Issuu

DRET AMBIENTAL LOCAL DE CATALUNYA Data de tancament de l’edició 15 de maig de 2016

LUCÍA CASADO CASADO

Professora titular de dret administratiu Subdirectora Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT) Universitat Rovira i Virgili

JOSEP RAMON FUENTES I GASÓ

Professor titular de dret administratiu Director Càtedra d’Estudis Jurídics Locals Màrius Viadel i Martín Universitat Rovira i Virgili (directors)

Sílvia Carmona Garias

Professora contractada dret administratiu Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona Universitat Rovira i Virgili

Marina Rodríguez Beas

Professora contractada de dret administratiu Càtedra d’Estudis Jurídics Locals Màrius Viadel i Martín Universitat Rovira i Virgili

(coordinadores)

València, 2017

Copyright ® 2017 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9143-013-1 MAQUETA: Innovatext Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

A la Marta i l’Alba (LCC) A l’Alba (JRFG)

“L’aliança entre l’economia i la tecnologia acaba deixant a fora el que no formi part dels seus interessos immediats. Així només podrien esperar-se algunes declamacions superficials, accions filantròpiques aïllades, i fins i tot esforços per mostrar sensibilitat envers el medi ambient, quan en la realitat qualsevol intent de les organitzacions socials per modificar les coses serà vist com una molèstia provocada per il·lusos romàntics o com un obstacle a esquivar.” FRANCESC, Laudato Si’ 1

FRANCESC, Laudato si’, Carta encíclica sobre la cura de la casa de tots, núm. 54 in fine.

Pròleg És un plaer donar la benvinguda a l’ampli conjunt de treballs de Dret Ambiental reunits en aquest volum i territorialment referits a les Administracions locals de Catalunya. L’empresa tenia el seu precedent al volum Medi ambient i ens locals (Barcelona, Cedecs, 2008), els capítols del qual van ser redactats per Lucía Casado Casado i Josep Ramon Fuentes i Gasó. Ara aquests dos professors titulars de dret administratiu de la Universitat Rovira i Virgili han dirigit altres col·laboracions per oferir un panorama de la matèria notablement ampliat. L’obra és un bon exemple dels resultats de l’especialització ambiental que ve constituint un dels signes d’identitat de la Facultat de Ciències Jurídiques tarragonina i del seu Centre d’Estudis de Dret Ambiental. Uns centres que desenvolupen els estudis jurídics amb particular atenció a la problemàtica ambiental, segons s’adverteix a les publicacions, als congressos i a altres activitats en què freqüentment col·laboren els seus professors. Així s’ha pogut consolidar un nucli acadèmic dinàmic i ben relacionat amb els fòrums ambientals d’altres indrets. En aquest sentit, cal significar que el dret ambiental és una disciplina de vocació reguladora mundial. Els seus punts de partida es troben a les qüestions que amenacen la mateixa supervivència del planeta, com el canvi climàtic, l’esgotament de la capa d’ozó o la constant pèrdua de biodiversitat. Tals punts de partida s’han assumit plenament pel Dret Internacional Ambiental, que ha experimentat espectaculars desenvolupaments durant els últims quaranta anys de la mà de successius tractats multilaterals, especialment en experiències d’integració regional tan sòlides com la Unió Europea. Al mateix temps, la comunitat de situacions estatals explica el paral·lel auge del dret comparat ambiental. Ara bé, tant la perspectiva internacional com la comparada acaben confluint als ordenaments ambientals dels diferents Estats, que són els que permeten oferir els continguts més complets de la disciplina. Una branca jurídica fortament vinculada al Dret Administratiu, que li proporciona els conceptes essencials, des del principi de legalitat al del control judicial, les regles de distribució de competències, els sistemes i models d’organització, el procediment, la contractació pública, etc. Altres sectors jurídics aporten també elements per construir institucions essencials com són la responsabilitat civil ambiental, el delicte ecològic o els tributs verds.

