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COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Belén Campuzano Laguillo

Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Owen M. Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olásolo

Catedrático de Derecho Internacional Penal y Procesal de la Universidad de Utrech (Países Bajos)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

José Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: http://www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

COMISIONES LEGISLATIVAS Y SISTEMAS PENITENCIARIOS: EL CAMBIO DE LA JUSTICIA PENAL José Luis Hernández Sánchez

Presentación de:

Diego Valadés Prólogo de:

Rafael Estrada Michel

México D.F., 2014

Copyright ® 2014 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web http://www.tirant.com/mex/

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A Diego Mateo.

“…las Asambleas numerosas son tan ineptas para la redacción directa de las leyes, como para el ejercicio de las funciones administrativas. Hacer leyes es una de las cosas que exige, no sólo espíritus expertos y ejercitados, sino también formados en esta tarea, por medio de estudios prolijos y numerosos. Bastaría esta razón […] para que las leyes no pudiesen ser bien hechas sino por un Comité compuesto de pequeñísimo número de personas.” John S. MILL El gobierno representativo

“…el sistema de comités es la parte más omnipresente, crucial y peor entendida, del contenido real de la política.” Giovanni SARTORI Teoría de la Democracia

“Yace aquí la maldad aprisionada, mientras la humanidad es atendida, una por la justicia es castigada y otra por la piedad es socorrida. Pasajero que ves esta morada, endereza los pasos de tu vida, pues la piedad que adentro hace favores no impide a la justicia sus rigores.” Octava grabada en la puerta principal de la cárcel La Acordada, Ciudad de México

“…mientras los lugares de reclusión para los penados no estén dispuestos en condiciones de que éstos no se corrompan ni degradan por su permanencia en ellos; mientras no estén orientados a la vez hacia la represión y la enmienda moral, inútil será que la policía se perfeccione, que los tribunales funcionen correctamente; la represión del delito continuará siendo un problema insoluto […] mal organizadas serán nocivas, contraproducentes en vez de útiles; no corregirán ni atemorizarán, sino que seguirán siendo focos de infección moral, que no sólo degradan a los que entran en su recinto, sino que, al devolverlos a la libertad, hacen de cada uno de ellos un heraldo del mal y un ejemplo vivo de la impotencia del poder público y de la sociedad.” Miguel S. MACEDO Los establecimientos penales

Contenido Presentación ....................................................................................... 11 Prólogo .............................................................................................. 13 Introducción........................................................................................ 17 Capítulo Primero Prolegómenos de las comisiones legislativas y los sistemas penitenciarios 1. César Bonesana, Marqués de Beccaria (1738-1794)............................ 26 2. Jeremy Bentham (1748-1834).............................................................. 31

Capítulo Segundo Las comisiones legislativas en los regímenes parlamentario, presidencial y semiparlamentario 1. Reino Unido........................................................................................ 39 1.1. Breves reflexiones sobre el Parlamento......................................... 39 1.2. Orígenes y tipos de comités......................................................... 49 1.3. El actual sistema de comités de la Cámara de los Comunes......... 56 1.4. El actual sistema de comités de la Cámara de los Lores............... 57 1.5. Especialización............................................................................ 61 1.6. Institucionalización...................................................................... 62 1.7. Influencia de las comisiones legislativas en la construcción de un sistema penitenciario en Reino Unido.......................................... 65 2. Estados Unidos.................................................................................... 73 2.1. El paradigma congresual norteamericano.................................... 73 2.2. Tipos y número de comités.......................................................... 74 2.3. Número de miembros y sus chairmen.......................................... 76 2.4. Funciones.................................................................................... 77 2.5. El staff......................................................................................... 78 2.6. Permanencia................................................................................ 78 2.7. La cultura de la institucionalización............................................ 81 2.8. Influencia de las comisiones legislativas en la construcción de un sistema penitenciario en los Estados Unidos................................ 83 3. Francia................................................................................................ 92 3.1. Los orígenes................................................................................. 92 3.2. El parlamentarismo racionalizado............................................... 95 3.3. Número de comisiones y número de integrantes.......................... 97 3.4. Reglas de funcionamiento y facultades........................................ 98 3.5. Apoyo técnico.............................................................................. 100 3.6. Comisiones y ministerios en la V República................................. 101

