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MARCO NORMATIVO Y GESTIÓN DE LA PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES 6ª Edición

Cayetano Núñez González Profesor Titular del Departamento de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universitat de València Federico Estardid Colom Técnico Superior en Prevención de Riesgos Laborales Profesor Asociado del Departamento de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universitat de València

apuntes

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MARCO NORMATIVO Y GESTIÓN DE LA PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES 6ª Edición

ÍNDICE LECCIÓN 1ª. MARCO NORMATIVO EN MATERIA DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES....................................................................

I. Normativa internacional.................................................................

II. Derecho comunitario.....................................................................

III. Marco normativo interno................................................................

Práctica 1......................................................................................

LECCIÓN 2ª. OBLIGACIONES DE EMPRESAS Y TRABAJADORES

I. El deber de protección empresarial: características generales de la obligación general de seguridad................................................

II. Obligaciones de los trabajadores..................................................

Práctica 2a....................................................................................

Práctica 2b....................................................................................

LECCIÓN 3ª. CONCRECIONES DEL DEBER DE SEGURIDAD..........

I. Plan de prevención, evaluación de riesgos y planificación de la actividad preventiva.......................................................................

II. Equipos de trabajo y medios de protección...................................

III. Información, consulta y participación.............................................

IV. Formación de las personas trabajadoras.......................................

V. Medidas de emergencia................................................................

VI. Actuación en caso de riesgo grave e inminente............................

VII. La vigilancia de la salud.................................................................

VIII. Documentación.............................................................................

Práctica 3 a....................................................................................

Práctica 3 b....................................................................................

LECCIÓN

4ª.

PREVENTIVA

EXTENSIÓN

OBLIGACIONES.

COORDINACIÓN

EMPRESARIALES.

OBLIGACIONES

ACCIÓN

ACTIVIDADES

TERCEROS:

FABRICANTES, SUMINISTRADORES E IMPORTADORES.................

I. Características generales..............................................................

II. Medios de coordinación.................................................................

III. Supuestos de coordinación...........................................................

IV. Análisis especial del sector construcción......................................

V. Obligaciones

terceros

(fabricantes,

suministradores,

importadores)................................................................................

Práctica 4......................................................................................

LECCIÓN 5ª. GRUPOS ESPECIALES DE RIESGO................................

I. Características generales..............................................................

II. Protección

trabajadores

especialmente

sensibles

determinados riesgos....................................................................

III. Protección de la maternidad..........................................................

IV. Protección de los menores.............................................................

V. Relaciones de trabajo temporal, de duración determinada y en empresas de trabajo temporal.......................................................

Práctica 5......................................................................................

101

LECCIÓN 6ª. SISTEMAS Y GESTIÓN DE LA PREVENCIÓN.................

105

I. La organización de recursos para las actividades preventivas....

105

II. Asunción personal por el empresario.............................................

106

III. La designación de trabajadores.....................................................

106

IV. Los servicios de prevención..........................................................

107

V. Control de la eficacia del sistema de prevención. Las auditorías...

114

VI. El recurso preventivo.....................................................................

117

Práctica 6......................................................................................

121

LECCIÓN 7ª. CONSULTA, PARTICIPACIÓN Y REPRESENTACIÓN....

123

I. Los derechos de consulta y participación.......................................

123

II. El derecho de representación........................................................

123

III. Los delegados de prevención........................................................

124

IV. El comité de seguridad y salud.......................................................

126

Práctica 7......................................................................................

128

LECCIÓN 8ª. ÒRGANOS DE CONTROL EXTERNO. ÓRGANOS INSTITUCIONALES.................................................................................

129

I. La Administración Pública en la prevención de riesgos laborales..

129

II. Instituto Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo (INSST)......

130

III. Instituto Valenciano de Seguridad y Salud en el Trabajo (INVASSAT)..................................................................................

135

IV. La Inspección de Trabajo y Seguridad Social................................

136

V. La Administración sanitaria............................................................

137

VI. La Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo............

138

LECCIÓN 9ª. RESPONSABILIDES Y SANCIONES EN MATERIA DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES...........................................

141

I. Introducción...................................................................................

141

II. Responsabilidad administrativa.....................................................

142

III. Responsabilidad penal..................................................................

146

IV. Responsabilidades de seguridad social.........................................

148

V. Responsabilidad civil o patrimonial................................................

150

VI. Responsabilidad disciplinaria........................................................

151

Práctica 9......................................................................................