Pròleg

Així ha arribat a formar-se el dret ambiental, producte d’una gegantesca simbiosi en què conflueixen regulacions establertes als ordenaments internacionals i estatals, totes elles vertebrades per tècniques i principis administratius, tributaris, penals o civils, en funció dels variats continguts de la nova disciplina. El volum dels autors tarragonins respon perfectament als anteriors paràmetres, ja que inclou l’anàlisi de diferents parts del dret ambiental combinant elements de diferent origen territorial i sectorial. Sota l’òptica dels poders generals sobre el territori, al costat dels aspectes internacionals, comparats i estatals que conformen la trama bàsica de la disciplina, l’originalitat dels estudis aquí recopilats consisteix en assumir també els següents graons, això és, els autonòmics i locals, en un lloable esforç per apropar-se a la realitat jurídica. En bona part dels continguts ambientals, els ordenaments autonòmics presenten notes pròpies que justifiquen l’òptica adoptada en aquesta obra. Des de les primeres regulacions en matèria d’espais naturals, passant per les referides a les alteracions derivades de les activitats mineres i a la protecció del paisatge en general, així com a la lluita contra la contaminació atmosfèrica o a la mateixa configuració de les tècniques generals d’intervenció ambiental, la concreta experiència catalana imposa fins i tot aquesta perspectiva pels seus tons d’originalitat, la persistència de les seves manifestacions i el nivell d’efectiva tutela ambiental aconseguit. Fernando López Ramón Catedràtic de dret administratiu Universitat de Saragossa Saragossa, 11 d’abril de 2016

Introducció Des del plantejament certament innovador de l’article 45 de la Constitució espanyola de 1978, que consagrava constitucionalment la protecció del medi ambient amb els termes següents a l’apartat primer: “tothom té dret a disposar d’un medi ambient adequat per al desenvolupament de la persona, i el deure de conservar-lo”, ha “plogut molt” –per utilitzar un gir climàtic–. I, tot mirant enrere, les administracions públiques han intentat acomplir, amb més o menys encert, el que disposa l’apartat segon: “Els poders públics vetllaran per la utilització racional de tots els recursos naturals, a fi de protegir i millorar la qualitat de la vida i defensar i restaurar el medi ambient, amb el suport de la indispensable solidaritat col·lectiva.” La protecció del medi ambient ha adquirit un protagonisme creixent, fàcilment visible no només en la producció normativa i en l’activitat executiva ingent duta a terme pels poders públics (de caràcter internacional, europeu, estatal, autonòmic i local); sinó també en l’actitud de la ciutadania, cada vegada més conscient dels problemes ambientals i per la conservació del planeta per poder-lo llegar amb el millor estat possible a les generacions que vindran. La rellevància d’aquest bé jurídic tant preuat, el “medi ambient”, ha comportat que la doctrina científica estudiï i analitzi aquesta matèria des de diferents perspectives disciplinars: la química, la física, la biologia o la geografia; però també la gestió pública, l’economia o el dret. Uns estudis que han estat reflexats en les nombroses publicacions de tota mena es publiquen sobre la matèria ambiental dia rere dia. Certament, és ingent el conjunt de normes de protecció ambiental existents que curullen el nostre ordenament jurídic i són molts els instruments de prevenció i control que preveuen. En aquest context, els ens locals, com a administració més propera al ciutadà, han de desenvolupar un paper clau, que s’evidencia a la normativa vigent en la matèria. A més, com a conseqüència de la progressiva obertura de la protecció ambiental cap a nous àmbits i sectors i de l’extensió de la intervenció administrativa a noves realitats impensables fa un temps, les competències dels ens locals s’incrementen de manera considerable. Així, més enllà dels àmbits d’actuació ambiental habituals (residus, sorolls, aigües,...), han anat apareixent nous àmbits d’intervenció administrativa de base local, com són el de la contaminació lumínica o el de la contaminació electromagnètica, per posar dos exemples paradigmàtics. I el mateix es pot dir en relació als instituts jurídics que proliferen en el món jurídic ambiental, com la comunicació o la

