La reforma energética en materia de electricidad. Una mirada crítica al régimen de suministro básico José Ramón Garza Contreras La complejidad del comportamiento regulativo del turismo: una propuesta hacia la eficiencia normativa Rosario E Graham Zapata El derecho humano al medio ambiente y al desarrollo sustentable: un enfoque operativo Rodrigo López González Objetivos y retos de la regulación para la competencia en los mercados de gasolinas y diésel en méxico Paola Jiménez Casanova
LA PRÁCTICA DEL DERECHO MEXICANO Las pulsiones populistas que amenzan a los Estados democráticos y constitucionales han ido en aumento en este siglo XXI. Casos como el de Hungría o Venezuela son drámitcos, pero las tendencias son visibles incluso en los Estados Unidos, Ecuador, Brasil, Nicaragua y México. Estos gobiernos se caracterizan por reducir a un mero formalismos los procedimientos de control tales como la división de poderes, la rendición de cuentas o la transparencia del quehacer público. Además, ofrecen un lider que desdeña los frenos y contrapesos propios de una democracia y demanda una lealtad ciega, sin cuestionamientos. Dado este panorama resulta oportuno revalorar la importancia de los controles al poder, como la rendición de cuentas. Este libro hace un ejercicio de dogmática jurídica para precisar el concepto jurídico de rendición de cuentas, como un sistema normativo. Además analiza los retos que el sistema enfrenta respecto a la satisfacción del derecho a la reparación integral por los daños causados por violaciones a los derechos humanos, que recientenmente a cobrado auge en el orden jurídico mexicano y aborda el papel de las organizaciones de la sociedad civil para exigir cuentas al gobierno y preservar el orden constitucional que salvaguarda los principios bajos los que se crean los Estados democráticos y se protegen los derechos humanos.
El Principio de Vinculación al Gasto Público a la Luz de los Derechos Humanos Juan Carlos de Obeso Orendain La reforma laboral de 2019 a debate Coordinadores: María del Rosario Jiménez Moles / Héctor Arturo Mercado López
El uso, explotación comercial y límites al ejercicio del derecho a la propia imagen del artista Claudia Stephany González Trujano Derecho al territorio en América Latina: una mirada jurídica y critica al proceso boliviano Blanca Lizbeth Hernández Hernández La omisión legislativa y su control jurisdiccional constitucional en Mexico Miguel Antonio Núñez Valadez Los derechos de autor y su debida remuneración El caso de la reforma de telecomunicaciones Stephany Betzabet Ibarra Ponza El recurso de revisión en el Juicio de amparo Víctor Manuel Rocha Mercado Alberto Miranda Bernabé
EL CONCEPTO JURÍDICO DE RENDICIÓN DE CUENTAS
Ana Elena Fierro Ferráez LA PRÁCTICA DEL DERECHO MEXICANO
EL CONCEPTO JURÍDICO DE RENDICIÓN DE CUENTAS
La Suprema Corte y el Constitucionalismo Dialógico Un Estudio sobre Jueces y Democracia en México Juan Luis Hernández Macías
Comité editorial de la Colección:
tirant
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LA PRÁCTICA DEL DERECHO MEXICANO
Dr. José Ramón Cossío Díaz (Coordinador) Mtro. Víctor Manuel Rocha Mercado (Secretario) Dr. Juan Luis González Alcántara Carrancá Mtro. Óscar Fernando Vázquez Cardozo Dra. Alil Adriana Álvarez Alcalá Mendoza Dr. Eber Omar Betanzos Torres Lic. Alfonso Pérez-Cuellar Martínez Dr. Clicerio Coello Garcés Mtro. Héctor Mercado López Dr. Jorge Cerdio Herrán Dra. Josefina Cortés Campos Mtro. Rodrigo Diez Gargari Dr. Roberto Lara Chagoyán Dra. Gabriela Rodríguez González Mtro. Rodrigo Montes de Oca Arboleya
EL CONCEPTO JURÍDICO DE RENDICIÓN DE CUENTAS
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Cañizares Laso
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
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José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
Luis López Guerra
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
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Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
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Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
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Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
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Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
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Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
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Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
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EL CONCEPTO JURÍDICO DE RENDICIÓN DE CUENTAS
ANA ELENA FIERRO FERRÁEZ
tirant lo blanch Ciudad de México, 2021
Copyright ® 2021 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de la autora y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/ Comité editorial de la Colección:
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© Ana Elena Fierro Ferráez
© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tiber 66, Piso 4 Colonia Cuauhtémoc Alcaldía Cuauhtémoc CP 06500 Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1378-495-3 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
A José María y Juan por el tiempo que me permitieron dedicar a este trabajo y su apoyo incondicional a mis proyectos. Al Ministro José Ramón Cossío Díaz por acopañarme en este proyecto y por sus valiosos consejos en mi vida profesional.
