(
Jurisprudencia Seleccionada de Canarias
www.revistajuridicacanaria.com
Revista
´
DE CANARIAS Edita: Tirant lo Blanch. Director: Víctor Caba Villarejo
sumario Marco competencial establecido en las Leyes Territoriales 7 y 8/2015, de 1 de abril, reguladoras de los municipios de Canarias y de los Cabildos Insulares, en desarrollo de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local. Litigiosidad surgida sobre esta ley Francisco Reyes Reyes La Guarda y Custodia Compartida Victoria Quintana Martín
2016
Dirigida por Víctor Caba Villarejo
Publicación trimestral Nº 40/ Enero 2016 Índice
ARTÍCULOS – Marco competencial establecido en las Leyes Territoriales 7 y 8/2015, de 1 de abril, reguladoras
de los municipios de Canarias y de los Cabildos Insulares, en desarrollo de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local. Litigiosidad surgida sobre esta ley por Francisco Reyes Reyes .................................................................. – La Guarda y Custodia Compartida por Victoria Quintana Martín ..............................................
3 35
JURISPRUDENCIA
Las Palmas – CIVIL, seleccionda por Víctor Caba Villarejo ...................................................................................... Tenerife – CIVIL, seleccionada por María Luisa Santos Sánchez........................................................................ Las Palmas PENAL, seleccionada por Ernesto Vieira Morante .................................................................................. Tenerife – PENAL, seleccionada por José Félix Mota Bello ................................................................................ Las Palmas – CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA, seleccionada por César García Otero ......................................... Tenerife – CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA, seleccionada por Pedro Hernández Cordobés............................ Las Palmas – LABORAL, seleccionada por Humberto Guadalupe Hernández .......................................................... Tenerife – LABORAL, selecciónada por Eduardo Jesús Ramos Real ..................................................................
DOCTRINA DE LA DGRN
– Comentarios, seleccionados por María Pilar de la Fuente García .......................................................
DICTÁMENES DEL CONSEJO CONSULTIVO DE CANARIAS
– Comentarios, seleccionados por Óscar Bosch Benítez ......................................................................
DOCTRINA DE LA FISCALÍA GENERAL DE ESTADO
– Seleccionada por Vicente Máximo Garrido García .............................................................................
CRÓNICA DE LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS
– Seleccionada por Pedro Carballo Armas............................................................................................
61 125 191 219 244 265 280 316
371
400
418
458
© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es DEPÓSITO LEGAL: V - 1782 - 2006 ISSN: 1886 - 7588 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia por favor lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.
MARCO COMPETENCIAL ESTABLECIDO EN LAS LEYES TERRITORIALES 7 Y 8/2015, DE 1 DE ABRIL, REGULADORAS DE LOS MUNICIPIOS DE CANARIAS Y DE LOS CABILDOS INSULARES, EN DESARROLLO DE LA LEY 27/2013, DE 27 DE DICIEMBRE, DE RACIONALIZACIÓN Y SOSTENIBILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL. LITIGIOSIDAD SURGIDA SOBRE ESTA LEY
Francisco Reyes Reyes Abogado. Consejero Emérito del Consejo Consultivo de Canarias.
SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN. II. RESEÑA DE LA RECIENTE EVOLUCIÓN LEGISLATIVA OPERADA EN LA MATERIA. III. EL NUEVO MARCO COMPETENCIAL DE LAS ENTIDADES LOCALES CONFIGURADO EN LA LEY 27/2013, DE RACIONALIDAD Y SOSTENIBILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL. IV. CRITERIOS INTERPRETATIVOS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EN LAS SSTC NÚMS. 103, 143 Y 161/2013, RELATIVAS A LAS IMPUGNACIONES DE LA LEY DE MEDIDAS DE MODERNIZACIÓN DEL GOBIERNO LOCAL. V. CONFLICTIVIDAD DERIVADA DE LOS RECURSOS DE INCONSTITUCIONALIDAD Y DEL CONFLICTO EN DEFENSA DE LA AUTONOMÍA LOCAL PROMOVIDOS SOBRE LA NUEVA REGULACIÓN BÁSICA DEL ORDEN COMPETENCIAL DE LAS ENTIDADES LOCALES. 1. Parecer del Consejo de Estado referente al Anteproyecto de Ley de Racionalización y Sostenimiento de la Administración Local y al conflicto en defensa de la autonomía local instado. A) Dictamen nº 567/2013. B) Dictamen Nº 338/2014. 2. Razones aducidas en el conflicto planteado. VI. DESARROLLO LEGISLATIVO AUTONÓMICO DE LA LRSAL EN GALICIA, CASTILLA Y LEÓN, ANDALUCÍA, CATALUÑA, MURCIA, MADRID, COMUNIDAD VALENCIANA Y CANARIAS. 1. Régimen competencial reconocido de los Cabildos Insulares en la Ley 8/2015. 2. Catalogación de las competencias atribuidas a los Municipios de Canarias
I. INTRODUCCIÓN Procede señalar de entrada que la razón primordial que permite justificar el objeto de este artículo, sobre las reformas del sistema competencial regulado en la Ley de Bases del Régimen Local y su traslación a la reciente normativa legal aprobada de los Cabildos Insulares y de los municipios de Canarias, inserta en el ordenamiento jurídico autonómico canario, mediante la promulgación de las leyes territoriales 7 y 8/20151, obedece al propósito de ofrecer unos comentarios sobre el alcance de la cobertura competencial conferida a las entidades locales en general y a las canarias en las citadas leyes 7 y 8/2015, considerando las motivaciones aducidas por el poder legislativo estatal y autonómico al aprobar las nuevas normas, adaptadoras y revisoras de competencias atribuidas, para ser ejercitadas dentro del marco habilitado al efecto. Es notorio y por tanto sabido que por razones principalmente económicas, derivadas de la prolongada y grave situación de crisis financiera extendida con efectos de contagio desde 2007, propiciado por la interrelación económica mundial y la globalización, en el último lustro los poderes públicos de nuestro País han tenido que afrontar la difícil problemática surgida con medidas drásticas, haciendo frente a la muy deficitaria situación financiera existente con duras disposiciones legislativas, entre ellas las que han afectado directamente a las administraciones territoriales, estatal, autonómicas y locales, para reducir y controlar el gasto público, aplicando criterios y remedios dirigidos al logro de objetivos de reajuste económico en la prestación de los servicios públicos y en el ejercicio competencial, para tratar de amortiguar su alto costo mediante la minoración del gasto, tendente en definitiva a conseguir la mayor austeridad presupuestaria posible, así como promovido otras medidas e innovaciones para agilizar la tramitación burocrática y su simplificación, además de la reducción del complejo sistema de la organización administrativa. Con dicha finalidad, entre otros remedios pretendidos, se ha tratado de reconducir el ejercicio de las atribuciones competenciales asignadas a las distintas administraciones territoriales, de modo especial a las entidades locales, con el propósito de hacer compatible este ejercicio con el principio de suficiencia financiera, atemperado a la exigencia resultante de nuevo contenido del artículo 135 de la Constitución Española (CE), así como a las determinaciones de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera de las Administraciones Públicas (LOEPSFAP). El nuevo encaje del marco competencial local, se ha acometido en la nueva legislación emanada rozando los límites permisibles, para tratar de no menoscabar la
1