Contenido

3.7 Influencia de las comisiones legislativas en la construcción de un sistema penitenciario en Francia.................................................. 102 Reflexiones preliminares............................................................................ 111 De las comisiones legislativas.............................................................. 111 De los sistemas penitenciarios.............................................................. 114

Capítulo Tercero Las comisiones legislativas en el modelo congresual mexicano y su influencia en la construcción de un sistema penitenciario durante el siglo XIX 1. Primeros intentos formadores de un sistema de comisiones................. 119 2. Reglamento para el gobierno interior del Congreso General del 23 de diciembre de 1824............................................................................... 123 3. Las comisiones en el régimen centralista.............................................. 125 4. La Constitución de 1857..................................................................... 127 5. Reglamento para el gobierno interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos de 1897........................................................ 129 6. Influencia de las comisiones legislativas en la construcción de un sistema penitenciario durante el siglo XIX................................................. 131 7. De las comisiones legislativas y los sistemas penitenciarios durante el siglo XIX............................................................................................. 142

Capítulo Cuarto Las comisiones legislativas en el modelo congresual mexicano y su influencia en la construcción de un sistema penitenciario durante el siglo XX 1. Reglamento para el gobierno interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos del 20 de marzo de 1934.............................. 145 2. Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos del 25 de mayo de 1979...................................................................... 149 3. Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos de 1999............................................................................................... 156 4. La alternancia en el Poder Ejecutivo Federal y la reforma constitucional de justicia de 2008......................................................................... 169 5. Influencia de las comisiones legislativas en la construcción de un sistema penitenciario durante el siglo XX.................................................. 177 6. Reflexiones finales de las comisiones legislativas y los sistemas penitenciarios durante el siglo XX............................................................. 197 Bibliografía............................................................................................... 199

Presentación El trabajo elaborado por José Luis Hernández Sánchez tiene la notable característica de combinar el derecho constitucional, el derecho parlamentario y de derecho penitenciario para presentarnos una original unidad temática. El estudio de cada una de estas perspectivas se hace al analizar cómo se han transformado las comisiones legislativas y los sistemas penitenciarios en el Reino Unido, los Estados Unidos y Francia, para luego revisar el caso específico de México. Llama la atención la manera como el autor relaciona estos temas y los ensambla, ya que corresponden a problemas distintos. Se trata de uno de los estudios más atractivos que he leído en mucho tiempo sobre dos temas muy sensibles para la vida institucional de cualquier país: el funcionamiento de las comisiones congresuales y el sistema penitenciario. El autor señala que las comisiones han tenido una progresiva influencia en la vida del Congreso mexicano y luego subraya el giro que se dio en el Congreso a partir de la llegada al gobierno, en el año 2000, de un partido que desde su formación se había mantenido en la oposición. Nos dice el autor que cuando el Partido Acción Nacional arriba a la presidencia de la República se produce un cambio que implica la modificación y actualización del marco normativo del Congreso y la terminación de viejas prácticas que eran comprensibles cuando México estaba gobernado por un “partido hegemónico”, como actualmente se suele decir, aunque más que hablar de un “partido hegemónico” se podría hablar de un “poder presidencial hegemónico”, porque la vida de los partidos políticos había sido muy frágil en México hasta antes del año 2000. En los lustros previos a ese año se comenzó a producir un verdadero sistema de partidos que dio lugar al cambio, pero por mucho tiempo el partido en el gobierno se condujo como un apéndice del poder presidencial y por eso creo que más que hablar de “hegemonía de partido” procede aludir al poder hegemónico de los presidentes, ejercido sobre su propio partido y en consecuencia sobre el Congreso. También hay que agregar otra consideración: el partido que gobernó durante setenta años, pasó a la oposición y por su experiencia en

