1_9788413787503 by Editorial Tirant Lo Blanch

978-84-1378-749-7

Directores: BLANCA SORO MATEO - JESÚS JORDANO FRAGA

ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA

Directores:

BLANCA SORO MATEO JESÚS JORDANO FRAGA Coordina:

SANTIAGO ÁLVAREZ CARREÑO

VIEJOS Y NUEVOS PRINCIPIOS DEL DERECHO AMBIENTAL

La obra colectiva que presentamos examina, con un oportuno enfoque comparado, las nuevas perspectivas, retos y desafíos en sede de principios del Derecho Ambiental y pretende ofrecer un estudio comparado en un espacio jurídico clave en esta nueva era, dominada por los efectos de la globalización y en un contexto de cambio climático y de pandemia que preocupa a toda la humanidad. Junto a los clásicos principios que desde su génesis han configurado la propia esencia del Derecho ambiental, en los últimos tiempos se han ido incorporando al debate nuevas miradas de los principios originales, nuevos principios de derecho ambiental e incluso la reformulación de clásicos principios jurídicos que platean novedosos enfoques de instituciones jurídicas como la responsabilidad civil cuando se aplican al medio ambiente. A partir de un planteamiento crítico sobre el estado general de la cuestión (J. F. Alenza García) y el auge de los principios en Argentina (N. Cafferatta), los escogidos autores tratan las actuales tendencias sobre el principio de territorialidad en Francia (P. Billet), el principio precautorio en Costa Rica (A. Milano), el principio quien contamina paga en España y en Italia (J. M. G. de Maio y Beltrán Castellanos), el emergente principio de resiliencia (F. J. Sanz Larruga) y la reformulación del principio alterum non laedere (B. Soro Mateo). Esta breve reseña no es sino la sincera invitación a la lectura de una fascinante obra que nos permite viajar en el espacio de los principios del Derecho Ambiental en un momento de crecimiento del interés de nuestras sociedades por el medio ambiente como patrimonio común de la humanidad presente y futura.

monografías

VIEJOS Y NUEVOS PRINCIPIOS DEL DERECHO AMBIENTAL José Francisco Alenza García José Miguel Beltrán Castellanos Philippe Billet Néstor Cafferatta Gabriella de Maio Aldo Milano Sánchez Francisco Javier Sanz Larruga Blanca Soro Mateo

VIEJOS Y NUEVOS PRINCIPIOS DEL DERECHO AMBIENTAL

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Javier de Lucas Martín

Ana Cañizares Laso

Víctor Moreno Catena

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Jorge A. Cerdio Herrán

Francisco Muñoz Conde

José Ramón Cossío Díaz

Angelika Nussberger

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

VIEJOS Y NUEVOS PRINCIPIOS DEL DERECHO AMBIENTAL Directores:

Blanca Soro Mateo y Jesús Jordano Fraga Coordina: Santiago Álvarez

Carreño

José Francisco Alenza García José Miguel Beltrán Castellanos Philippe Billet Néstor Cafferatta Gabriella de Maio Aldo Milano Sánchez Francisco Javier Sanz Larruga Blanca Soro Mateo

tirant lo blanch Valencia, 2021

Copyright ® 2021 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com. Financiado por : FEDER/ Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades - Agencia Estatal de Investigación/ _Proyecto BIODERECHO AMBIENTAL Y PROTECCIÓN DE LA VULNERABILIDAD: HACIA UN NUEVO MARCO JURÍDICO –BIO-vul- (DER2017-85981-C2-1-R), 2018-2020, ) Programa Estatal de I+D+i Orientada a los Retos de la Sociedad, 2017.

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Índice Capítulo 1 PRINCIPIOS CLÁSICOS PARA LA NUEVA ERA DEL DERECHO AMBIENTAL José Francisco Alenza García 1. UNA NUEVA ERA DEL DERECHO AMBIENTAL AL SERVICIO DE JANO............................................................................................ 11 1.1. El nacimiento y la culminación de un Derecho ambiental limitativo y condicionante.................................................................... 12 1.2. La nueva era de un Derecho ambiental transformador y transicional: hacia la transición climática y la economía circular.......... 14 1.2.1. Los nuevos paradigmas ambientales: la estabilidad climática y la economía circular................................................. 14 1.2.2. La nueva normatividad ambiental..................................... 18 1.2.2.1. La legislación climática: un nuevo hard law para lograr la estabilidad climática.............................. 18 1.2.2.2. La legislación sobre economía circular................. 25 2. NECESIDAD DE UNA SEVERA DIETA PARA CONTENER A BACO EN LA ORGÍA PRINCIPIALISTA................................................ 27 2.1. Una inacabable orgía principialista en la casa del Derecho ambiental......................................................................................... 27 2.2. Frugalitas para alcanzar el Olimpo: la necesidad de una dieta..... 32 3. LA NECESARIA VALORIZACIÓN DE LOS PRINCIPIA MAXIMA Y DE LOS PRINCIPIOS CLÁSICOS DEL DERECHO AMBIENTAL. 36 4. FINAL................................................................................................. 38