Índice INTRODUCCIÓN................................................................................... 11
Capítulo 1
DELIMITACIÓN DEL CONCEPTO RENDICIÓN DE CUENTAS a) El problema de la ambigüedad del concepto rendición de cuentas...... 21 i. Breve análisis del desarrollo histórico sobre la rendición de cuentas................................................................................................. 22 ii. Diversidad de acepciones del concepto rendición de cuentas......... 27 b) Concepto de Rendición de cuentas como procedimiento.................... 32 i. Rendición de cuentas como procedimiento de control dentro del Estado constitucional.................................................................... 38 ii. Rendición de cuentas como procedimientos de calificación de la calidad de la actuación de los órganos del Estado......................... 42
Capítulo 2
CONCEPTO JURÍDICO DE RENDICIÓN DE CUENTAS a) Estado de derecho y control del poder................................................ 51 b) Rendición de cuentas como procedimiento de control jurídico........... 54
Capítulo 3
SISTEMA NORMATIVO DE RENDICIÓN DE CUENTAS a) Ámbitos de validez del sistema de rendición de cuentas...................... 61 b) Ámbito personal de validez del sistema de rendición de cuentas......... 64 i. Órganos revisados como sujetos del sistema de rendición de cuentas................................................................................................. 67 ii) Órganos revisores dentro del sistema de rendición de cuentas....... 69 c) El ámbito material de validez del sistema de rendición de cuentas...... 73 i. Uso de recursos públicos como ámbito material de validez del sistema de rendición de cuentas........................................................ 76 d) Ejercicio de competencia como ámbito material de validez del sistema de rendición de cuentas...................................................................... 82 i. Procedimientos de rendición de cuentas........................................ 90 e) Propósito de la rendición de cuentas................................................... 178 i. El propósito del análisis del uso de los recursos públicos.............. 181 f) Equilibrio en el análisis de concordancia normativa........................... 184
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Índice
Capítulo 4
DIFERENCIAS E INTERRELACIONES ENTRE EL SISTEMA NORMATIVO DE RENDICIÓN DE CUENTAS Y LOS SISTEMAS DE TRANSPARENCIA Y RESPONSABILIDADES DE SERVIDORES PÚBLICOS a) El sistema de transparencia y el sistema de rendición de cuentas......... 202 b) El sistema de rendición de cuentas y el sistema de responsabilidades de los servidores públicos........................................................................ 209
Capítulo 5
NUEVOS DERROTEROS DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS a) Rendición de cuentas y reparación integral......................................... 234 b) Rendición de cuentas y ONG............................................................. 245 Bibliografía.............................................................................................. 251
INTRODUCCIÓN En las últimas dos décadas han proliferado gobiernos denominados ileberales cuando no francamente populistas en América. El caso más problemático es el de Venezuela pero las tendencias son visibles incluso en los Estados Unidos, Ecuador, Brasil, Nicaragua y México. Estos gobiernos se caracterizan por reducir a un mero formalismos los procedimientos de control propios de los Estados constitucionales como: la división de poderes, la rendición de cuentas, la transparencia del quehacer público.1 Los gobiernos populistas suelen intervenir en los poderes judiciales, muestran desdén por las instituciones que recaban información y evalúan el desempeño del gobierno como son: los órganos de transparencia, las auditorías o los tribunales de cuentas. Estos órganos suelen enfrentar embates a su autonomía y presiones políticas. Cómo muestra el estudio sobre 36 gobiernos populistas del siglo XXI de Kyle y Mounk, en este tipo de gobierno hay un 23% de más probabilidad de que se dañen las instituciones democráticas; más del 50% de los lideres populistas reforman las constituciones para debilitar los frenos y contrapesos al ejecutivo.2 Ello conlleva la reducción de la democracia a su mínima expresión e incluso a su eliminación de facto a partir de la figura de un líder fuerte, que llama a la movilización del pueblo para que le brinde un apoyo incondicional3 desdeñando los controles propios de los sistemas constitucionales. Dado este panorama, resulta oportuno revalorar la importancia de los controles al poder. La rendición de cuentas es un elemento esencial de la democracia, como un modo de control del poder, dentro de los frenos y contrapesos propios de los Estados constitucionales. Los órdenes jurídicos de estos Estados cuentan con mecanismos de
