manuales
Antonio Sánchez Andrés
Libros de texto para todas las especialidades de Derecho, Criminología, Economía y Sociología. Una colección clásica en la literatura universitaria española. Todos los títulos de la colección manuales los encontrará en la página web de Tirant lo Blanch, www.tirant.es
INTRODUCCIÓN A LA POLÍTICA ECONÓMICA CONCEPTO, ESTRUCTURA Y FORMACIÓN
978-84-1378-810-4
INTRODUCCIÓN A LA POLÍTICA ECONÓMICA
Antonio Sánchez Andrés
manuales
INTRODUCCIÓN A LA POLÍTICA ECONÓMICA Concepto, estructura y formación
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Javier de Lucas Martín
Ana Cañizares Laso
Víctor Moreno Catena
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Jorge A. Cerdio Herrán
Francisco Muñoz Conde
José Ramón Cossío Díaz
Angelika Nussberger
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
Luis López Guerra
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
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INTRODUCCIÓN A LA POLÍTICA ECONÓMICA Concepto, estructura y formación
ANTONIO SÁNCHEZ ANDRÉS
Departamento de Economía Aplicada —Política Económica— Universitat de València
tirant lo blanch Valencia, 2021
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© Antonio Sánchez Andrés
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Índice Prólogo................................................................................................................................. 11
PARTE I CONCEPTO Y ESTRUCTURACIÓN DE LA POLÍTICA ECONÓMICA Tema 1 ECONOMÍA Y POLÍTICA ECONÓMICA 1. Economía mixta.............................................................................................................. 17 2. Concepto de política económica...................................................................................... 21 2.1. Elementos del concepto de política económica......................................................... 21 2.2. Las interpretaciones de la política económica.......................................................... 22 3. Límites en el alcance de la política económica................................................................. 27 4. Elementos de un nuevo enfoque de la política económica: consenso y poder................... 33
Tema 2 LA CONFIGURACIÓN DE LA AGENDA Y EL DISEÑO DE LA POLÍTICA ECONÓMICA 1. 2. 3. 4.
La gestación de la agenda: los problemas de trasfondo.................................................... 39 La configuración de la agenda: los objetivos de la política económica............................. 44 Formulación y diseño de políticas económicas................................................................. 48 Relaciones objetivos e instrumentos................................................................................ 52
Tema 3 ESTRUCTURACIÓN DE LA POLÍTICA ECONÓMICA: APLICACIÓN Y EVALUACIÓN 1. La aplicación de políticas económicas............................................................................. 60 1.1. La especificación de políticas económicas................................................................ 60 1.2. La ejecución de políticas económicas....................................................................... 65 2. Evaluación de políticas económicas................................................................................. 68 2.1. Concepto y caracterización de evaluación................................................................ 68 2.2. La institucionalización de la evaluación de las políticas económicas........................ 71 2.3. Las técnicas de evaluación de política públicas........................................................ 73
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Índice
PARTE II FORMACIÓN DE LA POLÍTICA ECONÓMICA Tema 4 ESTRUCTURA INSTITUCIONAL Y LA FORMACIÓN DE LA POLÍTICA ECONÓMICA 1. Las instituciones y la estructura constitucional................................................................ 81 2. El parlamento y el gobierno en la política económica...................................................... 83 2.1. El gobierno.............................................................................................................. 83 2.2. Los ministerios........................................................................................................ 85 2.3. La legislación base de la política económica............................................................ 86 3. El estado como organismo multinivel de gobierno........................................................... 87 4. La administración del estado........................................................................................... 91 5. Los organismos especializados del estado: agencias estatales y empresas públicas........... 95 5.1. Agencias estatales.................................................................................................... 95 5.2. Empresas públicas................................................................................................... 98
