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LOS CONCEPTOS AUTÓNOMOS EN EL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH

María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

María Luisa Cuerda Arnau

Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón

Carmen Domínguez Hidalgo

Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos

Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

José Luis González Cussac

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania)

Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y

Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Consuelo Ramón Chornet

Catedrática de Derecho Internacional

Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Elisa Speckmann Guerra

Directora del Instituto de Investigaciones

Históricas de la UNAM

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Fueron miembros de este Comité:

Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón

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LOS CONCEPTOS AUTÓNOMOS EN EL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA

ALEJANDRO SÁNCHEZ FRÍAS

tirant lo blanch

Valencia, 2023

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Agradecimientos

A mi familia, por su educación cariñosa y su amor incondicional, que me han convertido en quien soy

A mi maestra, Ana Salinas, por abrir y mantenerme abierta la puerta de la investigación

A mis colegas de Hamburgo, Copenhague y Bruselas, por los consejos que han dado forma a esta obra

Introducción

Los juristas especializados en el Derecho de la UE -ya se trate de académicos, abogados o jueces- estamos tan acostumbrados a la aplicación diaria de los conceptos de este ordenamiento en casos concretos que, por lo general, no nos detenemos a preguntarnos cómo y por qué se han formado estos conceptos. La formación de los conceptos parece inicialmente un asunto puramente dogmático y, sin embargo, se trata de un aspecto de vital importancia desde un punto de vista práctico, dado que los conceptos determinan la aplicación o no de una norma -premisa mayor- a las circunstancias del caso concreto que tengamos ante nosotros -premisa mayor-1. La legislación de la UE que tenemos que aplicar en nuestro día a día está plagada de términos que, sin embargo, no han sido definidos por el legislador europeo, por lo que es el Tribunal de Justicia de la UE (TJUE), a través de su labor interpretativa, el que les ha dotado de contenido.

En el ejercicio de esta tarea, el TJUE ejerce un papel similar al de un legislador lo que, al igual que sucede con los tribunales a nivel nacional, le coloca en el objetivo de las críticas sobre activismo y vulneración de la separación de poderes. Sabemos que, al igual que la injerencia del ejecutivo y del legislativo en el poder judicial hace peligrar el Estado de Derecho, la injerencia en sentido contrario puede tener este mismo efecto. Desde los inicios de los procesos constitucionalistas en Francia y Estados Unidos, la doctrina ha estudiado exhaustivamente en sus respectivos ordenamientos el papel de los parlamentos como “legisladores positivos” y de los tribunales constitucionales como “legisladores negativos”2. A los que se suman, en los últimos años, los estudios sobre el papel creciente de los tribunales constitucionales como “legisladores positivos”3.

1 Véase al respecto LECZYKIEWICZ, D., “Why Do the European Court of Justice Need Legal Concepts?”, European Law Journal, Vol. 14, Núm. 6, 2008, pp. 773-786.

2 Véase, entre muchos otros, el completo estudio de VILE, M.J.C., Constitutionalism and the Separation of Powers, Indianapolis, Liberty Fund, 1998.

3 Para un estudio exhaustivo al respecto en distintos ordenamientos véase BREWER-CARIAS, A.R., Constitutional Courts as Positive Legislators: A Comparative Law Study, Cambridge, Cambridge University Press, 2011.

Naturalmente, los estudios sobre la labor cuasi-legislativa y las críticas sobre injerencia en otros poderes se han extendido también al proceso constitucionalizador de la UE. La labor interpretativa del TJUE ha sido vista en no pocas ocasiones por los Estados y sus tribunales como excesivamente activista. Tal y como señalaba Rasmussen ya en 1986, esta percepción de la labor de los tribunales supranacionales puede traer consigo consecuencias que pongan en peligro la propia supervivencia del proceso de integración europea4. Como veremos en detalle más adelante, las críticas de activismo contra el TJUE por parte de jueces y académicos británicos fueron constantes hasta el Brexit. La indiferencia de Polonia y Hungría hacia las sentencias del TJUE ha ido incrementando en los últimos años, y el Tribunal Constitucional alemán no ha dudado en mostrar su desacuerdo con la jurisprudencia europea, no siendo tampoco escasas las ocasiones en las que el Consejo de Estado y el Consejo constitucional franceses han llamado abiertamente a una interpretación contraria a la recibida por los jueces supranacionales, considerando en temas como la primacía o el efecto directo que estaban realizando labores propias del poder legislativo.

