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LA FORMACIÓN DE UN GOBIERNO DE COALICIÓN

Jordi Matas Dalmases

Catedrático de Ciencia Política Universidad de Barcelona

Observatorio de los Gobiernos de Coalición

Valencia, 2015

Copyright ® 2015 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www. tirant.com).

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PABLO OÑATE RUBALCABA Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Valencia

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es ISBN: 978-84-9086-440-1 MAQUETA: Tink Factoría de Color

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Para Mar

Índice INTRODUCCIÓN................................................................................... 11 1. FACTORES QUE CONDICIONAN LA FORMACIÓN DE LOS GOBIERNOS DE COALICIÓN......................................................... 23 1.1. Marco jurídico e institucional..................................................... 25 1.2. Sistema electoral y sistema de partidos........................................ 54 1.3. Partidos políticos e ideología....................................................... 70 1.4. Historia, cultura política y factores externos............................... 91 2. OBJETIVOS DE LA NEGOCIACIÓN............................................... 101 2.1. Objetivos de la negociación......................................................... 101 2.2. Tipos de coalición y objetivos..................................................... 118 3. DISTRIBUCIÓN DEL PODER Y PROTOCOLOS DE FUNCIONAMIENTO INTERNO..................................................... 135 3.1. Criterios de distribución del poder político................................. 136 3.1.1. Número de departamentos................................................... 138 3.1.2. Ámbitos sectoriales del gobierno.......................................... 143 3.1.3. Presupuesto.......................................................................... 151 3.1.4. Cargos de designación política de la Administración........... 153 3.2. Pautas de funcionamiento interno............................................... 159 3.2.1. Programa de gobierno consensuado..................................... 161 3.2.2. Procedimientos ordinarios y extraordinarios de impulso de la acción de gobierno............................................................ 166 3.2.3. Órganos colegiados plurales estratégicos para el buen funcionamiento de la coalición............................................. 173 3.2.4. Plan de comunicación de la acción de gobierno................... 177 3.2.5. Normas para la actividad de los grupos parlamentarios de los partidos gubernamentales............................................... 182 BIBLIOGRAFÍA....................................................................................... 185

Introducción1

obernar democráticamente no sólo significa garantizar unas reglas del juego socialmente aceptadas, sino también que aquellos que alcanzan legítimamente el poder político tengan un comportamiento, generen unas actitudes y transmitan unos valores profundamente democráticos. Los gobiernos de coalición tienden a fortalecer estos comportamientos, estas actitudes y estos valores, y es donde mejor aflora la esencia más genuina de la democracia. Compartir responsabilidades de gobierno con otras formaciones políticas significa apostar por el pluralismo político en el seno del órgano responsable de la dirección de la Administración y del impulso de políticas, ampliar la base social del gobierno, atender mejor las demandas sociales, aumentar la comunicación entre gobernantes y gobernados, generar más interés social por la política y crear el poso de una cultura política del diálogo, del pacto, de la confianza y de la tolerancia. Los gobiernos de coalición acercan el poder ejecutivo al legislativo, dan más protagonismo al parlamento, enriquecen el debate político, abren el juego de posibles alianzas partidistas, hacen más responsables y constructivas las relaciones entre partidos, y aumentan la corresponsabilidad, el control y la transparencia de la acción de gobierno. Las circunstancias que influyen en la formación de gobiernos de coalición ayudan también a fortalecer los fundamentos del sistema democrático: los factores jurídicos e institucionales y la necesidad de mayorías parlamentarias cualificadas para tomar decisiones importantes; las normativas electorales y la adopción de sistemas proporcionales que faciliten la presencia parlamentaria de fuerzas políticas minoritarias; las relaciones interpartidistas y la presencia de sistemas de partidos multipartidistas que generan pluralismo parlamentario; las dinámicas intrapartidistas y la existencia de una democracia interna y una descentralización organizativa para la

Esta obra se ha realizado con el apoyo de los proyectos I+D Ref. CSO2010-16337 y CSO2013-42262-P.

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formación de gobiernos en múltiples niveles; los acontecimientos históricos y la repercusión de la experiencia en el progreso político e ideológico; los factores motivadores y la búsqueda de objetivos que hagan compatible la más alta expresión de los valores democráticos con la voluntad de influir en el gobierno de la res publica; y los aspectos culturales y la consolidación de una opinión pública favorable al respeto por la diversidad, la solidaridad, la integración, el consenso y el gobierno compartido. Gobernar en coalición requiere más esfuerzo, más dedicación y más pericia política por parte de los gobernantes. Conocer y respetar todos los factores que condicionan la negociación política, fijar objetivos de gobierno compartidos, distribuir equitativamente el poder político, establecer pautas de funcionamiento interno del gobierno o comunicar una acción de gobierno que difumine la identidad partidaria de los miembros de la coalición, requiere un mayor dominio del arte de la política. Gobernar en coalición permite, sin duda, hacer más pedagogía política democrática y fortalece el progreso social2. Desde la Segunda Guerra Mundial hasta nuestros días, la negociación y formalización de gobiernos de coalición ha sido una práctica muy habitual en los distintos niveles políticos de los sistemas parlamentarios europeos. Un repaso a los casi 350 gobiernos formados en trece sistemas parlamentarios europeos desde 1945 hasta los primeros años del nuevo milenio nos indica que la mayoría de ellos (un 60%) han respondido a la dinámica de gobiernos de coalición. Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, Holanda, Italia, Luxemburgo, Noruega, Suiza o Suecia, son países en los que hayamos gobiernos compartidos desde hace más de medio siglo y en varios ámbitos gubernamentales3. La Segunda Guerra Mundial dejó unas sociedades desestructuradas e inmersas en una profunda

