MANUAL DE FONAMENTS DEL DRET ADMINISTRATIU I DE LA GESTIÓ PÚBLICA
TEXTOS LEGALS, MATERIALS PER PRACTICAR, DADES EMPÍRIQUES
Juli Ponce Solé
manuals
EDICIÓ
QUARTA
MANUAL DE FONAMENTS DEL DRET ADMINISTRATIU I DE LA GESTIÓ PÚBLICA
TEXTOS LEGALS, MATERIALS PER PRACTICAR, DADES EMPÍRIQUES
Quarta edició
COMITÈ CIENTÍFIC DE L’EDITORIAL TIRANT LO BLANCH
María José Añón Roig
Catedràtica de Filosofia del Dret de la Universitat de València
Ana Cañizares Laso
Catedràtica de Dret Civil de la Universitat de Màlaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedràtic de Teoria i Filosofia del Dret.
Institut Tecnològic Autònom de Mèxic
José Ramón Cossío Díaz
Ministre en retirada de la Suprema Cort de Justícia de la Nació i membre del Col·legi Nacional
María Luisa Cuerda Arnau
Catedràtica de Dret Penal de la Universitat Jaume I de Castelló
Carmen Domínguez Hidalgo
Catedràtica de Dret Civil de la Pontifícia
Universitat Catòlica de Xile
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot Jutge de la Cort Interamericana de Drets Humans
Investigador de l'Institut de Investigacions Jurídiques de la UNAM
Owen Fiss
Catedràtic emèrit de Teoria del Dret de la Universitat de Yale (EEUU (EEUU)
José Antonio García-Cruces González Catedràtic de Dret Mercantil de la UNED
José Luis González Cussac
Catedràtic de Dret Penal de la Universitat de València
Luis López Guerra
Catedràtic de Dret Constitucional de la Universitat Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedràtic de Dret Civil de la Universitat de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedràtica de Historia del Dret de la Universitat Autònoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedràtic de Filosofia del Dret i Filosofia
Política de la Universitat de València
Víctor Moreno Catena
Catedràtic de Dret Processal de la Universitat Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedràtic de Dret Penal de la Universitat Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Catedràtica de Dret Constitucional i Internacional a la Universitat de Colònia (Alemanya)
Membre de la Comissió de Venècia
Héctor Olasolo Alonso
Catedràtic de Dret Internacional de la Universitat del Rosario (Colòmbia) i
President de l’Institut Iberoamericà de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedràtic de Dret Administratiu de la Universitat Carlos III de Madrid
Consuelo Ramón Chornet
Catedràtica de Dret Internacional Públic y Relacions
Internacionals de la Universitat de València
Tomás Sala Franco
Catedràtic de Dret del Treball i de la Seguretat Social de la Universitat de València
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrat de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Suprem d’Espanya
Elisa Speckmann Guerra
Directora de l'Institut d'Investigacions
Històriques de la UNAM
Ruth Zimmerling
Catedràtica de Ciència Política de la Universitat de Mainz (Alemanya)
Van ser membres d'aquest Comitè:
Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón
Procediment de selecció d’originals, veure pàgina web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
MANUAL DE FONAMENTS DEL DRET ADMINISTRATIU I DE LA GESTIÓ PÚBLICA
TEXTOS LEGALS, MATERIALS PER PRACTICAR, DADES EMPÍRIQUES
Quarta edició
Juli Ponce Solé
Catedràtic de Dret Administratiu Universitat de Barcelona
tirant lo blanch
València, 2023
Copyright ® 2023
Tots els drets reservats. Ni la totalitat ni part d’aquest llibre pot reproduir-se o transmetre per cap procediment electrònic o mecànic, incloent fotocòpia, enregistrament magnètic, o qualsevol emmagatzematge d’informació i sistema de recuperació sense permís escrit del autor i de l’editor.
En cas d’errades i actualitzacions, l’Editorial Tirant lo Blanch publicarà la pertinent correcció a la pàgina web www.tirant.com.
© Juli Ponce Solé© TIRANT LO BLANCH
EDITA: TIRANT LO BLANCH
C/ Arts Gràfiques, 14 - 46010 - Valéncia
TELFS.: 96/361 00 48 - 50
FAX: 96/369 41 51
Email: tlb@tirant.com
www.tirant.com
Llibreria virtual: www.tirant.es
ISBN: 978-84-1169-712-5
Si té alguna queixa o suggeriment, envieu-nos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En cas de no ser atesa la seva suggeriment, si us plau, llegeixi en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nostre procediment de queixes.