Tema 5 CONTENIDO DE LAS INSTITUCIONES Y LA FORMACIÓN DE LA POLÍTICA ECONÓMICA 1. Democracia y sistema electoral........................................................................................ 103 1.1. El electorado............................................................................................................ 103 1.2. Electorado, opinión pública y medios de comunicación........................................... 105 1.3. La síntesis o agregación de la voluntad popular....................................................... 108 2. Partidos políticos y sistema democrático......................................................................... 109 3. Los políticos y el gobierno............................................................................................... 114 3.1. Estructura partidista y liderazgo.............................................................................. 114 3.2. El comportamiento de los políticos en el gobierno................................................... 116 4. Los políticos orgánicos.................................................................................................... 117
Tema 6 LA ELABORACIÓN DE LA POLÍTICA ECONÓMICA: LOS AGENTES INFORMALES 1. Los grupos de interés....................................................................................................... 125 1.1. Concepto y caracterización de los grupos de interés................................................ 125 1.2. Interpretación de la acción de los grupos de interés................................................. 132 2. Agentes externos internacionales y la globalización......................................................... 136 3. Los agentes económicos y el cambio en la política económica......................................... 140
Índice
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PARTE III OBJETIVOS A LARGO PLAZO DE LA POLÍTICA ECONÓMICA Tema 7 CRECIMIENTO ECONÓMICO Y POLÍTICA ECONÓMICA 1. El concepto del objetivo de crecimiento económico......................................................... 147 2. La configuración de la agenda respecto al crecimiento económico................................... 150 2.1. Causas generales del crecimiento económico........................................................... 150 2.2. Demanda, oferta y crecimiento económico.............................................................. 151 2.3. El crecimiento económico más allá de la función de producción.............................. 153 2.3.1. Enfoques institucionales............................................................................... 153 2.3.2. El condicionante exterior y el crecimiento económico................................. 154 2.3.3. Perspectivas sectoriales................................................................................. 154 2.3.4. Visiones regionales....................................................................................... 155 2.3.5. La política económica como condicionante del crecimiento económico........ 156 2.4. La concreción del objetivo de crecimiento económico.............................................. 157 3. Las políticas de crecimiento económico........................................................................... 158 3.1. Una perspectiva global de las políticas de crecimiento económico........................... 158 3.2. Políticas económicas sobre el proceso productivo.................................................... 161 3.2.1. Políticas sobre el trabajo.............................................................................. 161 3.2.2. Políticas sobre el capital............................................................................... 163 3.2.3. Políticas de acción sobre el empresariado..................................................... 166 3.3. Políticas de implantación en el mercado.................................................................. 167 3.3.1. Políticas de regulación.................................................................................. 167 3.3.2. Políticas de competencias............................................................................. 168 3.3.3. Políticas financieras...................................................................................... 169 3.4. Políticas de entorno empresarial.............................................................................. 170 3.4.1. Política de infraestructuras........................................................................... 170 3.4.2. Las políticas medioambientales.................................................................... 171 3.4.3. Políticas sociales........................................................................................... 171
Tema 8 DESIGUALDAD Y POLÍTICAS REDISTRIBUTIVAS 1. El problema de la desigualdad......................................................................................... 175 2. Criterios de justicia y objetivos redistributivos................................................................ 177 2.1. La argumentación liberal......................................................................................... 178 2.2. La argumentación intervencionista.......................................................................... 179 2.3. La medición de la desigualdad................................................................................. 181 3. Los instrumentos de las políticas económicas de redistribución....................................... 183 3.1. Los instrumentos regulatorios redistributivos.......................................................... 183 3.2. Los instrumentos financieros redistributivos............................................................ 184 3.3. El debate de la financiación de la política redistributiva........................................... 185 4. Estrategias de políticas de redistribución......................................................................... 187 4.1. Entre rentas de capital............................................................................................. 187 4.2. Redistribuciones entre capital y trabajo................................................................... 189