153

LECCIÓN 10ª. LA APLICACIÓN DE LA LEY DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS....

155

I. Caracteres generales y ámbito de aplicación de la LPRL...............

155

II. Peculiaridades del personal funcionario y estatutario. Especial referencia a la representación y participación................................

158

III. Singularidades en materia de responsabilidad..............................

163

Práctica 10....................................................................................

166

BIBLIOGRAFÍA DE CONSULTA.............................................................

167

LECCIÓN 1ª. MARCO NORMATIVO EN MATERIA DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES

LECCIÓN 1ª. MARCO NORMATIVO EN MATERIA DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES I.

I NORMATIVA INTERNACIONAL

II.

NORMAS COMUNITARIAS

III.

MARCO NORMATIVO INTERNO

NORMATIVA INTERNACIONAL

La Organización Internacional del Trabajo (OIT) es un organismo especializado de Naciones Unidas (ONU) que tiene como objetivos la promoción de la justicia social y el reconocimiento de las normas fundamentales del trabajo. Se ocupa de elaborar y supervisar el cumplimiento de las Normas Internacionales del Trabajo. Fundada en 1919 en virtud del Tratado de Versalles, sustenta su actividad normativa en sus Tratados. La OIT ha dedicado más del 80% de los Convenios Internacionales del Trabajo a aspectos relacionados con la prevención de riesgos laborales. Unos versan sobre aspectos concretos y variados de la prevención, como la protección de determinados colectivos (menores, mujeres en minas), el trabajo en algunas actividades (marítimo, agricultura) o sobre determinados riesgos (asbesto, ruido). Otros de ellos constituyen normas de carácter general, como el Convenio 155 y la Recomendación 164 sobre seguridad y salud de los trabajadores en el trabajo (1981) y el Convenio 187 de fomento de las obligaciones preventivas (2006). Actualmente la atención de la normativa internacional se extiende hasta los riesgos de carácter psicosocial presentes en los centros de trabajo como el Convenio 190 de la OIT sobre la eliminación de la violencia y el acoso en el mundo del trabajo (2019), cuyo proceso de ratificación por España está muy próximo tras la aprobación por el Consejo de Ministros de 14 de septiembre de 2021.

LECCIÓN 1ª. MARCO NORMATIVO EN MATERIA DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES

Entre la normativa internacional afectada por la seguridad y salud laboral también destacan: 

Declaración Universal de Derechos Humanos (1948). En referencia a la prevención de las personas trabajadoras declara, en el art. 3 que todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona. El art. 23.1: Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo y a la protección contra el desempleo. El art. 24: Toda persona tiene derecho al descanso, al disfrute del tiempo libre, a una limitación razonable de la duración del trabajo y a vacaciones periódicas pagadas.



Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966). Prevé expresamente sobre la seguridad y salud laboral que los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias que le aseguren en especial: b) La seguridad y la higiene en el trabajo (art. 7). En el mismo sentido, el art 12.2 indica: Entre las medidas que deberán adoptar los Estados Partes en el Pacto a fin de asegurar la plena efectividad de este derecho, figurarán las necesarias para: b) El mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente; c) La prevención y el tratamiento de las enfermedades epidémicas, endémicas, profesionales y de otra índole, y la lucha contra ellas.

Las razones para la intervención de los organismos internacionales en la normativa preventiva pueden resumirse dos ámbitos: 1º. El humano al fomentar el pleno ejercicio de los derechos de las personas trabajadoras y, con ello, mejorar las condiciones laborales dignas al establecer un límite al poder empresarial. 12

LECCIÓN 1ª. MARCO NORMATIVO EN MATERIA DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES

2º. El mercantil, al intentar evitar el dumping social y, consecuentemente, aspirar a que los costes productivos sean menos dispares como consecuencia de la disminución de los costes sociales (salario, seguridad social, prevención de riesgos…), con objeto de disminuir la deslocalización empresarial.

