ROYO el proceso de construcción del Derecho Financiero se ha producido de manera más acabada, por regla general, con formas y ritmos diferentes según los países, en lo concerniente al Derecho Tributario. PÉREZ ROYO, F. Derecho Financiero y Tributario: Parte General, Ob. cit. pág. 38.En esta línea FERREIRO LAPATZA, J.J. Curso de Derecho Financiero Español, Ob.cit. pág. 40 se refiere al desarrollo científico “desproporcionado” del Derecho Tributario en relación con el resto de estudios jurídico financieros. Recientemente, también ha sido puesta de manifiesto la construcción tardía de un Derecho de los Gastos Públicos por un sector doctrinal que refiere que “La existencia autónoma de esta rama del Derecho Financiero no siempre ha sido mantenida por la doctrina, considerando argumentos basados en la idea de que la ordenación jurídica del gasto público en sus aspectos financieros se desarrolla sobre la base del presupuesto” llegando a la conclusión de que “La configuración de una parte con sustantividad propia del Derecho Financiero encargada de la regulación jurídica del gasto se ha producido recientemente”. Vid. ALIAGA AGULLÓ, E. / MARTÍNEZ GINER, L.A. /NAVARRO FAURE, A. / PÉREZ BERNABEU, B. /RIBES RIBES A. /VICENTE-ARCHE COLOMA, P.
Introducción
en nuestro ordenamiento positivo de una Ley General de Gasto Público, como postulan BAYONA DE PEROGORDO y SOLER ROCH4. Desde esta perspectiva, y siguiendo a los citados autores, “la subvención es un instituto jurídico tradicionalmente relacionado con la actividad administrativa de fomento que, desde la perspectiva del Derecho Financiero, constituye una manifestación de la actividad financiera de gasto, en la medida en que no es, en definitiva, sino una técnica aplicada a la satisfacción de necesidades colectivas mediante el empleo de fondos públicos”5. Con la aprobación de la Ley General de Subvenciones, se ha llevado a cabo el establecimiento de un régimen general y común para la figura de las subvenciones públicas. La incorporación a nuestro ordenamiento de esta ley de gasto ha supuesto un paso importante en la vertebración de un régimen jurídico que, debido al abandono del estudio de este instituto desde una perspectiva jurídica, estaba pendiente. La adaptación de su regulación al régimen competencial de la Constitución ha generado un sistema en el que conviven subvenciones de ámbito estatal, de CC.AA., de las administraciones locales, junto a las de la Unión Europea. Ello está haciendo más necesario aún un adecuado tratamiento sistemático del instituto subvencional.
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Manual de Derecho Presupuestario y de los Gastos Públicos, (Coord.) Martínez Giner, L.A., Ed. Tirant lo Blanch, Valencia 2012. pág. 155 y ss. BAYONA DE PEROGORDO, J.J./SOLER ROCH, M.T. Materiales de Derecho Financiero, Ob.cit., pág. 109. Ibídem, pág. 123. También, sobre la incardinación del instituto de la subvención en la disciplina del Derecho Financiero, dentro del apartado dedicado a los gastos públicos es un referente la obra de la Profesora SESMA SÁNCHEZ, B., Las subvenciones públicas Ed. Lex Nova, Valladolid 1998. En la pág. 38 y siguientes se contiene una certera descripción del planteamiento inicial y de la evolución doctrinal, la justificación de su estudio desde la perspectiva del derecho financiero así como la propuesta de “una Ley General de Subvenciones que regule con carácter general los elementos identificadores y el régimen jurídico sustancial de la institución”. Sobre la vigente Ley General de Subvenciones, se ha destacado que “Al mismo tiempo, desde una perspectiva científica, supone por un lado la ubicación indudable de esta figura en el Derecho Financiero y por otro, dentro de éste, una oportunidad para revitalizar el Derecho de los gastos públicos” ALIAGA AGULLÓ, E. / MARTÍNEZ GINER, L.A. /NAVARRO FAURE, A. / PÉREZ BERNABEU, B. /RIBES RIBES A. /VICENTE-ARCHE COLOMA, P. Manual de Derecho Presupuestario y de los Gastos Públicos Ob. cit. pág. 204.