Responsabilitat Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
“
Lo que no hemos tenido que descifrar ni aclarar mediante un esfuerzo personal, lo que ya estaba claro anteriormente a nosotros, no es nuestro”
Marcel PROUST, El tiempo recobrado (En busca del tiempo perdido, Vol. VII)“No hi ha dubte que l’economia, o el dret públic, en el qual ensenya sobre aquest particular, proporcionant els insinuats avantatges, és l’art de fer feliços els homes en allò temporal. El dret privat és certament utilíssim: ni pretenc jo disminuir en gens els avantatges, que d’ell resulten a l’estat, i l’estretíssima obligació, que té tot jurista, d’estar perfectament instruït en ell per no perjudicar a tercer: però tot ell es redueix a que cadascun sàpiga el que és seu, o el dret, que li toca; el públic a donar-ho, i conservar-ho per mitjà dels judicis, i a augmentar-lo amb el comerç, i economia, fent aquesta, que les hisendes dels particulars, que no donarien si no un tres o quatre per cent, rendeixin vuit, deu o més, obrint la circulació amb camins, canals, ponts, disminució de drets, franquícies, premis, bona proporció en els tributs, i amb molts altres mitjans, que suggereix la prudència econòmica. Quina cosa més a propòsit de la quietud i obediència dels vassalls, que el que tots tinguin ocupació, mitjà de subsistir amb ella, família i béns que perdre?”
Ramón LÁZARO DE DOU Y DE BASSOLS (Barcelona, 1742-Cervera, 1832. Professor de Dret, va ser escollit diputat provincial per Catalunya i primer president de les Corts de Cadis al 1810).
El paràgraf s’extreu d’Instituciones del derecho público general de España con noticia del particular de Cataluña y de las principales reglas de gobierno en cualquier estado (1800) (facsímil editat per Banchs editor, Barcelona, 1975).
El text original és en castellà i el què es reprodueix és una traducció, feta i revisada per Rubén Garcia Cebollero i Anna Carreras i Aubet i es troba inclosa al llibre Dret, juristes i gestió pública a Catalunya. Lectures de Dret públic català seleccionades amb motiu del centenari de l’Escola d’Administració Pública de Catalunya, EAPC, 2012, pàg. 18.
Índex Pròleg a la segona edició ...................................................................................................... 17 Pròleg a la tercera edició ...................................................................................................... 19 Introducció 21 Abreviatures utilitzades ........................................................................................................ 31 1. ELS FONAMENTS I LES BASES CONSTITUCIONALS DEL DRET ADMINISTRATIU 1.1 Els fonaments del dret administratiu 33 1.1.1 El dret administratiu com a ordenament jurídic i com a ciència jurídica. Dret administratiu i ciències socials........................................................................... 33 1.1.2 Tipus d’activitat administrativa. La inactivitat administrativa com un supòsit de mala administració............................................................................................ 38 1.1.3 El dret de les administracions públiques: dret administratiu, dret públic i dret privat. Criteris de definició de l’Administració pública ...................................... 43 1.1.4 La formació i l’evolució històrica del dret administratiu 48 1.1.5 L’evolució del Dret administratiu i de la gestió pública en les darreres dècades 65 1.1.6 Dret administratiu, globalització i Dret europeu ............................................... 82 1.2 Les bases constitucionals del dret administratiu; la posició jurídica i institucional de l’Administració pública ................................................................................................ 86 1.2.1 L’estat de social, democràtic de dret i autonòmic. Els drets socials com autèntics drets subjectius exigibles. Vies de legitimació democràtica de les Administracions Públiques i govern obert. Estat de Dret i Estat amb dret ................................... 86 a) Estat Social i Dret administratiu 87 b) L’Estat Democràtic i Dret administratiu 99 b.1 Democràcia representativa i AP ........................................................... 99 b.1.1 Principi de legalitat, normes i AP .............................................. 99 b.1.2 La direcció de les AAPP pels governs........................................ 100 b.2 Democràcia directa, democràcia participativa i Dret administratiu...... 100 b.2.1 Transparència i Dret administratiu ........................................... 101 b.2.2 Govern obert, bon govern, bona administració i prevenció de la corrupció 102 c) L’Estat de Dret 103 c.1 Les conseqüències més importants de la clàusula d’Estat de Dret pel Dret administratiu ............................................................................... 104 c.1.1 El principi de legalitat i les AAPP ............................................. 104 c.1.2 Principi de tutela efectiva dels drets dels ciutadans i de les ciutadanes........................................................................................ 104 c.1.3 Principi de garantia patrimonial ............................................... 105 c.2 Quin Dret per les AAPP d’acord amb la CE? 105 c.2.1 Existeix una reserva constitucional de Dret administratiu que imposi límits, fins i tot al legislador, en l’elecció de quin Dret facin servir les AAPP?............................................................... 105