II. DERECHO COMUNITARIO

Al igual que ocurre con las normas internacionales, los motivos por los que interviene la Unión Europea son, principalmente, dos: 1º. Reducir el dumping interno entre los diferentes Estados, intentando unificar, en cierto modo, los costes de producción. 2º. Mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos europeos en el trabajo, en una aplicación directa en el mundo productivo de los derechos a la vida, a la integridad personal y a la salud. La consecuencia es que, hoy día, existe una normativa europea de seguridad y salud en el trabajo que permite contar, en cada Estado miembro, con unas normas internas y que, aunque adaptadas al contexto nacional, son bastante similares entre sí. La actual normativa europea de seguridad y salud en el trabajo tiene su fundamento en el Tratado Constitutivo de la CEE, arts. 117 y 118 del Tratado de Roma de 1957. Aunque fue relevante la incorporación en el Acta Única Europea de 1986 del art. 118A que permite aprobar normas reguladoras de la política social por mayorías cualificadas. La norma de referencia es la Directiva 89/391/CEE, denominada Directiva Marco, que traspuesta por la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de Riesgos Laborales (en adelante LPRL), sitúa el umbral mínimo que todas las legislaciones nacionales han de respetar. No obstante, el legislador comunitario ha ido elaborando una serie de normas referentes a distintas materias con el objetivo de concretar la efectiva garantía de la seguridad y salud de las personas trabajadoras: 13

LECCIÓN 1ª. MARCO NORMATIVO EN MATERIA DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES

1) Derechos generales  DIRECTIVA 2000/78/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación. Transpuesta por Ley 62/2003, de 30 de diciembre  DIRECTIVA 2002/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2002, por la que se establece un marco general relativo a la información y a la consulta de los trabajadores en la Comunidad Europea. Transpuesta por Ley 38/2007, de 16 de noviembre.  DIRECTIVA 2014/67/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, relativa a la garantía de cumplimiento de la Directiva 96/71/CE, sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios, y por la que se modifica el Reglamento (UE) nº 1024/2012 relativo a la cooperación administrativa a través del Sistema de Información del Mercado Interior («Reglamento IMI»).

2) Organismos competentes  DECISIÓN 2003/C218/01 del Consejo, de 22 de julio de 2003, relativa a la creación de un Comité consultivo para la seguridad y la salud en el trabajo, y por la que se derogan las Decisiones 74/325/CEE y 74/326/CEE.  DIRECTIVA 2009/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de mayo de 2009, sobre la constitución de un comité de empresa europeo o de un procedimiento de información y consulta a los trabajadores en las empresas y grupos de empresas de dimensión comunitaria. Transpuesta por Ley 10/2011, de 19 de mayo.  REGLAMENTO (UE) 2019/126 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de enero de 2019, por el que se crea la Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo (EU-OSHA) y se deroga el Reglamento (CE) nº 2062/94 del Consejo

LECCIÓN 1ª. MARCO NORMATIVO EN MATERIA DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES

3) Actividades  DIRECTIVA 92/57/CEE del Consejo, de 24 de junio de 1992, relativa a las disposiciones mínimas de seguridad y de salud que deben aplicarse en las obras de construcción temporales o móviles Transpuesta por RD 1627/1997, de 24 de octubre.  DIRECTIVA 93/103/CE del Consejo, de 23 de noviembre de 1993, relativa a las disposiciones mínimas de seguridad y de salud en el trabajo a bordo de los buques de pesca. Transpuesta por RD 1216/1997, de 18 de julio de 1997  DIRECTIVA 92/104/CEE del Consejo, de 3 de diciembre de 1992, relativa a las disposiciones mínimas destinadas a mejorar la protección en materia de seguridad y de salud de los trabajadores de las industrias extractivas a cielo abierto o subterráneas. Transpuesta por RD 1389/1997, de 5 de septiembre  Reglamento (CE) nº 765/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de julio de 2008, por el que se establecen los requisitos de acreditación y vigilancia del mercado relativos a la comercialización de los productos y por el que se deroga el Reglamento (CEE) nº 339/93.

4) Tiempo de trabajo  DIRECTIVA 2002/15/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2002, relativa a la ordenación del tiempo de trabajo de las personas que realizan actividades móviles de transporte por carretera  DIRECTIVA 2003/88/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de noviembre de 2003, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo.