El TJUE ha funcionado sin duda como motor del proceso de integración europea, cubriendo las lagunas que han ido dejando los Estados miembros en los procedimientos legislativos. Existen numerosos estudios sobre el desarrollo de principios básicos como la primacía, la autonomía o el efecto directo del Derecho de la UE, y yendo un paso más allá, la rama constitucionalista ha intentado aclarar la posición que ocupan las sentencias del TJUE en el sistema de fuentes5. A ellos se suman investigadores especializados en el Derecho de la UE, como es el caso de Tridimas, que han categorizado los pronunciamientos del

4 RASMUSSEN, H., On Law and Policy of the European Court of Justice: a Comparative Study in Judicial Policymaking, Leiden, Martinus Nijhoff, 1986.

5 Véase al respecto, recogiendo la doctrina más relevante tras la adhesión de España a las Comunidades Europeas, RODRÍGUEZ-IZQUIERDO SERRANO, M., “La posición de las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el sistema constitucional de fuentes”, Teoría y Realidad Constitucional, núm. 39, 2917, pp. 483-514.

TJUE según el margen de actuación que se otorga a los jueces nacionales a la hora de aplicar el Derecho de la UE6.

En todos estos estudios, no obstante, no se realizan reflexiones profundas sobre una técnica que es utilizada de manera habitual por el TJUE a la hora de proceder a la interpretación de los términos recogidos en la legislación de la UE, y que tiene un impacto esencial en cómo los jueces nacionales determinan si la norma de la UE es o no aplicable al caso concreto: los conceptos autónomos. No nos encontramos, por supuesto, ante una técnica exclusiva de la jurisprudencia del TJUE, ya que también se encuentra presente en el Derecho internacional y, sobre todo, en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH).

Como veremos en esta obra, la técnica de los conceptos autónomos comienza a verse de forma habitual en la jurisprudencia del TEDH a partir de 1976 para definir el concepto de “cargo criminal”, y sirve para dotar de contenido a términos incluidos, pero no definidos, en los instrumentos internacionales, y con respecto a los cuales hay divergencias en las definiciones de los ordenamientos nacionales. Gracias a la definición de conceptos autónomos como “obligaciones y derechos civiles”, “víctima”, “hogar”, “funcionario público” o “detención legal”, el TEDH ha extendido el campo de aplicación del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) a situaciones que, si dependieran de las definiciones de los ordenamientos domésticos, habrían quedado fuera de su jurisdicción, provocando con esta actividad distintas propuestas doctrinales que intentan ofrecer un marco teórico general o llevan a cabo un análisis crítico7.

Una lectura pausada de la jurisprudencia del TJUE en cualquiera de los ámbitos competenciales de esta organización -desde el Derecho

6 TRIDIMAS, T., “Constitutional review of member state action: The virtues and vices of an incomplete jurisdiction”, International Journal of Constitutional Law, Vol. 9, Núm. 3, 2011, pp. 737-756.

7 Véanse, entre otros, LETSAS, G., “The Truth in Autonomous Concepts: How to interpret the ECHR”, European Journal of International Law, Vol. 15, Núm. 2, 2004, pp. 279-305; MATSCHER, F., “Les contraintes de l’interprétation jurisdictionelles: les méthodes d’interprétation de la Convention Européenne”, en SUDRE, F. (dir.), L’interprétation de la Convention européenne des droits de l’homme, Bruselas, Bruylant, 1998, pp. 15-40; VANNESTE, F., General International Law before Human Rights Courts, Antwerp, Intersentia, 2010.

de la competencia y del mercado interior hasta el Derecho penal, los derechos de la ciudadanía europea o la protección de los derechos fundamentales- pone de manifiesto el uso recurrente también por este tribunal de esos denominados “conceptos autónomos”. Y es que, desde los mismos inicios del proceso de integración, el TJUE viene desarrollando un número cada vez mayor de “conceptos autónomos” bajo la premisa de que, para garantizar la efectividad y autonomía del Derecho de la UE, ciertos conceptos contenidos en los tratados y en el derecho derivado no pueden ser definidos unilateralmente por los Estados miembros.