Diego Valadés

el poder hizo un tipo de oposición diferente a la que se había producido hasta ese momento. De esta manera la modificación en cuanto a las prácticas políticas se produjo por dos vías: porque desapareció la presencia hegemónica del presidente sobre la vida política del país, y porque apareció un partido que había nacido en el poder y que nunca había actuado desde la oposición. Los efectos del poder hegemónico tuvieron un efecto muy pronunciado en el funcionamiento del Congreso. Por eso ahora el autor señala la necesidad de fortalecer las comisiones congresuales. Hoy participan en el Congreso dos partidos con experiencia en el gobierno nacional y un tercer partido con múltiples experiencias de gobierno local, de suerte que en el orden político, la composición y la forma de trabajar del Congreso se ha visto enriquecida y esto se debe tomar en cuenta para la operación de esa institución. Otro tema importante es la falta de sincronía o de correspondencia que se da entre el cambio que se advierte en el funcionamiento del Congreso federal, en pleno y en comisiones, y el contraste que se advierte con relación a las legislaturas estatales. México sigue teniendo una composición muy arcaica de la vida de los congresos locales, y por añadidura en la vida penitenciaria local, como señala el autor de esta obra. La reforma del Congreso (y sus comisiones) así como de las cárceles federales, deben ser vistas también como parte de la relación simétrica que subsiste entre la federación y las entidades federativas. Si se quiere cambiar la vida institucional del país se debe atender a las necesidades y a las realidades institucionales en todos los niveles del poder, porque de otra manera se corre el riesgo de construir un régimen de dos velocidades: uno, el federal, con cambios acelerados y de orientación democrática; y otro, el local, de estancamiento y de orientación caciquil. Esta obra, que subraya la importancia de fortalecer a las comisiones del Congreso y de actualizar legislación penitenciaria del país, es una aportación relevante para el debate democrático en México, por lo que felicito a su autor y le agradezco la hospitalidad para estas breves palabras. Diego Valadés

Prólogo La transición democrática mexicana ha enfatizado la importancia del Congreso y muy especialmente de sus comisiones legislativas, concebidas como un mecanismo esencial del sistema político para analizar los asuntos públicos, legitimar las acciones de gobierno y cumplir con los compromisos en los que participan los diversos sectores de la sociedad, todo ello como parte de su función principal: la creación legislativa. Su importancia para la vida democrática ha motivado también una serie de estudios relacionados con el Derecho Parlamentario a fin de conocer los modos de debatir, presentar proyectos de ley o enmiendas constitucionales, organizar las comisiones y sus procedimientos, y publicitar la acción parlamentaria, entre otros asuntos. Justamente, Comisiones legislativas y sistemas penitenciarios: el cambio de la justicia penal, de José Luis Hernández Sánchez, se inscribe dentro de este campo de estudios sobre las reglas internas de nuestras asambleas representativas, vinculado en este caso con la construcción y ordenamiento de los sistemas penitenciarios. La vinculación de estos dos temas específicos tiene un antecedente histórico notable e imprescindible en la figura y las ideas de Jeremy Bentham, autor de Panopticon (Londres, 1791) y de Tactique des assemblées législatives, suive d’un traité des sophismes politiques (París, 1816). Obras con muy distintos propósitos —la primera conocida por instaurar un modelo de penitenciaría a partir de un edificio para vigilar a los reclusos con más seguridad y economía y, al mismo tiempo, trabajar en su reforma moral; la segunda, un estudio pionero sobre las consecuencias políticas de las reglas parlamentarias o el arte de dirigir las operaciones de un cuerpo político— a ambas, sin embargo, subyace un elemento común, la finalidad de poner en orden, organizar las instituciones para beneficio de la sociedad. Y si la legalidad y la seguridad jurídica de las personas constituyen bienes sociales fundamentales, entonces comisiones legislativas y sistemas penitenciarios, afirma Hernández Sánchez, “son un binomio que da al Estado mecanismos de control para salvaguardar” tales bienes. Con el propósito de dimensionar la trascendencia de ese binomio,

