El art. 53.2 de la Constitución española prevé la creación de un “procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad” para la protección de los derechos fundamentales ante los tribunales ordinarios. A la regulación unitaria de dicho procedimiento en la Ley 62/1978 le ha sucedido una regulación dispersa de distintos cauces especiales de protección de estos derechos ante cada uno de los órdenes jurisdiccionales. Además, las leyes de desarrollo de varios derechos fundamentales en concreto diseñan procedimientos especiales para su defensa. Este libro —que recoge las ponencias presentadas por varios profesores en un Seminario celebrado en la Universidad de Alcalá— ofrece una panorámica de estos procedimientos y unas reflexiones sobre su aplicación práctica y sus perspectivas de futuro.
LA TUTELA JURISDICCIONAL DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES POR LOS TRIBUNALES ORDINARIOS PABLO LUCAS MURILLO DE LA CUEVA ENCARNA CARMONA CUENCA
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INSTITUTO DE DERECHO PÚBLICO COMPARADO. UNIVERSIDAD CARLOS III
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La tutela jurisdiccional de los derechos fundamentales por los tribunales ordinarios
(Coords.)
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INSTITUTO DE DERECHO PÚBLICO COMPARADO. UNIVERSIDAD CARLOS III
LA TUTELA JURISDICCIONAL DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES POR LOS TRIBUNALES ORDINARIOS Coordinadores:
PABLO LUCAS MURILLO DE LA CUEVA ENCARNA CARMONA CUENCA Autores:
MANUEL CARRASCO DURÁN FRANCISCO FERNÁNDEZ SEGADO IGNACIO GARCÍA-PERROTE ESCARTÍN JAVIER GARCÍA ROCA ANA GUDE FERNÁNDEZ JUAN MANUEL HERREROS LÓPEZ JOSÉ EDUARDO LÓPEZ AHUMADA JESÚS R. MERCADER UGUINA ARÁNZAZU FÁTIMA ROLDÁN MARTÍNEZ MIGUEL SÁNCHEZ MORÓN IGNACIO VILLAVERDE MENÉNDEZ
tirant lo b anch Valencia, 2008
Copyright ® 2008 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www.tirant.com).
Esta obra constituye la publicación de las ponencias y comunicaciones del Seminario celebrado en la Universidad de Alcalá en mayo de 2005 realizado con la financiación del Ministerio de Educación y Ciencia mediante el Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica (Referencia: SEJ2004-20947-E/JURI) y de la Universidad de Alcalá y con la colaboración de la Asociación de Constitucionalistas de España (ACE).
Directores de la colección LUIS AGUIAR DE LUQUE LUIS LÓPEZ GUERRA PABLO PÉREZ TREMPS Catedráticos de Derecho Constitucional
©
PABLO LUCAS MURILLO DE LA CUEVA ENCARNA CARMONA CUENCA y otros
© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es DEPOSITO LEGAL: I.S.B.N.: 978 - 84 - 9876 - 130 - 6
Índice Presentación (Pablo Lucas Murillo de la Cueva) ..........................
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PONENCIAS El desarrollo legislativo de la tutela judicial de los derechos fundamentales. Evolución histórica y perspectivas de futuro (Encarna Carmona Cuenca) .....................................................
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Reflexiones sobre la tutela jurisdiccional de los derechos fundamentales frente a las Administraciones Públicas (Miguel Sánchez Morón) .......................................................................................
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El proceso laboral de tutela de los derechos fundamentales (Aránzazu Fátima Roldán Martínez y Juan Manuel Herreros López)
63
La jurisprudencia constitucional en materia social, veinticinco años después (Ignacio García-Perrote Escartín y Jesús R. Mercader Uguina) ......................................................................................
105
Las particularidades de la jurisdicción militar en el otorgamiento del amparo judicial (Francisco Fernández Segado) ...............
157
La defensa de los derechos fundamentales procesales ante la jurisdicción ordinaria: la Ley Orgánica 19/2003 de reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial (Manuel Carrasco Durán) ....