Pese a la importancia de los conceptos autónomos, estos no han atraído una atracción doctrinal similar a la que encontramos en el marco del CEDH, al menos en cuanto a la elaboración de un marco teórico general. Encontramos estudios generales sobre la jurisprudencia del TJUE, tanto en su papel de fuentes del Derecho como en lo que se refiere a su influencia en las decisiones de los jueces nacionales, enmarcados en proyectos de investigación sobre el surgimiento de un “método legal europeo”, tales como el dirigido por Neergaard y Nielsen entre 2010 y 20128. Dentro de este método encontramos la “europeización de los conceptos jurídicos”, lo cual podría identificarse inicialmente con esos “conceptos autónomos. No obstante, el sentido es aquí distinto, ya que los estudios sobre la “europeización” de los conceptos que existen hasta la fecha se centran exclusivamente en el analizar el impacto de las normas europeas en los ordenamientos nacionales, pero no el proceso de formación de esos conceptos en mismo seno del TJUE9.

Ciertamente, y dentro de ese mismo estudio coordinado por Neergard y Nielsen, Azoulai identifica los mecanismos y procesos por los cuales el TJUE otorga un significado a los términos del Derecho de la Unión Europea (la “conceptualización”), si bien no ofrece un marco exhaustivo en cuanto a los conceptos autónomos, ni pudo tener en cuenta la jurisprudencia elaborada posteriormente por el TJUE gracias a la ampliación de competencias que se produjo en 2009 con el

8 NEERGAARD, U. y NIELSEN, J. (eds.), European Legal Method in a MultiLayered Legal Order, Copenhague, Djøf Publishing, 2012.

9 AUBY, J.B., “L’influence du droit européen sur les catégories juridiques du droit public”, Informations sociales, Núm. 175, 2013, pp. 60-68.

Tratado de Lisboa10. También encontramos otros trabajos de gran interés, y que utilizaremos repetidamente en esta obra, pero que se reducen a examinar cómo el TJUE está realizando una labor armonizadora a través de ciertos conceptos autónomos en materias muy concretas11, o bien realizan un análisis eminentemente empírico de las distintas expresiones relativas a los conceptos autónomos, y en qué situaciones son usadas por el TJUE12.

Teniendo en cuenta las lagunas existentes en la doctrina actual, la presente obra tiene como objetivo elaborar un primer marco teórico sobre los conceptos autónomos en el Derecho de la UE, lo cual nos permitirá determinar, además, si nos encontramos ante un escenario susceptible de críticas por activismo judicial y si, en efecto, el TJUE está realizando una labor de armonización paralela a la que corresponde al legislador europeo. Las tres preguntas de investigación que guiarán este estudio se centran en cómo se definen los conceptos autónomos, cómo se justifica su uso y a qué se enfrentan.

Dada la falta de estudios previos en la materia, para responder a estas preguntas hemos recurrido de forma auxiliar a los análisis más relevantes sobre la interpretación autónoma en Derecho internacional y en el CEDH. Con vistas a lograr una explicación más coherente de los distintos elementos que conforman este marco teórico, y cómo el TJUE se ha visto influenciado por el Derecho internacional y el CEDH, hemos decidido tratar estos elementos de manera conjunta, en lugar de dedicar capítulos independientes completamente independientes al TJUE, el TEDH y el Derecho internacional. Así, y si bien la mayor parte de nuestro análisis se centra en la jurisprudencia del TJUE como protagonista, recurrimos de manera conjunta a los aná-

10 AZOULAI, L., “The Europeanization of Legal Concepts”, en edited by NEERGAARD, U. y NIELSEN, J., European Legal Method in a Multi-Layered Legal Order, Copenhague, Djøf Publishing, 2012, pp. 165-182.