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Índice 4.3. Redistribución entre rentas de trabajo..................................................................... 191 4.4. Redistribuciones de rentas a transferencias.............................................................. 192 4.5. Redistribuciones indirectas (presupuestarias)........................................................... 195
Prólogo Dentro de los estudios de Economía se encuentran incluidas las materias de Política Económica. Estas analizan las intervenciones del estado en la economía. Un papel importante dentro de aquellos estudios es ocupado por la Teoría Económica, en sus diversas formas. Sin embargo, esta disciplina ha padecido tradicionalmente un fuerte sesgo en el sentido de concentrar su atención sobre el funcionamiento y resultados de la iniciativa privada. En consecuencia, este tipo de análisis concibe al estado como una entidad residual dentro de la economía. En la actualidad, a título de referencia, en los países desarrollados, alrededor del 40 por ciento del PIB es gasto público. Pero, por añadidura, todas las actividades de la iniciativa privada se encuentran enmarcadas y organizadas por las normas establecidas por el estado, es decir, las políticas de regulaciones y las institucionales. Prácticamente toda la vida económica (y social) se encuentra plagada por regulaciones, sin las que la sociedad no existiría. Por tanto, excluir el estudio o restar importancia a las intervenciones del estado (política económica) en el análisis económico conduce a ofrecer una visión irreal de aquello que acontece en nuestras sociedades. La estructura de la troncalidad en los estudios académicos de Política Económica en España se ha consolidado en tres bloques, a saber, formación de la política económica, políticas coyunturales y políticas estructurales. En el caso de la Universidad de Valencia, esta troncalidad se ha materializado en los estudios de Economía en 3 asignaturas: • Introducción a la Política Económica (6 créditos; curso 2º, semestre 2º). • Política Económica I: Políticas coyunturales (4,5 créditos; curso 3º, semestre 1º). • Política Económica II: Políticas estructurales (4,5 créditos; curso 3º, semestre 1º). La primera asignatura aborda el concepto de la Política Económica, profundiza en su estructuración y explica cómo se toman las decisiones de política económica. La segunda concentra su atención en las políticas a corto plazo, es decir, en las correspondientes a la gestión de ciclo económico. Mientras tanto, la tercera se orienta hacia las políticas que tienen un horizonte a largo plazo, que pretenden cambiar la fisionomía productiva de un país. Este libro constituye un manual para la preparación de la primera asignatura. La cuestión que se plantea es ¿para qué escribir un manual para esa asignatura? La respuesta es clara: porque no existen. Sí que debe destacarse que, con anterio-
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Antonio Sánchez Andrés
ridad, se escribieron libros que podían servir como manuales para esta asignatura, como se trata de los tres siguientes: • Meynaud, J. (1961): La elaboración de la política económica. Tecnos, Madrid. • Lindblom, Charles B. (1991): El proceso de elaboración de las políticas públicas. Ministerio de Administraciones Públicas, Madrid. • Arias, Xosé C. (1996): La formación de la política económica. Civitas. Madrid El primer detalle que destaca es que, en gran medida, se han quedado obsoletos: el último de ellos vio la luz ya hace más de un cuarto de siglo. Los dos primeros no constituyen manuales, sino más bien ensayos que abordan aspectos vinculados a la formación de la política económica. El tercero sí que tiene características de manual, pero fue escrito al calor de los conocimientos y tradiciones académicas forjadas hasta los años 80. También existen algunos otros libros o, incluso, manuales para otras asignaturas de Política Económica, que explican de manera tangencial estos aspectos. Debe ponerse de relieve que se caracterizan, también, por estar muy influidos por los estudios aparecidos hasta principios de los años 90. Así pues, aparece la necesidad de llevar a cabo una actualización de este tipo de estudios, que presten más atención al pensamiento y los hechos acaecidos ya en estas dos décadas del siglo XXI y que iluminen el quehacer del estado en un mundo cambiante, que cada vez se diferencia más del ya lejano siglo XX. Esta ausencia explica el interés de escribir un manual sobre “Introducción a la Política Económica”. Pero, adicionalmente, este esfuerzo ha de ubicarse en la labor acometida por la Unidad Docente de Política Económica del Departamento de Economía Aplicada de la Universidad de Valencia desde mediados de los años 90 del siglo pasado. Esta tradición queda patente en los siguientes manuales, que se agrupan por áreas temáticas: • Manual general de toda la troncalidad (orientado a estudios de Administración y Dirección de Empresas —ADE—) – Jordán, Josep Mª (coord.) (1995, 1999, 2003): Política Económica. Tirant lo Blanch, Valencia. • Manuales de políticas coyunturales – Jordán, Josep Mª y Antuñano, Isidro (coords.) (2003): Política económica: Fundamentos, objetivos e instrumentos. Tirant lo Blanch, Valencia. – Antuñano, Isidro y Sánchez, Antonio (coords.) (2009): Política económica. Elaboración y políticas coyunturales. Tirant lo Blanch, Valencia. – Ochando, Carlos (coord.) (2015): Políticas económicas coyunturales. Tirant lo Blanch, Valencia.