207
Los otros procesos del amparo judicial ordinario. Procesos específicos y genéricos (Ignacio Villaverde Menéndez) .................
275
COMUNICACIONES El Habeas Corpus (Ana Gude Fernández) .....................................
301
El derecho a la intimidad del trabajador como límite al control a distancia del empresario (José Eduardo López Ahumada) ....
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ÍNDICE
CONCLUSIONES ¿El confortable panorama de la tutela de los derechos fundamentales en los diversos procesos ordinarios y amparos judiciales? (Javier García Roca) .................................................................
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PRESENTACIÓN PABLO LUCAS MURILLO DE LA CUEVA Magistrado del Tribunal Supremo Catedrático de Derecho Constitucional
Este libro tiene su origen en las aportaciones efectuadas por un grupo de profesores universitarios en el seminario celebrado el 12 y 13 de mayo de 2005 en la Facultad de Derecho de la Universidad de Alcalá sobre La tutela judicial de los derechos fundamentales. Las sesiones celebradas entonces continuaron una línea de trabajo auspiciada por la Asociación de Constitucionalistas de España e iniciada dos años antes en la Universidad Carlos III de Madrid. Aquél encuentro dio lugar, también, a un libro publicado en 2004 en esta misma editorial. Se trata del que dirigió Pablo Pérez Tremps y lleva el título La reforma del recurso de amparo. Los textos que ahora se recogen son el resultado de la elaboración de los que entonces sirvieron de base para las intervenciones. También se han incluido las comunicaciones presentadas. Además, para completar las exposiciones que se centran en órdenes jurisdiccionales concretos y en algunos procedimientos específicos de tutela de derechos fundamentales singulares, se ha considerado conveniente, para ofrecer una imagen lo más completa posible de la cuestión, acompañar las exposiciones sectoriales con otras que aborden extremos de proyección general, como ocurre con el incidente de nulidad de actuaciones, o complementar con una perspectiva de conjunto el tratamiento de los problemas propios del orden social. Por otra parte, además de con las conclusiones que reformula Javier García Roca a partir de las que entonces presentó y en las que extrae la sustancia de las reflexiones de los autores, establece un juicio global que arranca de los resultados del Seminario celebrado en la Universidad
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Carlos III antes recordado y desarrolla algunos aspectos entonces anunciados, este libro cuenta con una introducción que lo sitúa en el contexto de las reformas legislativas que inciden en la tutela jurisdiccional de los derechos fundamentales. Encarna Carmona Cuenca, que ha cuidado de la recogida de los distintos trabajos, preparado el texto y llevado a cabo todas las tareas necesarias para su publicación, se ha encargado de realizarla. A sus contribuciones se suman la de Miguel Sánchez Morón que desarrolla unas “Reflexiones sobre la tutela jurisdiccional de los derechos fundamentales frente a las Administraciones Públicas”. De la cuestión en el orden social se han ocupado, por un lado, Aránzazu Fátima Roldán Martínez y Juan Manuel Herreros López, que han escrito el capítulo “El proceso laboral de tutela de los derechos fundamentales”. Por el otro, Ignacio García Perrote Escartín y Javier R. Mercader Uquina valoran “La jurisprudencia constitucional en materia social veinticinco años después” y José Eduardo López Ahumada, aborda “El derecho a la intimidad del trabajador como límite del control a distancia del empresario”. Francisco Fernández Segado escribe sobre “Las particularidades de la Jurisdicción Militar en el otorgamiento del amparo judicial” y Manuel Carrasco Durán sobre “La defensa de los derechos fundamentales procesales ante la Jurisdicción ordinaria: la Ley Orgánica 19/2003, de reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial”. En fin, Ignacio Villaverde Menéndez trata de “Los otros procesos del amparo judicial ordinario. Procesos específicos y genéricos” y Ana Gude Fernández de “El habeas corpus”. Ciertamente, el elenco de materias expuesto no agota todos los problemas que suscita la tutela de los derechos fundamentales por los Tribunales ordinarios, pues no se afrontan en este libro los problemas correspondientes a los procesos civil y penal que, desde luego, tienen tanta importancia como los que aquí se abordan. No obstante, es lo cierto que presentan características singulares que acon-