En el Boletín Oficial de Canarias nº 70, de fecha 14-04-2015, se publicaron las dos leyes territoriales objeto del presente estudio: La Ley 7/2015, de 1 de abril, de los municipios de Canarias, cuya entrada en vigor se estableció en la Disposición Final Quinta, a los dos meses de su publicación en el indicado BOC, lo que tuvo efecto el día 14-06-2015. Y la Ley 8/2015, de 1 de abril, de cabildos insulares, que igualmente entró en vigor a los dos meses de su el día publicación en el BOC, el 14-06-2015, salvo la sección 4ª del capítulo II del título III (art. 127, sobre participación en la planificación, programación y gestión de obras y servicios), que entrará en vigor a los seis meses de su publicación en el Boletín Oficial de Canarias, el 14-10-2015. En el Boletín Oficial del Estado se publicaron ambas leyes, respectivamente, los días 14 y 28 de abril de 2015. 4 FRANCISCO REYES REYES REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS ISSN 1886-7588, núm. 40, enero-marzo (2016), págs. 3-34
efectividad de la autonomía constitucionalmente garantizada a las entidades territoriales, en orden a posibilitar la adecuada defensa de los intereses públicos que les están encomendados, actuando de acuerdo con los principios de eficacia, descentralización, desconcentración y coordinación; todo ello, lógicamente, con subordinación y pleno sometimiento a las previsiones legales básicas que configuran los límites del marco regulador del régimen competencial diseñado aplicable al ámbito local. Sin embargo, como se explicará, estas reformas no se han asumido de forma totalmente pacífica, en tanto que se encuentran en curso de tramitación y pendiente de decisión judicial varios recursos de inconstitucionalidad, así como un conflicto en defensa de la autonomía local. Acorde con el nuevo rumbo orientativo trazado para facilitar el cumplimiento de las previsiones del señalado artículo 135 de la CE modificado, la doctrina jurídica2 —que se ha ocupado de analizar los cambios legislativos introducidos en el ordenamiento sobre la materia objeto de este trabajo— ha puesto de manifiesto el importante cambio operado en la configuración del sistema de fuentes, a tenor del contenido de recientes sentencias del Tribunal Constitucional, posteriores a la STC 31/2010 sobre el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra el Estatuto de Autonomía de Cataluña, al anteponer en el orden jerárquico la regulación de la legislación básica estatal, ordenadora de determinada materia objeto de la competencia reservada por la Constitución al Estado, sobre las previsiones legales incorporadas a las Estatutos de Autonomía, no obstante ser normas institucionales básicas de cada Comunidad Autónoma. Esta nueva orientación jurisprudencial, aunque no está definitivamente consolidada por no ser uniforme y reiterada, tiene indudablemente especial relevancia y debe ser considerada al desarrollar y explicar cómo se ha configurado el tratamiento del nuevo orden competencial asignado a las entidades locales, interpretado en consonancia y en clave de sintonía con dicha orientación. Una vez explicada de forma sumaria la causa que motiva este trabajo, seguiré desbrozando —en la forma más práctica y simple posible— el hilo conductor que marca el sumario que antecede, mediante el desarrollo de los siguientes apartados.
II. RESEÑA DE LA RECIENTE EVOLUCIÓN LEGISLATIVA OPERADA EN LA MATERIA Las importantes modificaciones incorporadas a la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL), en orden a la configuración legal del régimen competencial de las entidades locales, tienen su
2
Cfr. Francisco Velasco Caballero. “El nuevo régimen local general y su aplicación diferenciada en las distintas Comunidades Autónomas”. Revista Catalana de Derecho Público. Núm. 48. 2014. Se reproducen en este trabajo las argumentaciones y comentarios sobre la nueva orientación centralizadora de la jurisprudencia constitucional previamente expuestos por el mismo autor en el apartado sobre “Títulos competenciales y garantía constitucional de autonomía local en la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local”, inserto en la obra “La reforma de 2013 del régimen local español” dirigida por Juan Alfonso Santamaría Pastor. Fundación Democracia y Gobierno Local. 2014. REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS 5 ISSN 1886-7588, núm. 40, enero-marzo (2016), págs. 3-34
antecedente justificativo inmediato, como marco habilitante reordenado, en la forzada incorporación del remedio arbitrado expresamente, con finalidad de acomodo y estricto ajuste al Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y con objeto, además, de hacer frente a la gravedad de la crisis económica, para lo cual se hubo de modificar en trámite de suma urgencia el artículo 135 de la CE3, cuyos apartados uno y dos pasaron a tener el siguiente contenido: “1. Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria. “2. El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros. “Una Ley Orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las entidades locales deberán presentar equilibrio presupuestario.”
A su vez, el apartado seis dispuso:
“6. Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los límites a que se refiere este artículo, adoptarán las disposiciones que procedan para la aplicación efectiva del principio de estabilidad en sus normas y decisiones presupuestarias.”
La previsión de desarrollo de la exigencia constitucional de regular mediante Ley Orgánica el tope del déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas fijó como fecha límite para la aprobación de dicha norma legal el 30 de junio de 2012. Antes del vencimiento de este plazo se dio cumplimiento a la previsión impuesta, aprobándose el 27 de abril de 2012 por el Congreso de los Diputados la citada Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera de las Administraciones Públicas, LOEPSFAP, que aunque no establece ningún mandato imperativo directo para acometer la modificación de la Ley de Bases de Régimen Local, no es posible desconocer que constituye antecedente inmediato sobre el que se fundamenta la razón primordial de la iniciativa legislativa mediante la que se estructuran las nuevas previsiones legales básicas incorporadas a la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, publicada en el Boletín Oficial del Estado el 30 de diciembre de 2013 y vigente desde el día siguiente. Sus objetivos principales se explican en el Preámbulo de esta norma legal, tras recordar que “...transcurridos casi treinta años desde la entrada en vigor de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, y con más de una veintena de modificaciones de su texto original, cabe señalar que ha llegado el momento de someter a una revisión profunda el conjunto de disposiciones relativas al completo estatuto jurídico de la Administración local. Con este propósito se plantea esta reforma que persigue varios objetivos básicos: clarificar las competencias mu3
La reforma del artículo 135 de la CE fue aprobada el 2 de septiembre de 2011 por el Congreso de los Diputados, con 316 votos a favor y 5 en contra, entre ellos dos 2 de CC, superando ampliamente los 3/5 de los votos necesarios de la Cámara (212, mayoritariamente de los grupos popular y socialista y UPN), Los diputados de CIU y PNV no votaron y se ausentaron para no votar los representante de IU, ERC, NBG, ICV y NB. 6 FRANCISCO REYES REYES REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS ISSN 1886-7588, núm. 40, enero-marzo (2016), págs. 3-34