Introducción a la Política Económica
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• Manuales de políticas estructurales – García, Andrés (coord.) (2003): Política económica sectorial y estructural. Tirant lo Blanch, Valencia. – García, Andrés y Sánchez, Antonio (coords.) (2010): Política económica estructural y de competitividad. Tirant lo Blanch, Valencia. – García, Andrés y Sánchez, Antonio (coords.) (2016): Políticas económicas estructurales y de competitividad. Tirant lo Blanch, Valencia. Cabe señalar que el libro coordinado por Isidro Antuñano y Antonio Sánchez de 2009, sí disponía de una parte dedicada a la formación de la política económica. Adicionalmente, debe señalarse la publicación reciente del manual • Aranda, Evangelina, Pérez, Salvador y Sánchez, Antonio (coords). (2017): Política económica y entorno empresarial. Pearson, Madrid orientado a los estudios de ADE, donde también se alude, de manera breve, a la formación de la política económica porque su objetivo era ofrecer una visión global de los aspectos incluidos en la mencionada troncalidad académica de Política Económica. Este libro que el lector tiene en sus manos tiene una fuerte vocación docente. Por este motivo, se ha diseñado para ser explicado en un semestre, tanto por extensión, como por estructuración temática. Aunque sí se introducen aspectos históricos y, en particular, sobre historia del pensamiento de Política Económica, en general, quedan relegados a un segundo plano y, probablemente, estas cuestiones deberían explicarte, de manera sistemática, en un curso de postgrado. Quizá ahí deberían incluirse análisis metodológicos, aspectos sobre los que, en los últimos tiempos, se ha perdido o prácticamente ha desaparecido el interés, aunque presentan una relevancia vital para formar criterio de investigación y dar sentido a los estudios científicos. Sí que se introduce una parte nueva, que es la estructuración de la política económica. De hecho, con frecuencia, los análisis tradicionales en nuestra disciplina se han quedado en el diseño de las políticas económicas, pero esta parte nueva introducida en este manual, abre una perspectiva más realista al presentar, explícitamente y con dinámica propia, la configuración de la agenda gubernamental y la ejecución de las políticas económicas. Por supuesto, también se presta atención a las restricciones institucionales y a los agentes socioeconómicos cuyas interacciones serán vectores esenciales en la explicación de la política económica. Este manual se organiza en tres bloques, siguiendo la estructura de la asignatura que tiene de referencia. En primer lugar, el concepto y estructuración de la política económica. En el primer capítulo se explica el concepto y la relevancia de la política económica. En los dos siguientes se indica su estructuración por fases. En el primero de ellos se aborda la configuración de la agenda, es decir, cómo los
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problemas relevantes socioeconómicos pasan a ser considerados por el gobierno como dignos de actuar sobre ellos y, por este motivo, les asocia unos indicadores, que son los objetivos. En la segunda parte de ese tema, se explica cómo se trata de dar solución a estos problemas. En este capítulo, juega un papel didáctico relevante el esquema fines-medios. El tercer capítulo de libro presta atención a la aplicación de la política económica y a su evaluación. Estos son aspectos a los que, desde la disciplina, se les ha prestado tradicionalmente poca atención. La aplicación presenta una especial relevancia porque es el momento en que la política económica se hace realidad. Sin ella, el diseño de la política económica constituye simplemente papel mojado. La segunda parte del libro agrupa los diversos aspectos de la formación de la política económica. Es