11 Véanse sobre todo MANCANO, L., “Judicial harmonisation through autonomous concepts of European Union Law: the example of the European arrest warrant Framework Decision”, European Law Review, Vol. 43, Núm. 1, 2018, pp. 69-88; MITSILEGAS, V., “Autonomous concepts: diversity management and mutual trust in Europe’s Area of Criminal Justice”, Common Market Law Review, Vol. 57, 2020, pp. 45-78.

12 CHARBONNEAU, L., “Notions autonomes et integration européenne”, Cahiers de droit européen, Vol. 49, Núm. 1, 2013, pp. 21-75.

lisis derivados de otras ramas y que son de gran utilidad para dar forma a nuestro estudio.

Siguiendo este razonamiento, hemos dividido la presente obra en cuatro capítulos. El primero de ellos realiza una aproximación general a la crítica del “gobierno de los jueces”, centrándose además en la labor del TJUE como motor del proceso de integración europea, y el papel de la labor interpretativa, incluyendo la autónoma, en la justificación de la actividad del TJUE. Hechas estas consideraciones generales, el segundo capítulo se centra en los orígenes y justificación de los conceptos autónomos. En esta sección es donde se encuentra un mayor paralelismo entre la interpretación autónoma en el Derecho internacional y en el CEDH, de un lado, y en el ordenamiento de la UE, de otro, si bien también nos ha permitido destacar los rasgos característicos de la justificación de esta técnica por parte del TJUE. El tercer capítulo se dedica al desarrollo de los conceptos autónomos. Dado que en el capítulo segundo explicamos cómo la interpretación autónoma es un principio de ordenación de los métodos interpretativos tradicionales, en este tercer capítulo examinamos los métodos interpretativos a los que acude el TJUE a la hora de definir los términos incluidos en la legislación europea, así como las similitudes y diferencias con la labor realizada en esta misma materia por el TEDH. A continuación, dedicamos el cuarto capítulo a extraer los límites de los conceptos autónomos, es decir, aquellas situaciones en la que su uso quedaría justificado, pero en las que el TJUE prefiere recurrir a los ordenamientos de los Estados miembros.

La presente obra cierra con unas reflexiones finales en las que se recogen los principales elementos de este pretendido marco teórico de los conceptos autónomos. Gracias a estos elementos, se propone un modelo de la estructura interpretativa que estaría empleando el TJUE en los casos con conceptos autónomos implicados. Siendo conscientes de la dificultad de predecir con exactitud los pronunciamientos de cualquier tribunal ya que, como se suele decir, la interpretación de los tratados -y de las normas jurídicas en general- suele asemejarse más a un arte que a un proceso en el que se aplican principios y normas13,

BERNHARDT, R., “Thought on the interpretation of human-rights treaties”, en SUDRE, F. (dir.), L’interprétation de la Convention européenne des droits de

con esta obra se pretende ofrecer una visión más integral del puzle que supone en ocasiones la interpretación autónoma de los conceptos por parte del TJUE y, con ello, dotar de una mayor seguridad jurídica y legitimidad a todo el proceso.

l’homme, Bruselas, Bruylant, 1998, pp. 65-71. Sobre la racionalidad del proceso interpretativo del TJUE en general, véase, entre otros, GRIMMEL, A., “Judicial Interpretation or Judicial Activism? The Legacy of Rationalism in the Studies of the European Court of Justice”, European Law Journal, Vol. 18, Núm. 4, 2012, pp. 518-535.