Introducció

declaració responsable, que s’han construït a la vora dels clàssics (llicència, autorització, ordre d’execució, ...). L’extraordinària dimensió del cabal normatiu ambiental estatal i català unida al rol creixent dels ens locals en aquest àmbit, fan del tot aconsellable un repàs de les principals competències locals en matèria ambiental. Aquest és precisament l’objectiu de Dret local ambiental de Catalunya, l’anàlisi, amb caràcter general, del paper que desenvolupen o poden desenvolupar les administracions locals en l’àmbit de la protecció del medi ambient, dins l’ordenament jurídic vigent, amb especial referència a la legislació catalana. Des d’aquesta perspectiva, el llibre realitza un examen detallat de les competències de les entitats locals –municipis i ens supramunicipals– en matèria ambiental, reconegudes tant per la legislació de règim local com per la legislació sectorial ambiental, tant estatal, com catalana. Amb aquest treball es pretén posar en mans dels diferents operadors jurídics una eina útil –fonamentalment per als petits i mitjans municipis– que clarifiqui el marc d’actuació dels ens locals en matèria ambiental. Amb aquesta finalitat, aquesta obra s’estructura en tres grans blocs. Al primer (capítols primer i segon), que porta per títol “Els subjectes i el medi ambient: els ens locals i els ciutadans”, s’estudien amb caràcter general les competències locals en matèria ambiental, així com la regulació de l’accés a la informació, la participació pública i l’accés a la justícia en aquest àmbit. Al segon (capítols tercer a vuitè), amb el títol de “La intervenció dels ens locals en matèria de medi ambient: tècniques de regulació, limitació i control”, les principals tècniques d’intervenció administrativa dels ens locals en aquest àmbit, agrupades en dos parts: les tècniques de regulació, limitació i control, entre les quals destaquen les ordenances ambientals (capítol tercer), l’avaluació ambiental estratègica (capítol quart), l’avaluació d’impacte ambiental de projectes (capítol cinquè), la prevenció i el control ambiental de les activitats (capítol sisè) i les sancions administratives (capítol setè); i les tècniques d’incentiu o foment en matèria ambiental (capítol vuitè). Finalment, el tercer bloc (capítols novè a vintè), titulat “Les competències sectorials dels ens locals en matèria ambiental”, analitza les principals competències dels ens locals en el marc de la vigent legislació sectorial ambiental (aigües; costes; contaminació atmosfèrica, acústica, lumínica, electromagnètica, de sòls; residus; espais naturals protegits; protecció, gestió i ordenació del paisatge; forestal; i animals). En cap cas, tants els directors, com les coordinadores d’aquest llibre hem tingut la pretensió de ser exhaustius; però sí hem intentat delimitar les competències ambientals dels ens locals en les principals matèries am-

Introducció

bientals, a fi de servir de suport jurídic, tant al personal al servei dels ens locals de Catalunya, com a la resta de professionals que s’hi relacionen. Finalment, volem manifestar el nostre agraïment més profund al professor Dr. Fernando López Ramón, catedràtic de Dret Administratiu de la Universitat de Saragossa, mestre de mestres del Dret ambiental espanyol, i director del Observatorio de Políticas Ambientales, vertader far científic de les disciplines jurídicoambientals per haver acceptat prologar aquest llibre. Lucía Casado Casado Josep Ramon Fuentes i Gasó Terrassa - Bellmunt del Priorat, 6 de maig de 2016, Solemnitat de la Invenció de la Santa Creu

BLOC PRIMER

ELS SUBJECTES I EL MEDI AMBIENT: ELS ENS LOCALS I ELS CIUTADANS

La primera part d’aquest llibre té per objecte analitzar, amb caràcter general, el paper que desenvolupen o poden desenvolupar les Administracions locals i els ciutadans en l’àmbit de la protecció del medi ambient. Des d’aquesta perspectiva, incideix en les competències de les entitats locals –municipis i entitats supramunicipals– en matèria ambiental, reconegudes tant per la legislació de règim local com per la legislació sectorial ambiental, atenent a les darreres reformes operades en l’àmbit competencial del món local; i en l’accés a la informació, la participació ciutadana i l’accés a al justícia en matèria ambiental. Tanmateix, s’adopta una perspectiva general que haurà de complementar-se, necessàriament, amb l’examen detallat de la intervenció dels ens locals en cada subsector ambiental, que constitueix l’objecte central de la tercera part d’aquesta monografia. Així mateix, caldrà tenir en compte les formes de participació ciutadana que es recullen específicament en les diferents normes ambientals, tant de caràcter transversal com sectorial. Amb aquesta finalitat, aquesta part s’estructura en dos capítols. El primer es destina a l’estudi de les competències locals i a l’organització administrativa en medi ambient. I el segon, a l’examen de la regulació de l’accés a la informació en matèria ambiental –recollida, en l’actualitat, a la Llei 27/2006, de 18 de juliol, reguladora dels drets d’accés a la informació, de participació pública i d’accés a la justícia en matèria de medi ambient–, així com de les diferents vies de participació ciutadana en aquest àmbit.

Capítol I

ELS ENS LOCALS I LA DISTRIBUCIÓ COMPETENCIAL EN MATÈRIA DE MEDI AMBIENT MARINA RODRÍGUEZ BEAS

Professora contractada de dret administratiu Càtedra d’Estudis Jurídics Locals Màrius Viadel i Martín Universitat Rovira i Virgili

SUMARI: 1. El marc constitucional del medi ambient. 2. La distribució competencial en matèria de medi ambient entre l’Estat i les Comunitats Autònomes. 3. Els ens locals i el medi ambient. 3.1. Les disposicions mediambientals de l’Estatut de Catalunya. 3.2. Les competències ambientals dels ens locals a la legislació de règim local. 3.2.1. Els municipis i el medi ambient. 3.2.1.1. Els serveis mínims obligatoris. 3.2.1.2. Les competències delegades. 3.2.1.3. Les competències diferents de les pròpies i les atribuïdes per delegació. 3.2.2. Els ens supramunicipals i el medi ambient. 3.2.2.1. Les competències de les províncies. 3.2.2.2. Les competències de les comarques. 3.2.2.3. Les competències a l’Àrea Metropolitana de Barcelona. 3.3. Les competències ambientals dels ens locals a la legislació sectorial ambiental. 4. L’organització administrativa dels ens locals en matèria de medi ambient. 5. Vers un desenvolupament sostenible: L’Agenda 21 local. 6. Bibliografia.

