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Elementos para una teorĂa de la polĂtica exterior
Elementos para una teoría de la política exterior
Dr. Luis V. Pérez Gil
tirant lo b anch México D.F., 2012
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© LUIS V. PÉREZ GIL
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A mi amada esposa, Candy
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ÍNDICE Prólogo....................................................................................................
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Agradecimientos.....................................................................................
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Introducción...........................................................................................
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1. La sociedad internacional, los Estados y otros actores en el sistema internacional global.......................................................................... 1.1. La sociedad internacional como marco de análisis teórico..... 1.2. Los actores de la sociedad internacional global......................
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2. El concepto de potencia en las relaciones internacionales............. 2.1. La noción de potencia en el sistema internacional................. 2.2. Las variables de desarrollo económico y poder militar.......... 2.3. La voluntad política subyacente para ejercer como potencia.
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3. La política exterior como actividad singular de los Estados.......... 3.1. Hacia un concepto de política exterior.................................... 3.2. Los vínculos entre la política interior y exterior.....................
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4. Los fines y objetivos de la política exterior..................................... 4.1. La definición de fines y objetivos en el análisis científico...... 4.2. La problemática de la definición de los objetivos de la política exterior......................................................................................
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5. Los medios de la política exterior: hegemonía, multilateralismo y uso de la fuerza................................................................................. 5.1. La negociación internacional y la participación en las Organizaciones Internacionales....................................................... 5.2. Hegemonía, sistemas de orden y cooperación y uso de la fuerza............................................................................................... 6. La validez general de la noción de interés nacional....................... 6.1. Formulaciones iniciales............................................................ 6.2. La vigencia de la noción en la definición de la política exterior............................................................................................. 7. La persistencia del paradigma realista en el análisis de la seguridad nacional............................................................................................. 7.1. Problemas teóricos asociados a la definición de la seguridad nacional.....................................................................................
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ÍNDICE
7.2. El triunfo del enfoque de la potencia hegemónica en la posguerra fría................................................................................. 7.3. Las políticas de defensa y la defensa nacional.......................
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Algunas conclusiones y resumen del estudio teórico de la política exterior de los Estados en el mundo actual....................................
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Bibliografía.............................................................................................
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PRÓLOGO Mi querido amigo y antiguo discípulo en la Facultad de Derecho, Luis Pérez Gil, me pide que le redacte un prólogo para su nuevo libro «Elementos para una teoría de la política exterior», solicitud que atiendo con mi mejor voluntad y con el máximo cariño a la par que espero presentar de forma adecuada la que tengo por una de las mejores contribuciones en el plano intelectual a una parte relevante de la teoría general de las Relaciones Internacionales en el momento presente. El inmerecido honor que Pérez Gil me hace, me obliga, tras una múltiple lectura, a esbozar una especie de resumen de las consecuencias que todo lector interesado en la materia, puede extraer del texto. En primer lugar, quiero destacar el estilo del autor que huye de lo farragoso y lo abstruso. Es diáfano, claro y especialmente contundente, y plantea las cuestiones con una transparencia deudora del mejor y más adecuado lenguaje. La abundancia en notas a pie de página y la