MATAS, J. “Governs de coalició i valors democràtics”. En: EINES per a l’Esquerra Nacional. 2007, núm. 2, pp. 13-24. De Swaan, en un estudio comparativo de nueve parlamentos europeos entre 1918 y 1972, refiere más de cien ejemplos históricos: DE SWAAN, A. Coalition Theories and Cabinet Formations. Amsterdam: Elsevier, 1973. Ver también: MÜLLER, W.; STROM, K. (eds.). Coalition Governments in Western Europe. Oxford: Oxford University Press, 2000.

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crisis económica, política, institucional y social. Las secuelas de aquel conflicto bélico, juntamente con un fuerte incremento del protagonismo de los partidos políticos, generó la necesidad de implicar a todas las fuerzas políticas en la reconstrucción de aquellas sociedades. Posteriormente, después de trabajar duramente y una vez recuperada una mínima normalidad política y social, aquella práctica de trabajo conjunto y solidario dejó de ser una necesidad y pasó a ser un objetivo democrático de gobierno. La proliferación de gobiernos de coalición en Europa ha generado un amplio campo de estudio sobre el fenómeno coalicional que se ha fundamentado básicamente en la aplicación y comprobación empírica de las teorías formales, en las aportaciones explicativas de las teorías multidimensionales y en el análisis de la distribución de carteras entre los partidos coaligados. En este sentido, los ámbitos regionales y locales de los Estados han sido un buen campo de trabajo para el estudio de todos los aspectos del comportamiento coalicional, puesto que las variables explicativas del mismo suelen estar más al alcance del investigador y, sobre todo, porque permiten hacer con mayor rigor científico un análisis comparado entre gobiernos con unas similitudes (institucionales, electorales, motivacionales, históricas, culturales…) que difícilmente encontramos en los análisis comparados entre diferentes países4. No obstante,

Para una visión comparada de los gobiernos de coalición en el ámbito local, ver: DOWNS, W. M. Coalition Government, Subnational Style. Multiparty Politics in European Regional Parliaments. Ohio: Ohio State University, 1998; MELLORS, C.; PIJNEMBURG, B. (eds.). Political Parties and Coalitions in European Local Government. Londres: Routledge, 1989. Concretamente, sobre los gobiernos de coalición regionales y locales en Italia, ver: CAZZOLA, F. “Partiti e coalizioni nei governi locali”. En: Democrazia e Diritto. 1982, núm. 5; PRIDHAM, G. “Parties and Coalitional Behaviour in Italian Local Politics: Conflict or Convergence?”. En: European Journal of Political Research. 1984, vol. 12, núm. 3; DENTE, B. Governare la Frammentazione: Stato, Regioni ed Enti Locali in Italia. Bolonia: Il Mulino, 1985; DI VIRGILIO, A. “Elezioni locali e destrutturazione partitica. La nuova legge alla prova”. En: Rivista Italiana di Scienza Politica. 1994, vol. 24, núm. 1. Sobre Gran Bretaña, donde los gobiernos de coalición los encontramos básicamente en el ámbito local, también hay algunos estudios: MELLORS, C. “Coalition Strategies: The Case of British Local Government”. En: BOGDANOR, V. (ed.). Coalition Government in Western Europe. Londres: Heinemann Educational Books, 1983; MELLORS, C. “Political Coalition in Britain: The Local Context”. En: Teaching Politics. 1984, vol.

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hay que tener presente que el ámbito local posee aspectos muy distintos a los que presenta el ámbito estatal e incluso el regional (relaciones entre electores y elegidos, agenda política, criterios de valoración del poder político, distancias ideológicas entre partidos, relaciones entre líderes, peso de los aspectos personales, etc.5). El caso español presenta ciertas peculiaridades. En primer lugar, cuando empezaron a multiplicarse los gobiernos de coalición en Europa, España estaba inmersa en una dictadura que aún tenía muchos años de recorrido. En segundo lugar, a pesar del consenso que inspiró la transición democrática y a pesar de que, entre 1977 y 2011, en seis elecciones generales el partido ganador no ha conseguido la mayoría absoluta de los escaños del Congreso, nunca se han formado gobiernos de coalición en el ámbito estatal. En tercer lugar, todas las experiencias de gobiernos compartidos las encontramos en el ámbito autonómico y, sobre todo, en el municipal6.

