1_9788490043844 by Editorial Tirant Lo Blanch

La transformaciรณn del Estado Mรกs allรก del mito del repliegue

La transformación del Estado Más allá del mito del repliegue

Georg Sørensen Traducción: Ramón Cotarelo

tirant lo b anch México D.F., 2011

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Directores de la Colección: ISMAEL CRESPO martínez Profesor titular de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Murcia pablo oñate rubalcaba Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Valencia

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Para Birgit Kanstrup, Jonna Kjoer, Inge Rasmussen y Elin Tveskov

ÍNDICE Prefacio ...........................................................................................................

Agradecimientos.............................................................................................

Lista de abreviaturas .....................................................................................

Capítulo 1 EL DEBATE: CONTEXTO, HISTORIA Y CONCEPTOS Trasfondo ........................................................................................................ La importancia de la historia ........................................................................ La importancia de los conceptos y las teorías............................................... Conclusión ......................................................................................................

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Capítulo 2 LA GLOBALIZACIÓN ECONÓMICA Y LA TRANSFORMACIÓN DEL ESTADO El escurridizo concepto de la globalización ................................................... ¿De las economías nacionales a las globalizadas? ........................................ Los Estados y los mercados interaccionan de nuevas formas ..................... La globalización económica y el Estado del bienestar ................................. Conclusión ......................................................................................................

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Capítulo 3 LA GLOBALIZACIÓN ECONÓMICA Y EL TERCER MUNDO Los Estados y los mercados en los países menos desarrollados del Tercer Mundo ............................................................................................................. Conclusión ......................................................................................................

72 79

Capítulo 4 CAMBIOS POLÍTICOS: ¿DEL GOBIERNO NACIONAL A LA GOBERNANZA MULTINIVEL? ¿Hacia una política global? ............................................................................ El desarrollo de la cooperación regional ....................................................... La gobernanza multinivel: consecuencias para el Estado ...........................

82 86 90

ÍNDICE

Los desafíos a la democracia en el nuevo contexto ....................................... Los países menos desarrollados en el Tercer Mundo ................................... Conclusión ......................................................................................................

94 101 103

Capítulo 5 NACIÓN E IDENTIDAD: ¿COMUNIDAD MÁS ALLÁ DEL ESTADO? La comunidad de ciudadanos y la comunidad de sentimientos en el Estado Moderno .......................................................................................................... Los desafíos a la comunidad de ciudadanos ................................................. Los desafíos a la comunidad de sentimiento ................................................ De nuevo sobre el debate entre el repliegue del Estado y el estado-centrismo.................................................................................................................... La ciudadanía y la identidad colectiva en los Estados menos desarrollados ................................................................................................................... Conclusión ......................................................................................................

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Capítul 6 ¿LA TRANSFORMACIÓN DE LA SOBERANÍA? El debate sobre el fin de la soberanía ........................................................... Aparece un juego nuevo de soberanía ........................................................... El tipo especial de soberanía de los países del Tercer Mundo menos desarrollados .......................................................................................................... Conclusión ......................................................................................................

129 134 137 141

Capítulo 7 ¿LA TRANSFORMACIÓN DE LA GUERRA? Los Estados avanzados: de la competición entre potencias a la comunidad de Seguridad ................................................................................................... La paz con el fin de la guerra fría ................................................................. El nuevo desafío a la seguridad del mundo occidental ................................ Los Estados débiles menos desarrollados: más conflictos internos ............. Los Estados débiles y el fin de la guerra fría................................................ Conclusión ......................................................................................................

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Capítulo 8 LOS ESTADOS EN VÍAS DE MODERNIZACIÓN: ¿GANADORES O PERDEDORES? La China ......................................................................................................... La India .......................................................................................................... Rusia ............................................................................................................... Conclusión: los Estados en vías de modernización y el debate acerca del Estado .............................................................................................................

165 171 176 181

ÍNDICE

Capítulo 9 LA TRANSFORMACIÓN ¿EN QUÉ? Y ¿PARA QUÉ? Unas palabras sobre las causas del Estado postmoderno............................ Cómo explicar la transformación del Estado moderno en postmoderno ..... Unas palabras sobre las causas del Estado postcolonial débil .................... Conclusión ......................................................................................................