10 Índex c.2.2 Existeix una reserva constitucional per als òrgans judicials contenciós-administratius respecte del control de l’activitat administrativa? ........................................................................ 107 d) L’Estat descentralitzat .................................................................................. 108 1.2.2 La posició jurídica de les administracions públiques: legalitat; servei objectiu als interessos generals; autotutela; procediment; transparència; control de l’actuació administrativa, responsabilitat i garantia patrimonial ....................................... 109 1.2.3 Els drets i deures dels ciutadans i de les ciutadanes en les seves relacions amb les administracions ................................................................................................. 114 a) La relació jurídica administrativa. Drets i deures dels ciutadans i de les ciutadanes. La posició dels drets fonamentals i la seva rellevància en el dret administratiu ............................................................................................... 114 a.1 Dret subjectius 117 a.2 Obligació jurídica 119 a.3 Deures dels ciutadans i de les ciutadanes ............................................. 119 a.4 Interessos legítims................................................................................ 120 a.5 Quins tipus d’interessos legítims existeixen? ........................................ 121 b) L’estatut d’interessat/interessada .................................................................. 121 c) En especial: el dret d’accés a la informació pública i el dret a una bona administració .................................................................................................. 125 c.1 El dret d’accés a la informació pública 125 c.2 El dret a una bona administració i el bon govern: la lluita jurídica contra la corrupció i la mala administració .................................................... 127 1.2.4 Principi de legalitat i potestats administratives .................................................. 138 a) Vinculació a la llei i al Dret. Definició, implicacions .................................... 138 b) Potestats administratives: atribució; potestats reglades i discrecionals. Tipus de marge d’apreciació; elements i abast del seu control ............................... 139 b.1 Atorgament d’una potestat administrativa reglada .............................. 139 b.2 Atorgament d’una potestat administrativa discrecional 140 b.2.1 Què és la discrecionalitat? 141 b.2.2 Què no és la discrecionalitat: ni llibertat de l’administració pública ni indiferència jurídica respecte al seu exercici. Contra la mala administració i la corrupció ..................................................... 142 b.2.3 Com hauria de ser l’exercici de la discrecionalitat? La discrecionalitat no és arbitrarietat i ha de ser bona administració ........ 143 b.3 Els conceptes jurídics indeterminats sense marge de valoració i amb marge de valoració 144 b.4 El correcte exercici de la discrecionalitat i el seu control jurídic 149 b.5 Proposta de llista de verificació de la correcció jurídica de l’exercici de la discrecionalitat ................................................................................ 151 b.6 En particular: possibilitats i límits de la jurisdicció contenciosa administrativa (remissió) ............................................................................. 152 1.3 Per practicar i aprendre més ......................................................................................... 153 2. LES FONTS DEL DRET ADMINISTRATIU 2.1 El sistema de fonts. Algunes dades empíriques .............................................................. 185 2.1.1 El sistema de fonts. Atenció especial a la potestat reglamentària i als principis de bona regulació 193 2.1.2 Les disposicions de caràcter general i els reglaments: noció; fonament; tipus; procediment d’elaboració; límits i controls........................................................ 197
11 Índex a) Noció .......................................................................................................... 197 b) Fonament .................................................................................................... 200 c) Tipus ........................................................................................................... 201 c.1 Tipus de reglaments en funció de la seva relació amb la llei ................. 201 c.1.1 Reglaments independents (anomenats utilitzant l’expressió llatina prater legem, és a dir, fora de la llei) 202 c.1.2 Reglaments executius (anomenats secundum legem, és a dir, d’acord amb la llei) .................................................................. 203 c.1.3 Reglaments de necessitat (anomenats contra legem, és a dir, en contra de la llei) ....................................................................... 203 c.1.4 Reglaments locals..................................................................... 205 c.2 Tipus de reglaments en funció de qui els dicta ..................................... 209 c.3 Tipus de reglaments en funció del destinatari 210 d) Procediment d’elaboració de reglaments 210 e) Límits .......................................................................................................... 219 f) Controls ...................................................................................................... 221 f.1 El control per la mateixa administració ............................................... 221 f.1.1 Derogació ................................................................................ 221 f.1.2 Revisió d’ofici .......................................................................... 221 f.1.3 Recurs administratiu contra acte fundat únicament en un reglament 221 f.2 El control pels tribunals de justícia 222 f.2.1 La jurisdicció contenciosa administrativa. Declaració d’il·legalitat ............................................................................................ 222 f.2.2 La resta de jurisdiccions. Inaplicació ........................................ 225 2.1.3 La distinció entre acte administratiu i disposició de caràcter general; noció i abast de les instruccions ............................................................................................. 225 2.1.4 Altres fonts del dret administratiu: referència especial als principis generals del dret i al dret europeu. La funció del precedent administratiu 235 2.2 Per practicar i aprendre més 241