apabullante bibliografía son expresión de un trabajo llevado a cabo con extremo cuidado y con una erudición que yo calificaría de sorprendente. Esto no es extraño en una persona con decenas de publicaciones y un currículum académico extraordinario. Los siete Capítulos o Partes en que divide su obra, precedidos de una importante Introducción y seguidos de las definitivas Conclusiones, ofrecen una visión de conjunto, generalista, de uno de los elementos menos estudiados dentro del vasto campo de las relaciones internacionales: el de la política exterior del sujeto más relevante desde hace al menos cuatro siglos, del actor por excelencia y primus inter pares de la sociedad internacional. Este actor por excelencia no puede ser otro que el Estado, ese artefacto jurídico, ese híbrido de poder y juridicidad, que abarca, en su vida activa, el universo de las relaciones con otros Estados y otros sujetos que conforman la estructura social del sistema internacional. Porque el Estado, en definitiva, no es otra
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cosa que la plasmación jurídica de un conjunto de elementos reales: una población determinada, un territorio, un gobierno que crea las normas que han de aplicarse a esa población y en ese o esos territorios concretos y, el elemento definitivo: la soberanía, ese espécimen que actúa en el mundo real pero que tiene una naturaleza y una condición formal abstracta que permite a los gobiernos crear y aplicar normas jurídicas en los espacios en los que está legitimado para hacerlo, el territorio y más allá, hasta donde llegue la soberanía de los demás actores y el Derecho permita. El Derecho es el límite absoluto a la soberanía del Estado, son las normas imperativas, estructurales, las que conforman las limitaciones de la soberanía y nada más que ellas. Ese Derecho, el Internacional, el Derecho del conjunto de actores que conviven en el sistema social, es el que dice hasta donde llega la soberanía del Estado. Es el Derecho que configura la prioridad de los derechos fundamentales de la persona a las competencias soberanas del Estado, el que autoriza la intervención por razones humanitarias, al que proclama la universalidad de los derechos humanos en 1948, el que crea la protección a los combatientes y a las víctimas de los conflictos bélicos en Ginebra en 1949 y 1977 y, en suma, el que regula el macrosistema de relaciones sociales de contenido variable que se producen dentro de la sociedad internacional, término este, el de sociedad, que el autor elige sin dudar y que da nombre al primer Capítulo de su libro. Pérez Gil plantea su trabajo con extremo cuidado. Es un magnífico conocedor de las principales maneras de entender los fundamentos del estudio de las Relaciones Internacionales, de las teorías que se han elaborado al respecto, de los denominados principales paradigmas, constructores teóricos del mundo de relación internacional en su enorme complejidad. Hablo de los paradigmas realista-neorrealista, el de la interdependencia compleja, y el del estructuralismo sistémico o de la dependencia; estos tres paradigmas tradicionales, los fundamentales en los estudios teóricos, se han visto incrementados por algunos intentos de proponer alguno nuevo, cuestión que no es relevante a los efectos de lo escrito. Ante este vasto panorama, establecido
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por el estudio de las Relaciones Internacionales en un mundo en constante cambio, hay que elegir, es forzoso hacerlo. Es posible, de tal modo que se ha intentado y en parte conseguido, establecer teorías que escojan elementos de diferentes paradigmas y ofrecer un aporte razonable explicativo de la realidad internacional. Bien, el autor, sin dudar, opta por el paradigma neorrealista, que es el que le parece se acomoda mejor, según su punto de vista, para explicar qué es, cómo funciona y cuáles son los fundamentos de un elemento clave en la estructura internacional del Estado como es su política exterior, cómo actúa en el mundo real ese actor especial y denostado casi siempre, cómo se determinan los intereses nacionales que propugnan los gobiernos, cómo ese ente jurídico garantiza su seguridad territorial, económica e incluso existencial. Porque, sin disimulos, no vacilo en repetirlo, este es el protagonista absoluto, el viejo Leviatán hobbesiano, es la clave del arco en que se sustenta todo el armazón teórico. El actor estatal está en las Organizaciones Internacionales, participa en ellas, las crea, mantiene, altera y les da fin, es el invitado en la fiesta y el muerto en el entierro. Una de sus características esenciales, la soberanía, no está de moda, está sometida a presiones insólitas, es la gran culpable de muchos de los males del sistema internacional, es una especie de residuo clásico del mundo antiguo, debe ser atenuada, disminuida, castigada. Para eso se crearon las Naciones Unidas hace ya más de sesenta años, para sujetar a la soberanía del Estado, para hacer que estos rebeldes insolidarios formen parte del mundo civilizado después del peor conflicto armado conocido en el mundo. Un entramado jurídico, la Carta de San Francisco, establece los fundamentos jurídicos de un nuevo Orden Mundial, el primer Gran Orden después del relativo fracaso de la Sociedad de Naciones en 1919 y del anticuado sistema que establecieron los Tratados de Westfalia del siglo XVII. Un Directorio mundial, los Cinco Miembros Permanentes del Consejo de Seguridad, va a detentar el monopolio del uso de la fuerza, va a ser el órgano supremo del Nuevo Orden, sometido a normas jurídicas, en suma, van a ser el Estado de Derecho del nuevo sistema internacional,