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C. Rodríguez, La Derecha liberal frente al Estado de Derecho, Agenda Púbica del País, 27 de septiembre de 2019. Disponible en: http://agendapublica.elpais.com/ la-derecha-iliberal-frente-al-estado-de-derecho/ Disponible en: https://institute.global/insight/renewing-centre/populist-harmdemocracy J. Aibar, La miopía del procedimentalismo y la presentación populista del daño. Vox populi. Populismo y democracia en Latinoamérica, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso-México), 2007.
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rendición de cuentas de las autoridades establecidos desde el orden constitucional. La sociedad, desde diferentes foros y por diversos medios exige su puesta en marcha. Sin embargo, cada vez enfrenta más resistencias en los gobiernos populistas que pretenden reducir la democracia a un ritual de votación más o menos periódico.4 De ahí la importancia de insistir en la consolidación de los procedimientos de control dentro de los Estados constitucionales; en particular la rendición de cuentas pues se trata de un mecanismos que permite no sólo sancionar, sino corregir las actuaciones gubernamentales. A pesar de la importancia de estos procedimientos de control, la revisión de la forma en que la literatura especializada habla sobre rendición de cuentas muestra que uno de los obstáculos principales para estudiarla es la multiplicidad de significados que se dan al concepto rendición de cuentas. Como señalan Mulgan,5 Schedler6 y Bovens.7 Hoy en día la rendición de cuentas es considerada un elemento clave de un Estado constitucional; sin embargo, el concepto no ha logrado una tradición sustancial que permita un uso uniforme y claro. Así tanto en la creación de nuevas de leyes, en el desarrollo de planes y programas, como incluso en los documentos académicos se encuentra un uso ambiguo de la rendición de cuentas que igual significa el simple deber de informar sobre la actuación de una autoridad, llevar un control del gasto público, hasta exigir castigos para funcionarios corruptos. Schedler señala que rendición de cuentas es en realidad un concepto amplio, que abarca una multitud de estrategias y métodos para lograr el control del poder, tales como vigilancia, auditoría, fiscalización, sanción.8 El problema de la ambigüedad conceptual resulta de confundir a la rendición de cuentas con el control del poder. Incluso se identifica con el derecho de votar y ser votado, cuando en realidad la rendición de cuentas es un tipo particular de control del poder que está ligado al
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P. Norris y R. Inglehart, Cultural Backlash, Trump, Brexit, and Authoritarian Populism, Cambridge, University Press, 2019. R. Mulgan, “Accountability: an ever-expanding concept?”, Public Administration, Vol. 78, 2000, pp. 555-573. A. Schedler, ¿Qué es la rendición de cuentas?, Cuadernos de Transparencia, vol. 03, México, IFAI, 2010, p. 4. M. Bovens, The Quest for Responsibility: Accountability and Citizenship in Complex Organisations, Cambridge, University Press, 1998. A. Schedler, op. cit., nota 2. p. 5
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uso eficiente y eficaz de los recursos públicos para el logro de los fines del Estado y que tiene características particulares. Sergio López Ayllón apunta que la expresión rendición de cuentas carece de un referente y un contenido jurídico preciso,9 a diferencia de otras formas de control del poder, generadas desde la arena política, que tienen un desarrollo jurídico consolidado como: división de poderes o federalismo, la rendición de cuentas no ha encontrado una “traducción” jurídica que permita darle un anclaje normativo específico.10 Simplemente se le asimila con el control y se confunde con transparencia, evaluación del desempeño, responsabilidad y aún con persecución de delitos. La falta de anclaje