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sejan un tratamiento propio ya que, de un lado, no puede decirse que haya un proceso penal específico de tutela de estos derechos aunque muchos de ellos estén especialmente presentes en su configuración y desarrollo. Y, de otro, el proceso civil —que sí fue objeto de una de las sesiones del seminario— vive la peculiar situación provocada por la previsión por la Ley de Enjuiciamiento Civil de un doble cauce para combatir sus vulneraciones que ha quedado en parte inédito desde el momento en que no se introdujeron los cambios necesarios en la legislación para hacer posible el recurso extraordinario por infracción procesal ante las Salas de lo Civil y Penal de los Tribunales Superiores de Justicia. Ahora bien, las colaboraciones que se recogen en estas páginas poseen entidad propia, ya que afrontan con profundidad y rigor las principales cuestiones que plantea la protección judicial de los derechos fundamentales en la actualidad y, en esa medida, ofrecen reflexiones de sumo interés y proyección general. De ahí que tengan valor en sí mismas y, también, como aproximación interdisciplinar a un objeto de capital relevancia para nuestro ordenamiento constitucional. ***** Todos los que hemos participado en la elaboración de este libro compartimos la aspiración de que sea una realidad lo que prescribe el artículo 53.2 de la Constitución. Es decir, que los Tribunales ordinarios protejan, por un procedimiento preferente y sumario, los derechos que contempla. Naturalmente, me refiero a que no haya cesuras entre el texto de ese precepto y su aplicación cotidiana. En otras palabras, nos une la aspiración de que esa protección sea un elemento de la Constitución viviente tal como la quiere la Constitución escrita.
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Es indudable que los Tribunales ordinarios llevan a cabo esa tarea. De lo que se trata, sin embargo, es de saber si su labor es efectiva, ya que la tutela judicial que nos asegura la Constitución es la que tiene esa cualidad de la efectividad. Es decir, la que llega en un tiempo razonable y es capaz de satisfacer las pretensiones de quien ha visto infringido alguno de esos derechos restableciendo, a la vez, el orden jurídico vulnerado y la posición de quien se vio obligado a impetrar justicia. La efectividad de la tutela judicial la quiere la Constitución especialmente para los derechos fundamentales ya que, además de ser predicable de su protección jurisdiccional como consecuencia directa del artículo 24.1, luego el artículo 53.2, al precisar que el procedimiento debe ser preferente y sumario, refuerza esa idea desde el doble punto de vista de la agilidad y de la concentración. Por tanto, la tutela judicial de los derechos fundamentales por este cauce específico no es sino la prolongación reforzada de la que, con carácter general, encomendó el constituyente a los Jueces para todos los derechos y se distingue de ella en que les exige una especial atención, ya que deben prestarla de manera prioritaria y atendiendo solamente a su infracción. Es decir, prescindiendo de aquellos otros problemas que no incidan en el derecho fundamental cuya lesión se denuncia. Así, pues, a los problemas de fondo, comunes a todos los supuestos de aplicación jurisdiccional de normas jurídicas, se añaden en este caso los relacionados con la agilidad en la respuesta judicial que, si siempre es importante, en estos casos lo resulta especialmente por el mayor valor que hay que atribuir a los derechos infringidos. Sabemos que la Constitución, al tiempo que se preocupaba por asegurar la efectividad de la tutela judicial de los derechos y de reforzarla para los que considera fundamentales, quiso completar el sistema de garantías con la pre-