L’ORGANITZACIÓ ADMINISTRATIVA
ELS EMPLEATS
3.1 L’organització administrativa. Algunes dades empíriques 257 3.1.1 Principis constitucionals i europeus de l’organització administrativa................. 260 3.1.2 Elements bàsics de l’organització administrativa. La distinció entre persona jurídica i òrgan administratiu. Òrgans actius i consultius; òrgans centrals i perifèrics; òrgans unipersonals i col·legiats. Òrgans de direcció política; òrgans directius i unitats de gestió administrativa. Les relacions interadministratives i les relacions interorgàniques ................................................................................................. 264 3.1.3 Pluralitat i tipologia d’administracions públiques i altres ens del sector públic: administracions territorials; ens instrumentals; administracions corporatives; autoritats administratives independents ............................................................ 272 3.1.4 Reflexions finals ................................................................................................ 330 3.2 La funció pública ......................................................................................................... 332 3.2.1 Algunes dades empíriques. Principis constitucionals i europeus de la funció pública .................................................................................................................. 332 a) Introducció. La funció pública. Paraules i significats.................................... 332 b) Algunes dades empíriques 335 c) El factor humà…i la intel·ligència artificial 337 d) Principis constitucionals i europeus de la funció pública ............................. 340
3.
I
PÚBLICS
4.
12 Índex d.1 La situació abans de la CE de 1978: una mica d’història ..................... 340 d.2 La Constitució de 1978, els principis constitucionals i els Estatuts d’Autonomia. El dret a una bona administració i la funció pública ............. 343 d.3 La situació després de la CE de 1978: principis europeus de la funció pública 345 3.2.2 Concepte i àmbit de la funció pública; noció i classes d’empleats públics i d’empleades públiques .............................................................................................. 346 a) Funcionaris de carrera ................................................................................. 348 b) Funcionaris interins ..................................................................................... 350 c) Personal laboral .......................................................................................... 352 d) Personal eventual ........................................................................................ 352 e) Personal directiu .......................................................................................... 353 3.2.3 Estructura i ordenació del personal al servei de l’Administració 353 3.2.4 L’accés a la funció pública 355 3.2.5 Els drets, l’ètica administrativa i els deures dels empleats públics i de les empleades públiques .......................................................................................................... 361 3.2.6 Les situacions dels funcionaris i de les funcionàries ........................................... 370 3.2.7 La responsabilitat dels funcionaris i de les funcionàries..................................... 370 3.2.8 La pèrdua de la condició de funcionari i de funcionària .................................... 371 3.2.9 Final: l’envelliment de la funció pública, la crisi econòmica i el futur de la intelligència artificial 371 3.3 Per practicar i aprendre més 373
L’ACTUACIÓ
4.1 El procediment administratiu 419 4.1.1 Concepte, rellevància, funcions i classes de procediment administratiu. Algunes dades empíriques .............................................................................................. 419 4.1.2 La regulació del procediment administratiu ...................................................... 426 4.1.3 La regulació del procediment administratiu després de la CE ............................ 427 a) La relació entre llei i reglament i la distribució de competències entre Estat i comunitats autònomes ................................................................................ 427 b) Els principis generals i les seves funcions 428 b.1 Principi d’oficialitat o obligació de deguda diligència i deguda cura 430 b.2 Principi contradictori........................................................................... 431 b.3 Principi antiformalista o in dubio pro actione ..................................... 431 b.4 Principi de gratuïtat ............................................................................. 432 b.5 Principi d’economia processal.............................................................. 432 b.6 Imparcialitat ........................................................................................ 433 b.7 Transparència ...................................................................................... 434 b.8 Participació 434 b.9 Bona fe 434 b.10 Confiança legítima............................................................................... 435 4.1.4 Elements del procediment administratiu: subjectes; fases i tràmits; el temps en el procediment administratiu i l’obligació de resoldre i de notificar ...................... 436 a) Subjectes ..................................................................................................... 436 a.1 L’administració que actua .................................................................... 437 a.2 Les persones privades que s’hi relacionen ............................................ 438 b) Fases i tràmits 439 b.1 Fase d’iniciació 440 b.1.1 Inici d’ofici (arts. 58 i ss.) ......................................................... 440