nicipales para evitar duplicidades con las competencias de otras Administraciones de forma que se haga efectivo el principio «una Administración una competencia», racionalizar la estructura organizativa de la Administración local de acuerdo con los principios de eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera, garantizar un control financiero y presupuestario más riguroso y favorecer la iniciativa económica privada evitando intervenciones administrativas desproporcionadas. Respecto al objetivo de clarificar las competencias locales y avanzar en el principio «una Administración una competencia», se trata de evitar los problemas de solapamientos competenciales entre Administraciones hasta ahora existentes.” Consecuentemente, la plasmación de estas pretensiones reformadoras de la norma, ha quedado concretada básicamente en los siguientes puntos: Sobre los Municipios: – La clarificación de las competencias municipales con objeto de evitar duplicidades conforme al indicado principio, “una Administración una competencia”, lo que determina la necesidad de la reordenación del conjunto de materias reservadas al ámbito local, las que se atribuyen a las entidades territoriales municipales como propias, de tal modo que bajo esta nueva regulación en lo sucesivo las entidades locales no deben asumir competencias que no le atribuya la ley expresamente y en todo caso para las que no cuenten con financiación adecuada. – Sólo pueden ejercer competencias impropias cuando no pongan en riesgo financiero las competencias propias, no haya duplicidades y se garantice la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias o actividades económicas. – Para la aplicación de los principios y criterios del nuevo artículo 135 de la CE, impedir la participación o constitución de entidades instrumentales por las entidades locales cuando estén sujetas a un plan económico-financiero o a un plan de ajuste; en cuanto a las existentes que se encuentren en situación deficitaria, se exige su previo saneamiento y si éste no se produce, se deberá proceder a su disolución. – Prohibición de creación de entidades instrumentales de segundo nivel, o sea, entidades controladas por otras que a su vez lo estén por las entidades locales. – Refuerzo de la función interventora y habilitación al Gobierno para establecer normas sobre control, metodología de aplicación, criterios de actuación y derechos y obligaciones en el ejercicio de las funciones de control. Sobre las diputaciones provinciales, cabildos, consejos insulares o entidades equivalentes: – Fortalecimiento, con atribuciones de coordinación de determinados servicios mínimos de los municipios con población inferior a 20.000 habitantes, prestación de servicios de recaudación tributaria, administración electrónica o contratación centralizada, así como participación activa en la elaboración y seguimiento de los planes económico-financieros y coordinación y supervisión de los procesos de fusión de municipios, en colaboración con las Comunidades autónomas. El alcance y trascendencia de las determinaciones previstas en la LRSAL, modificadoras del precedente régimen jurídico contenido en la Ley de Bases de Régimen Local, REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS 7 ISSN 1886-7588, núm. 40, enero-marzo (2016), págs. 3-34
son significativas y algunas de ellas nada pacíficas, tanto que una parte de las mismas, en lo tocante a la materia objeto de este comentario, han sido objeto de un amplio debate en el campo doctrinal4, dando incluso origen al planteamiento de controversias, suscitadas en el orden constitucional. La reordenación del régimen competencial local que se abordó para ser plasmada en la LRSAL, con la finalidad inicialmente pretendida de reducir drásticamente el déficit financiero resultante de la gestión de los servicios públicos, cabe señalar que se ha moderado paulatinamente, desde los planteamientos más ambiciosos de los estudios, iniciativas y propuestas preliminares5 hasta la tramitación del anteproyecto6 y la
4
5
Una muestra selectiva de los trabajos últimamente publicados, referidos la nueva regulación competencial contenida en la LRSAL, se ofrece en esta nota, en la que se citan los siguientes estudios elaborados: La obra colectiva “Comentarios a la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local”, de la que son directores Jaime Rodríguez-Arana Muñóz y Manuel J. Sarmiento Acosta, Biblioteca Comares de Ciencia Jurídica, Granada 2014. A través del soporte informático La Administración al día, de la página web del Instituto Nacional de Administración Pública, INAP, se accede a los siguientes artículos: “Aproximación al nuevo marco competencial y organizativo de los pequeños y medianos ayuntamientos y de las diputaciones tras la Ley 27/2013, de 27 de diciembre (LRSAL)”, de Luis Jesús de Juan Casero. 14-03-2014. “Vademécum” Sobre la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local. 100 cuestiones en relación a su aplicación. Federación de Municipios de Cataluña. Marzo de 2014. “ ”, de Encarnación Montoya Martín, publicado en la Revista General del Derecho Administrativo nº 36 (Iustel, mayo 2014). “La provincia en la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local”, de José Luis Rivero Ysern, publicado en la Revista General del Derecho Administrativo nº 36 (Iustel, mayo 2014). “Sorprendente normativa autonómica para el desarrollo de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local”, de Manuel Zafra Víctor. 27-062014. “Las competencias municipales en la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, con especial referencia a las competencias propias”, de Alejandro de Diego Gómez. 04-07-2014. “Razones y contradicciones de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local”, de Francisco José Villar Rojas, publicado en la Revista El Cronista nº 46 (Iustel-2014). “El cangilón de la Provincia: a propósito de unos recientes comentarios a la reforma Local”, de Francisco Sosa Wagner. 31-10-2014. “A propósito del Libro “La Reforma del Régimen Jurídico de la Administración Local y de su Prólogo, a cargo de Francisco Sosa Wagner”, de José Luis Rivero Ysern. 07-11-2014. “Competencias municipales ´disponibles`: régimen jurídico y algunos problemas pendientes”, de Rafael Jiménez Asencio. 23-12-2014. “La racionalización de la Administración Local en el marco de la sostenibilidad financiera”, de Martín Bassols Coma. Universidad de Alcalá de Henares. Cfr. “Libro blanco para la reforma del gobierno local”. Secretaría de Estado de Cooperación Territorial. Ministerio de Administraciones Públicas. Madrid. 2005. “Un nuevo modelo para los ayuntamientos españoles” y “Administraciones Territoriales: propuestas para la mejora de la eficiencia 8 FRANCISCO REYES REYES REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS ISSN 1886-7588, núm. 40, enero-marzo (2016), págs. 3-34
definitiva configuración de dicha norma legal básica, e incluso posteriormente como resultado del desarrollo legal autonómico, como hemos de verificar.6 Es de recordar la persistencia en el campo doctrinal y en el orden político de debates de amplio calado, referentes a un doble cuestionamiento en profundidad del modelo organizativo local, por razones no sólo economicistas sino principalmente por motivaciones de simplificación del entramado e interrelación de las entidades territoriales, a partir del surgimiento y desarrollo del sistema administrativo autonómico, superpuesto a la preexistente ordenación local, lo que presuponía la necesidad de acometer medidas drásticas para alcanzar dos objetivos primordiales: la reducción del excesivo número de entidades locales municipales en España, de un lado: y la solución del problema de la pervivencia de las diputaciones provinciales, su supresión y reubicación del sistema competencial atribuido a las provincias. En cuanto a la primera posibilidad, de momento ha sido desechada por la complejidad de las fórmulas de solución aplicables, desde las agrupaciones y fusiones de ayuntamientos, la traslación de funciones a áreas metropolitanas, desarrollo mancomunado de servicios públicos, hasta la implantación de un sistema de administración unificada. No obstante, no cabe discutir que el número de municipios en España, ascendente actualmente a 8.122, es relativamente desproporcionado, teniendo en cuenta que de ellos 1.041 tienen una población inferior a 100 habitantes; 2.759 entre 100 y 500; 1.062 entre 500 y 1.000; 1.937, entre 1.000 y 5.000; 564, entre 5.000 y 10.000; 354, entre 10.000 y 20.000; 252, entre 20.000 y 50.000; 83, entre 50.000 y 100.000; 33, entre 100.000 y 200.000; 23, entre 200.000 y 500.000;4, entre 500.000 y 1.000.000; y 2 con más de un millón de habitantes. En Europa, durante los últimos cincuenta años un buen número de países han tenido que adoptar medidas de amplia reducción de sus municipios, para ajustar el modelo administrativo, concentrar la prestación de los servicios públicos, economizar gastos y simplificar trámites burocráticos. A modo de ejemplo cabe señalar que: en Alemania se ha pasado de 24.272 municipios a 8.077 (67% de supresión); Austria, de 3.999 a 2.301 (42%); Bélgica, de 2.669 a 589 (78%); Bulgaria, de 2.178 a 255 (88%); Chequia, de 11.051 a 6.196 (44%); Dinamarca, de 1.387 a 285 (80%); Holanda, de 1.015 a 647 (36%); Noruega, de 744 a 439 (41%); Reino Unido, de 2.028 a 484 (76%); Suecia, de 2.281 a 286 (87%)7. En Francia, donde no se han aplicado medidas de reducción de