13; LAVER, M.; RALLINGS, C.; THRASHER, M. “Coalition Theory and Local Government: Coalition Payoffs in Britain”. En: British Journal of Political Science. 1987, vol. 17, núm. 4. Sobre el caso sueco, ver: BÄCK, H. Explaining coalitions: Evidence and lessons from studying coalition formation in Swedish local government. Uppsala: Acta Universitatis Upsaliensis, 2003. Sobre el caso español, ver también: MÁRQUEZ, G. “Las coaliciones políticas en las instituciones del sistema político local en España: gobiernos locales y diputaciones provinciales”. En. FONT, T. (dir.): Anuario del Gobierno Local 2002. Barcelona: Fundación Democracia y Gobierno Local/Institut de Dret Públic, 2003, pp. 189-253; DELGADO, S.; ROSADO, E. “Consideraciones sobre la estabilidad y el funcionamiento de una coalición mínima mayoritaria: el caso del Ayuntamiento de Granada (1999-2001)”. En: Política y Sociedad. 2003, Vol. 40, núm. 2, pp. 179-194; MÁRQUEZ, G. “Las coaliciones políticas en las instituciones del sistema político local en España: gobiernos locales y diputaciones provinciales”. En. FONT, T. (dir.): Anuario del Gobierno Local 2002. Barcelona: Fundación Democracia y Gobierno Local/Institut de Dret Públic, 2003, pp. 189-253; MÁRQUEZ, G. “Marco metodológico para el estudio de las coaliciones políticas en los gobiernos locales en España”. En: Política y Sociedad. 2003, vol. 40, núm. 2, pp. 157-178; MÁRQUEZ, G. Política y gobierno local. La formación de gobierno en las entidades locales en España. Madrid: CEC, 2007; RIDAO, J. Les coalicions polítiques a Catalunya. El cas del govern catalanista i d’esquerres. Barcelona: Institut de Ciències Polítiques i Socials, 2007 (Working Papers núm. 257). LAVER, M.; RALLINGS, C.; THRASHER, M. “Coalition Theory and Local Government: Coalition Payoffs in Britain”. En: British Journal of Political Science. 1987, vol. 17, núm. 4, p. 502. Así, en trece de las diecisiete comunidades autónomas españolas se han formado coaliciones de gobierno (Castilla-La Mancha, Extremadura, Madrid y Murcia

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son las excepciones). Ver los estudios siguientes: ROBINSON, R. “Coalitions and political parties in sub-national government: the case of Spain”. En: MELLORS, C.; PIJNEMBURG, B. (eds.). Political Parties and Coalitions in European Local Government. Londres: Routledge, 1989, pp. 240-274; COLOMER, J. M.; MARTÍNEZ, F. “The paradox of coalition trading”. En: Journal of Theoretical Politics. 1995, núm. 7:1, pp., 1-63; LLERA, F. J. “Los gobiernos de coalición en el País Vasco”. En: MATAS, J. (ed.). Coaliciones políticas y gobernabilidad. Barcelona: Diputación de Barcelona, Institut de Ciències Polítiques i Socials, 2000; MÁRQUEZ, G. “Los gobiernos de coalición en Galicia”. En: MATAS, J. (ed.). Coaliciones políticas y gobernabilidad. Barcelona: Diputación de Barcelona, Institut de Ciències Polítiques i Socials, 2000; MATAS, J. “Los gobiernos de coalición en Cataluña”. En: MATAS, J. (ed.). Coaliciones políticas y gobernabilidad. Barcelona: Diputación de Barcelona, Institut de Ciències Polítiques i Socials, 2000; MONTABES, J. “La coalición de gobierno en Andalucía: elementos institucionales y práctica política”. En: MATAS, J. (ed.). Coaliciones políticas y gobernabilidad. Barcelona: Diputación de Barcelona, Institut de Ciències Polítiques i Socials, 2000; MATAS, J. (ed.). Coaliciones políticas y gobernabilidad. Barcelona: Diputación de Barcelona, Institut de Ciències Polítiques i Socials, 2000; MÁRQUEZ, G. La formación de gobierno y la práctica coalicional en las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla (1979-2007). Barcelona: Institut de Ciències Polítiques i Socials, 2003 (Working Papers núm. 227); MÁRQUEZ, G. “Las coaliciones políticas en las instituciones del sistema político local en España: gobiernos locales y diputaciones provinciales”. En. FONT, T. (dir.): Anuario del Gobierno Local 2002. Barcelona: Fundación Democracia y Gobierno Local/Institut de Dret Públic, 2003, pp. 189-253; RENIU, J. M. “Hacia una tipología de los gobiernos autonómicos en España, 1980-2003”. En: Autonomías. 2004, núm 30, pp. 27-56; PALLARÉS, F.; KEATING, M. “Multilevel Party Competition: Sub-state Elections and Party Systems in Spain”. En: HOUGH, D.; JEFFREY, C. (eds.). Devolution and Electoral Politics. Manchester: Manchester University Press. 2006, pp. 96-118; HAMANN, K.; MERSHON, C.. “Regional governments in Spain: exploring theories of governments formation”. En FIELD, B. N., HAMANN, K. (eds.) Democracy and Institutional Development: Spain in Comparative Theoretical Perspective. Nueva York: Palgrave Macmillan, 2008, pp. 203-216; FALCÓ-GIMENO, A. “Preferences for Political Coalitions in Spain”. En: South European Society and Politics. 2012, núm. 17 (3), pp. 487-502; FALCÓ-GIMENO, A.; VERGE, T. “Coalition Trading in Spain: Explaining State-wide Parties’ Government Formation Strategies at the Regional Level”. En: Regional and Federal Studies. 2013, vol. 1, pp. 1-19; CALVET, J. “Los gobiernos de coalición en la Comunidad Valenciana”. En: RENIU, J. M. (ed.). Los gobiernos de coalición de las Comunidades Autónomas. Barcelona: Atelier, 2014; CALVET, J. “Los gobiernos de coalición en las Islas Baleares”. En: RENIU, J. M. (ed.). Los gobiernos de coalición de las Comunidades Autónomas. Barcelona: Atelier, 2014; DELGADO, S. “Los gobiernos de coalición en la Comunidad Foral de Navarra”. En: RENIU, J. M. (ed.). Los gobiernos de coalición de las Comunidades Autónomas. Barcelona: Atelier, 2014; DELGADO, S.; ROBLES,