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visión de un recurso de amparo que ha de resolver el Tribunal Constitucional. De este modo, a las consideraciones específicas que puedan suscitar los mecanismos de protección jurisdiccional, por sí mismos, se han de añadir las que tienen presente al recurso de amparo. Hay, pues, una doble perspectiva en toda aproximación a la garantía judicial de los derechos fundamentales: la que es propia de su ordenación procesal en las distintas Jurisdicciones y la que mira a la funcionalidad de todo el sistema desde la óptica de la racionalización del recurso de amparo. Obviamente, no son compartimentos estancos ya que ambos planos se integran en un único sistema, pero siempre se puede correr el riesgo de abordarlos por separado, olvidando que forman parte de un todo inescindible, presidido por una idea esencial: la de ofrecer a sus titulares la más eficaz protección de los derechos fundamentales. A este objetivo han de subordinarse todas las iniciativas, aunque, naturalmente, será posible intervenir en una u otra parte de los mecanismos de tutela y amparo para situar a quienes los aplican en las mejores condiciones de hacerlo. En este sentido, puede decirse que desde el primer momento se ha tenido conciencia, tanto por los poderes públicos como por los ciudadanos y, entre ellos, por los académicos, de la importancia de un buen sistema de garantía judicial de los derechos y, sobre todo, de los que calificamos de fundamentales. Cabe recordar, incluso, que, de la mano de la Ley 62/1978, esa tutela nació antes que la propia Constitución. ***** Una mirada retrospectiva a los casi treinta años que han transcurrido desde su entrada en vigor nos indica que la temprana preocupación por asegurar los derechos fundamentales tuvo su rápida continuación con la aprobación en 1979 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. El legislador eligió entonces, entre las opciones que le permi-
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tía la Constitución, la que hemos conocido y se ha consolidado: el recurso de amparo como remedio extraordinario, subsidiario y sucesivo a la tutela prestada por los Tribunales ordinarios a los derechos fundamentales. Igualmente, decidió que, mientras no se estableciese el procedimiento previsto en su artículo 53.2, se utilizaran en su lugar los regulados por la Ley 62/1978, extendidos ya a todos los derechos susceptibles de amparo. La entrada en funcionamiento del Tribunal Constitucional hizo realidad la garantía de la supremacía de la Constitución y, por tanto, también de los derechos fundamentales. Desde ese momento fueron hechos valer tanto frente a la Ley como frente a las actuaciones de los poderes públicos que los vulnerasen. Y, precisamente, de la primera experiencia generada por el recurso de amparo y con el propósito de agilizar su resolución por el Tribunal Constitucional, en 1988 se modificó su Ley Orgánica con el propósito de aligerar el trámite de admisión. El régimen establecido en aquel momento ha permanecido en vigor hasta que, en 2007, una nueva reforma de esa Ley ha transformado un sistema de inadmisión del recurso de amparo en otro en el que el Tribunal Constitucional selecciona en positivo los recursos de los que va a conocer conforme a los criterios legalmente prescritos. Al dar este paso, el legislador ha asumido posiciones avanzadas desde tiempo atrás por la doctrina. Al mismo tiempo, tal como lo refleja el estudio introductorio de Encarna Carmona Cuenca, las Cortes Generales se han preocupado por disponer los mecanismos de tutela de los derechos fundamentales en cada orden jurisdiccional, abandonando definitivamente con el paso de los años la inicial opción por regular en una Ley ad hoc —la 62/1978— las vías para llevarla a efecto. Así, nos encontramos con que son las leyes procesales las que sientan los cauces específicos a tal fin.