Capítulo I Separación de poderes, interpretación y activismo

1. LA SEPARACIÓN DE PODERES Y EL “GOBIERNO DE LOS JUECES”: APUNTES GENERALES

La separación entre los poderes que componen los distintos modelos de organización política es uno de los temas clásicos de estudio por parte de filósofos, juristas y politólogos. La mayoría de ellos parte de las obras de Aristóteles para realizar su análisis. Ciertamente, en el siglo IV Aristóteles ya señalaba las tres funciones de las que depende el buen establecimiento de un régimen de gobierno: la función deliberativa, la de la magistratura y la de la administración de justicia1. La primera de ellas abarcaba la discusión y aprobación de las leyes, la segunda su ejecución, y a la tercera correspondía decidir cuándo se había producido una violación de lo establecido en las leyes, juzgar a los responsables y, en su caso, imponerles un castigo2.

Pero esta distinción que realiza Aristóteles entre las tres funciones que debe tener la constitución de un buen gobierno no debe confundirse con la separación de poderes tal y como la entendemos hoy día, esto es, una separación entre las personas y órganos que ejercen cada una de estas funciones. No era extraño en la Grecia clásica que una persona encargada de la administración de justicia participase a su vez en la asamblea como órgano deliberativo3. Igualmente, la Constitución de la República romana se fundamentaba en que cada una de las clases sociales estaba representada en una de las instituciones y estas funcionasen como contrapesos entre ellas: el gobierno

1 ARISTÓTELES, Política (traducción al castellano), Madrid, Editorial Gredos, 1988, p. 260. El término “magistrado” se emplea aquí para referirse a encargados del gobierno y de la administración.

2 Ibid., p. 261.

3 VAN DYKE ROBINSON, E., “The Division of Governmental Power in Ancient Greece”, Political Science Quarterly, Vol. 18, Núm. 4, 1903, pp. 614—630.

monárquico a través de los cónsules, el aristocrático en el Senado y el democrático en la figura de los tribunos de la plebe4. No encontramos así una separación de poderes en Grecia y Roma, sino una teoría de gobierno mixto5. Según relata Vile: “el propósito principal de los antiguos teóricos del constitucionalismo era conseguir un equilibrio entre las varias clases de la sociedad y poner de manifiesto que los intereses diferentes de la comunidad que se reflejan en los órganos de gobierno deberían cada uno tener una parte que jugar en el ejercicio de las funciones deliberativa, de los magistrados y judicial”6.

Dados los escasos avances en esta materia durante la Edad Media —más allá de los trabajos de Santo Tomás de Aquino, Bracton y Marsilio de Padua—, tenemos que esperar hasta la revolución inglesa para encontrar un auténtico punto de inflexión en las teorías constitucionalistas sobre la separación de poderes. Así, adelantándose a su tiempo, en 1648 Dallison comienza a defender la necesidad de que las distintas funciones del Estado se dejen en manos separadas, actuando cada una de ellas dentro de sus límites7. Según señala Solozábal Echevarría, en el Instrument of Government de 1653 había “una recepción bastante firme de la doctrina de la separación de poderes, aunque en dicho documento constitucional existían también elementos de la Constitución mixta, sobre todo manifestados en el hecho de que no se estableciera incompatibilidad entre la condición de miembro del Consejo de Estado (ejecutivo) y del Parlamento”8.

Esta combinación entre el gobierno mixto y la separación de poderes permanece en las teorías posteriores a la revolución inglesa. Locke

4 SOLOZÁBAL ECHEVARRÍA, J.J., “Sobre el principio de la separación de poderes”, Revista de Estudios Políticos, Núm. 24, 1981, pp. 215—234, pp. 216 y 217.

5 VON FRITZ, K., The Theory of a Mixed Constitution in Antiquity: A Critical Analysis of Polybius’ Political Ideas, Nueva York, Columbia University Press, 1954, p. 205.

6 VILE, Constitutionalism and the Separation…, cit. supra., p. 25. Traducción propia.

7 DALLISON, C., The Royalists Defence: Vindicating the King’s Proceedings in the Late Warre made Against Him, Londres, 1648, p. 126.

8 SOLOZÁBAL ECHEVARRÍA, “Sobre el principio de la separación…”, cit. supra., p. 218.