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Por todo ello los estudios sobre gobiernos de coalición en España no han sido muy numerosos hasta el momento y se han dedicado al análisis de las razones para la creación de gobiernos minoritarios, a sus efectos y a los gobiernos de coalición autonómicos. El presente estudio pretende dar un paso más en el análisis que se ha realizado hasta ahora. Partiendo, por un lado, de los fundamentos de las teorías formales y las teorías multidimensionales, y, por el otro, de los análisis empíricos que se han ido realizando a lo largo de los años, se destacarán aquellos aspectos que puedan ser más útiles en los sistemas parlamentarios para la práctica de la negociación de un gobierno de coalición en sus distintas fases7.

A. “Las experiencias de gobiernos de coalición en la Junta de Andalucía”. En: RENIU, J. M. (ed.). Los gobiernos de coalición de las Comunidades Autónomas. Barcelona: Atelier, 2014; FALCÓ-GIMENO, A. “Aragón: la política de bisagra en los acuerdos de coalición”. En: RENIU, J. M. (ed.). Los gobiernos de coalición de las Comunidades Autónomas. Barcelona: Atelier, 2014; GARCÍA-ROJAS, J. A.; BÁEZ, A. “La inevitable necesidad de pactar: acuerdos políticos y producción de gobierno en las Islas Canarias”. En: RENIU, J. M. (ed.). Los gobiernos de coalición de las Comunidades Autónomas. Barcelona: Atelier, 2014; MÁRQUEZ, G. “La formación de los gobiernos autonómicos en Galicia”. En: RENIU, J. M. (ed.). Los gobiernos de coalición de las Comunidades Autónomas. Barcelona: Atelier, 2014; MATAS, J.; RIDAO, J. “Los gobiernos de coalición en Cataluña”. En: RENIU, J. M. (ed.). Los gobiernos de coalición de las Comunidades Autónomas. Barcelona: Atelier, 2014; RENIU, J. M.; JOVÉ, J. M. “Dinámicas coalicionales en el Principado de Asturias”. En: RENIU, J. M. (ed.). Los gobiernos de coalición de las Comunidades Autónomas. Barcelona: Atelier, 2014; RIDAO, J. “La gobernabilidad y la política de coaliciones en Cantabria”. En: RENIU, J. M. (ed.). Los gobiernos de coalición de las Comunidades Autónomas. Barcelona: Atelier, 2014; SIMÓN, P. “Las comunidades mayoritarias: Castilla y León; Castilla-La Mancha; Extremadura; Madrid y Murcia”. En: RENIU, J. M. (ed.). Los gobiernos de coalición de las Comunidades Autónomas. Barcelona: Atelier, 2014; SIMÓN, P. “Los gobiernos de coalición en La Rioja”. En: RENIU, J. M. (ed.). Los gobiernos de coalición de las Comunidades Autónomas. Barcelona: Atelier, 2014; URQUIZU, I. “Los gobiernos de coalición en el País Vasco”. En: RENIU, J. M. (ed.). Los gobiernos de coalición de las Comunidades Autónomas. Barcelona: Atelier, 2014; RENIU, J. M. (ed.). Los gobiernos de coalición de las Comunidades Autónomas. Barcelona: Atelier, 2014. Sobre la formación de gobiernos de coalición en sistemas presidenciales, ver: CHEIBUB, J. A.; PRZEWORSKI, A.; SAIEGH, S. M. Government coalitions and legislative success under presidentialism and parliamentarism. British Journal of Political Science. 2004, Vol. 34, núm. 4; ALBALÁ, A. Coaliciones gubernamentales y régimen presidencial: incidencia sobre la estabilidad política, el caso del Cono Sur (1983-2005). Documentos CIDOB. América Latina. 2009, núm. 29