normativo provoca que no se tenga claridad sobre quiénes son dentro del orden jurídico los sujetos obligados por la rendición de cuentas, de qué se rinden cuentas, mediante qué procedimientos y quiénes son las autoridades competentes para juzgar y sancionar. De ahí que este libro busca desarrollar el concepto jurídico de rendición de cuentas que abone a eliminar la imprecisión y permita fortalecer la eficacia de tan importante institución democrática. Dada la ambigüedad de la expresión rendición de cuentas, el punto de partida de este trabajo es reconocer que, si bien es considerada un control del poder dentro de un Estado constitucional, la multiplicidad de significados con que se utiliza tanto en la ciencia política, la administración pública como en el derecho, ha provocado que carezca de una conceptualización clara, que sus alcances sean inciertos y, por ende, como apunta Cass Sunstein genere resistencia a su cumplimiento.11 Para ello, parte del origen de la rendición de cuentas como la relación bilateral entre el soberano y el súbdito, donde este último debía entregar al rey resultados de la encomienda otorgada. Al transitar a un sistema democrático, donde la soberanía reside en el pueblo,
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S. López Ayllón, et al., “Hacia una política de rendición de cuentas en México”, México, Cámara de Diputados, Auditoría Superior de la Federación, Centro de Investigación y Docencia Económicas, Red por la Rendición de Cuentas, 2011, p. 131. R. Becerra, y G. Cejudo, “La fragmentación conceptual de la rendición de cuentas” en López Ayllón, Sergio et al., Hacia una política de rendición de cuentas en México, México, Cámara de Diputados, Auditoría Superior de la Federación, CIDE, Red por la Rendición de Cuentas, 2011, p. 37. C. Sunstein, Why Nudge? The Politics of Libertarian Paternalism (The Storrs Lectures Series), Yale University Press, 2014, p. 98.
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la relación de rendición de cuentas también muta. Ahora son los órganos del Estado los que deben rendir cuentas a los representantes del pueblo soberano. Así, a partir de la distinción que hace Bovens12 entre rendición de cuentas como virtud de un servidor público, de la rendición de cuentas entendida como los procedimientos establecidos, dentro de un orden jurídico, para lograr que los órganos públicos informen y justifiquen su actuación, los resultados de la misma y se sancionen, sea de forma positiva o negativa, se busca desarrollar el concepto jurídico de rendición de cuentas. Partimos de entender la actuación de acuerdo con Behn, como las competencias que conllevan el uso de recursos públicos conforme lo preceptuado en el orden jurídico,13 se delimitan los alcances de este concepto y se distingue de otros controles jurídicos con los que suele confundirse tales como el combate a la corrupción, los informes y comparecencias de servidores públicos o las auditorías internas. Esta distinción permite suponer que si la rendición de cuentas es un conjunto de procedimientos es posible conceptualizarla como un sistema normativo. Este trabajo parte de entender al sistema normativo de rendición de cuentas como el conjunto de normas que establecen los procedimientos de control entre un órgano del Estado obligado a informar, explicar y justificar sus actuaciones entendidas como competencias que implican el uso de recursos públicos, y otro órgano facultado para analizarlas, calificarlas y determinar su concordancia con la Constitución en tanto norma suprema. Ello con el fin de asegurar el respeto del orden jurídico, y el cumplimiento de los principios y derechos humanos propios de un Estado constitucional. A través de la dogmática jurídica se desarrolla el concepto jurídico de rendición de cuentas. Como apunta el Dr. Fix Zamudio la dogmática jurídica establece los conceptos generales de la ciencia jurídica indispensable para la comprensión y desarrollo de las normas jurídicas como objeto de la ciencia. Para ello es necesario realizar una ordenación sistemática y generalizadora de las normas del orden jurídico a través de 12
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M. Bovens, “Two Concepts of Accountability: Accountability as a Virtue and as a Mechanism”, West European Politics, 2010, vol. 33, núm. 5, pp. 946-967. R. Behn, Rethinking democratic accountability, Washington, D.C., Brookings Institution, 2001, p. 317.