183 187 194 197

Capítulo 10 PERSPECTIVAS TEÓRICAS Y DEBATES NUEVOS El realismo ..................................................................................................... El liberalismo ................................................................................................. El punto de vista crítico ................................................................................. Temas de la transformación del Estado ........................................................ Conclusión ......................................................................................................

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Bibliografía .....................................................................................................

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LISTA DE GRÁFICOS, CUADROS Y RECUADROS Gráficos 9.1. El triángulo de la ciencia social ....................................................... 9.2. Del Estado moderno al postmoderno .............................................. 10.1. Requisitos de la gobernanza global ................................................. Tablas 2.1. Comercio exterior (exportaciones e importaciones) en porcentaje del PNB............................................................................................. 2.2. Principales CTN selectas ordenadas según el índice de transnacionalidad de 1995 ................................................................................ 2.3. Estructura y cambio en el Estado del bienestar, 1960-1995 .......... 4.1. Acuerdos bilaterales......................................................................... 4.2. Acuerdos multilaterales ................................................................... 4.3. Cantidad de OIG y OING ................................................................ 4.4. Países seleccionados en la política mundial ................................... 4.5. Cantidad de actos administrativos y legales de la Comunidad Europea en años seleccionados........................................................ 4.6. Gobernanza multinivel y democracia ............................................. Recuadros 1.1. El Estado moderno ........................................................................... 1.2. Tres puntos de vista sobre el Estado .............................................. 2.1. Las dimensiones de la globalización ............................................... 2.2. El “consenso de Washington” ........................................................... 2.3. La globalización y el Estado del bienestar...................................... 2.4. La globalización económica y el bienestar: un modelo simplificado .......................................................................................................

186 194 215

49 50 63 83 84 84 85 88 100

33 40 46 53 62 63

ÍNDICE

3.1. La inversión exterior en el Tercer Mundo: ¿desarrollo o no desarrollo? ..................................................................................................... 4.1. Estados y sociedades interconectados ............................................. 4.2. Aspectos principales de la gobernanza multinivel ......................... 5.1. La nación en el Estado moderno: dos tipos de comunidad ............. 5.2. Desafíos a la “comunidad de ciudadanos” ....................................... 5.3. Desafíos a la “comunidad de sentimientos” .................................... 5.4. Ciudadanía e identidad en los Estados menos desarrollados ........ 6.1. ¿Qué es la soberanía? Tres aspectos principales de la soberanía y el Estado ........................................................................................... 6.2. Repaso al debate sobre la soberanía ............................................... 6.3. Juegos de soberanía: nueva y vieja ................................................. 6.4. Los Estados débiles y menos desarrollados: un tipo especial de soberanía .......................................................................................... 9.1. El Estado postmoderno .................................................................... 9.2. El Estado postcolonial débil ............................................................

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PREFACIO

os estudiosos en los principales ámbitos de la ciencia social se han centrado siempre en los Estados soberanos. Estos son las unidades básicas del sistema y la sociedad internacionales; crean las reglas mediante las cuales juegan otros actores como las empresas, las organizaciones, los movimientos o las personas; proporcionan a sus ciudadanos seguridad, libertad, orden, justicia y bienestar. Pero el Estado se enfrenta a desafíos desde muchos campos, lo cual se refl eja en el debate académico. Títulos como The End of the Nation State (“El fin del Estado nación”) (Ohmae, 1996), The Retreat of the State (“El repliegue del Estado”) (Strange, 1996), The End of Sovereignty? (¿El fin de la soberanía?) (Camilleri y Falk, 1992) o Governance without Government (“Gobernanza sin Gobierno”) (Rosenau y Czempiel, 1993) han ayudado a dar la impresión de que el Estado se encuentra bajo intenso ataque y que está emergiendo un sistema nuevo, “más allá” del Estado soberano. Este libro es ante todo una introducción a los debates principales acerca de cómo se transforma el Estado. Pone de relieve la naturaleza y las pruebas de dicha transformación como puede verse en tales controversias. El primer capítulo presenta las grandes líneas del debate entre aquellos que argumentan que el Estado está en repliegue y los estudiosos estado-céntricos que sostienen que mantiene su importancia propia. Los capítulos siguientes abordan las principales cuestiones que ha suscitado el debate entre las posiciones de “repliegue” y “estado-céntricas”. Se sostiene que ambos puntos de vista presentan perspectivas interesantes e insuficiencias. Las perspectivas interesantes se refieren al hecho de que mientras que los Estados han perdido influencia y autonomía en algunos campos, como señala el punto de vista del “repliegue”, también se han fortalecido en varios aspectos identificados por el punto de vista “estado-céntrico”. Las insuficiencias se relacionan con definiciones estrechas y falta de un análisis completo. Ambos puntos de vista desdibujan abiertamente el proceso general de cambio en el Estado soberano a lo largo del tiempo que lleva a que se fortalezca en algunos terrenos y se debilite en otros. Empleo el término “transformación del Estado” como un encabezamiento general bajo el que resumir estos cambios en ambas direcciones. El debate sobre el Estado se relaciona con distintos puntos de vista teóricos acerca de los Estados y el poder. Se estudiarán tres de estos puntos de vista: el realista, el liberal y el crítico. Los puntos de vista teóricos no son neutrales sino que cargan los dados a favor de creencias diferentes. Generalmente los realistas piensan que los Estados siguen siendo fuertes; los liberales en cambio, suelen