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En primer lugar, se señalarán las variables que hay que tener en cuenta en la fase inicial de la negociación entre formaciones políticas y que son, por lo tanto, las que más la condicionan: marco jurídico e institucional; sistema electoral y sistema de partidos; partidos e ideología; historia, cultura política y factores externos. Así, no sólo se analizarán, desde una perspectiva más práctica, los factores explicativos de las teorías multidimensionales y los predictivos de las teorías formales, sino que también se aportarán nuevas variables más difíciles de teorizar pero que, en la práctica, se ha demostrado que influyen también en la primera fase de la negociación. Se trata, en definitiva, de detallar todos aquellos aspectos que aparecen en el escenario en el que se desarrolla la negociación. En segundo lugar, se identificarán los principales objetivos de la negociación a corto y medio plazo para, posteriormente, señalar aquellos gobiernos de coalición que mejor permiten conseguirlos. Las clasificaciones de los gobiernos de coalición aquí propuestas no pretenden ser cerradas, sino simplemente útiles para que el negociador pueda conseguir con mayor facilidad sus objetivos. En tercer lugar, se especificarán los elementos que hay que tener en cuenta para formalizar un gobierno de coalición. Se expondrán los criterios para optimizar la distribución de parcelas de poder político entre los partidos de gobierno y los aspectos del funcionamiento colegial multipartito fundamentales para el buen desarrollo del gobierno compartido, que a menudo suelen erróneamente dejarse en un segundo plano u omitirse. Todas las indicaciones que se realizan a lo largo del trabajo tienen vocación generalista y, por tanto, su aplicación estará condicionada por aquellos elementos característicos que acompañan a

(1); RENIU, J. M.; ALBALÁ, A. Los gobiernos de coalición y su incidencia sobre los presidencialismos latinoamericanos: el caso del Cono Sur. Barcelona: Institut de Ciències Polítiques i Socials, 2011 (Working Papers núm. 296); ALBALÁ, A. “Coalition governments and their incidence on Latin-American presidentialism: the case of the Southern Horn”. En: Revista de Estudios Políticos, 2012, núm. 155, pp. 101-150; RENIU, J. M. “Los retos de gobernar en coalición”. En: RIVAS, F. E; MASCOTT, M. A.; ARELLANO, E. (coords.). La actuación del legislativo en contextos de crisis. México y España comparados. México D.F.: Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, 2012, pp. 189-219.

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los sistemas políticos y, más concretamente, a la forma de gobierno parlamentaria, y su influencia desigual debe ser valorada a partir de estas peculiaridades. Así pues, se parte de una aproximación al fenómeno coalicional más interesada en la explicación que en la predicción y muy atenta al contexto político en el que se producen las coaliciones. No todas las teorías sobre coaliciones parten de la misma definición de gobierno de coalición y, en definitiva, del mismo objeto de estudio. De entrada, algunas se centran en las coaliciones gubernamentales8 y otras en las coaliciones políticas en general9, pero no todos los teóricos entienden lo mismo por coalición gubernamental, ni tampoco por coalición política, e incluso algunos estudios empíricos hacen equivaler ambos términos10. El ambivalente significado de la pertenencia a una coalición no es simplemente un problema de definición, sino que posee también implicaciones para las distintas teorías11. Las teorías formales que derivan de la teoría de juegos centran su interés en las coaliciones gubernamentales12 de nivel estatal13 y, sobre todo, en la negociación sobre el poder político (ministerios)

TAYLOR, M.; LAVER, M. “Government Coalitions in Western Europe”. En: European Journal of Political Research. 1973, vol. 1, núm. 3. DE SWAAN, A. Coalition Theories and Cabinet Formations. Amsterdam: Elsevier, 1973. En este sentido pueden consultarse: BROWNE, E. C. “Testing Theories of Coalition Formation in the European Context”. En: Comparative Political Studies. 1971, núm. 3; BROWNE, E. C.; DREIJMANIS, J. (eds.). Government Coalitions in Western Democracies. Nueva York: Longman, 1982; TAYLOR, M.; LAVER, M. “Government Coalitions in Western Europe”. En: European Journal of Political Research. 1973, vol. 1, núm. 3; DODD, L. C. Coalitions in Parliamentary Government. Princeton: Princeton University Press, 1976. LIJPHART, A. Las democracias contemporáneas. Barcelona: Ariel, 1987, p. 66. VAN ROOZENDAAL, P. “Centre Parties and Coalition Cabinet Formation: A Game Theoretic Approach”. En: European Journal of Political Research. 1990, núm. 18. Así, como afirman Laver, Rallings y Thrasher, las teorías formales han ignorado la existencia de coaliciones de gobierno local. Su artículo se trata, pues, de una excepción (LAVER, M.; RALLINGS, C.; THRASHER, M. “Coalition Theory and Local Government: Coalition Payoffs in Britain”. En: British Journal of Political Science. 1987, vol. 17, núm. 4, p. 501).