FORMALITZADA DE L’ADMINISTRACIÓ
13 Índex b.1.2 Inici a sol·licitud de persona interessada................................... 443 b.2 Fase d’instrucció (arts. 75 a 83) ........................................................... 449 b.2.1 Al·legacions i informació pública (art. 76 i art. 83) .................. 449 b.2.2 Prova (arts. 77 i 78 LPAC) ....................................................... 451 b.2.3 Informes (arts. 79 i 80 LPAC) 452 b.2.4 Audiència (art. 82) 454 b.3 Terminació (arts. 84 i ss.) .................................................................... 456 b.3.1 Resolució (art. 88).................................................................... 456 b.3.2 Terminació convencional (art. 86 LPAC) .................................. 458 b.3.3 Desistiment i renúncia (art. 93) ................................................ 460 b.3.4 Caducitat (arts. 25 i 95) ........................................................... 460 b.3.5 Impossibilitat material de continuar el procediment (art. 21, art. 84.2) 461 b.3.6 Silenci administratiu (remissió) 461 c) El temps en el procediment administratiu i obligació de resoldre i notificar . 462 c.1 El temps en el procediment administratiu ............................................ 462 c.1.1 En procediments administratius no electrònics ......................... 464 c.1.2 Procediments electrònics .......................................................... 467 c.2 Obligació de resoldre i notificar: el silenci administratiu...................... 469 c.2.1 Quin és el termini que tenen les AAPP per resoldre i notificar la resolució que posi fi als procediments? 469 c.2.2 Què passa si s’incompleix el termini per resoldre i notificar la resolució per part de l’AP? ....................................................... 472 4.2 L’acte administratiu ...................................................................................................... 481 4.2.1 Concepte i elements dels actes administratius: consideració especial de la motivació ................................................................................................................. 481 4.2.2 Validesa i eficàcia dels actes administratius. Distinció ....................................... 520 4.2.3 La validesa i la legalitat de l’acte administratiu: presumpció; causes d’invalidesa; tipologia de situacions, conseqüències i remeis 524 a) Les irregularitats no invalidants 526 b) Anul·labilitat ............................................................................................... 527 c) Nul·litat de ple Dret .................................................................................... 528 4.2.4 L’eficàcia de l’acte administratiu. Requisits i conseqüències ............................... 532 a) Notificació .................................................................................................. 535 a.1 Quins actes cal notificar? ..................................................................... 537 a.2 A qui s’ha de notificar? ........................................................................ 537 a.3 Quin ha de ser el contingut de la notificació? 537 a.4 Què succeeix si no és notifica l’acte, si es notifica per l’AP tard o si la notificació és defectuosa?..................................................................... 537 a.5 Com ha de practicar-se la notificació? Notificacions electròniques i en paper ................................................................................................... 538 a.6 Que passa si no es pot practicar la notificació? .................................... 542 b) Publicació .................................................................................................... 542 4.2.5 L’extinció i l’execució de l’acte administratiu .................................................... 547 a) Quins requisits han d’existir perquè l’AP pugui exercir aquest privilegi? 549 b) Com ho ha de fer l’AP? 550 c) De quins mitjans disposa per executar forçosament els seus actes? .............. 550 4.3 Per practicar i aprendre més ......................................................................................... 555
5. ELS CONTROLS JURÍDICS DE L’ACTUACIÓ ADMINISTRATIVA
14 Índex