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***** Hay que decir que en este entramado de procesos especiales y recurso de amparo la reforma de 2007 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional ha dado el paso de extender el incidente de nulidad de actuaciones previsto en los artículos 241 y siguientes de la Ley Orgánica del Poder Judicial a todos los derechos fundamentales susceptibles de amparo para que, a través de él, cuando no quepa ya ulterior recurso, el Tribunal que dicte la última resolución pueda corregir las infracciones que a tales derechos pudiera haber originado o que no se hubieran podido denunciar antes. Esta novedad que culmina una serie de reformas de este incidente hasta llegar a convertirlo en paso obligado para acceder al recurso de amparo, ha merecido juicios dispares. Mientras hay quien valora la oportunidad que representa para que el mismo Poder Judicial corrija —y, así, complete la función que le encomienda la Constitución— las infracciones a los derechos fundamentales y, además, evite que lleguen más recursos al Tribunal Constitucional, otras opiniones son muy críticas. Son las que vaticinan que no se obtendrán mejoras en la tutela de esos derechos ni se evitarán recursos de amparo y, en cambio, la reforma contribuirá a congestionar aún más a los Tribunales y, en particular, al Tribunal Supremo. De este modo, apuntan, no se obtendrían beneficios y sí claros perjuicios. Creo que la experiencia habida hasta ahora —aunque surgida de bases normativas diferentes a las sentadas por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo— en la aplicación del incidente permite esperar que no sean tan nocivos como pudiera pensarse para los Tribunales ordinarios los efectos de esa ampliación y, en cambio, sí pueda permitir algún progreso, tanto en la protección de los derechos como a la hora de evitar procesos constitucionales. Esa experiencia guarda relación directa con los términos en que está re-
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gulado: la regla general negativa, la excepcionalidad que se le atribuye y, también, la condena en costas preceptiva a quien lo promueva y vea rechazadas sus pretensiones. Elementos estos que han contribuido hasta ahora a que no sean excesivos los incidentes de este tipo planteados y que pueden seguir sirviendo, tanto para disuadir de la interposición de recursos sin fundamento, como para facilitar su inadmisión. ***** Sea como sea, lo cierto es que a lo largo de este tiempo las Cortes Generales han manifestado una preocupación permanente por fortalecer y perfeccionar el conjunto de garantías jurisdiccionales de los derechos fundamentales. Preocupación que ha corrido paralela a la creciente demanda de tutela de esos derechos que los ciudadanos han ido dirigiendo a los Tribunales pero sin que haya llevado, por ahora, a encontrar la fórmula para reducir de forma significativa los tiempos excesivamente largos que todavía tardan en pronunciarse. No obstante, me parece que se han dado pasos muy importantes para progresar sustancialmente en la eficiencia del sistema. Por un lado, las indicadas reformas procesales y de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional han ido afinando los procedimientos y técnicas de gestión y resolución de los recursos. Además, los esfuerzos hechos para crear Juzgados y plazas en las Audiencias y en los Tribunales Superiores han sido notables y lo están siendo los que buscan aumentar el rendimiento de los medios materiales y del personal al servicio de la Administración de Justicia. En un contexto en el que se cuentan en más de ocho millones los asuntos que se inician cada año es necesario, mejor dicho, imprescindible equipar esos órganos con funcionarios e instrumentos capaces de ordenarlos y tramitarlos y, en
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general, idóneos para lograr que el Juez pueda concentrarse en la resolución de los pleitos y de aquellas incidencias que se produzcan en ellos en las que su intervención sea imprescindible. Pese a los esfuerzos hechos, es en este terreno donde se debe, en mi opinión, seguir insistiendo. Mejora de los medios materiales, dotación de un número suficiente de funcionarios debidamente capacitados para el desempeño de sus funciones y para la utilización de las nuevas tecnologías, son objetivos que figuran entre los retos principales que deben perseguirse y que habrán de redundar en avances sustanciales para la efectividad de la tutela de todos los derechos, incluidos los fundamentales. En definitiva, es esencial una oficina judicial organizada racionalmente y bien equipada para afrontar la tarea que le corresponde. Lograrlo supondrá obtener, al tiempo, un efecto multiplicador del