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o sobre las políticas como elementos claves en la formación de coaliciones. Así, el objetivo de llegar a ser miembro de un gabinete es el único criterio que cuenta para considerar un partido político como actor de una coalición política y, en definitiva, como objeto de sus postulados teóricos, ya que apoyar al partido gubernamental sin formar parte del gobierno no requiere, a priori, ninguna negociación sobre la distribución de ministerios. Además, la mayoría de autores que estudian la formación de coaliciones desde una perspectiva formal sólo tienen en cuenta aquellas coaliciones gubernamentales ganadoras, es decir, las que tienen el apoyo de la mayoría absoluta (punto efectivo de decisión) del parlamento y no contemplan la posibilidad de un gobierno de coalición minoritario. En cambio, la mayoría de las teorías multidimensionales se centran en el estudio de las coaliciones políticas y también analizan las que se desarrollan fuera del ejecutivo, como las coaliciones parlamentarias. Pridham utiliza el caso italiano para justificarlo y argumenta que si sólo se tienen en cuenta las coaliciones gubernamentales difícilmente se puede percibir una realidad gubernamental como la italiana, que en muchas ocasiones se ha basado en coaliciones “informales” o parlamentarias, es decir, en el apoyo de partidos que, sin entrar a formar parte del ejecutivo, lo apoyan. Además, según Pridham, la borrosa división entre gobierno y oposición que se produce en Italia relativiza también la división entre coaliciones parlamentarias y coaliciones gubernamentales14. Duverger considera que dentro de las coaliciones políticas están las electorales, las parlamentarias y las gubernamentales15. Todas ellas son coaliciones políticas y en función de nuestro interés analítico y de las teorías que lo acompañan, nos basaremos en uno de ellos y utilizaremos una determinada definición. Para realizar el presente estudio partiremos de aquellas situaciones en las que partidos que se han presentado por separado a las elecciones tratan

PRIDHAM, G. “Italy’s Party Democracy and Coalitional Behaviour: A Case-Study in Multi-Dimensionality”. En: PRIDHAM, G. (ed.). Coalitional Behaviour in Theory and Practice. Cambridge: Cambridge University Press, 1986, p. 203. DUVERGER, M. Los partidos políticos. Méjico: Fondo de Cultura Económica, 1981, p. 356.

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de buscar alianzas para formar un gobierno de coalición, aunque algunos de los capítulos también resultan útiles para las coaliciones electorales que se convierten en gubernamentales. En cualquier caso, el interés se centra en las coaliciones de gobierno. Un gobierno de coalición puede definirse como un gobierno en donde participan distintas formaciones políticas, es decir, un gobierno en el cual hay ministros que pertenecen a diferentes partidos políticos16, con independencia de si estos partidos se han enfrentado en las elecciones. No se puede hablar de gobierno de coalición y, por lo tanto, no deben incluirse en los estudios sobre los mismos, cuando hay una formación política (un gobierno monocolor o de un solo partido) que gobierna con el apoyo parlamentario explícito y estable de un (o más de uno) grupo político con representación parlamentaria, a través de lo que se ha denominado pacto de legislatura17 (o stable voting coalitions18 o supported minority governments19), a pesar de que a menudo en estos tipos de pactos también se produce una negociación (entre la formación política que gobierna y las que, desde fuera del gobierno, la apoyan) sobre las políticas que debe impulsar el gobierno20. Así, mientras que si 16

Así lo define también: DAMGAARD, E. Termination of Danish Government Coalitions: Theoretical and Empirical Aspects. Aarhus: University of Aarhus (Paper presentado en el ECPR de Leiden), 1993, p. 2. Para Deschouwer, una coalición (no sólo un gobierno de coalición) es un acuerdo entre dos o más organizaciones que tienen la voluntad de hacer un número de “cosas” comunes. A partir de esta definición deduce que una coalición tiene dos límites: su campo de acción y su duración. Así, una coalición finaliza cuando se han obtenido los objetivos propuestos, cuando se ha agotado el plazo previsto en el acuerdo o cuando uno de los miembros decide no continuar cooperando (DESCHOUWER, K. “The Termination of Coalitions in Belgium”. En: Res Publica. 1994, vol. 36, núm. 1, p. 43). Así lo consideran, entre otros, TAYLOR, M.; LAVER, M. “Government Coalitions in Western Europe”. En: European Journal of Political Research. 1973, vol. 1, núm. 3. LAVER, M. “Between Theoretical Elegance and Political Reality: Deductive Models and Cabinet Coalitions in Europe”. En: PRIDHAM, G. (ed.). Coalitional Behaviour in Theory and Practice. Cambridge: Cambridge University Press, 1986, p. 36. HERMAN, V. M.; POPE, J. “Minority Governments in Western Democracies”. En: British Journal of Political Science. 1973, núm. 3. LAVER, M.; RALLINGS, C.; THRASHER, M. “Coalition Theory and Local Government: Coalition Payoffs in Britain”. En: British Journal of Political Science. 1987, vol. 17, núm. 4, p. 502.