1. EL MARC CONSTITUCIONAL DEL MEDI AMBIENT La Constitució espanyola –en endavant, CE– es refereix al medi ambient en tres preceptes: l’article 45, ubicat en el capítol tercer del títol I, entre els principis rectors de la política social i econòmica; i els articles 148.1.9 i 149.1.23, que estableixen les competències susceptibles de ser assumides per les Comunitats Autònomes i les exclusives de l’Estat, respectivament. L’article 45 de la CE reconeix a tothom, en el seu apartat primer, el “dret a disposar d’un medi ambient adequat per al desenvolupament de la persona, i el deure de conservar-lo”. Amb relació al seu abast, ha d’estar-se al que disposa l’article 53.3 de la CE. Es tracta d’un dret de configuració legal, amb una eficàcia jurídica limitada, malgrat que l’article 45, com tota la CE, té valor normatiu immediat i directe, derivat de l’article 9.1 (“Els ciutadans i els poders públics resten subjectes a la Constitució i a la resta de l’ordenament jurídic”). Aquest reconeixement del dret a un medi ambient adequat ha plantejat un intens debat doctrinal a l’hora de definir la situa-

Marina Rodríguez Beas

ció jurídica subjectiva de què disposen els seus titulars. Un sector doctrinal (JORDANO FRAGA2, FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ3, BASSOLS COMA4) ha defensat la seva configuració com autèntic i vertader dret subjectiu. Un altre sector, en canvi (MARTÍN MATEO5) manté que el dret al medi ambient no és un dret subjectiu, sinó una aspiració col·lectiva, constituint la protecció ambiental una responsabilitat pública. Tanmateix, a partir de la jurisprudència del Tribunal Europeu de Drets Humans (Sentències López Ostra contra Espanya, de 9 de desembre de 1994 i Moreno Gómez contra Espanya, de 16 de novembre de 2004, entre d’altres) i del Tribunal Constitucional (STC 119/2001, de 24 de maig), s’ha reforçat l’eficàcia jurídica del dret constitucional a gaudir d’un medi ambient adequat. Aquest dret gaudeix, en l’actualitat, d’una protecció reflexa mitjançant el recurs d’empara dirigit a la tutela d’altres drets fonamentals com el dret a la vida i a la integritat física (art. 15 de la CE) i el dret a la intimitat i a la inviolabilitat del domicili (art. 18 de la CE). L’apartat segon de l’article 45 de la CE estableix que “Els poders públics vetllaran per la utilització racional de tots els recursos naturals, a fi de protegir i millorar la qualitat de la vida i defensar i restaurar el medi ambient, amb el suport de la indispensable solidaritat col·lectiva”. Així, la pròpia CE atorga naturalesa de mandat al precepte citat, obligant a l’Administració pública a intervenir6. Són tres les funcions que aquest precepte encomana als poders públics: la preventiva o tutelar –en tant que han de vetllar per la utilització racional dels recursos naturals–, la restauradora –de reparació de danys a l’entorn– i la promocional –de millora de la qualitat de vida–. I les tres s’han d’exercir amb el suport de la indispensable solidaritat col·lectiva, configurada al nostre ordenament jurídic com a valor informador dels drets individuals i, especialment, dels econòmics. L’aspecte fonamental d’aquest apartat és, en definitiva, la configuració de la protecció del medi ambient com a

6 5

JORDANO FRAGA, J., “El derecho a un medio ambiente adecuado”, Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. 4, 1995, p. 136 i s. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T. R., “El medio ambiente en la Constitución Española”, Documentación Administrativa, núm. 190, 1981, p. 346. BASSOLS COMA, M., Constitución y sistema económico, Tecnos, Madrid, 1995, p. 99-100. MARTÍN MATEO, R., Tratado de Derecho Ambiental, vol. I, Trivium, Madrid, 1991, p. 148. En aquest sentit es pronuncia el Tribunal Suprem, entre altres a la Sentència de 26 d’octubre de 1995.