5) Colectivos especialmente protegidos  DIRECTIVA 91/383/CEE del Consejo, de 25 de junio de 1991, por la que se completan las medidas tendentes a promover la mejora de la seguridad y de la salud en el trabajo de los trabajadores con una

LECCIÓN 1ª. MARCO NORMATIVO EN MATERIA DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES

relación laboral de duración determinada o de empresas de trabajo temporal.  DIRECTIVA 92/85/CEE del Consejo, de 19 de octubre de 1992, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud en el trabajo de la trabajadora embarazada, que haya dado a luz o en período de lactancia. Transpuesta parcialmente por RD 298/2009, de 6 de marzo  DIRECTIVA 94/33/CE del Consejo, de 22 de junio de 1994, relativa a la protección de los jóvenes en el trabajo.  DIRECTIVA 2007/30/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 20 de junio de 2007 por la que se modifica la Directiva 89/391/CEE del Consejo, sus directivas específicas y las Directivas 83/477/CEE, 91/383/CEE, 92/29/CEE y 94/33/CE del Consejo, a fin de simplificar y racionalizar los informes sobre su aplicación práctica  DIRECTIVA 2008/104/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, relativa al trabajo a través de empresas de trabajo temporal  DIRECTIVA 2014/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de febrero de 2014 por la que se modifican las Directivas 92/58/CEE, 92/85/CEE, 94/33/CE, 98/24/CE del Consejo y la Directiva 2004/37/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, a fin de adaptarlas al Reglamento (CE) n o 1272/2008 sobre clasificación, etiquetado y envasado de sustancias y mezclas

6) Autónomos  RECOMENDACIÓN 2003/134/CE del Consejo, de 18 de febrero de 2003, relativa a la mejora de la protección de la salud y la seguridad en el trabajo de los trabajadores autónomos.  RESOLUCIÓN del Parlamento Europeo, de 14 de enero de 2014, sobre la protección social para todos, incluidos los trabajadores autónomos (2013/2111(INI))

LECCIÓN 1ª. MARCO NORMATIVO EN MATERIA DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES

 DECISIÓN del Consejo de 28 de enero de 2014 por la que se autoriza a los Estados miembros a ratificar, en interés de la Unión Europea, el Convenio sobre trabajo digno para los trabajadores domésticos, de 2011, de la Organización Internacional del Trabajo (Convenio Nº 189)

III. MARCO NORMATIVO INTERNO

1) La Constitución Española de 1978 La Constitución Española (en adelante CE) instaura un ajuste de las normas previas, mediante su derogación o reinterpretación. Además, constitucionaliza los Derechos Humanos y, dentro de ellos, los denominados derechos fundamentales, integrando en el ordenamiento interno las normas internacionales y supranacionales (arts. 10.2 y 96 de la CE) En íntima relación con la prevención de riesgos laborales, incorpora tres artículos que constituyen su fundamento constitucional: 

Art. 15 de la CE: Todos tienen derecho a la vida y a la integridad física y moral, sin que, en ningún caso, puedan ser sometidos a tortura ni a penas o tratos inhumanos o degradantes Catalogado como derecho fundamental, regula el derecho a la vida y a la integridad física:



Art. 40.2: los poderes públicos (...) velarán por la seguridad e higiene en el trabajo y garantizarán el descanso necesario, mediante la limitación de la jornada laboral, las vacaciones periódicas retribuidas y la promoción de centros adecuados



Art. 43.2 de la CE: Compete a los poderes públicos organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios. La ley establecerá los derechos y deberes de todos al respecto. Son principios rectores que establecen la obligación de los poderes públicos de desarrollar una política de seguridad y salud en el trabajo.

LECCIÓN 1ª. MARCO NORMATIVO EN MATERIA DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES

Aunque las leyes preventivas establecen su anclaje constitucional en el art. 40.2 de la CE, es obvia la relación de este artículo con el art. 15 de la CE que regula el derecho a la vida y a la integridad física, un derecho fundamental privilegiado, personal, genérico y con eficacia en cualquier dimensión del ámbito humano, incluido el productivo. La protección de los derechos constitucionales tiene en la empresa, por tanto, la misma eficacia que en cualquier otro espacio social, como normas que se pueden invocar directamente ante los órganos judiciales, también en las relaciones privadas. Este equilibrio se realiza mediante el juicio de proporcionalidad, instrumento de ponderación de los bienes jurídicos en juego. Será preciso constatar si se cumplen tres requisitos o condiciones: 1º. Si la medida es susceptible de conseguir el objetivo propuesto (juicio de idoneidad) 2º. Si, además, es necesaria, en el sentido de que no exista otra medida más moderada para la consecución de tal propósito con igual eficacia (juicio de necesidad -o indispensabilidad-) 3º. Si es ponderada o equilibrada, por derivarse de ella más beneficios o ventajas para el interés general que perjuicios sobre otros bienes o valores en conflicto (juicio de proporcionalidad en sentido estricto -STC 186/2000- ). El contenido esencial del derecho a la vida, como se verá más adelante, se configura en la medida en que se obliga a no poner en peligro la salud de la persona trabajadora. La existencia de un riesgo laboral es, a veces, imposible de evitar. Lo que el contenido esencial exige es que, aun cuando el riesgo exista, sus consecuencias lesivas desaparezcan, algo que hoy día es, desde un punto de vista técnico, casi siempre posible.