6
7
y de la unidad de mercado”. Círculo de Empresarios. Madrid. Septiembre de 2007 y abril de 2011, respectivamente. “Crisis económica y reforma local”, de Antonio Embid Irujo. Anuario Aragonés del Gobierno Local, 2011. Seminario sobre la Reforma de la Ley de Régimen Local, celebrado el 1 de febrero de 2013 y organizado por el Centro de Estudios Andaluces, Consejería de Presidencia, Junta de Andalucía. Mesa redonda sobre la “Reforma de las Entidades Locales, el Proyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local”, organizada por el Colegio de Politólogos y Sociólogos de Madrid. 9 de abril de 2013. “La propuesta de reforma del régimen local”, de Jorge Fernández-Miranda y Fernández-Miranda. Cuadernos del Pensamiento Político. Núm. 39.2013. Datos obtenidos a partir de la información ofrecida por el Consejo de Europa, recogida en el epígrafe VI que trata sobre las fusiones municipales, del libro “El gobierno y la administración REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS 9 ISSN 1886-7588, núm. 40, enero-marzo (2016), págs. 3-34
las entidades territoriales, el número de comunas, equivalentes a municipios, a fecha 1 de enero de 2015, es de 36.658, de las que 36.529 pertenecen a la Metrópoli y 129 a los departamentos de ultramar. Sobre la eventualidad de modificar la regulación legal existente en lo referente a la organización provincial, una vez reinstaurada en la CE la fórmula del Estado autonómico, siguiendo en esencia el modelo previsto en la Constitución de la Segunda República, hay que asumir que hasta ahora ha faltado voluntad política para alterar el molde primigenio configurado por la Constitución de 1812 al instaurar el sistema organizativo de las diputaciones provinciales, superando el ordenamiento territorial existente en el Antiguo Régimen, mediante la nueva división provincial, restablecida tras su abolición en el período absolutista del reinado de Fernando VII y definitivamente configurado en 1833, que ha perdurando inalterado sin mayores modificaciones en cuanto a los criterios de subordinación centralizadora, no obstante los sucesivos cambios legislativos operados, según primaran las tendencias políticas de los gobiernos de turno, en 1845, 1870, 1882, 1925 y 1955, hasta la etapa actual en la que rige la vigente LBRL 7/1985, en la que se ha fortalecido por la Constitución a los entes territoriales provinciales, así como a los insulares, para gestionar con autonomía los intereses públicos provinciales e insulares, respectivamente, con la única salvedad de las Comunidades Autónomas uniprovinciales que han asumido en su seno y aglutinado las atribuciones de las diputaciones provinciales, extinguidas en sus ámbitos territoriales. En la temprana STC 32/1981, en fecha cercana a la andadura inicial de la CE, valorando las previsiones sobre el futuro de las provincias, se señaló prudentemente: “Cabe derivar de la Constitución razones que apuntan a la posibilidad de que (los) intereses provinciales y las competencias que su gestión autónoma comporta han de ser inflexionados para acomodar esta pieza de nuestra estructura jurídico-política a otras entidades autónomas de nueva creación”, razonamiento tenido en cuenta hasta ahora sólo en los casos de los Estatutos de autonomía aprobados de siete Comunidades autónomas, las de ámbito uniprovincial. En todo caso, sigue latente el planteamiento del dilema sobre la discutida subsistencia de las diputaciones provinciales, de algún modo unido al problema del posible redimensionamiento de los municipios y de su agrupación para la mejor, más racional y menos costosa prestación de los servicios públicos a su cargo. El Profesor Francisco Sosa Wagner ha sostenido esta formulación simplificadora, trayendo a colación con su habitual agudeza el interrogante planteado por el Marqués de Bradomín, personaje de las Sonatas, de Valle Inclán: ¿Para qué sirven las diputaciones provinciales?, pregunta que sigue en el aire, un siglo después, propicia a ser replanteada mientras no se resuelva este nada fácil dilema.
integrada en la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local”, codirigido por Jaime Rodríguez-Arana Muñoz. 10 FRANCISCO REYES REYES REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS ISSN 1886-7588, núm. 40, enero-marzo (2016), págs. 3-34
III. EL NUEVO MARCO COMPETENCIAL DE LAS ENTIDADES LOCALES CONFIGURADO EN LA LEY 27/2013, DE RACIONALIDAD Y SOSTENIBILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL En esencia, como he señalado, las claves de las reformas introducidas en la LRSAL se centran en el objetivo de reordenar y reducir las competencias y consecuentemente las actividades a desarrollar por los ayuntamientos, para tratar de hacer frente a las situaciones de déficit financiero, mediante severos controles y ajustes8. A este propósito obedecen los principios que encauzan la modificación del régimen competencial preexistente, redefinidos con las formulaciones aducidas con el fin de efectuar la pretendida clarificación y reajuste del marco delimitador de las competencias municipales, sujeto al criterio estricto exteriorizado bajo el enunciado “evitar duplicidades y alcanzar la meta ideal una Administración una competencia”, conforme a los principios marcados por la nueva norma, para asegurar la eficiencia, la estabilidad y la sostenibilidad financiera, incentivar la iniciativa privada, evitar el ejercicio de actividades administrativas desproporcionadas, así como para favorecer y hacer efectivo un control presupuestario más riguroso, por lo que las entidades locales en lo sucesivo no deben asumir competencias que no les corresponda desarrollar, porque no se las atribuya específicamente la ley y para las que no cuenten con financiación adecuada. La efectividad de esta determinación se concreta en la vigente reformulación del artículo 7 de la LBRL, que ha sido sustancialmente modificado. El mandato contenido en sus dos primeros apartados es que las competencias de las entidades locales serán propias, o atribuidas por delegación. Las propias de los municipios, provincias e islas y demás entidades locales territoriales solamente pueden ser determinadas por la ley debiendo ejercerse bajo la propia responsabilidad y atendiendo siempre a la debida coordinación en su programación y ejecución con las demás administraciones públicas. En cuanto a las competencias delegadas, se prevé que el Estado y las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus respectivas competencias, podrán delegar a las entidades locales la ejecución de sus competencias, que serán ejercidas en los términos establecidos en la disposición o en el acuerdo de delegación, según corresponda, con 8