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juicios lógicos. Las construcciones dogmáticas parten del examen del ordenamiento jurídico sistematizado mediante la experiencia sobre su uso para derivar los conceptos básicos de la disciplina a través de la deducción y la síntesis.14 Así se analiza el uso del concepto rendición de cuentas para identificar dentro del orden jurídico las normas que conforman el sistema de rendición de cuentas delimitando sus características distintivas. El primer capítulo aborda los diferentes significados de rendición de cuentas y la multiplicidad de formas de control del poder. Distingue el uso de rendición de cuentas como una virtud de quien ejerce el poder, de los procedimientos de rendición de cuentas como el conjunto de reglas a seguir para controlar a órganos del Estado en su carácter de mandatarios del poder soberano. El capítulo segundo explora como la ciencia jurídica entiende a la rendición de cuentas y ubica dentro del orden jurídico aquellas normas jurídicas que controlan la actuación de los órganos del Estado. Una vez identificadas las normas que conforman el sistema normativo de rendición de cuentas es posible analizarlo desde sus ámbitos de validez: personal, material, espacial y temporal.15 Para ello el capítulo tercero identifica a los sujetos, objeto, procedimientos y propósito del sistema normativo de rendición de cuentas. Se distingue a los sujetos del sistema de rendición de cuentas como órganos del Estado, entendidos como centros de imputación de competencias creados por el orden jurídico. Por un lado, todo órgano del Estado tiene la obligación de informar y justificar el ejercicio de sus competencias que implican el uso de recursos públicos. A la vez, dentro de un Estado constitucional, el orden jurídico faculta a diversos órganos, como el Poder Legislativo para el control del uso de los recursos públicos y los jueces para el control del ejercicio de competencias facultándolos para analizarlas, calificarlas y determinar consecuencias. El objeto del sistema normativo de rendición de cuentas queda entonces acotado a las actuaciones realizadas por los órganos del Estado, respecto del ejercicio de sus competencias que implican el uso de 14
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H. Fix Zamudio, Metodología Docencia e Investigación Jurídica, octava edición, México, Porrúa, 2000, pp. 18-85. H. Kelsen, Teoría pura del derecho, trad. de Roberto J. Vernengo, México, Porrúa, UNAM, 1991, p. 364.