Rafael Estrada Michel

el autor examina la evolución de los sistemas penitenciarios a la luz de las intervenciones de las comisiones legislativas —en particular, los comités de justicia— en los regímenes parlamentario (Reino Unido), presidencial (Estados Unidos) y semiparlamentario (Francia). De John Howard y su influencia en el establecimiento de normas de operación generales en las cárceles en el siglo xviii a la Constitutional Reform Act de 2005 en el Reino Unido; de William Penn, fundador de la primera legislación penal reformadora con principios humanistas en 1682, el modelo Auburn (Nueva York, 1816), la Three Prisons Act (1891) para el establecimiento de las primeras prisiones federales a la creación de subcomités especializados en crimen, terrorismo y seguridad nacionales (2006-2009) en el Congreso de los Estados Unidos; de las reflexiones de Mabillon para reformar las prisiones (1695), el código penal surgido tras la revolución (1791), el sistema penitenciario de Charles Lucas (1830), la ley del 5 de junio de 1875 para incorporar el trabajo y la supervisión de las penas en las cárceles a la nueva ley penitenciaria de 2009 orientada a la humanización de los servicios penitenciarios y la reinserción social en Francia, la revisión histórica de Hernández Sánchez destaca el desarrollo político e institucional para crear, organizar y consolidar reformas estructurales a los sistemas penitenciarios, con la participación clave de comisiones legislativas especializadas en el ramo de justicia. La revisión es útil para un ejercicio de comparación ineludible con lo realizado hasta el momento en nuestro país. El resultado, de acuerdo con la mirada crítica del autor, es desfavorable: del siglo xix a nuestros días las comisiones legislativas del Congreso han sido incapaces de expedir una legislación que permita la operación eficiente de nuestro sistema penitenciario, tanto en el ámbito local como en el federal. Desde luego, hemos tenido luces. El repaso contenido en los dos últimos capítulos de esta obra acerca de las comisiones legislativas en el modelo congresual mexicano y su influencia en la construcción de un sistema penitenciario durante los siglos xix y xx, revela nombres y acciones como el Código Penal de Martínez de Castro (1871) —el primer código penal mexicano—; una primera reforma penitenciaria que en 1874 buscó incorporar los principios vanguardistas de Bentham y Howard, impulsada por don Mariano Otero, a partir de un diagnóstico lapidario sobre la situación de los presos y las cárce-

Prólogo

les; el Palacio de Lecumberri (1900), nuestro modelo panóptico de régimen penitenciario, y el sobresaliente legado de Miguel S. Macedo, director de Lecumberri, profesor de derecho penal, colaborador en la elaboración de reglamentos para penitenciarías y autor de tres obras seminales: El nuevo sistema penitenciario y el Código Penal (1896), La criminalidad en México. Medios para combatirla (1897) y Los establecimientos penales (1901). Macedo fue también fundador de la Escuela Libre de Derecho casa en la que José Luis Hernández Sánchez defendió este trabajo como brillante tesis de Maestría. Las sombras se extienden, sin embargo, durante casi todo el siglo xx con comisiones legislativas prácticamente inexistentes debido al régimen presidencialista. Los avances fueron producto de iniciativas del Ejecutivo, soportadas por la estructura de la Administración Pública Federal. De ese modo, surgieron el Código Penal Federal (1931) y el Código de Procedimientos Penales (1934), por ejemplo. Es hasta 1997 que observamos una verdadera instalación de comisiones camarales integradas por todos los grupos parlamentarios y un acuerdo que norma su funcionamiento. Dentro de este nuevo entorno, señala el autor, las comisiones legislativas han hecho dos aportaciones clave para la construcción de un sistema penitenciario: a) el decreto del 18 de junio de 2008 que reforma diversas disposiciones de la Constitución para establecer un nuevo sistema de reinserción, así como el régimen de modificación y duración de penas, y b) el decreto del 2 de enero de 2009 por el que se expide la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública y con el que se crea la Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario, “ideal para impulso, construcción, ejecución y vigilancia de las políticas públicas que se generen en esta materia”. Deseamos que obras como ésta de José Luis Hernández Sánchez reafirmen la labor de las comisiones legislativas de Justicia y Gobernación de ambas Cámaras, promoviendo un mayor conocimiento, compromiso y especialización de sus integrantes a fin de responder al enorme reto que representa poner en orden, diría Bentham, o bien, decimos nosotros, sistematizar un modelo eficiente de operación para los centros penitenciarios y su población en nuestro país. Rafael Estrada Michel