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con ayuda, eso sí, de una Asamblea semiparlamentaria, en la que todos sus miembros van a tener derecho a voto y adoptar el papel de caja de resonancia del mundo, pero sin poder entrar a decidir las cuestiones claves: el uso de la fuerza y el mantenimiento efectivo de la paz, de eso se cuida el Directorio inamovible, intocable, soberano. Pérez Gil va más allá. No estudia el papel de las Naciones Unidas, ni lo que han significado ni si coartan o no la libertad soberana de los Estados miembros, no se plantea nunca que significan los derechos fundamentales de las personas reconocidos por las Naciones Unidas. Hace algo mucho más difícil: observa la realidad del mundo, recopila datos, acude a lo realmente existente, contempla agudamente cómo se comportan los actores y extrae una conclusión unívoca: lo que explica el mundo, hoy y desde hace siglos, es el interés nacional y el poder soberano de los Estados, integrados o no en Organizaciones, el epítome de las teorías realistas y neorrealistas. Es una tesis de un clasicismo absoluto, tiene un sabor a lo antiguo, algunos podrían decir que está pasada de moda, que eso ya no se estila, la sociedad moderna es otra cosa, es global, el Estado ya no tiene la soberanía del siglo XIX, pero, afianzado en Maquiavelo y Hobbes, siguiendo a los grandes teóricos posteriores al segundo gran conflicto, a Morgenthau y Waltz, con las importantes aportaciones de Aron, nos muestra la conocida apostilla de E. H. Carr: «las cosas son las que son y no como nos gustaría que fueran y la historia es lo que es y no como debería haber sido». Puede convencer o no, pero, con los datos que el autor aporta, la plausibilidad de la aplicación del paradigma neorrealista es un elemento a considerar. Al final de su trabajo, Pérez Gil nos dice: «continúa vigente la máxima de que los conflictos de intereses entre sociedades humanas se resuelven con el uso de la violencia, lo que es escandalosamente aceptado por la generalidad de los dirigentes políticos». Si esto es así, y habría que demostrar que no lo es, el que el autor haya aplicado a la situación internacional un esquema teórico proveniente del realismo, parece, al menos, digno de un estudio en profundidad. Sería una muestra de
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hipocresía negarse a admitir hechos que no concuerdan con nuestros deseos y sí con la realidad simple, por más despiadada y cruda que sea esta. Nos gustaría que el mundo globalizado fuera de otra forma, pero si la política de los Estados, sus intereses nacionales, su soberanía, es la que nos muestra el autor, tenemos que hacer lo que podamos por transformar lo que no nos gusta, lo que nos parece absolutamente cruel e injusto, en algo tolerable, sin aspirar a revoluciones que la sociedad de Estados y las Organizaciones constituidas por ellos no pueden ni imaginar. No nos corresponde, como si estuviéramos en la cima de una montaña, predecir el futuro ni adivinar lo que va a ocurrir. Con poder explicar lo que ocurre y poderlo enjuiciar con sabiduría, sería más que suficiente. El Derecho está para regular y si es posible, reformar, las realidades sociales. Sus creadores, fundamentalmente y por ahora, los Estados, se mueven en una sociedad en constante cambio, una sociedad internacionalizada hasta extremos impensables hace sesenta años y lo que el futuro depare a esa sociedad, dependerá de ellos aquí y ahora. La Humanidad, que es la población que habita el territorio estatal y sobre la que se aplica la soberanía, es la destinataria última de las normas jurídicas y, por tanto, del interés nacional y del poder de cada uno de los Estados. De todo esto habla el libro de Pérez Gil y por eso es importante leer y asimilar lo que cuenta el autor en sus páginas. Aunque no lo parezca y aunque no fuese su intención, la explicación que se desprende de su contenido es, nada más y nada menos, que toda una concepción del mundo. Leámoslo y aprendamos todos. Eladio Arroyo Lara Catedrático (j.) de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales Universidad de La Laguna