Introducción
El régimen jurídico-financiero de las subvenciones permite, desde el punto de vista de este trabajo, el análisis de una relación jurídica de gasto público que es susceptible de estudio con un esquema similar al de la relación jurídico tributaria, desde el nacimiento de la obligación hasta su extinción, en la que concurren derechos y obligaciones para administración y administrado, y un régimen particular de infracciones y sanciones. Desde esta óptica, si bien es cierto que la primera pretensión del beneficiario radica en el derecho a la obtención de una subvención pública, en condiciones de igualdad —y de seguridad jurídica— con el resto de concurrentes; el segundo —y seguramente más importante de sus intereses—, va a consistir en que, tras una adecuada gestión de la actividad y tras la comprobación del cumplimiento de las condiciones de concesión, los gastos en los que haya incurrido sean considerados financiables y le sean abonados por la administración concedente. Lo mismo puede predicarse desde el punto de vista de la Administración pública otorgante de la subvención: si en una primera fase se trata de garantizar la adecuada elección de la finalidad y el cumplimiento de la legalidad de la convocatoria, garantizando la transparencia; en otra no menos importante, se ha de velar porque en el proceso de gestión posterior y de realización de las actividades por el beneficiario, se apliquen exclusivamente aquellos gatos que justifiquen la concesión de la ayuda. De lo expuesto se infiere que existe, en primer lugar, un notable interés público en que se lleve a cabo correctamente la actividad, la prestación del servicio, o la ejecución de obra para la que se haya concedido una subvención. Pero además, y es la nota relevante en un concepto moderno de subvención, dicho objetivo se simultanea con el afán de que a tal fin sólo sean satisfechos aquellos gastos que merezcan la condición de financiables, tanto por el cumplimiento de las condiciones tenidas en cuenta en el otorgamiento de la subvención, como por el cumplimiento de los principios de eficacia y trasparencia en los que debe de desenvolverse esta actividad el ejercicio de una función de gasto público. Es más, en función de la amplitud que se dé al alcance del concepto de subvención, podemos encontrarnos con que la propia existencia de gastos subvencionables contribuye a identificar cuándo nos hallamos ante una verdadera subvención y cuándo
Introducción
ante otras figuras afines que se puedan incluir dentro de la activad de gasto público. La realización de la actividad de interés público objeto de la subvención debe venir acompañada por la correcta elegibilidad y la adecuada justificación de los gastos incurridos, y es pues, en este contexto, en el que hemos de plantearnos si el régimen jurídico de los gastos subvencionables es adecuado a las necesidades actuales. Por primera vez un nuestro ordenamiento, la Ley General de Subvenciones dedicó un apartado específico al régimen jurídico de los gastos subvencionables en el capítulo IV de su Título I, dentro de lo que ha considerado como procedimiento de gestión y justificación de la subvención pública. En dicho capítulo, y especialmente en el artículo 31, la Ley vino a regular los gastos que pueden tener la consideración de subvencionables junto a otras cuestiones relacionadas con la validez de una determinada modalidad de gasto. Sin embargo, era en el marco de la normativa comunitaria sobre ayudas concedidas con cargo a fondos de la Unión Europea, donde se podía encontrar una mayor tradición en la ordenación del fenómeno. Tradición que sin embargo, no ha contribuido a la clarificación del sistema habiéndose pasado de una normalización homogénea contenida en los Reglamentos comunitarios, a la situación actual, en la que se ha delegado en la normativa interna de cada Estado miembro la regulación del régimen de los gastos subvencionables. Por ello, el análisis de los gastos subvencionables desde la perspectiva de la Ley General de Subvenciones, es el objetivo de esta obra en la que de manera complementaria se abordan cuestiones relacionadas con los procedimientos de gestión y justificación, estableciendo un marco general de interpretación que garantice la seguridad jurídica y el ejercicio de los derechos, —en el seno de sus obligaciones—, de los beneficiarios de subvenciones en sus relaciones con las Administraciones públicas. Para el cumplimiento de la tarea expuesta, se realiza en primer lugar una revisión del marco normativo subvencional y de los antecedentes históricos que lo han configurado y para ello se toma en consideración el régimen aplicable a las diferentes haciendas: comunitaria, estatal, autonómica y local. La adecuada revisión de las fuentes legales, y el análisis de la aplicabilidad de las diferentes ramas del