La Resolución de 4 de septiembre de 2015, de la Dirección General del Tesoro, ha actualizado el Anexo 1 de la Resolución de 31-07-2015 de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera por la que se define el principio de prudencia financiera aplicable a las operaciones de endeudamiento y derivados de las comunidades autónomas y entidades locales, fija los topes a los que deben ajustarse tales operaciones: “El coste total máximo de las operaciones de endeudamiento, incluyendo comisiones y otros gastos, salvo las comisiones citadas en el Anexo 3, no podrán superar el coste de financiación del Estado al plazo medio de la operación, incrementado en el diferencial que corresponda según lo establecido en el Anexo 3 de esta Resolución. Las Comunidades Autónomas y Entidades Locales que cuenten con herramientas de valoración propias o un asesoramiento externo independiente podrán determinar en el momento de la operación el coste de financiación del Tesoro en base a la metodología contenida en el Anexo 2 de esta Resolución. El resto de las Administraciones, para conocer el coste de financiación del Estado a cada plazo medio, emplearán las tablas de tipos fijos o los diferenciales máximos aplicables sobre cada referencia que publique mensualmente, mediante Resolución, la Dirección General del Tesoro. Los costes máximos publicados permanecerán en vigor mientras no se publiquen nuevos costes”. BOE núm. 215, de 8 de septiembre de 2015. REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS 11 ISSN 1886-7588, núm. 40, enero-marzo (2016), págs. 3-34
sujeción a las reglas establecidas en el artículo 27, y preverán técnicas de dirección y control de oportunidad y eficiencia. La limitación de mayor envergadura se incorporó al apartado 4 del citado artículo 7, al ordenar: “Las entidades locales sólo podrán ejercer competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal, de acuerdo con los requerimientos de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra Administración Pública. A estos efectos, serán necesarios y vinculantes los informes de inexistencia de duplicidades y de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera sobre la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias. En todo caso, el ejercicio de estas competencias deberá realizarse en los términos previstos en la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas.” El artículo 8 de la LBRL mantiene la anterior previsión de que, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, las Provincias y las Islas podrán realizar la gestión ordinaria de servicios propios de la Administración autonómica, de conformidad con los Estatutos de Autonomía y la legislación de las Comunidades Autónomas. El listado de materias a las que se extiende el ejercicio de las competencias municipales propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades autónomas, se fija expresamente en el artículo 25 de la LBRL, que ha sido objeto de una aparente modificación inocua, en su apartado primero, pero que no es ni tan simple ni tampoco sutil, porque altera significativamente el régimen anterior, al cambiarse su redacción, que ha quedado como sigue, con supresión de las palabras que se señalan entre paréntesis: “El Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover (toda clase de) actividades y prestar (cuantos) servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal”. Nos recuerda este arreglo gramatical limitador el ingenioso ardid utilizado en la obra “Los intereses creados”, de Jacinto Benavente, al recomponerse el texto de la resolución judicial condenatoria preparada, mediante simples cambios de ubicación de comas, con la finalidad de favorecer al personaje central, Leandro, y satisfacer los intereses generados en su entorno. A su vez, en el artículo 26 quedan enumerados los servicios obligatorios, los que sin excepción los Municipios deben prestar en todo caso. El artículo 27 de la LBRL regula el régimen de las competencias que el Estado y las Comunidades Autónomas puede delegar a los Municipios, sujeto a las siguientes determinaciones: Mejorar la eficiencia de la gestión pública, contribuir a eliminar duplicidades administrativas y ser acorde con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Determinación del alcance, contenido, condiciones y duración de la delegación, que no podrá ser inferior a cinco años. Control de eficiencia que se reserve la Administración delegante. Medios personales, materiales y económicos asignados, sin que suponga mayor gasto de las Administraciones públicas.
12 FRANCISCO REYES REYES REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS ISSN 1886-7588, núm. 40, enero-marzo (2016), págs. 3-34
Elaboración de una memoria económica justificativa del cumplimiento de los principios anteriormente enunciados y en la que se valore el impacto en el gasto de las Administraciones afectadas. Aceptación por el Municipio interesado para la efectividad de la delegación. Consecuentemente, en concordancia con el nuevo rediseño del régimen competencial municipal, se deroga el artículo 28 de la LBRL, cuya redacción anterior a la reforma introducida por la LRSAL otorgaba amplia cobertura de acción, al disponer: “Los Municipios pueden realizar actividades complementarias de las propias de otras Administraciones públicas y, en particular, las relativas a la educación, la cultura, la promoción de la mujer, la vivienda, la sanidad y la protección del medio ambiente”. Respecto a las competencias propias de las diputaciones provinciales y de las entidades equivalentes, procede insistir en que el preexistente régimen legal, configurado en orden a la coordinación de los servicios municipales, la asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios, así como la prestación de los servicios públicos de carácter supramunicipal o supracomarcal, ha sido reforzado en el artículo 36, manteniéndose la redacción del artículo 37 sobre las competencias delegadas a ejercitar por las diputaciones provinciales.
IV. CRITERIOS INTERPRETATIVOS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EN LAS SSTC NÚMS. 103, 143 Y 161/2013, RELATIVAS A LAS IMPUGNACIONES DE LA LEY DE MEDIDAS DE MODERNIZACIÓN DEL GOBIERNO LOCAL Conviene recordar el resultado de la conflictividad surgida a raíz de las modificaciones introducidas en la Ley de Bases de Régimen Local por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local, que ha sido resuelta después de largo transcurso de casi diez años desde el inicio de los litigios, planteados por el Parlamento de Cataluña, el Gobierno de la Generalidad de Cataluña y por el Gobierno de Aragón. Las aludidas sentencias núms. 103, 143 y 161/2013 del Tribunal Constitucional desestimaron los motivos de los recursos planteados, formulando en la última de ellas —en lo referente a las impugnaciones de los artículos 36 y 85 bis 1 de la LBRL, sobre las competencias propias de las diputaciones provinciales y la prestación de servicios locales— los siguientes precisiones y razonamientos: “2. Antes de analizar los preceptos impugnados deben hacerse las siguientes precisiones: “a) El objeto del presente proceso constitucional es parcialmente coincidente con el de los recursos de inconstitucionalidad resueltos por las SSTC 103/2013, de 25 de abril, y 143/2013, de 10 de julio, por lo que la respuesta a algunas de las cuestiones planteadas lo será por remisión a lo que en aquellas se dijo. Las impugnaciones que se plantean por primera vez o son objeto de nuevos argumentos para sustentar su inconstitucionalidad son las referidas a los arts. 36.1 d); 70.1, párrafo segundo; 70 bis.1; 85.2 b) y 85 bis.2 LBRL. “b) La impugnación, que se dirige contra la disposición final primera de la Ley de medidas para la modernización del gobierno local, en cuanto declara básicos determinados preceptos de la Ley reguladora de las bases de régimen local, no es autónoma porque su constitucionalidad depende de la de los preceptos que se impugnan por motivos competenciales. Varios de los preceptos se impugnan, además, por vulneraciones sustantivas de la Constitución, como los relativos a la autonomía local o al principio democrático y al derecho de participación.
REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS 13 ISSN 1886-7588, núm. 40, enero-marzo (2016), págs. 3-34
“c) El control de las normas que incurren en un posible exceso competencial debe hacerse de acuerdo con las normas del bloque de constitucionalidad vigentes en el momento de dictarse la Sentencia (STC 103/2013, de 25 de abril, FJ 3). Así, hay que destacar que después de la interposición del presente recurso de inconstitucionalidad el Estatuto de Autonomía de Aragón ha sido modificado por la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril. El art. 71.5 del Estatuto de Autonomía actualmente vigente, atribuye a la Comunidad Autónoma de Aragón competencia exclusiva «en materia de régimen local, la determinación de las competencias de los municipios y demás entes locales en las materias de competencia de la Comunidad Autónoma de Aragón; el régimen de los bienes locales y las modalidades de prestación de los servicios públicos locales, así como las relaciones para la cooperación y colaboración entre los entes locales y entre éstos y la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón». “3. El recurso de inconstitucionalidad está basado parcialmente en la invasión de las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma de Aragón en materia de régimen local, por haberse excedido el Estado del ámbito material de las normas básicas. Las SSTC 103/2013, de 25 de abril, FJ 4; y 143/2013, de 10 de julio, FJ 3, recogiendo la doctrina constitucional anterior, declaran que: (i) en virtud del art. 149.1.18 CE corresponde al Estado fijar los principios o bases relativos a los aspectos institucionales (organizativos y funcionales) y a las competencias de los entes locales; (ii) las bases estatales «tienen los dos cometidos de concretar la autonomía local constitucionalmente garantizada para establecer el marco definitorio del autogobierno de los entes locales directamente regulados por la Constitución, en primer lugar, y, en segundo lugar, de concretar los restantes aspectos del régimen jurídico básico de todos los entes locales que son, en definitiva, Administraciones públicas»; y (iii) las competencias autonómicas en materia de régimen local son de desarrollo de las bases estatales, y el título que en esta materia otorga al Estado el art. 149.1.18 CE no ha desaparecido por la modificación estatutaria y la calificación de la competencia como exclusiva. “...8. La impugnación de la disposición final primera de la Ley de medidas para la modernización del gobierno local, en cuanto declara básico el artículo 36.1 d) LBRL, va a ser analizada en este fundamento. El precepto declarado básico establece como competencia propia de las Diputaciones provinciales la cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación en el territorio provincial, de acuerdo con las competencias de las demás Administraciones públicas en este ámbito. La parte recurrente alega que la declaración como legislación básica del art. 36.1 d) LBRL es inconstitucional porque corresponde a la Comunidad Autónoma reconocer y prever la participación de la provincia en los procedimientos de planificación y desarrollo. La STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 2, afirma que el Estado tiene competencia para fijar los principios básicos sobre las competencias que deba reconocerse a las entidades locales, garantizando su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, y fijando al respecto unas directrices para llevar a cabo la asignación de tales competencias. La cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y de planificación en el territorio provincial forma parte del diseño básico y común de la autonomía provincial, al ser aspectos que afectan directamente a intereses provinciales. Por tanto, no hay objeción alguna para considerar que es una competencia que, por configurar el modelo de autonomía provincial, corresponde realizar al legislador estatal. Por otra parte, al no haberse incidido en el desarrollo de cauce procedimental alguno para el ejercicio de la mencionada competencia, se han salvaguardas las competencias del resto de Administraciones públicas para establecer su normativa de desarrollo. Así lo establece, además, el precepto impugnado al decir que la competencia reconocida se ejercerá «de acuerdo con las competencias de las demás administraciones públicas en este ámbito». “En consecuencia, la disposición final primera de la Ley de medidas para la modernización del gobierno local, en cuanto declara que el art. 36.1 d) LBRL constituye legislación básica del Estado en materia de régimen local, no es contraria a la Constitución.”
14 FRANCISCO REYES REYES REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS ISSN 1886-7588, núm. 40, enero-marzo (2016), págs. 3-34
“12. La impugnación de la disposición final primera de la Ley de medidas para la modernización del gobierno local, en cuanto declara básico el artículo 85 bis.1 y 2 LBRL —regulación de las especialidades que resultan de aplicación a las entidades instrumentales locales como consecuencia de la obligación de regirse por lo dispuesto en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado y de cuál debe ser el contenido de los estatutos de las entidades instrumentales locales—, y, subsidiariamente, de ambos preceptos por ser contrarios a la autonomía local ha sido resuelta en la STC 103/2013, de 25 de abril, FJ 5 d), concluyéndose que la declaración de que constituyen legislación básica del Estado en materia de régimen local no es contraria a la Constitución y que su contenido tampoco vulnera la autonomía local.”
En razón a la remisión efectuada paso a transcribir, en lo pertinente, el fundamento de derecho de la STC 143/2013, que se pronuncia sobre la constitucionalidad del artículo 85.1 bis impugnado
“...debemos remitirnos una vez más a la STC 103/2013... En efecto, entonces declaramos que «ninguna de las determinaciones del art. 85 bis.1 LBRL impide a las entidades locales elegir la forma de gestión que estimen más adecuada para la prestación de los servicios de su competencia» y que el precepto «se limita a señalar que la creación de organismos autónomos y entidades públicas empresariales se acordará por el Pleno de la entidad también competente para aprobar sus estatutos, quedando en sus manos la elección, a la vista de la reglas de organización que el legislador establece para las entidades instrumentales locales, entre las formas de gestión directa o indirecta a las que se refiere el art. 85.2 LBRL, y configurar el régimen de sus entidades instrumentales, dentro del marco legalmente establecido, mediante la aprobación de los estatutos» [FJ 5 d)]. En la misma Sentencia y mismo fundamento jurídico rechazamos la vulneración de las competencias autonómicas por una legislación básica que se remite a la Ley de organización y funcionamiento de la Administración general del Estado (LOFAGE) para la regulación de los organismos autónomos y entidades públicas empresariales locales y, después, regula sus especialidades. Y señalamos entonces que «forma parte de la competencia estatal para regular la organización de las entidades instrumentales locales, ex art. 149.1.18 CE, aquellos aspectos que son necesarios para establecer un modelo común que, en todo caso, garantice un tratamiento común a los administrados, sin que exista razón alguna, que tampoco alega la representación del Parlamento, que permita afirmar que la competencia del Estado solo alcanza el establecimiento de un modelo, común para el Estado y las entidades locales —mediante la técnica de la remisión a la LOFAGE—, debiendo ser las Comunidades Autónomas las que, en ejercicio de su competencia de desarrollo legislativo de las bases estatales, lo modulen para las entidades locales. Como quiera que la demanda carece de cualquier tipo de argumentación sobre el exceso en que habría incurrido el Estado al regular cada una de las especialidades del apartado impugnado, no podemos desvirtuar la presunción de constitucionalidad de las normas con rango de ley impugnada (STC 248/2007, de 13 de diciembre, FJ 1)». Por todo ello, debemos descartar la inconstitucionalidad del art. 85 bis LBRL.”