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pensar que cada vez son más débiles; los teóricos críticos son más proclives a hablar acerca del complejo proceso de la transformación del Estado. La historia es importante para evaluar lo que ha sucedido con el Estado. Es necesario tener una idea básica de lo que existía antes a la hora de entender los cambios que se han producido. El tipo ideal de “Estado moderno” que se presenta en el capítulo 1 constituye dicha línea general. Define los rasgos principales del Estado moderno del estilo Westfalia como existía principalmente en Europa occidental y América del Norte alrededor de 1950. Otra idea general es una amplia definición de partida del Estado suficiente para proporcionar una base del análisis completa de la transformación del Estado. El punto de vista convencional acerca del Estado es un criterio de salida aceptable: nos las habemos con entidades territoriales soberanas con un territorio y una forma de gobierno. Pero todavía tenemos que ahondar más en los aspectos principales del Estado en relación con los que puedan contrastarse puntos de vista distintos sobre la transformación del Estado. A este respecto es útil la noción de Robert Cox de las “estructuras históricas” (Cox 1996). Una estructura histórica es un cuadro de una configuración de fuerzas concreta. Consiste en capacidades materiales, ideas e instituciones. Aplicándola a los Estados soberanos estos pueden verse como estructuras históricas hechas de capacidades materiales, ideas e instituciones. En cuanto a las capacidades materiales, nos centramos en la economía. Queremos saber en especial en qué medida afecta la globalización económica a los Estados ¿están estos sometidos a nuevas presiones y son menos capaces de proporcionar bienestar a sus ciudadanos? La respuesta a esta cuestión requiere una clarificación del escurridizo concepto de globalización. También necesitamos evaluar en qué medida las economías y las relaciones Estado-mercado de los países capitalistas avanzados se han transformado o no como resultado de la globalización económica. Sostengo que, a pesar de la globalización las políticas del bienestar se han mantenido y, a veces, hasta se han ampliado, pero también se han enfrentado a nuevos desafíos como resultado del cambio económico. En cuanto a las instituciones nos centramos en las instituciones políticoadministrativas del Estado, esto es, el gobierno y el aparato del Estado. Tenemos que dilucidar si este nivel político o ámbito del Estado se ha transformado y cómo deban interpretarse los posibles cambios en el contexto del debate entre el “repliegue” y el estado-centrismo. Muchos estudiosos han observado un crecimiento de las relaciones interestatales, trasgubernamentales y transnacionales, pero se ha dado un debate sustantivo acerca de su alcance y sus consecuencias en especial para la política y la rendición de cuentas. Generalmente quienes creen que los cambios que están produciéndose son una amenaza para la democracia suelen ser escépticos acerca de las perspectivas de la democracia fuera del ámbito del Estado soberano. Otros son mucho más optimistas al respecto y sostienen que cabe ampliar la democracia a las instituciones internacionales también. Un tema clave en este libro es que se ha dado una transformación con pérdida de gobernanza en el contexto del gobierno nacional en los niveles coincidentes nacional, local e internacional. No veo razón alguna por la que