Introducción
ordenamiento jurídico, constituye una pieza imprescindible para clarificar el régimen legal de los gastos subvencionables y la formulación de un concepto de gasto subvencionable. En el segundo capítulo de esta obra se aborda concretamente el análisis del concepto y del régimen de los gastos subvencionables, esto es, su tipología, características, elementos configuradores y las condiciones que deben rodear la asunción de los mismos por los beneficiarios. Las diferentes situaciones en las que se puede encontrar el beneficiario de la subvención, la intervención de otros interesados y el tratamiento dado por el ordenamiento y las opciones interpretativas constituyen una parte central del trabajo. A continuación, considerando la importancia del recurso a la subcontratación con terceros —consecuencia inevitable de la complejidad y paulatina especialización necesarias para el cumplimiento de los fines subvencionadas—, se dedica a su tratamiento el tercer capítulo con el objetivo de resolver de manera adecuada el tratamiento dispensado por nuestro Derecho positivo a las obligaciones que surgen para el beneficiario, para el subcontratista, y con carácter previo, en qué supuestos habrán de aplicarse. Por último, cualquiera que sea la modalidad en la ejecución del gasto subvencionable, no pueden obviarse las cuestiones formales ligadas a los mismos, so pena de ofrecer una visión parcial e incompleta omitiendo aspectos cuya inobservancia puede hacer peligrar el resarcimiento de los gastos realizados. A su estudio se dedica el cuarto capítulo revisando las diferentes opciones con las que va a contar el beneficiario a la hora de soportar y justificar documentalmente los gastos generados por la realización de las actividades subvencionadas, sus justificantes y las obligaciones de índole contable y formal, analizándose lo acertado o no de la respuesta ofrecida por nuestro ordenamiento. De manera complementaria, se abordará en este apartado el análisis del régimen legal del pago por el beneficiario de los gastos en los que haya incurrido en el marco de la gestión de la ayuda.
Capítulo I
CONCEPTO DE GASTOS SUBVENCIONABLES EN LAS SUBVENCIONES PÚBLICAS I. INTRODUCCIÓN La concepción de la Hacienda Pública como un fenómeno plural, requiere que el estudio del instituto de las subvenciones públicas, y más concretamente de los gastos subvencionables, haya de realizarse referido a cada uno de los niveles en los que de forma simultánea conviven las diferentes haciendas. Desde un plano puramente teórico, la existencia de diferentes Haciendas (Comunitaria, Estatal, Autonómica y Local), toma su nota característica en el aspecto subjetivo de la Hacienda Pública, cuyo fundamento es la capacidad patrimonial y la personalidad jurídica. Por ello, el estudio del régimen jurídico de los gastos subvencionables no puede obviar este planteamiento plural que debe servir de punto de partida al establecimiento del adecuado alcance6. Las diferentes Haciendas, con su régimen jurídico particular y la potencial capacidad de establecer gastos subvencionables, en el marco del sistema de
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Así, BAYONA DE PEROGORDO, J.J./SOLER ROCH, M.T. Materiales de Derecho Financiero, Ob. cit., pág. 2 “La autonomía financiera no tiene porque ser absoluta para que una Hacienda Pública se identifique como tal frente a otras; se puede compartir recursos y atender conjuntamente necesidades públicas sí así lo establece el ordenamiento jurídico al configurar la estructura del poder financiero y en ello incide, no sólo la organización territorial del estado, sino la propia integración de éste en un ámbito supranacional (así por ejemplo: la Generalitat Valenciana no deja de tener su Hacienda por el hecho de que reciba transferencias o comparta impuestos con la Hacienda del Estado, como tampoco ésta deja de serlo por financiar parte de sus gastos con transferencias de la Unión Europea”.