decir, cómo llegan a tomarse las decisiones de política económica en un contexto institucional y con agentes concretos. En el tema cuarto, se explica la estructura del estado, en el tema quinto, se abordan los aspectos relacionados con los agentes y procesos formales en la toma de decisiones estatales y, finalmente, en el tema sexto se apunta el papel de agentes externos al estado, es decir, los grupos de presión internos y los externos (estos últimos adoptando la forma de fenómenos globalizadores). La tercera parte del libro recoge los dos grandes objetivos a largo plazo de la política económica, es decir, el crecimiento económico y la redistribución de la renta. Ambos son perseguidos o sobre ellos tienen impacto todas las políticas económicas planteadas. Tienen la particularidad de que se encuentran estrechamente relacionados con factores institucionales y, por este motivo, se ha introducido su explicación en este manual. El responsable de las consideraciones realizadas en este manual es estrictamente el propio autor. Las ideas presentadas en este manual no han surgido de manera espontánea en el autor, sino que se han beneficiado de las conversaciones, discusiones y comentarios que he tenido con muchos de mis colegas de la Unidad Docente de Política Económica de la Universidad de Valencia. No obstante, quisiera mencionar explícitamente la deuda que mantengo con Juan Antonio Tomás Carpi, catedrático, ahora honorífico, de Política Económica. Sus profundos conocimientos sobre Política Económica, desde un punto de vista teórico y práctico, que me ha ido transmitiendo progresivamente han orientado y enriquecido mi concepción sobre la Política Económica, que se ha manifiestado directamente en este libro.
PARTE I
CONCEPTO Y ESTRUCTURACIÓN DE LA POLÍTICA ECONÓMICA
Tema 1
Economía y política económica Este capítulo, que da inicio al libro, tiene por objeto exponer el significado y la función de la política económica en una economía de mercado. El ámbito de referencia lo constituyen las economías desarrolladas, capitalistas y democráticas. En el caso de que alguna de estas tres características varíe, el contenido y estructura de las políticas económicas se verán alterados, debiéndose introducir explicaciones ulteriores. Para las economías a las que se alude, el estado y sus intervenciones no son un elemento circunstancial o irrelevante. Por el contrario, constituyen una característica esencial de su naturaleza, al menos, en el presente momento histórico. Por tal motivo, para comprender el funcionamiento de estas economías, el estudio de la política económica resulta imprescindible. Debe subrayarse que las intervenciones del estado definen parte del marco institucional de una sociedad, presionan en la modificación de las condiciones estructurales del país e influyen sobre la actividad económica a corto y medio plazo. Estas razones ponen de manifiesto la importancia del estado si se pretende entender nuestras sociedades en términos agregados. Pero, adicionalmente, la política económica condiciona el número de participantes en el mercado, su envergadura y su comportamiento, es decir, que resulta esencial para entender y cambiar las áreas parciales de una economía. Este primer capítulo se inicia tratando de ofrecer un concepto de aquello que se conoce como una economía mixta. Por este motivo, se iniciará exponiendo sus dos formas organizativas más relevantes, el mercado y el estado, y, a continuación, se explicará una de las relaciones más importantes entre ellas, a saber, la política económica. Posteriormente, se pondrán de relieve limitaciones a la política económica, destacando las presiones del mercado sobre el estado para orientar sus intervenciones. Finalmente, se esbozarán unas ideas para contribuir a un cambio en el enfoque interpretativo de la política económica.