2) La Ley 31/1995 de Prevención de Riesgos Laborales El desarrollo de la Constitución, junto con la obligación de adecuar la normativa interna, generó la obligación legislativa de elaborar la LPRL, acompañada de un modo especial por el RD 39/1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Prevención (en adelante RSP). 18

LECCIÓN 1ª. MARCO NORMATIVO EN MATERIA DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES

Esta ley desarrolla la prevención de riesgos, ya reconocida como un derecho básico de las personas trabajadoras en los arts. 4 y 19 del Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (en adelante TRET), sustituyendo a la ya obsoleta Ordenanza de Higiene y Seguridad en el Trabajo de 1971, consiguiendo:  Actualizar, armonizar y unificar la materia.  Situar las nuevas bases sobre las que se construye todo el entramado jurídico encargado de dar cumplimiento efectivo a los arts.15, 40.2 y 43.2 de la CE.  Determinar un cuerpo básico de garantías y responsabilidades tanto para la mejora de las condiciones de seguridad y salud, como para la promoción de la mejora de las condiciones de vida.  Reforzar la participación del personal trabajador en la materia.  Considerar las particularidades de las PYMES.  Tener en cuenta el trabajo temporal y en empresas de trabajo temporal, así como los colectivos de personas trabajadoras que requieren una atención especial.

2.1. Las obligaciones preventivas no se agotan en la LPRL La LPRL se convierte, de esta forma, en la norma fundamental de esta materia. Sin embargo, hay que tener muy en cuenta que la normativa de prevención de riesgos no se agota en ella. Como se verá, se exige a la empresa la protección eficaz de su personal laboral, mediante la adopción de todas las medidas necesarias (art. 14 LPRL), lo que significa que se considera norma preventiva cualquiera, calificada o no como preventiva, sea de naturaleza laboral, sanitaria, industrial, de seguridad social, sancionadora… que regule aspectos preventivos.

LECCIÓN 1ª. MARCO NORMATIVO EN MATERIA DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES

2.2.

El alcance de la LPRL

a) Legislación laboral y norma básica.  La LPRL y sus normas reglamentarias (disposición adicional 3ª LPRL) constituyen legislación laboral (art. 149.1. 7º CE), lo que significa que es competencia exclusiva del Estado, sin perjuicio de las competencias que en materia de ejecución hayan sido transferidas a las Comunidades Autónomas.  Al mismo tiempo, en la medida en que se aplica también a las Administraciones Públicas (disposición adicional 3ª LPRL), se configura como norma básica del régimen estatutario del funcionariado público (art. 149.1. 18º CE), lo que significa que todas las Administraciones Públicas (estatal, autonómica, local) deben respetar su contenido mínimo, con independencia de que cada una pueda concretarlo a sus particularidades específicas. b) Derecho necesario mínimo indisponible (art. 2.2 de la LPRL) y, como derechos irrenunciables, forman parte de los derechos básicos de los trabajadores (art. 4.2 del TRET) pudiendo ser mejoradas y desarrolladas en los convenios colectivos.

2.3.

Ámbito objetivo: cuestiones conceptuales y terminológicas

La progresión del objeto de las normas preventivas ha sido significativa. Así se refleja en el art. 14 LPRL, cuando obliga al empleador a “tomar todas las medidas necesarias para proteger eficazmente la vida y la salud de los trabajadores”. En efecto, la Ley delega en el empleador la exigencia de custodiar, en el trabajo, los derechos constitucionales a la vida, la integridad física y a la salud. Esta perspectiva coincide con una interpretación moderna de la prevención de riesgos, superando la restrictiva opinión de que el empresario sólo debe evitar los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales; deberá, además, proporcionar un ambiente de trabajo adecuado para proteger eficazmente el derecho a la salud de la persona trabajadora. 20