Introducción Esta obra es fruto de encuentros y coincidencias. De encuentros y coincidencias, porque desde 1998 he tenido la oportunidad de participar en las actividades del Congreso mexicano y conocer a los principales actores de las reformas que se vienen dando en el modelo de justicia penal. De encuentros y coincidencias, porque en este andar, coincidí con dos grandes mexicanos, sin los cuales no se puede explicar el origen y la culminación de esta obra: Diego Valadés y Rafael Estrada Michel. A ambos les expreso mi gratitud sempiterna. Esta obra es de encuentros y coincidencias porque los orígenes de las comisiones legislativas y los sistemas penitenciarios tienen como fuente las ideas de dos pensadores que convergen en su edificación, sin embargo, hoy aparecen alejados de la dogmática penitenciaria y legislativa: Beccaria y Bentham. Coincidencia, es también, que este libro retome el pensamiento beccariano y se publique en 2014. A 250 años de la primera edición de Dei delitti e delle pene. Curiosamente también encontramos en este texto el principio de “La massima felicitá divisa nel maggior numero”, que sirvió a Jeremy Bentham para desarrollar su teoría utilitarista y el teorema que hoy algunas legislaciones punitivas olvidan: “Para que toda pena no sea violencia de uno, o de muchos, contra un particular ciudadano; debe esencialmente ser pública, pronta, necesaria, la más pequeña de las posibles en circunstancias actuales, proporcional a los delitos, dictada por las leyes.” Es una coincidencia también, que en 2014 se cumplan 50 años de la publicación de la obra Essays on Bentham. Jurisprudence and Political Theory, escrita por el filósofo H. L. A. Hart. La que tomamos en cuenta para analizar el pensamiento beccariano y el pensamiento benthamiano. Sus aportaciones son un instrumento de gran valía para los responsables de la construcción de nuevos modelos punitivos. Y, todos estos autores, invariablemente se deben consultar para entender la importancia de la mejora del trabajo que realizan las comisiones legislativas y el papel de los sistemas penitenciarios.

José Luis Hernández Sánchez

Parafraseando a Sartori, podemos decir que hoy las comisiones legislativas y los sistemas penitenciarios son la parte más omnipresente, crucial y peor entendida en muchos regímenes constitucionales. Los cambios democráticos que han modernizado otras instituciones públicas, no han llegado aún a las comisiones legislativas y a los sistemas penitenciarios. Eso es innegable, por lo menos en México. Un ejemplo de ello es el desconocimiento que existe en el aparato de gobierno de las fortalezas y debilidades institucionales que ambas estructuras tienen. Ambos, sistemas penitenciarios y comisiones legislativas, son un binomio que da al Estado mecanismos de control para salvaguardar la legalidad y la supremacía constitucional. El problema es que en ellos no se respeta ni una ni otra. El caso de México es paradigmático y por eso se escogió. Aquí podemos ver la arcaica operación de las comisiones legislativas y los sistemas penitenciarios. Pocas personas han alzado su voz para recordarle al Congreso que no existe la legislación secundaria que permita la operación de un verdadero sistema penitenciario y de un nuevo régimen de ejecución de penas. Y menos personas aún han alzado la voz para recordar a teóricos y legisladores, que el trabajo del Congreso mexicano debe ser visto desde el ámbito de las comisiones legislativas y su régimen interno. El Congreso mexicano, como cualquier otro legislativo en el mundo, está facultado para crear el derecho. Lo crea a través del Pleno, máxima instancia de decisión y formalización de normas jurídicas; de sus comisiones, órganos de verdadero debate y confección normativa; y de sus staff de asesores, célula básica, creadora material de la norma y sus reformas, en cualquier parlamento del mundo. En esta investigación nos preguntamos si las comisiones legislativas han aportado elementos para la construcción de un “sistema penitenciario” en el Reino Unido, Francia y los Estados Unidos. Y, posteriormente, qué han hecho en México. La razón de las preguntas tiene un origen claro: Las comisiones legislativas, por un lado, son los espacios en los que se genera la confección normativa. Por el otro, las cárceles son las estructuras creadas por el gobierno como instrumento para inhibir el delito a través del castigo.

Introducción

Ambas, comisiones legislativas y cárceles, deben contar con normas e insumos para cumplir sus fines, pero además, esas normas y esos insumos deben ser administrados con eficacia, para que las organizaciones con el tiempo se institucionalicen. Es decir, sean capaces de resolver sus problemas internos y atender con eficiencia los asuntos que se les encomienda. Éste es el reto principal de cualquier servicio público. Hoy, las comisiones legislativas no le permiten al Congreso de la Unión resolver sus problemas internos ni atender eficazmente los asuntos que se le encomiendan, debido a la ausencia de normas que regulen eficientemente sus trabajos. Por ejemplo, la construcción de un sistema penitenciario. Creemos que la reforma constitucional de justicia penal que se viene construyendo desde 2008 es una buena oportunidad para corregir muchos problemas históricos. Sin embargo, la mayor parte de sus operadores la estudian desde perspectivas generalmente procesalistas y enfocadas al ministerio público, los jueces y la policía, olvidándose del eslabón más endeble por el que se filtra la corrupción de manera exagerada y vulnerándose toda la estructura estatal: las cárceles. Comisiones legislativas y sistemas penitenciarios son parte de ese engranaje basado en límites, vínculos y controles impuestos a todos los poderes del Estado y sus habitantes con el fin de garantizar el régimen constitucional en México. La alternancia en la titularidad del Poder Ejecutivo que inició en el año 2000, ha terminado con el desinterés y la apatía que existían por el estudio de las tareas congresuales, transformándose ahora, en un tema de análisis y prospectiva para la toma de decisiones en prácticamente cualquier actividad del país. Hoy, las resoluciones que emite el Congreso General son estudiadas por un sinnúmero de personas, ya que éstas deciden no sólo temas presupuestales y legislativos, sino todo aquello que es de interés prioritario para el país. El estudio de las reglas que dan vida a la actividad congresual, su aplicación, los fines; los inconvenientes o dificultades para cumplir el procedimiento legislativo, la lucha interna entre las diferentes fuerzas políticas; todo, ha sido analizado desde la óptica del Derecho Constitucional, de la Ciencia Política, del Derecho Electoral, sin embargo, como dicen Lujambio y Estrada, “no hay, pues, en México una tra-