1. ECONOMÍA MIXTA Un componente central de una economía capitalista desarrollada es el sector privado. Este está formado por unidades económicas que se relacionan directamente, constituyendo esta forma de vinculación la base de aquello que se entiende por mercado. Sin embargo, todas las relaciones directas entre las unidades económicas no son constitutivas de mercado. En general, se pueden distinguir tres tipos de relaciones directas entre agentes económicos. En primer lugar, las de coopera-
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ción, que coordinan directamente a dos o más agentes económicos para conseguir un fin común. Por ejemplo, las que suelen tener lugar dentro de las empresas entre departamentos y entre trabajadores. En segundo término, las de redistribución, por las que se trasladan recursos de unos agentes a otros, pero sin contrapartida, como, por ejemplo, constituyen las bases de los flujos de recursos entre padres e hijos dentro de las familias o de las corrientes redistributivas de los estados del bienestar. En tercer lugar, aparecen las de intercambio, en las que se relacionan dos agentes con transferencia simultánea en los dos sentidos, con el objetivo de obtener un beneficio o prestación útil para los intervinientes en la transacción. Esto son actos de compra-venta. Estas últimas relaciones son las que constituyen las bases de las relaciones mercadológicas. Para que las relaciones de mercado sean relevantes deben afectar a ámbitos estratégicos de la economía; en particular, deben condicionar las fuentes esenciales del sustento de las personas. Por este motivo, cuando los medios de producción y el trabajo son movilizados esencial y regularmente por las relaciones de intercambio se puede hablar, en primera aproximación, de una economía de mercado. La naturaleza de una economía de mercado está definida por un tipo específico de relaciones descentralizadas, pero que además se desarrollan dentro de un marco determinado de carácter social y político. Este contexto se concreta en unas reglas o normas, formales o informales, que son las instituciones. Así pues, el mercado, como subsistema de la sociedad de la que forma parte, es un conjunto institucionalizado de relaciones descentralizadas de intercambios con características muy específicas, aunque mediatizadas y conducidas, en última instancia, por incentivos económicos, entre los que sobresale el del beneficio. Estas relaciones directas se plasman en la existencia de una oferta y una demanda de bienes, servicios y factores. En el proceso de intercambio surge un equivalente que relaciona aquello que se ofrece y se demanda, que es conocido como el precio. Uno de los problemas que se da en la realidad es la falta de homogeneidad en la capacidad de negociación y en la información que poseen los agentes que determinan la oferta y la demanda. Esta situación pone de manifiesto que el mercado no excluye la capacidad de una de las partes para imponer condiciones al resto (relaciones de poder), significando ventajas de unos agentes en detrimento de otros. Por ejemplo, en términos organizativos, existe una gran diferencia en las respectivas áreas de interrelación en función del tamaño de las empresas (pequeñas, medianas y grandes empresas) o de las características del sector donde se desenvuelvan (productos básicos o actividades financieras). El resultado es que las relaciones mercadológicas entre los distintos agentes económicos participantes son asimétricas.