5.1 Controls interns 566 5.1.1 Panorama general dels diferents tipus de controls en via administrativa. Nocions i distincions fonamentals. La revisió i la revocació d’actes; els recursos administratius; altres mecanismes de resolució de conflictes i de control ....................... 566 5.1.2 Els recursos administratius: concepte, elements, classes, procediment................ 568 a) Autoritat que resol el recurs ........................................................................ 569 b) Recurrent .................................................................................................... 570 c) Actes recurribles .......................................................................................... 571 d) Requisits de l’escrit d’interposició del recurs 572 e) Principis i regles del procediment administratiu de recurs 574 f) La suspensió dels efectes de l’acte impugnat ................................................ 575 g) Classes de recursos ...................................................................................... 577 g.1 Recursos administratius ordinaris........................................................ 577 g.2 El recurs d’alçada (arts. 121 i 122 LPAC) ............................................ 578 g.2.1 Tipus d’acte administratiu que es pot recórrer amb aquest recurs .......................................................................................... 578 g.2.2 Davant de qui i en quin termini es presenta el recurs i qui resol 578 g.2.3 Termini per resoldre i notificar la resolució 578 g.2.4 Efectes del silenci ..................................................................... 579 g.2.5 Impossibilitat de doble recurs d’alçada ni de recurs de reposició posterior .................................................................................. 579 g.2.6 Obligatorietat del recurs .......................................................... 579 g.3 El recurs (potestatiu) de reposició (arts. 123 i 124 LPAC) .................... 581 g.3.1 Tipus d’acte administratiu que es pot recórrer amb aquest recurs 581 g.3.2 Davant de qui i en quin termini es presenta el recurs i qui el resol ......................................................................................... 583 g.3.3 Termini per resoldre i notificar la resolució .............................. 583 g.3.4 Efectes del silenci ..................................................................... 583 g.3.5 Impossibilitat de doble recurs de reposició ni de recurs posterior d’alçada ................................................................................... 583 g.3.6 És un recurs potestatiu ............................................................. 583 g.4 Recurs extraordinari de revisió (arts. 125 i 126 LPAC) 585 g.4.1 Tipus d’acte administratiu que es pot recórrer amb aquest recurs .......................................................................................... 585 g.4.2 Davant de qui i en quin termini es presenta el recurs i qui resol el recurs és resolt pel mateix òrgan que va dictar l’acte ............ 586 g.4.3 Termini per resoldre i notificar la resolució .............................. 587 g.4.4 Efectes del silenci ..................................................................... 587 g.4.5 Impossibilitat de doble recurs extraordinari de revisió ............. 587 g.5 Recursos administratius especials 590 g.5.1 Reclamacions economicoadministratives 590 g.5.2 Altres (recurs especial en matèria de contractació pública, etc.) 591 5.1.3 La revisió i la revocació d’actes: supòsits, tipologia de situacions, procediment . 595 a) Revisió d’ofici .............................................................................................. 598 b) Declaració de lesivitat ................................................................................. 601 c) Revocació .................................................................................................... 602 c.1 Revocació d’actes desfavorables o de gravamen per motius d’oportunitat 603
15 Índex c.2 Revocació d’actes desfavorables per motius de legalitat....................... 605 c.3 Principi d’irrevocabilitat dels actes favorables o declaratius de drets per motius d’oportunitat ........................................................................... 607 c.4 Excepcions als principi d’irrevocabilitat d’actes favorables o declaratius de drets per motius d’oportunitat 607 d) Rectificació d’errors 608 5.2 Per practicar i aprendre més ......................................................................................... 609 5.3 El control de la jurisdicció contenciosa administrativa ................................................. 611 5.3.1 Àmbit, extensió i límits de la jurisdicció contenciosa administrativa ................. 611 a) Introducció .................................................................................................. 611 b) Dades empíriques i realitat del contenciós administratiu ............................. 616 c) Àmbit i extensió de la jurisdicció contenciós administrativa. Els seus límits i l’abús de jurisdicció 619 5.3.2 Implicacions fonamentals del dret a la tutela judicial efectiva i de la configuració constitucional del control judicial de l’activitat administrativa. L’efectivitat en la tutela cautelar i en l’execució de les decisions jurisdiccionals ............................ 624 5.3.3 La planta jurisdiccional i les competències dels jutges i jutgesses i dels tribunals: criteris generals ................................................................................................. 627 5.3.4 El procés contenciós administratiu, elements fonamentals: les parts, l’objecte, el procediment, la terminació i els recursos. Referència als procediments especials, en particular el de protecció de drets fonamentals 635 a) Qüestions comunes als procediments del contenciós-administratiu 636 a.1 capacitat processal, legitimació, representació i defensa. Objecte del recurs .................................................................................................. 636 a.2 L’objecte del recurs .............................................................................. 641 a.2.1 Recurs contra actes administratius (expressos o presumptes) ... 642 a.2.2 Recurs contra disposicions de caràcter general o reglamentari . 