PREFACIO

no fuera posible la democracia en estas nuevas condiciones pero justamente acabamos de empezar a estudiar y explorar los desafíos para la democracia y la democratización en el nuevo contexto. Por último en cuanto a las ideas nos concentramos en la nación y la identidad. La nación significa que un pueblo dentro de un territorio constituye una comunidad. La comunidad se basa en la ciudadanía (incluidos los derechos y obligaciones políticos, sociales y económicos) y en la nacionalidad o “sentimiento” (lo que supone una lengua común y una identidad común cultural e histórica basada en la literatura, los mitos, los símbolos, la música y el arte). Veremos que tanto la comunidad de ciudadanos como la de sentimientos se enfrentan a los retos de los más recientes acontecimientos. ¿Ha llevado esto a una transformación de la ciudadanía y de la identidad colectiva y, en caso de ser así, en que formas concretas? En mi opinión las comunidades se transforman cada vez más hasta incluir elementos supranacionales. Una vez considerado el núcleo de los aspectos sustantivos de la transformación del Estado estamos listos para abordar el problema de la soberanía. La soberanía contiene las normas que definen el lugar de la autoridad política y establece el contexto para las relaciones entre los Estados. ¿Qué sucede con la soberanía como consecuencia de los cambios sustantivos en los Estados? Aquí sostendremos que la soberanía tiene un núcleo jurídico —la independencia constitucional— que se mantiene. Pero en el orden de las normas reguladoras, esto es, las normas con arreglo a las cuales los actores juegan realmente al “juego” de la soberanía, éste se ha desarrollado en nuevas formas. Así se ha evidenciado en el contexto de la gobernanza supranacional (por ejemplo, en la Unión Europea) en la que los Estados miembros permiten que haya interferencias generales y sistemáticas en los asuntos “internos” de cada uno de ellos. También se ha manifestado en el modo en que los Estados débiles y menos desarrollados se han visto obligados a aceptar un grado elevado de intervención externa con el fin de acceder a la ayuda internacional. Sin duda la institución de la soberanía sobrevivirá pero su contenido ha cambiado considerablemente. Sostengo que entre los Estados desarrollados, especialmente las zonas de la Unión Europea en Europa ha aparecido un tipo nuevo de soberanía. Igualmente sostengo que los países menos desarrollados del Tercer Mundo tienen un tipo de soberanía con rasgos especiales. ¿Qué perspectivas hay de que se den conflictos violentos o guerras, cuenta habida de la transformación del Estado? Desde que terminó la guerra fría ha habido muy pocas guerras interestatales. Vivimos el más prolongado periodo de paz entre los grandes poderes desde los tiempos del Imperio romano. ¿Se ha hecho obsoleta la guerra interestatal? En algunos casos así es: la guerra entre democracias consolidadas es prácticamente imposible. Pero desde luego el conflicto violento no ha desaparecido en absoluto. Los conflictos domésticos (la guerra intraestatal) están aumentando mucho en los Estados muy débiles gran parte de los cuales se encuentra en el África subsahariana. Y el terrorismo indiscriminado es un nuevo capítulo en el orden del día desde los ataques del 11 de septiembre.

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La mayor parte del debate sobre el Estado se centra en los países capitalistas avanzados de la tríada que comprende Europa occidental, América del Norte y Japón/Asia oriental. Este libro intenta hacer un análisis más completo al incluir, de un lado, los Estados menos desarrollados en el Tercer Mundo y, de otro, los Estados en vías de modernización en Asia, América Latina, el Oriente medio y Europa oriental. Se concede especial relieve a tres de estos Estados en vías de modernización con el fin de estudiarlos con mayor profundidad: la China, la India y Rusia. Se considerará en qué medida actúan en el contexto de los diversos procesos de modernización que están teniendo lugar el problema de la seguridad, la relación entre el Estado y el mercado y la relación con el orden internacional. Los últimos capítulos agrupan los resultados del análisis y consideran las ramificaciones teóricas. Comenzamos con el debate entre estudiosos del “repliegue” y estudiosos estado-céntricos acerca de lo que está sucediendo con el Estado soberano. Ambas posiciones van demasiado lejos en el sentido de un punto de vista de suma cero en el que el Estado está “perdiendo” (estudiosos partidarios del repliegue) o “ganando” (estudiosos estado-céntricos) en una contienda con otros actores. El punto de vista adecuado es el de la “transformación del Estado”. Asimismo se abordarán las cuestiones relativas a la trasformación hacia dónde y por qué. En cuanto a los Estados avanzados mi diagnóstico es que se encuentran en un proceso de transición desde el Estado moderno al que llamo Estado postmoderno. Defino el tipo ideal del Estado postmoderno y explico sus características en los aspectos más importantes: el gobierno, la nacionalidad y la economía. Defino asimismo un tipo ideal llamado Estado débil, postcolonial. Mi propuesta es que este tipo nos ayuda a entender la forma del Estado en partes importantes del Tercer Mundo. Sostengo que, conjuntamente con el concepto de “Estados en vías de modernización” estos proporcionan los instrumentos adecuados para comprender las variaciones más importantes del Estado soberano en el nuevo milenio. La conclusión se refiere a las ramificaciones teóricas del análisis y dibuja los retos substantivos a dicho análisis que surgen de un sistema de tipos distintos de Estados en varios procesos de transformación en los ámbitos clave de democracia, soberanía, poder del Estado, seguridad y globalización económica.