José Luis Hernández Sánchez

dición de estudios Parlamentarios strictu sensu. […] No hemos estudiado las tácticas parlamentarias porque no sabemos, históricamente, cuáles son, porque no está claro qué normas han estado en vigor, porque es obscuro su origen, porque no se han compilado ordenadamente.” Nuestra obra fue pensada también para aportar elementos que cubran este gran vacío. Hace más de un siglo, dos pensadores tocaron estos temas. Por un lado, Woodrow Wilson (2002), dijo que: “Quien no esté familiarizado con lo que el Congreso hace actualmente y con la manera como lo realiza, con todas sus funciones y todas sus ocupaciones, con todos sus procedimientos de administración y todos sus recursos de poder, está muy lejos de tener el conocimiento del sistema constitucional bajo el cual vivimos; en cambio, para quien se halle instruido de esas materias, ese conocimiento está próximo.” El otro, Mariano Otero (treinta y siete años antes de Wilson) anheló que México tuviera un sistema penitenciario basado en las ideas de Howard, Bentham, Beaumont y Tocqueville; pensó que esto serviría para la mejora del pueblo y en su discurso ante los diputados les expresó que “el abandono de ese sistema era signo de nuestro atraso, […] si el Congreso se digna a aprobar el proyecto y conserva por algún tiempo el orden constitucional, los señores diputados tendrán muy pronto el placer de colocar los cimientos de un edificio que reparará y evitará crímenes” (Otero, 1859). Nosotros decidimos conjuntar ambos temas con la intención de mejorar nuestro régimen democrático. No hay en el mundo académico nacional (me atrevo a afirmar), una investigación similar, por ello, anhelamos que nuestro pensamiento sirva de base para el análisis de otros casos en otras áreas del conocimiento. Al final, como dice Einstein (1995): “el valor de un hombre para su comunidad suele fijarse según cómo oriente su sensibilidad, su pensamiento y su acción hacia el reclamo de los otros.” Finalmente, deseo concluir esta introducción, o mejor dicho, este anecdotario de coincidencias y encuentros, agradeciendo el apoyo de todas las personas que coincidieron y se encontraron conmigo durante la redacción de este libro. En particular a Fátima Ríos, quien hizo el análisis crítico del texto; Alan Avendaño, por hacer la corrección de estilo; a José Luis Pérez Santacruz, por abrir las puertas de su biblio-

Introducción

teca; Evangelina Avilés, por hacerme becario CONCACYT; y muy especialmente, a toda mi familia y a Alejandro Cubí, director de Tirant lo Blanch, México, quien acogió con gran interés y profesionalismo este proyecto. Ciudad de México, Junio de 2014.

Einstein, A. (1995). Mi visión del Mundo. Barcelona: Tusquets Editores. Lujambio, A. y Estrada Michel, R. (2012). Tácticas parlamentarias hispanomexicanas. La influencia de los Reglamentos para el Gobierno Interior de las Cortes de Cádiz en el Derecho Parlamentario de México. México: Tirant lo Blanch. Otero, M. (1859). Obras del Sr. Lic. D. Mariano Otero (Tomo I). México: Tipografía de Nabor Chávez.