Capítulo 2 LES LIMITES ET LE POTENTIALITÉS DU DROIT PUBLIC INTERNE EN FRANCE OU COMMENT PENSER LE DROIT NATIONAL AUDELÀ DES LIMITES DU TERRITOIRE NATIONAL Philippe Billet 1. La prise en compte en droit interne des règles internationales en matière d’environnement.......................................................................... 43 2. La prise en compte des effets environnementaux des règles nationales à l’étranger.......................................................................................... 50

Índice

Capítulo 3 LITIGIOS CLIMÁTICOS Y PRINCIPIOS DEL DERECHO AMBIENTAL Néstor Cafferatta 1. LOS LITIGIOS CLIMÁTICOS............................................................ 55 2. EL CAMBIO CLIMÁTICO ES UNA CUESTIÓN DE DERECHOS HUMANOS........................................................................................ 57 3. CONVENCIÓN MARCO DE CAMBIO CLIMÁTICO...................... 59 4. LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE.................................................................................................... 60 5. SENTENCIAS AMBIENTALES........................................................... 61 6. EL ASCENSO DE LOS PRINCIPIOS Y VALORES JURÍDICOS......... 68 7. PRINCIPIOS USUALES EN LA JURISPRUDENCIA........................... 70 8. CONCLUSIÓN................................................................................... 71

Capítulo 4 LA RESILIENCIA AMBIENTAL COMO PRINCIPIO Y COMO OBJETIVO FRENTE A LA VULNERABILIDAD. SU APLICACIÓN AL CASO DE LAS ZONAS COSTERAS Francisco Javier Sanz Larruga 1. PLANTEAMIENTO............................................................................ 73 2. LA “RESILIENCIA AMBIENTAL” COMO CONCEPTO JURÍDICO EMERGENTE PERO NECESITADO DE CONCRECIÓN................. 74 3. UN CASO CONCRETO DE APLICACIÓN DE LA RESILIENCIA: LA ORDENACIÓN Y GESTIÓN DE LA COSTAS ANTE LOS EFECTOS DEL CAMBIO CLIMÁTICO...................................................... 78 4. REFLEXIÓN FINAL........................................................................... 83

Capítulo 5 LA CONSTITUCIONALIZACIÓN DEL PRINCIPIO PRECAUTORIO Aldo Milano Sánchez 1. ASPECTOS CONCEPTUALES BÁSICOS........................................... 85 2. LA EVOLUCIÓN, A NIVEL CONSTITUCIONAL, EN EL CASO FRANCÉS........................................................................................... 88 3. CASOS LATINOAMERICANOS........................................................ 93 3.1. El precedente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos........................................................................................... 93

Índice

3.2. La inclusión expresa del Principio en las Constituciones Políticas: el caso de Ecuador y de la Provincia de Entre Ríos, de la Argentina................................................................................................ 96 3.3. El caso brasileño.......................................................................... 98 3.4. El caso colombiano...................................................................... 100 3.5. El caso costarricense.................................................................... 104 4. CONCLUSIÓN................................................................................... 106

Capítulo 6 LE POLITICHE EUROPEE DI DECARBONIZZAZIONE IN TEMPI DI VULNERABILITA’ CLIMATICA Gabriella de Maio 1. LA NECESSARIA INTEGRAZIONE FRA POLITICHE ENERGETICHE E CLIMATICHE NEL PERCORSO DI DECARBONIZZAZIONE DELL’UNIONE EUROPEA........................................................... 109 2. LA STRATEGIA ENERGETICA EUROPEA IN MATERIA DI DECARBONIZZAZIONE FRA EFFICIENZA ENERGETICA E DIGITALIZZAZIONE................................................................................ 116 3. AUTOCONSUMO COLLETTIVO E COMUNITA’ ENERGETICHE: NUOVE FORME DI CONDIVISIONE DI ENERGIA PER UNA MINORE IMPRONTA CARBONICA..................................................... 121 4. IL RUOLO DELLA FISCALITA’ DI VANTAGGIO E L’IMPATTO SU CONSUMATORI ED INVESTITORI: VERSO IL PRINCIPIO CHI NON INQUINA, RISPARMIA............................................................ 131