Como se observa, el Tribunal Constitucional interpreta que la discutida técnica de remisión a la LOFAGE que se utiliza en el artículo 85 bis 1 de la LRBRL, al ordenar el modelo común de la gestión directa mediantes las formas de organismos autónomos y de entidades públicas empresariales locales, no impide que las Comunidades Autónomas puedan ejercitar la competencia de desarrollo legislativo de las bases estatales modulando el modo de ejercicio por las entidades locales de su territorio de estas modalidades de gestión directa de los servicios públicos de su competencia.
REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS 15 ISSN 1886-7588, núm. 40, enero-marzo (2016), págs. 3-34
Posteriormente, la LRSAL, ha introducido como nuevas modificaciones de la regulación del régimen sobre prestación de los servicios públicos locales en el artículo 85 de la LRRL el mandato de que tales servicios habrán de gestionarse de la forma más sostenible y eficiente de entre las cuatro modalidades de gestión directa cuya enumeración mantiene, pero con la variante de que la que se verifique a través de una Sociedad mercantil local su capital social sea de titularidad pública, sin el requisito anterior de que pertenezca íntegramente a la entidad local de que se trate. También contempla este mismo artículo 85 de la LRBRL que los servicios públicos de competencia local se puedan prestan por gestión indirecta mediante las distintas formas previstas para el contrato de gestión de servicios públicos en el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2911, de 14 de noviembre. Y también la LMRSAL introdujo la Disposición adicional novena, sobre Redimensionamiento del sector público local.
V. CONFLICTIVIDAD DERIVADA DE LOS RECURSOS DE INCONSTITUCIONALIDAD Y DEL CONFLICTO EN DEFENSA DE LA AUTONOMÍA LOCAL PROMOVIDOS SOBRE LA NUEVA REGULACIÓN BÁSICA DEL ORDEN COMPETENCIAL DE LAS ENTIDADES LOCALES La nueva regulación de la LRSAL no ha resultado pacífica. Se encuentran en tramitación en el Tribunal Constitucional nueve recursos de inconstitucionalidad, que han sido interpuestos por los gobiernos de las Comunidades Autónomas de Andalucía, Cataluña, Canarias9, Principado de Asturias, por los parlamentos autonómicos de Extremadura, Cataluña, Andalucía, Navarra, así como por representantes de los Grupos Parlamentarios Socialista, IU, ICV-EUIA, CHA, Izquierda Plural, UPyD y Mixto del Congreso de los Diputados. Además, un importante número de Ayuntamientos, cercano a tres mil, han planteado ante el Tribunal Constitucional un conflicto en defensa de la autonomía local10.
9
10
Cfr. Dictamen nº 172/2014, de 8 de mayo de 2014, del Consejo Consultivo de Canarias. Ponente: Antonio Lazcano Acedo. Dictamen solicitado por el Presidente del Gobierno de Canarias en relación con el Propuesta de Resolución del recurso de inconstitucionalidad frente a la Ley 27/20113, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (EXP. 127/2014 RI). El Conflicto en defensa de la autonomía local nº 4292/2014, contra diversos preceptos de la Ley 27/2013, de RSAL ha sido admitido a trámite por el Tribunal Constitucional. La Ley Orgánica 7/1999 reguló esta modalidad de solución controversias que posibilita a los entes locales, cumpliendo las condiciones de legitimación que la propia norma establece, impugnar las leyes o normas con rango de ley del Estado o de las Comunidades Autónomas que lesionen la autonomía local que la Constitución garantiza. La sentencia ha de declarar si existe o no vulneración de la autonomía local y pronunciarse sobre la titularidad o atribución de la competencia controvertida, resolviendo lo que proceda sobre las situaciones de hecho o de derecho producidas que hayan generado lesión de la autonomía local. Para decidir sobre la inconstitucionalidad de la norma cuestionada se ha de tramitar separadamente el correspondiente procedimiento. No obstante, el Pleno del mismo Tribunal que conoce del conflicto puede también plantear una cuestión previa de inconstitucionalidad a sustanciar antes de pronunciamiento final sobre el conflicto. En este caso,
16 FRANCISCO REYES REYES REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS ISSN 1886-7588, núm. 40, enero-marzo (2016), págs. 3-34
Se ha ejercitado la pretensión de que se declare que la LRSAL, en la redacción dada por la LRSAL, no respeta la autonomía local que la Constitución configura y garantiza, al haber alterado significativamente el régimen legal preexistente sobre las siguientes cuestiones esenciales: a) la condición de las entidades locales municipales como las administraciones más cercanas a los ciudadanos, por la eliminación del principio de máxima proximidad que los artículos. 2.1 LBRL y concordantes han reconocido y respetado; b) el diferente tratamiento injustificado de los municipios, según tengan más o menos de 20.000 habitantes, imponiendo controles y restricciones indebidos sobre los de menor población; c) los mecanismos de tutela, así como los de control de oportunidad por parte de otras administraciones, provincial, autonómica y estatal, colocando a los municipios en una posición de subordinación o dependencia jerárquica; y d) la importante limitación de ejercicio de las atribuciones correspondientes a los ayuntamientos, mediante la reducción del número de competencias propias de los municipios.
1. Parecer del Consejo de Estado referente al Anteproyecto de Ley de Racionalización y Sostenimiento de la Administración Local y al conlicto en defensa de la autonomía local instado A) Dictamen nº 567/2013 Recabado el preceptivo dictamen del órgano consultivo del Gobierno del Estado sobre el referenciado Anteproyecto de Ley, se emitió el Dictamen núm. 567/2013, de 26 de junio. Las observaciones formuladas sobre la reordenación del ámbito competencial local, por su especial relevancia, merecen reproducirse teniendo en cuenta que está pendiente el pronunciamiento del Tribunal Constitucional sobre los recursos planteados y el conflicto en defensa de la autonomía local sometido a su decisión. Las consideraciones generales del Consejo de Estado en este Dictamen resaltan que el objeto del anteproyecto se encauza hacia “una profunda reforma del vigente régimen jurídico aplicable a las entidades locales a través de la modificación de numerosos preceptos y disposiciones de la LBRL y de dos artículos del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas locales (213 y 218), así como mediante un conjunto de disposiciones integradas en la parte final del anteproyecto, con las que se pretende lograr la racionalización de la Administración local y garantizar su sostenibilidad financiera”.
“...Se trata, en definitiva, de una reforma sustancial que alcanza a los principales aspectos del régimen de organización y funcionamiento de las entidades locales y que, como tal, puede llegar a comportar un verdadero cambio del modelo institucional de la Administración local española.