642 a.2.3 Recurs contra la inactivitat de l’Administració ......................... 644 a.2.4 El recurs contra l’actuació material en via de fet 648 a.3 Mesures cautelars i la seva vinculació amb l’art. 24 CE 651 a.4 Costes processals ................................................................................. 656 a.5 Terminis .............................................................................................. 658 b) Els procediments davant de la jurisdicció contenciosa administrativa .......... 659 b.1 El procediment en primera o única instància (arts. 43 i ss.) ................. 659 b.1.1 Interposició del recurs, admissió i actuacions preparatòries...... 659 b.1.2 Actuacions preparatòries.......................................................... 661 b.1.3 Activitat instructora del procediment 661 b.1.4 Vista o conclusions 662 b.1.5 Acabament ............................................................................... 662 b.2 El procediment abreujat (art. 78 LJCA) ............................................... 664 b.3 Els procediments especials (arts. 114 i ss.) ........................................... 665 b.3.1 Protecció dels drets fonamentals de la persona ......................... 665 b.3.2 Qüestió d’il·legalitat ................................................................. 666 b.3.3 Suspensió administrativa prèvia d’acords ................................. 666 b.3.4 Procediment per a la garantia de la unitat del mercat 667 b.3.5 Procediment per la declaració judicial d’extinció de partits polítics ......................................................................................... 667 b.4 Els recursos ......................................................................................... 667 b.4.1 Contra providències i interlocutòries........................................ 667 b.4.2 Recurs d’apel·lació contra sentències........................................ 668 b.4.3 Recurs de cassació i recurs de cassació autonòmic ................... 668
6.
16 Índex b.4.4 Recurs de revisió ...................................................................... 671 c) L’execució de les sentències.......................................................................... 672 c.1 Qüestions generals: la vinculació amb l’art. 24 CE .............................. 672 c.2 Procediment d’execució de sentència ................................................... 673 c.3 Execució de sentència que declara la invalidesa d’un acte administratiu o disposició 674 c.4 Execució de sentència que condemna a fer alguna cosa a l’AP ............. 674 c.5 Execució de sentència que condemna al pagament de quantitat líquida ........................................................................................................ 675 5.4 Breus reflexions sobre el Dret administratiu global i el control de l’Administració: jurisdicció contenciosa administrativa i arbitratge internacional ......................................... 675 5.5 Per practicar i aprendre més ......................................................................................... 677
LA RESPONSABILITAT PATRIMONIAL DE L’ADMINISTRACIÓ PÚBLICA 6.1 Introducció. Dades empíriques. Marc normatiu i funcions de la responsabilitat patrimonial 683 6.2 Característiques generals de la responsabilitat patrimonial 691 6.3 Requisits per la concurrència de responsabilitat i bona administració .......................... 693 6.4 Extensió i càlcul de la reparació ................................................................................... 709 6.5 Vies per reclamar la responsabilitat. Procediment administratiu de reclamació de la responsabilitat. Reclamació en via judicial. El principi d’unitat jurisdiccional. La responsabilitat civil de l’Administració derivada de delicte ............................................... 710 6.5.1 Via administrativa ............................................................................................. 710 a) Procediment general 710 b) Procediment abreujat 711 6.5.2 Via judicial ........................................................................................................ 711 6.6 Responsabilitat de l’Estat legislador, de l’Administració judicial i del Tribunal Constitucional ........................................................................................................................... 713 6.7 Per practicar i aprendre més ......................................................................................... 717 7. EPÍLEG. EL DRET ADMINISTRATIU I LA SEVA EVOLUCIÓ FUTURA 7.1 Reflexions conclusives .................................................................................................. 727 7.2 Tendències futures ........................................................................................................ 736 7.2.1 Dret administratiu, trandisciplinarietat i anàlisis empíriques ............................. 736 7.2.2 Àmbits de desenvolupament 740 7.3 El Dret administratiu i la gestió pública després de la pandèmia de la Covid-19 742 7.4 Per practicar i aprendre més ......................................................................................... 745
Pròleg a la segona edició
Aquesta nova edició manté l’estructura i enfocament de l’anterior, d’acord amb el que s’explica a la introducció. Les novetats, que no són poques en uns temps en que l’estabilitat de l’ordenament jurídic sembla un objectiu cada vegada més difícil d’assolir, es refereixen als canvis legislatius que s’han produït en l’any següent a l’aparició de l’anterior edició, així com a la incorporació de diverses noves sentències rellevants en els apartats corresponents.