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los partidos comparten responsabilidades de gobierno existe una corresponsabilidad de todos ellos sobre toda la acción de gobierno, cuando el apoyo es externo no se puede hablar de dicha corresponsabilidad. La distribución de la dirección de departamentos y la corresponsabilidad de todas las políticas gubernamentales son dos aspectos consubstanciales de los gobiernos compartidos. Todavía es más clara la exclusión del concepto de gobierno de coalición de aquellos pactos esporádicos (explícitos o implícitos) entre el partido que gobierna y otras formaciones políticas con representación parlamentaria (los unstable voting coalitions21 o unsupported minority governments22). Estos pactos proliferan en aquellos gobiernos monocolores minoritarios que no consiguen ningún acuerdo estable o de legislatura con una formación política parlamentaria. Además, en este tipo de pactos el partido gubernamental no siempre consigue acuerdos de votación con el mismo partido sino que según cuál sea el objeto de la votación se pacta con unos grupos o con otros. Son, pues, pactos ad hoc sobre cuestiones específicas. Por consiguiente, hay que distinguir claramente entre gobiernos de coalición, gobiernos monocolores con un pacto de legislatura y gobiernos monocolores con pactos coyunturales. Y si bien podemos considerar que lo más importante para un gobierno es asegurar el apoyo mayoritario del parlamento, con independencia de si el partido o partidos que le dan este apoyo están o no en el gobierno y de si este apoyo es estable o coyuntural, lo cierto es que si no están en el gobierno no se activa toda la lógica de actuación de los gobiernos de coalición que veremos más adelante. En definitiva, la principal característica de un gobierno de coalición es la presencia de más de una formación política en el ejecutivo, sin que sea necesario que se hayan enfrentado en las elecciones ni que disfruten del apoyo de una mayoría cualificada del parlamento,

LAVER, M. “Between Theoretical Elegance and Political Reality: Deductive Models and Cabinet Coalitions in Europe”. En: PRIDHAM, G. (ed.). Coalitional Behaviour in Theory and Practice. Cambridge: Cambridge University Press, 1986, p. 37. HERMAN, V. M.; POPE, J. “Minority Governments in Western Democracies”. En: British Journal of Political Science. 1973, núm. 3.

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como así lo consideran las teorías formales que tratan de predecir el gobierno más racional y que identifican el punto efectivo de decisión (el número mínimo necesario de personas favorables a una decisión para que esta se haga efectiva) con la mayoría absoluta. Se trata, por tanto, de una definición que incluye todos aquellos gobiernos en los cuales hay una dinámica inherente al comportamiento coalicional (distribución de parcelas de poder, negociación cotidiana de la acción gubernamental, garantía de un determinado apoyo parlamentario, etc., entre distintos partidos políticos) y que excluye aquellos que no poseen esta dinámica23. Partiendo del centro de interés mencionado y a partir de un análisis en profundidad de las teorías sobre coaliciones y de numerosos estudios de caso, el libro pretende dar un conjunto sistematizado de indicaciones prácticas para las distintas fases de negociación de gobiernos de coalición y, de este modo, tratar también de conjugar la vocación científica con una aplicación práctica.

Como veremos más adelante, para las teorías formales, las coaliciones electorales que consiguen una mayoría parlamentaria cualificada y pasan a convertirse en coalición gubernamental, no son un gobierno de coalición, puesto que requieren un enfrentamiento electoral entre los partidos coaligados. Lo cierto es que, como veremos, a pesar de compartir un mismo programa electoral, también se negocia cotidianamente la acción de gobierno entre los partidos miembros, ya que los programas suelen ser muy generalistas, no incluyen todas las políticas a realizar y no prevén las situaciones imprevistas. Por otro lado, los partidos que pasan de coalición electoral a coalición gubernamental también deben iniciar una negociación de las parcelas de poder que genera el ejercicio del gobierno. También puede haber gobiernos de coalición mixtos, es decir, formados por partidos que se han presentado juntos y otros que han sido competidores electorales.

1. Factores que condicionan la formación de los gobiernos de coalición

omo apunta Michael Laver24, las teorías sobre la formación de coaliciones gubernamentales han seguido dos tendencias. Por un lado, las formales basadas en la teoría de la elección racional y la teoría de juegos, que han abordado las coaliciones gubernamentales a partir de análisis deductivos y han tratado de elaborar proposiciones teóricas basadas en un conjunto finito de supuestos25. Por otro lado, las que, desde el punto de vista metodológico, han seguido una aproximación inductiva basada en la elaboración de generalizaciones hechas a partir de la observación empírica de la realidad política. Unas y otras han elaborado sus modelos basándose en el estudio de los gobiernos a nivel estatal y de gobiernos que se insertan en sistemas políticos con características heterogéneas26. Ambas aportaciones teóricas, como veremos, nos sirven para determinar y valorar las variables a tener en cuenta en la fase inicial de la negociación de gobiernos de coalición. Las teorías formales, pioneras en los años sesenta y setenta y que se basan, como se ha dicho, en la aplicación de los modelos

LAVER, M. “Between Theoretical Elegance and Political Reality: Deductive Models and Cabinet Coalitions in Europe”. En: PRIDHAM, G. (ed.). Coalitional Behaviour in Theory and Practice. Cambridge: Cambridge University Press, 1986, p. 32. Sobre las bases de la teoría de la elecció=n racional, ver: COLOMER, J. M. El utilitarismo. Una teoría de la elección racional. Barcelona: Montesinos, 1987. Sobre el enfoque de la política como un proceso de elección racional, ver: COLOMER, J. M. (ed.). Lecturas de teoría positiva. Madrid: Instituto de Estudios Fiscales, 1991, pp. 20-24. Sobre la evolución de los estudios sobre coaliciones políticas, ver: ROBLES, A. “El estudio de las coaliciones políticas”. En: MATAS, J. (ed.). Coaliciones políticas y gobernabilidad. Barcelona: Diputación de Barcelona, Institut de Ciències Polítiques i Socials, 2000; RENIU, J. M. Els governs de coalició. Barcelona: UOC, 2010. Ver también: ANDEWEG, R. B.; DE WINTER, L.; DUMONT, P. (eds.). Puzzles of Government Formation. Coalition Theory and Deviant Cases. Londres: Routledge, 2011, pp. 112-128.