los ayuntamientos promotores del conflicto, han contado con el apoyo y respaldo del hoy Presidente, entonces Vicepresidente, de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP), y Alcalde de Vigo, Abel Caballero. REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS 17 ISSN 1886-7588, núm. 40, enero-marzo (2016), págs. 3-34
Por ello, atendiendo a la regulación proyectada, el Consejo de Estado realizó consideraciones y advertencias, en relación con las medidas que en el anteproyecto se han instrumentalizado, para alcanzar los objetivos fijados en la norma, expresando:
“Sobre la clarificación de las competencias locales. “...la nueva regulación diseña un sistema de determinación de tales competencias que parte de su clasificación en distintas categorías (artículo 7 LBRL, en la redacción que prevé el anteproyecto): las competencias propias, que se ejercen en régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad de la entidad local, pudiendo ser reconocidas únicamente por ley; y las delegadas por el Estado o las Comunidades Autónomas, que se ejercen en los términos establecidos en la disposición o acuerdo de delegación. “El alcance de las competencias propias queda establecido con carácter básico en el artículo 25 LBRL, en el que el anteproyecto introduce diversas modificaciones respecto de la redacción vigente... (exigiendo) que la ley que atribuya la competencia se acompañe de una memoria económica y prevea la dotación de los recursos necesarios para asegurar la suficiencia financiera de las entidades locales, estableciendo con precisión el servicio o actividad local de que se trate para evitar duplicidades administrativas. “Por lo que se refiere a las competencias delegadas, se encuentran reguladas en el artículo 27, que en la redacción propuesta por el anteproyecto pasa a exigir que la delegación sea acorde con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y que no se realice por un plazo inferior a 5 años, debiendo determinar, entre otros extremos que ya se encontraban recogidos en la LBRL, el control de eficiencia que se reserve la Administración delegante. “Junto a ambas categorías, el anteproyecto menciona las llamadas “competencias impropias” (nuevo artículo 7.4 de la LBRL), identificándolas como aquellas que no son propias ni delegadas y estableciendo que solo podrán ejercerse cuando no se ponga en riesgo financiero la realización de las competencias propias, no haya duplicidades con las competencias autonómicas y se garantice la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias o actividades económicas con arreglo al principio de eficacia y al resto de requerimientos previstos en la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, regulación que se completa con la contenida en la disposición transitoria novena (“evaluación de las competencias impropias ejercidas por los Municipios”). “...aun cuando se suprime el artículo 28, en el que se reconoce a los Municipios la posibilidad de realizar actividades complementarias de las propias de otras Administraciones públicas (en particular, en los ámbitos de la educación, la cultura, la promoción de la mujer, la vivienda, la sanidad y la protección del medio ambiente), los Municipios podrán seguir desplegando su actividad en ámbitos distintos de los definidos en los artículos 25 y 27 si bien tal posibilidad se condiciona al cumplimiento de los requisitos previstos en el nuevo artículo 7.4 y en la disposición transitoria. “Más allá de esta triple clasificación de las competencias municipales, el nuevo modelo competencial de las entidades locales que define el anteproyecto se asienta sobre una noción clave como es la del “coste estándar” al que deben prestarse los servicios municipales mínimos detallados en el artículo 26 de la LBRL. La introducción de este nuevo elemento como parámetro que sirve de referencia para determinar si los servicios municipales se prestan de manera eficiente o no tiene importantes repercusiones en el ámbito competencial y sirve así a ese declarado objetivo del anteproyecto de lograr una reordenación de competencias encaminada a garantizar el cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. “En particular y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 26.3 proyectado, la superación del mencionado coste estándar dará lugar, en los Municipios con población inferior a 20.000 habitantes, a la asunción del ejercicio de las competencias que tengan atribuidas para la prestación de servicios comunes y obligatorios por las Diputaciones Provinciales, los Cabildos o los Consejos Insulares, a los que se atribuirán la titularidad de la competencia
18 FRANCISCO REYES REYES REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS ISSN 1886-7588, núm. 40, enero-marzo (2016), págs. 3-34
correspondiente y el ejercicio de la potestad reglamentaria para la aprobación y modificación de las ordenanzas fiscales reguladoras de las tasas, así como la potestad para la imposición de precios públicos vinculados a los referidos servicios públicos (artículo 26.6). “Se trata, por tanto, de una medida destinada a favorecer las economías de escala de la que resulta un notable fortalecimiento del papel que en la Administración local están llamadas a desempeñar las Diputaciones Provinciales. “Atendiendo a lo anterior, las consideraciones que suscita en este punto la regulación en proyecto se desenvuelven en dos planos distintos: por un lado, el relativo al nuevo modelo de delimitación de las competencias locales en cuanto tal y, por otro, el atinente a la introducción del coste estándar como parámetro al que debe ajustarse el ejercicio de tales competencias, en su vertiente de prestación de servicios. “a.1) El nuevo modelo de delimitación competencial “La definición de un nuevo esquema de determinación de las competencias locales es sin duda uno de los aspectos más relevantes del anteproyecto consultado que, tal y como se ha indicado, introduce en este ámbito diversas novedades con el fin de perfilar un modelo competencial más claro y eficiente que permita tanto evitar solapamientos en el ejercicio de tales competencias, como lograr una prestación eficiente de los servicios que en el ejercicio de tales competencias hayan de prestar los Municipios. “La lectura conjunta de los preceptos en los que queda definido este nuevo modelo revela en primer lugar que, en líneas generales, el anteproyecto lleva a cabo una reducción del ámbito de las llamadas “competencias propias” del Municipio. Tal reducción resulta no solo de la eliminación, en la enumeración contenida en el artículo 25.2 de la LBRL, de diversas materias o ámbitos de actuación (como ya se indicado, se suprimen, por ejemplo, las competencias en materia de sanidad, mientras que las relativas a servicios sociales quedan circunscritas a las actividades de evaluación e información que, en ciertos supuestos, podrán desarrollar y las que se reconocían en materia de educación se limitan a unas concretas funciones de participación y cooperación con las Administraciones educativas), sino también de la nueva redacción dada al artículo 25.1 en unos términos más estrictos que los que hasta ahora recogía la LBRL, que acotan la intervención de los Municipios a un campo de actuación más estrecho que el que hasta ahora ha existido. “Adicionalmente, el anteproyecto incorpora nuevos requisitos que deberán observarse en la delegación de competencias y limita la posibilidad de desarrollar otro tipo de competencias (las denominadas “impropias”) a los supuestos en que se cumplan los requisitos previstos en el artículo 7.4, en conexión con las previsiones de la disposición transitoria novena. “Finalmente, se prevé en ciertos casos la traslación de la prestación de los servicios mínimos obligatorios a las Diputaciones Provinciales, que asumirán la titularidad de la competencia correspondiente (artículo 26 y varias disposiciones concordantes del anteproyecto), lo que supone un desapoderamiento ex lege de las competenciales municipales en favor de la Provincia y, por tanto, constituye también manifestación de la reducción apuntada. Tal reducción ha sido cuestionada por la mayor parte de las Comunidades Autónomas, por considerar que con ella se vulnera la garantía institucional de la autonomía local consagrada en los artículos 137 y 140 de la Constitución. “Pues bien, desde el punto de vista constitucional y aun cuando no existe en la Constitución ningún precepto que de forma expresa encomiende al Estado la labor de regular el marco competencial local, tal regulación se ampara directamente en el artículo 149.1.18, como de forma reiterada ha declarado el Tribunal Constitucional. En efecto, ya desde la temprana STC 32/1981, de 28 de julio, el Tribunal reconoció que la competencia estatal recogida en el mencionado precepto da lugar a “una acción (...) reflexiva del Estado (...) que él mismo lleva a cabo en relación con el aparato administrativo que constituye su instrumento normal de actuación”, lo que “entronca con el tema de la garantía institucional” de la autonomía local. “De este modo, “corresponde al Estado la competencia para establecer las bases no sólo en relación con los aspectos organizativos o institucionales, sino también en relación con las
REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS 19 ISSN 1886-7588, núm. 40, enero-marzo (2016), págs. 3-34