José Ramón Lillo Jara
distribución de competencias, presentan un panorama complejo7 que es preciso desenmarañar con carácter previo. El objetivo del presente capítulo se dirige a establecer un concepto de gastos elegibles en nuestro ordenamiento, a analizar si puede tener carácter unívoco, y a delimitar el marco jurídico aplicable. Para ello, y a partir de la existencia de un acuerdo unánime en la doctrina, partiremos de la concepción de cuatro Haciendas (Comunitaria, Estatal, Autonómica y Local), para determinar los antecedentes normativos y el marco regulatorio actual de las subvenciones públicas dedicando, cuando sea posible, la atención a los planteamientos formulados acerca de los gastos subvencionables. De este modo y tras una primera aproximación a un concepto de gastos subvencionables —con una marcada vocación descriptiva—, se identifica el régimen jurídico de los gastos subvencionables aplicable a las diferentes Haciendas Públicas considerando las interacciones normativas derivadas de nuestro sistema competencial. A esta actividad se acompaña la necesaria identificación del sistema de fuentes, que con carácter supletorio se ha de aplicar al análisis e interpretación del régimen de los gastos subvencionables. De este modo, podremos obtener una definición de lo que se consideren gastos subvencionables y establecer tanto el alcance de su régimen jurídico, como el ámbito financiero al que se hayan de aplicar, como punto necesario de partida para realizar posteriormente, el análisis de su régimen jurídico.
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En este sentido BAYONA DE PEROGORDO, J.J. /SOLER ROCH, M.T. Materiales de Derecho Financiero, Ob. cit., pág. 15 “El carácter plural del ordenamiento jurídico español, resultante de la confluencia de distintos niveles de producción normativa (comunitario, estatal, autonómico y local), hace especialmente complejo el conocimiento y manejo de las fuentes aplicables siendo, al mismo tiempo, causa frecuente de conflictos internormativos, tanto en sentido vertical (primacía o jerarquía normativa) como horizontal (competencia)”.
Los gastos subvencionables
II. MARCO NORMATIVO: ANTECEDENTES HISTÓRICOS Y SITUACIÓN ACTUAL II.1. Ayudas financiadas por la Unión Europea El recurso de las autoridades comunitarias al instituto de la subvención pública como técnica de mejora de la cohesión social y el empleo entre los diferentes Estados de Europa, motivó la existencia de un ordenamiento precursor en el establecimiento de un sistema de gastos elegibles, proceso que no obstante, se llevó a cabo de manera paulatina. Incorporado el Reino de España a la Comunidad Económica Europea en 1986, las primeras referencias sobre la aplicación del concepto de gastos elegibles se contienen en la normativa de desarrollo del Reglamento (CEE) nº 2052/1988 del Consejo de 24 de junio de 1988 relativo a las funciones de los fondos con finalidad estructural y a su eficacia, así como a la coordinación entre sí de sus intervenciones, con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes8. Dicho instrumento contenía los objetivos y funciones de los fondos con finalidad estructural para hacer posible el cumplimiento de los fines del Tratado de la Comunidad Económica Europea. Se establecían los 5 objetivos prioritarios de la política comunitaria sobre cohesión económica y social, así como la asignación a cada uno de ellos de los respectivos fondos: el FEOGA (desarrollo agrícola), El Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y el Fondo Social Europeo (FSE). Por lo que respecta al tratamiento de los gastos subvencionables, el Reglamento (CEE) nº 2052/1988, sólo contenía una referencia genérica a la concesión de subvenciones como técnica de intervención financiera9 y una alusión global al cumplimiento de las disposiciones de los Tratados y sus actos derivados, incluidas las referidas a competencia, contratación pública y protección del medio ambiente10.Sería
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Diario Oficial de las Comunidades Europeas nº L 185 de 15/07/1998. Art. 5, 2, c). Art. 7.