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matemáticos de la teoría de juegos27, parten de un conjunto finito de coaliciones y, según los criterios de análisis utilizados, unas se entienden como más probables que otras. Prácticamente todas las teorías formales se asientan sobre el concepto de coalición ganadora entendida como aquella que reúne, como mínimo, la mayoría absoluta de los escaños del parlamento. Así, los partidos siempre preferirán la formación de una coalición ganadora en la que estén presentes y despreciarán las que no lo sean o aquéllas que los excluyan. Y entre todas las coaliciones ganadoras en las que estén presentes, que hay que ver como posibles coaliciones gubernamentales, siempre hay unas preferibles a otras. Es básicamente en el estudio de esta preferencia donde más difieren las distintas teorías formales. Las teorías multidimensionales se diferencian de las formales porque utilizan una aproximación inductiva, en un intento de relacionar teoría y práctica28: a partir del estudio de casos particulares, pretenden establecer leyes generales. Así pues, se considera esencial la construcción de un marco inductivo y multidimensional, situado en el contexto de los sistemas de partidos en los que operan los actores coalicionales, y que asigna distintos roles a los partidos políticos29. La principal ventaja de esta perspectiva inductiva es la posibilidad de poder construir desde la realidad política generalizaciones más fáciles de adaptar y aplicar.

NEUMANN, J. VON; MORGENSTERN, O. The Theory of Games and Economic Behavior. Princeton: Princeton University Press, 1953. Ver también: COLOMER, J. M. Game Theory and the Transition to Democracy: The Spanish Model. Aldershot: Edward Elgar, 1995; COLOMER, J. M. Strategic Transitions: Game Theory and Democratization. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 2000; COLOMER, J. M. Political Institutions: Democracy and Social Choice. Oxford University Press, 2001. Así se demuestra en: PRIDHAM, G. (ed.). Coalitional Behaviour in Theory and Practice. Cambridge: Cambridge University Press, 1986. Ver también: MATAS, J. “Introducción”. En: MATAS, J. (ed.). Coaliciones políticas y gobernabilidad. Barcelona: Diputación de Barcelona, Institut de Ciències Polítiques i Socials, 2000; RENIU, J. M. Els governs de coalició. Barcelona: UOC, 2010. PRIDHAM, G. “An Inductive Theoretical Framework for Coalitional Behaviour: Political Parties in Multi-Dimensional Perspective in Western Europe”. En: PRIDHAM, G. (ed.). Coalitional Behaviour in Theory and Practice. Cambridge: Cambridge University Press, 1986, p. 15.

La formación de un gobierno de coalición

1.1. MARCO JURÍDICO E INSTITUCIONAL El punto de partida de la negociación es, en primer lugar, la voluntad de formar parte de un gobierno de coalición y, en segundo lugar, poseer el apoyo parlamentario necesario para impulsar la acción de gobierno. Estos dos elementos, presencia en el gobierno y apoyo parlamentario, son los que las teorías multidimensionales utilizan para explicar el fenómeno coalicional y que engloban en lo que se ha llamado la dimensión institucional. Otro factor que institucionalmente puede condicionar la formación de coaliciones es la voluntad de impulsar políticas que puedan generar división social con el mayor apoyo de los actores afectados30. La dimensión institucional es un factor clave, ya que, además de incidir notablemente en la negociación y en la configuración de los gobiernos de coalición, es diferente en cada país y hay también diferencias dentro de cada uno según el nivel político (estatal, regional o local). Se trata, en definitiva, de ver cómo influyen “las reglas del juego” de los sistemas parlamentarios en la definición de los actores (y de sus roles) y en el proceso de toma de decisiones: el proceso de investidura, las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo, las formas de control del ejecutivo, el funcionamiento del parlamento, las funciones de los grupos parlamentarios, la práctica que siguen los partidos en las votaciones parlamentarias (por ejemplo, si hay disciplina de voto o si, a través del voto, pueden manifestarse las corrientes internas de los grupos parlamentarios), las mayorías que se requieren para impulsar cómodamente la ac30

En este sentido, resulta interesante recordar la teoría de las mayorías concurrentes de John C. Calhoun (1782-1850). Calhoun, filósofo y político norteamericano (Carolina del Sur) de la primera mitad del siglo XIX, desconfiaba de las mayorías simples y de sus efectos positivos para determinados grupos y negativos para otros. Así, para el impulso de políticas conflictivas (entre estados federados o entre intereses contrapuestos) y para conciliar la fuerza de la mayoría con los derechos de las minorías, Calhoun apostaba por la formación de mayorías concurrentes y por el respeto de la diversidad en el marco de una sociedad heterogénea. Los efectos de la doctrina de las mayorías concurrentes pueden percibirse en el tratamiento del rol de las mayorías parlamentarias que posteriormente realizaron tanto las teorías formales como las multidimensionales.