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recursos públicos. De manera que no se trata del control de cualquier acto, sino de un sistema que califica la actuación desde dos perspectivas. Primera la normativa que controla la concordancia de las competencias que implican el uso de recursos públicos con las normas del orden jurídico, a fin de que se respeten los derechos humanos y los principios contenidos en la Constitución sobretodo el principio de legalidad. Segunda, califica la concordancia del resultado del uso de los recursos públicos con los fines establecidos en las normas presupuestales. Esta segunda perspectiva es la teleológica, donde el órgano del Estado, generalmente parte del Poder Legislativo, controla la concordancia de la actuación respecto de la obtención de los resultados planeados en programas sectoriales y el presupuesto y la conformidad con los principios constitucionales de eficiencia y eficacia. De modo que el sistema normativo de rendición de cuentas controla la actuación de los órganos del Estado respecto de la concordancia normativa, es decir toda competencia que implica el uso de los recursos públicos debe apegarse al orden jurídico y a la Constitución. Además, controla la concordancia teleológica, es decir que las actuaciones den los resultados esperados tanto conforme a los fines establecidos en las normas presupuestales, como respecto de los principios relativos al uso eficiente y eficaz de los recursos públicos. Para cada uno de estos controles el orden jurídico establece procedimientos que son parte del ámbito material de validez del sistema normativo de rendición de cuentas. El uso de los recursos públicos es el objeto original de la rendición de cuentas. Dentro del sistema normativo de rendición de cuentas el procedimiento que califica la actuación respecto del uso de los recursos públicos es la cuenta pública. En este procedimiento el órgano del Estado reporta el uso de los recursos públicos que le fueron asignados en el presupuesto, aprobado por el Poder Legislativo y esté, a través de órganos especializados de auditoría califica su concordancia con el presupuesto, planes y programas. A su vez estos órganos suelen tener competencia para evaluar los resultados obtenidos respecto de los fines propuestos y la eficiencia y eficacia de su aplicación. Por otro lado, dentro de un orden jurídico es posible identificar los procedimientos que controlan las competencias cuando implican el uso de recursos públicos y que conforman el sistema de rendición de cuentas. Así el control de la actuación de los órganos del Estado
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respecto de la concordancia normativa de las competencias se da a través de los juicios administrativos y constitucionales. En ellos el ciudadano juega un importante papel pues mediante su demanda alerta de una actuación que se aleja del orden jurídico y el juez la analiza y califica, determina si es conforme a las competencias preceptuadas por el orden jurídico, y los principios constitucionales o no y en su caso decreta que tal actuación no es válida. Idealmente además el juez debe ordenar las medidas necesarias para la reparación del daño ocasionado. De igual forma en los juicios de constitucionalidad el ciudadano desempeña la importante función de demandar aquellas actuaciones que estima contrarias a los derechos humanos o principios constitucionales ante el juez constitucional quién las califica y sanciona. Cabe precisar que si bien ambos tipos de juicios son procedimientos de control de cualquier acto de autoridad cuando su objeto es una actuación, entendida como una competencia que implica el uso de recursos públicos, son procedimientos propios del sistema de rendición de cuentas. Una vez definido el sistema normativo de rendición de cuentas resulta necesario diferenciarlo de otros medios de control dentro del orden jurídico con los que suele confundírsele, tal es el caso de los sistemas de transparencia y responsabilidad de servidores públicos. El cuarto capítulo muestra que, si bien estos tres sistemas están correlacionados, es importante comprender su distinción respecto de su objeto, sujeto, procedimientos y propósito de manera que se logre abatir la ambigüedad con que estos conceptos son utilizados. La transparencia tiene por objeto garantizar el acceso, a toda persona, a la información generada por el actuar de cualquier órgano del Estado para el ejercicio del derecho de acceso a la información. El objeto del sistema es entonces generación, administración y publicación de la información sobre el quehacer público. La mayoría de los órdenes jurídicos prevé dos procedimientos principales para ello: las solicitudes de acceso a la información, y la obligación del órgano del Estado de hacer accesible cierta información pública, generalmente a través de Internet. Se trata de una obligación unilateral de todo órgano del Estado. Así es posible concebir un Estado en el que se informe del actuar de sus órganos, pero en el que no se califiquen los resultados de las competencias que impliquen el uso de recursos públicos, ni sean sancionados negativamente al no apegarse al orden jurídico