rendimiento de los Jueces y Magistrados, cuya formación se debe continuar perfeccionando al tiempo que se preserva su independencia y se hace efectiva la responsabilidad que puedan contraer. ***** Hay, asimismo, pasos que no se han dado y ha sido un acierto que se haya procedido de ese modo. Pienso, sobre todo, en la sugerencia, en varias formas planteada, de crear en el Tribunal Supremo una Sala encargada de resolver los recursos en demanda de protección de los derechos fundamentales. Esa idea, no solo parece romper con la elección de un sistema que sitúa esa tutela en el seno de cada orden jurisdiccional, con la posibilidad de crear así criterios disonantes con los seguidos respecto de tales derechos cuando son invocados en el curso de procesos ordinarios, sino que, además, supondría crear en el Tribunal Supremo una instancia que podría terminar contraponiéndose al propio Tribunal Constitucional, lo que —ya lo sabemos— no sólo
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perjudica al conjunto de las instituciones, sino que, a la postre, es particularmente dañino para la imagen del Tribunal Constitucional y, sobre todo, del Tribunal Supremo ante la sociedad. A los ciudadanos lo que les interesa es el respeto a sus derechos y el remedio a lo que consideran injusto, no aquello que pueda percibirse como disputa entre Tribunales. Y a los ciudadanos y a sus derechos deben mirar las reformas legislativas que se lleven a cabo en esta materia. ***** En definitiva, aun estando todavía lejos de alcanzar las metas que la Constitución fija, está claro que vamos progresando. En realidad, en el éxito del sistema se halla la clave de su congestión: se satura porque millones de personas esperan de él tutela a sus pretensiones. Se trata, pues, de conservar lo que de positivo se ha construido, afianzándolo, y de proseguir la tarea mantenida a lo largo de los años, creando nuevas condiciones de trabajo que lleven a su máxima expresión la efectividad de los Tribunales. Alcanzado ese punto, el diseño del constituyente y del legislador consolidado en tres décadas de experiencia, habrá cobrado realidad. Habrá tutela judicial plena y pronta y el Tribunal Constitucional actuará como mecanismo de cierre y, a la vez, fuente de interpretaciones que garanticen los derechos fundamentales en las nuevas situaciones que los cambios sociales y económicos traen consigo y desvelen en aquellos nuevos contenidos y posibilidades. No se trata de un objetivo intrascendente ya que el goce efectivo de los derechos que a cada uno nos corresponden es algo que guarda relación directa con la justicia que preside el ordenamiento jurídico. *****
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Por último, quiero dejar constancia de que en la publicación de este libro ha sido decisivo el impulso y el trabajo de dos personas. De Encarna Carmona Cuenca que, después de hacer posible la celebración del Seminario con su iniciativa, esfuerzo y constancia, ha coordinado con eficacia toda la tarea de elaboración y preparación del texto. Y de Javier García Roca que ha impulsado con tesón esta línea de trabajo, además, de contribuir al resultado finalmente alcanzado. Madrid, 18 de julio de 2007
PONENCIAS
EL DESARROLLO LEGISLATIVO DE LA TUTELA JUDICIAL DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. EVOLUCIÓN HISTÓRICA Y PERSPECTIVAS DE FUTURO ENCARNA CARMONA CUENCA Profª Titular de Derecho Constitucional Universidad de Alcalá
Sumario: I. Introducción. II. La regulación legislativa de la tutela judicial de los derechos fundamentales. Recapitulación histórica. III. El Proyecto de Ley Orgánica por la que se adapta la legislación procesal a la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, se reforma el recurso de casación y se generaliza la doble instancia en materia penal. IV. Reflexiones finales.
I. INTRODUCCIÓN La intención de estas páginas es ofrecer un estudio general sobre la normativa actual de la tutela judicial de los derechos fundamentales, tanto desde una perspectiva histórica como desde el análisis de las reformas proyectadas. Las ponencias que siguen se centraran en cada una de las regulaciones concretas de esta tutela en el ordenamiento español. El art. 53.2 de la Constitución española (en adelante CE) configura una doble protección jurisdiccional de los derechos fundamentales: el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional y un procedimiento especial ante los tribunales ordinarios basado en los principios de preferencia y sumariedad, que ha venido siendo llamado en la doctrina recurso de amparo ordinario o judicial1, para distinguirlo 1
Sobre el amparo judicial de los derechos fundamentales, las obras más conocidas son: J. GARCÍA MORILLO, La tutela judicial de los