AGRADECIMIENTOS El libro que se presenta es el producto de una década de estudio, reflexión y también de intensa colaboración e intercambio entre el autor y otros profesores de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales, singularmente, el profesor Eladio Arroyo Lara, Catedrático de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de La Laguna, a quien agradezco la ayuda constante prestada para la construcción teórica de los elementos de la política exterior que se proponen. Se puede decir que hemos intercambiado ideas respecto al contenido de todos los capítulos de este libro aunque la responsabilidad por los posibles errores en la investigación y las conclusiones alcanzadas es solo imputable al que suscribe. La redacción del libro se inició por capítulos en principio independientes pero que, posteriormente, fueron revisados para dotarlos de la necesaria unidad teórica y coherencia argumental. Hemos contado para ello con los comentarios de numerosos colegas, la participación en congresos nacionales e internacionales, las entrevistas privadas con dirigentes gubernamentales, políticos o militares que hemos conseguido en varias ocasiones y el flujo de intercambio de información que aporta mantener un blog académico en permanente actualización en Internet: http://ullderechointernacional.blogspot.com. En esta labor merecen mención especial los siguientes académicos, de reconocido prestigio, cada uno en su materia y ámbito de actuación, y todos ellos amigos. El profesor Dr. Ferenc Fischer, de la Universidad de Pécs (Hungría), el profesor Dr. Joaquín Fermandois, de la Universidad Católica de Chile, el profesor Dr. Iván Witker Barra, de la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos de Chile, el profesor Dr. Cristián Garay Vera, del Instituto de Estudios Avanzados de la Universidad de Santiago de Chile, el investigador profesor Dr. Jean-Yves Clairy, del Institut de la Recherche Stratégique de l´École Militarire (Francia) y el profesor Dr. Cristián Faundes, de la Academia de Guerra de Chile.
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AGRADECIMIENTOS
También a mis colegas y amigos, Marcos Pascual González, de la Universidad de Oviedo, y Juan Vivero Serrano, de la Universidad de Salamanca, por su confianza y constante apoyo. El reconocimiento se debe hacer extensivo a aquellas instituciones académicas en las que he realizado estancias de investigación que me han reportado un caudal incalculable de datos, bibliografía y debates teóricos; así el Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de México, el Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile, el Instituto de Estudios Avanzados de la Universidad de Santiago de Chile, la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos de Chile y el Centro Iberoamericano de la Universidad de Pécs. Qué duda cabe que la Escuela Diplomática en Madrid y la Asociación Española de Profesores de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales ocupan un lugar especial en este apartado. Para finalizar, quiero hacer una mención especial a mi amada esposa Candy, por su apoyo e impulso durante todos estos años, por su paciencia quebrada en algunos momentos, aunque siempre con buenos motivos. La Laguna, octubre de 2011 Luis V. Pérez Gil Doctor en Derecho con Premio Extraordinario
INTRODUCCIÓN Este libro se ocupa del análisis de la política exterior de los Estados. Esto es así porque, sin desconocer que otros actores de las relaciones internacionales, y en particular las Organizaciones Internacionales, desarrollan una importante faceta de interacción en el sistema internacional a través de su acción exterior, consideramos y explicamos por qué la política exterior es propia de los Estados como actores primarios de las relaciones internacionales. Como expondremos a continuación, son los fines los que hacen que la política exterior tenga una consideración eminentemente estatal. Hemos de reconocer que el término Estado y, concretamente uno de sus elementos, la soberanía, no atraviesa en estos momentos por una época especialmente brillante. A la soberanía estatal se le achacan todos o casi todos los males que aquejan a la sociedad internacional: agresiones, uso indiscriminado de la fuerza, prepotencia, abuso de poder y, sobre todo, el recurso a la guerra según la conveniencia de las grandes potencias, olvidándose que pertenecen a una estructura universal, las Naciones Unidas, que fueron creadas precisamente para evitar el uso de la fuerza. Surge entonces como ideal la búsqueda de fórmulas que permitan restringir o minorar la soberanía con la finalidad de que el Estado se comporte civilizadamente. Pero esto encubre la realidad de las cosas. La soberanía es uno de los elementos de la persona jurídica estatal, importante y trascendental, pero no el único, puesto que se plantea: ¿quién utiliza la soberanía estatal? Sin duda, otro de los elementos intrínsecos del Estado como es el gobierno, que es el que dispone de la soberanía a su antojo para conseguir los fines y objetivos fijados por él mismo. Si bien es cierto que el proceso de organización internacional alcanzó a fines del siglo pasado un desarrollo extraordinario, en gran parte como consecuencia del proceso de interdependencia compleja entre las unidades estatales del sistema internacional, esto no ha supuesto que el Estado haya sido relegado como actor