S’han actualitzat també les dades empíriques utilitzades en diverses seccions i reforçat el contingut amb algunes imatges, cercant amb l’exposició, sense perdre rigor tècnic, ajudar a un aprenentatge visual d’alguns dels conceptes tractats. En aquest sentit, per exemple, s’incorpora per primera vegada un intent de precisar, emprant fórmules a tal efecte, tant el deure de deguda cura o diligència deguda, propi del dret a una bona administració, com la seva violació, que pot donar lloc, entre d’altres conseqüències, com ara la il·legalitat de les decisions adoptades, a la responsabilitat patrimonial de l’Administració.
Finalment, el text ha procurat tenir en compte com a mínim els suggeriments més bàsics existents per evitar un ús sexista del llenguatge. Tot i que s’han modificat els epígrafs en el necessari, s’ha mantingut en el text aquelles expressions literals incloses en l’ordenament jurídic vigent que s’analitza (per exemple, interessat, funcionari, etc.), sota la comprensió de que, òbviament, es refereixen a totes les persones que es relacionen amb els organismes públics o els òrgans de justícia o que hi desenvolupen les seves tasques. En tot cas, qualsevol error que es pugui detectar en aquest àmbit és totalment involuntari i s’espera poder millorar encara més aquesta qüestió en edicions posteriors.
Confiem que la segona edició aconsegueix els objectius plantejats a la primera i relacionats amb l’exposició dels elements essencials del Dret Administratiu d’una manera el més planera possible i que ajudi a la seva comprensió i aplicació.
Vull, de nou, expressar el meu agraïment als col·legues que llegiren la primera edició i em varen donar idees per a millorar-la. Especialment a la professora Judith Guifreu, autora d’una recensió del manual publicada al bloc de la Revista Catalana de Dret Públic, i als professors Oscar Capdeferro, Joan Mauri, Josep Maria Moltó i Francesc Rodríguez Pontón, pels seus comentaris. També vull manifestar el meu agraïment a les alumnes, en aquest cas a tres del curs 2020-2021, les quals varen llegir la primera edició i em formularen també diversos suggeriments referits a la correcció lingüística, els vincles d’internet inclosos i la millor comprensió d’alguns paràgrafs. Es tracta d’Alina Crina Marie, Ana Gaitán Almirall i Sandra Márquez Postigo.
Per descomptat, qualsevol possible omissió o error correspon únicament a l’autor, qui demana, de nou, disculpes.
La Floresta, Juliol de 2021.Pròleg a la tercera edició
Aquesta nova edició manté l’estructura i enfoc de les anteriors, d’acord amb el que s’explica a la introducció. Les novetats, que no són poques en uns temps en que l’estabilitat de l’ordenament jurídic sembla un objectiu cada vegada més difícil d’assolir, es refereixen als canvis legislatius que s’han produït des de l’anterior edició, així com a la incorporació de diverses noves sentències rellevants en els apartats corresponents.
S’han actualitzat també les dades empíriques utilitzades en diverses seccions i reforçat el contingut amb algunes imatges, cercant amb l’exposició, sense perdre rigor tècnic, ajudar a un aprenentatge visual d’alguns dels conceptes tractats.
En aquest sentit es vol destacar la utilització en aquesta tercera edició, per primera vegada, de codis QR (Quick Response), amb l’objectiu especialment de facilitar un nou element que acompanyi l’estudi: la música. S’ha procurat que les peces incloses tinguessin relació amb les explicacions desenvolupades.
Confiem que la nova edició aconsegueix els objectius plantejats a la primera i relacionats amb l’exposició dels elements essencials del Dret Administratiu d’una manera el més planera possible i que ajudi a la seva comprensió i aplicació.
Per descomptat, qualsevol possible omissió o error correspon únicament a l’autor, qui demana, de nou, disculpes.
La Floresta, Juny de 2022.