Georg Sørensen

AGRADECIMIENTOS

a idea de este libro surgió en conversaciones con mi editor, Steven Kennedy. Al principio yo quería hacer algo distinto y él me ayudó a centrarme en un libro sobre la transformación del Estado. Su consejo y los de los revisores de un primer manuscrito así como una serie de observaciones minuciosas e inteligentes que solicité de Linda Weiss me ayudaron a escribir una versión final muy mejorada. Estoy verdaderamente agradecido a todos ellos por sus sugerencias y consejos. Stine Baelum y Eva Dyrberg han sido excelentes auxiliares de investigación. Stine buscó gran parte del material para varios capítulos; Eva leyó cuidadosamente las pruebas y me sugirió muchas mejoras. Asimismo compiló el índice onomástico. Una vez más los colegas del Departamento de Ciencia Política de Aarhus constituyeron un entorno de investigación muy estimulante y animoso. Gracias en especial a Ole Norgaard por su concienzuda lectura del manuscrito. Comencé a trabajar en el proyecto en 2001 y lo terminé en el verano de 2003. Durante este periodo también fui director del Departamento. Normalmente no se espera que los directores de departamentos tengan tiempo para escribir libros. Ello fue posible en mi caso porque dispuse del mejor apoyo administrativo y de secretaría que quepa pedir, en especial de Birgit Kanstrup, Inge Rasmussen, Jona Kjaer y Eliv Tveskov. El libro les está dedicado con mi más profundo agradecimiento. Georg Sørensen.

LISTA DE ABREVIATURAS ALCAN ANSEA CEAP CIA CEEAO CNI CDAS CTN DNM EPI FMI G3 G7 G8 GATT IED IFI IIG Mercosur ONU UNITA OCDE OEA OIG OMC ONG ONGI OPEP OUA PAE PCCh

Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte. Asociación de Naciones del Sudeste Asiático. Cooperación económica de Asia y el Pacífico. Agencia Central de Inteligencia1 Comunidad Económica de los Estados del África Occidental. Congreso Nacional Indio. Comunidad de Desarrollo del África del Sur Corporación Transnacional Defensa Nacional de Misiles. Economía Política Internacional. Fondo Monetario Internacional. Grupo de los tres (Europa, el Japón y Norteamérica). Grupo de los siete (los Estados Unidos, el Canadá, Gran Bretaña, Alemania, Francia, Italia y el Japón). Grupo de los ocho (los Estados Unidos, el Canadá, Gran Bretaña, Alemania, Francia, Italia, el Japón y Rusia). Acuerdo General Inversión Extranjera Directa. Institución Financiera Internacional. Iniciativa de Informe Global. Mercado Común del Sur. Organización de las Naciones Unidas. Unión Nacional para la Independencia Total de Angola. Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico. Organización de Estados Americanos. Organización Intergubernamental. Organización Mundial del Comercio. Organización no gubernamental Organización no gubernamental internacional. Organización de Países Exportadores de Petróleo. Organización para la Unidad Africana. Programa de Ajuste Estructural. Partido Comunista Chino.

Normalmente las siglas se reproducen por su sentido en español excepto en los casos en que, como la CIA, se ha consagrado en español la forma inglesa.