Introducción a la Política Económica
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Como el objetivo de los agentes tiende a ser la maximización de los resultados económicos (beneficios, retribución, renta, satisfacción de necesidades), con un horizonte temporal de relativo corto plazo, entonces es intrínseco a este sistema organizativo que los participantes pretendan aprovechar la posición de dominio en la relación mercantil e, incluso, eludir las normas y cambiar las reglas cuando ello es posible. En suma, en una economía de mercado se dan las condiciones e incentivos para que algunos agentes impongan a otros sus términos de negociación o manipulen las relaciones mutuas, en perjuicio de los otros. Y cuando este conflicto económico se hace socialmente visible, es la confrontación y la fisura social aquello que suele seguir, dando lugar a inestabilidad de índole socio-política. El funcionamiento y reproducción de una economía de mercado exige la existencia de una reglas y controles que limiten el conflicto, al tiempo que generen ciertos consensos sociales. El establecimiento de las mencionadas instituciones e intervenciones no puede proceder de uno de los participantes en el mercado puesto que, como parte interesada, no resolvería los conflictos y carecería de legitimidad frente al resto de agentes. Es por ello que una economía de mercado exige la intervención de un agente externo, el estado. En primer lugar, este es el garante, en última instancia, de las relaciones de propiedad, es decir, de la configuración de los propios agentes económicos participantes en el mercado. En segundo término, el estado garantiza la existencia de los contratos, es decir, fija la naturaleza y los contenidos de las relaciones (transacciones) entre los agentes. Asimismo, el estado contribuye a configurar el marco estructural en el que las unidades descentralizadas desarrollan sus actividades. A las anteriores restricciones al funcionamiento autónomo del mercado hay que unir la tendencia a la inestabilidad (desorden) que la interrelación descoordinada entre agentes privados origina a nivel macroeconómico. Esta tendencia adopta la forma de aceleraciones excesiva en la producción, seguidas de recesiones. Estos ciclos económicos alteran la asignación de los recursos, destruyen activos económicos y provocan desempleo elevado. Estos ciclos pueden transformar a las economías de mercado en inviables económica y socialmente, argumento que hace emerger a la superficie la necesidad de intervenir por parte del estado para estabilizar tales irregularidades. Debe destacarse que, como consecuencia del elevado grado de descentralización en una economía de mercado pura, los resultados finales (ingresos en su caso) se distribuirán no homogéneamente entre los agentes implicados, situación que se acentuará conforme pase el tiempo. El grado de desigualdad económica se acrecentará, rasgo que será más visible conforme aparezcan fenómenos de marginación y exclusión social. Evitar estos problemas de disgregación social pasarán a un primer plano respecto a la propia legitimación de una economía de mercado
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y en cuanto a su supervivencia. En este ámbito, el estado tendrá una amplia gama de intervenciones. Finalmente, como el motor de las relaciones descentralizadas es la obtención a corto plazo de beneficios, entonces cierto tipo de actividades productivas no son acometidas por los elevados costes iniciales o la incertidumbre acerca de la obtención de ingresos relevantes. Esto ocurre de forma particular respecto a actividades nuevas que pueden definir la estructura económica futura de un país. Como el estado no solo concentra una cantidad suficientemente grande de recursos, sino también la posibilidad de regular actividades, entonces puede llegar a superar esos obstáculos a corto plazo y transformar el largo en relevante y factible. En estos casos el estado actúa de puente entre el corto y el largo plazo. Los comentarios anteriores conducen a ofrecer una idea sobre el estado y su importancia. El estado es una estructura organizativa de carácter vertical que tiene por función ordenar la actividad de una comunidad humana ubicada en un territorio. Esta pretensión del estado se consigue a través de la monopolización del poder legislativo, ejecutivo y judicial. Adicionalmente, existe un reconocimiento real del estado por los miembros de la sociedad y desde otros países. Las funciones del estado, en especial respecto a sus relaciones con el mercado y desde una perspectiva empírico-histórica, serían las acabadas de apuntar y que se sintetizan en el siguiente cuadro: Cuadro 1. Funciones del estado Función
Vinculación con las relaciones mercadológicas
Contenidos
Institucional
Genera y mantiene
Definición y defensa de derechos de propiedad y contratos
Estructural
Crea el marco de desenvolvimiento
Provisión de infraestructuras y bienes públicos
Estabilizadora
Regula y refuerza la coordinación
Cambios en ingresos y gastos presupuestarios, con impacto agregado
Legitimadora
Homogeneización en resultados de participantes
Intervenciones en niveles de renta y riqueza
Dinamizadora
Coordinadora de las perspectivas a corto y largo plazo
Gastos en investigación o en estímulo de las innovaciones o formativos de la población