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o ser contrarios a los derechos humanos y principios constitucionales. En estos casos no existen controles mediante los cuales se pueda analizar la concordancia normativa y teleológica de la actuación. Por tanto, si bien contaría con un sistema de transparencia, carecería de un sistema de rendición de cuentas. Un sistema de transparencia que haga accesible la información respecto de la actuación de los órganos del Estado permite conocer el objeto de la rendición de cuentas, pero es necesario además tener procedimientos y órganos revisores competentes para el análisis, calificación y sanción de estas actuaciones para contar con un sistema normativo de rendición de cuentas. De ahí que si bien el sistema de transparencia es una condición necesaria para el buen funcionamiento del sistema de rendición de cuentas pues hace accesible la información respecto de la actuación de los órganos del Estado, no es sinónimo de rendición de cuentas. Una de las confusiones más comunes es considerar que el castigo a actos de corrupción o ilícitos cometidos por funcionarios públicos es un mecanismo de rendición de cuentas. Un análisis de sus correspondientes ámbitos de validez, a saber: sujeto, objeto, procedimientos y propósito, muestra que divergen en todos. El sistema de responsabilidades tiene por objeto juzgar y sancionar conductas ilícitas de servidores públicos que materializan normas de tipicidad,16 con el propósito de incentivar el actuar virtuoso de los servidores públicos, mediante la amenaza de una sanción coactiva.17 Por tanto, el sistema de responsabilidad se distingue del de rendición de cuentas tanto por los sujetos, que son individuos y no órganos del Estado, como por su objeto: conductas ilícitas y no competencias que implican el uso de recursos públicos. De forma tal que, mientras que el sistema de rendición de cuentas es un procedimiento de control de los órganos del Estado que se lleva a cabo a través de los juicios administrativos, de constitucionalidad y el procedimiento de cuenta pública, el de responsabilidades aplica el poder coactivo, mediante un procedimiento de responsabilidad administrativa o incluso un proceso penal. Si bien se trata de sistemas normativos diferenciados, es importante tener en
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J. Roldán, Derecho administrativo, Textos Jurídicos Universitarios, México, Oxford University Press, 2008, p. 454. M. Aragón, Constitución y control de poder: introducción a una teoría constitucional del control, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1999, p. 148.
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cuenta que dentro del análisis y calificación de la actuación de los órganos del Estado es posible que se tenga conocimiento de conductas ilícitas cometidas por algún servidor público. En ese caso, lo que corresponde es la denuncia de estos hechos, a fin de que se inicie el procedimiento de responsabilidades y se sancione en su caso al funcionario responsable. La omisión de iniciar un nuevo procedimiento para el fincamiento de responsabilidades que se apegue a las exigencias del debido proceso del derecho administrativo sancionador provoca violaciones a los derechos humanos del servidor público y la consecuente anulación del procedimiento y sus sanciones. De forma tal que transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad de funcionarios son tres sistemas normativos diferenciados cuyos sujetos, objetos, procedimientos y propósitos divergen. Por ello es necesario distinguirlos con precisión de manera que se clarifique cada uno de los conceptos y permita a la vez definir de manera diáfana sus alcances. La correcta definición y delimitación de sus alcances permite además garantizar su eficacia. Cabe aclarar que este trabajo propone un concepto jurídico de rendición de cuentas sin pretender pronunciarse sobre el funcionamiento de facto que tales procedimientos tienen dentro de determinado orden jurídico. Si bien se utilizan casos del orden jurídico mexicano para mostrar los ámbitos de validez del sistema normativo de rendición de cuentas y distinguirlo de otro tipo de controles, no se pretende hacer un análisis exhaustivo del funcionamiento del sistema mexicano. Sin embargo, sí se identifica el conjunto de normas que conforman el sistema normativo de rendición de cuentas del país, así como sus principales debilidades y fortalezas respecto de su diseño normativo. Así a partir de un ejercicio de dogmática jurídica se precisa el concepto jurídico de rendición de cuentas como un sistema normativo. Además, se busca la delimitación de sus ámbitos de validez y se distingue de otros sistemas que si bien relacionados no deben mezclarse. Finalmente se analiza los retos que el sistema de rendición de cuentas enfrenta respecto a la satisfacción del derecho a la reparación integral que recientemente a cobrado auge en el orden jurídico mexicano y aborda el papel que juegan las organizaciones de la sociedad civil para exigir cuentas al gobierno, sobretodo ante la presencia de actitudes autoritarias con gran desdén por el derecho. Con ello se busca lograr una conceptualización jurídica de rendición de cuentas, su función y alcances dentro de un Estado constitucional.