Capítulo Primero

Prolegómenos de las comisiones legislativas y los sistemas penitenciarios1 Las palabras “comisión” y “comité”, como muchas otras del lenguaje jurídico cuentan con un significado que no es unívoco, de hecho, éste tiende a cambiar no sólo según la materia de estudio, sino también, según el lugar y la época. Semánticamente el término “comisión” significa un conjunto de personas encargadas por una corporación o autoridad para entender algún asunto. A la vez, “comité” es aquella comisión de personas encargadas para un asunto (Real Academia Española, 1992, pág. 366). En el ámbito parlamentario es conocida la definición clásica del jurista francés Joseph Barthélémy (1934, pág. 10), quien las define como: “organismes constitués dans chaque Chambre, composés d’un nombre généralement restreint dès ses membres, choisis à raison d’une compétence présumée et chargés en principe de préparer son travail, normalement, en lui présentant rapport”2. Por su parte, la voz “penitenciario”, dice el Diccionario de la Lengua Española (1992, pág. 1567), proviene de la voz “penitencia”, perteneciente o relativo a la penitenciaría o a lo penal; refiere a cualquiera de los sistemas modernamente adoptados para castigo y corrección

A lo largo de este texto se emplearán indistintamente las expresiones “asamblea representativa”, “parlamento”, “congreso” y “legislativo”. Sin embargo, en estricto sentido existen diferencias que deben ser tomadas en cuenta para su uso cotidiano. El funcionamiento y principios de los regímenes presidencial, parlamentario y semiparlamentario serán estudiados sólo en aquellas particularidades que tienen relación directa con las comisiones legislativas y sus aportaciones para la construcción de sistemas penitenciarios. Desde la última década del siglo XX, los tres regímenes constitucionales fueron sometidos a un conjunto de cambios muy intensos que han modificado su ethos clásico. “Las comisiones son organismos constituidos en una Cámara, compuestos generalmente de un número restringido de sus miembros, escogidos en razón de su competencia y encargados, en principio, de preparar su trabajo, normalmente mediante la presentación de un dictamen.” La traducción es propia.

José Luis Hernández Sánchez

de los penados y del régimen o del servicio de los establecimientos destinados a este objeto. “Penitenciaría” es el establecimiento penitenciario en que sufren condenas los penados, sujetos a un régimen que, haciéndoles expiar sus delitos, va orientado a su enmienda y mejora. La diferencia entre “penitenciario” y las voces “cárcel” o “prisión” radica principalmente en que estas dos últimas delimitan únicamente el espacio físico destinado para el encierro, la reclusión o contención de las personas, siendo el concepto “penitenciario” más amplio y dirigido al funcionamiento de un “sistema” o “régimen” que se aplica dentro de un establecimiento, basado en un conjunto de principios, reglas, normas, objetivos y fines bien establecidos3. Diversos autores como Melossi y Pavarini (1987, pág. 167), Foucault (2008, pág. 233) o George Rusche y Otto Kirchheimer (2004, págs. 74-86, 123-130) ubican a las cárceles, prisiones y los sistemas penitenciarios como parte de los modelos de control social que las élites políticas, en distintas épocas y lugares, han utilizado para atender los fines del Estado4.

Cárcel (Del lat. carcer, -ĕris). 1. f. Local destinado a reclusión de presos. Prisión. (Del lat. prehensĭo, -ōnis). 1. f. Acción de prender ( asir). 2. f. Cárcel o sitio donde se encierra y asegura a los presos. 3. f. Der. Pena de privación de libertad, inferior a la reclusión y superior a la de arresto. (Real Academia Española, 1992, pág. 289 y 1183). Zygmunt Bauman (2007) comenta que la sociedad moderna “no cree posible la seguridad si no se toman medidas, conscientes y deliberadas, para salvaguardar su seguridad. Esas medidas significan, primero y sobre todo, la guía y la supervisión de la conducta humana: significan control social. El control social se puede ejercer de dos maneras: se puede poner a la gente en una situación que le impida hacer cosas que no deseamos que haga, o ponerla en una situación que la aliente a hacer cosas que deseamos que haga […] Esta tarea se divide en dos: prevención y estímulo. La prevención es el propósito de la provisión, si hay razón para creer que, teniendo la opción, la gente se comporta de manera contraria a la conducta que se requiere la perpetuación del orden. El estímulo es el propósito si se confía en que otra gente se embarcará, teniendo la opción, en la acción que se considera garante de un correcto orden de cosas”. Por ello, la libertad “nació como un privilegio y como tal se ha mantenido desde entonces”.