Capítulo 7 PROPUESTAS PARA UNA MEJOR APLICACIÓN DEL PRINCIPIO QUIEN CONTAMINA PAGA EN LA REPARACIÓN DE LOS DAÑOS AMBIENTALES José Miguel Beltrán Castellanos 1. PLANTEAMIENTO............................................................................ 143 2. ORÍGENES Y FUNDAMENTOS DEL PRINCIPIO............................ 145 3. ANÁLISIS DEL PRINCIPIO QUIEN CONTAMINA PAGA EN EL RÉGIMEN DE LA RESPONSABILIDAD MEDIOAMBIENTAL......... 149 3.1. ¿Respecto de qué daños ambientales se aplica el principio?......... 150 3.2. ¿Quién es el responsable de pagar (reparar) los daños generados?............................................................................................. 159 3.3. ¿Cómo se pagan (reparan) los daños?.......................................... 163 4. VALORACIÓN FINAL....................................................................... 173

Índice

Capítulo 8 REINTERPRETANDO EL PRINCIPIO ALTERUM NON LAEDERE A PROPÓSITO DE LOS DAÑOS AMBIENTALES Blanca Soro Mateo

1. INTRODUCCIÓN.............................................................................. 179 2. ¿QUIÉN DEBE HACERSE CARGO DEL COSTE DE LA REPARACIÓN DE LOS DAÑOS AMBIENTALES? PRIMERAS RESPUESTAS NORMATIVAS FRENTE AL DAÑO AMBIENTAL........................... 180 3. ¿ES LA VULNERABILIDAD/FRAGILIDAD DE LOS ECOSISTEMAS UNA CIRCUNSTANCIA QUE DEBE AGRAVAR LA DILIGENCIA DEBIDA CUYA CONTRAVENCIÓN SIRVA DE TÍTULO DE IMPUTACIÓN DE RESPONSABILIDAD?................................................... 185 4. DERECHO PÚBLICO VS. DERECHO CIVIL Y DAÑO AMBIENTAL. ¿REINTERPRETACIÓN DE PRINCIPIOS?............................... 192 4.1. Responsabilidad civil, alterum non laedere y futuras generaciones. Sobre el alcance del deber de no dañar................................. 194 4.1.1. Sobre el alcance del deber de no dañar el medio ambiente y el correlativo derecho de las futuras generaciones........... 194 4.1.2. La doctrina del perjuicio ecológico francés como fuente de inspiración......................................................................... 198 5. CONCLUSIONES............................................................................... 203

Capítulo 1

Principios clásicos para la nueva era del derecho ambiental1 JOSÉ FRANCISCO ALENZA GARCÍA Catedrático de Derecho Administrativo Universidad Pública de Navarra

1. UNA NUEVA ERA DEL DERECHO AMBIENTAL AL SERVICIO DE JANO Jano es el dios bifronte que se representa con dos caras opuestas. Una mira hacia el pasado. La otra hacia el futuro. Es el dios de las transiciones y por ello hoy preside la nueva era del Derecho ambiental. La emergencia de nuevos paradigmas ambientales, con una vocación explícitamente transformadora, ha abierto una nueva era del Derecho ambiental caracterizada por impulsar cambios transcendentales en la sociedad y en las actividades económicas. Nos encontramos al inicio de una era de cambio y de transición. Se pretende dejar atrás una sociedad insostenible, con unos modos de producción y consumo basados en el carbono y con una fisonomía lineal en la que el dispendio de recursos y la generación de residuos conducen a la humanidad a un cambio climático de efectos catastróficos y a una dilapidación de los recursos naturales que, con toda seguridad, impedirá a las generaciones futuras satisfacer adecuadamente sus necesidades. El objetivo de cambiar profundamente la economía y la sociedad actuales ha hecho que la palabra recurrente de las políticas ambientales sea la de “transición”. Se habla de transición energética para alcanzar la neutralidad climática y de transición hacia una economía

El presente trabajo se realiza en el marco del Proyecto de investigación “Bioderecho ambiental y protección de la vulnerabilidad: hacia un nuevo marco jurídico” —BIO-vul— (DER2017-85981-C2-1-R), 2018-2020, Programa Estatal de I+D+i Orientada a los Retos de la Sociedad, 2017.

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circular que sea más eficiente en el uso de los recursos y produzca menos residuos. Hasta los órganos ambientales están incorporando a su denominación ese objetivo, como sucede en España con el Ministerio de Transición Ecológica. Jano bifronte, patrón de los portales y de los umbrales, preside impasible el inicio de una nueva era del Derecho ambiental. Él nos enseña que el pasado y el futuro están unidos. Por ello, antes de referirme a la nueva era del Derecho ambiental, es preciso aludir a lo que pronto va a ser el pasado del Derecho ambiental.

1.1. El nacimiento y la culminación de un Derecho ambiental limitativo y condicionante En la evolución del Derecho ambiental cabe apreciar —al menos desde una perspectiva eurocéntrica y española— tres grandes etapas. En la primera (1972-1985) se produce el nacimiento del ordenamiento ambiental con la aprobación de las primeras normas ambientales y con un rápido desarrollo del Derecho ambiental con la creación de instituciones propias y la promulgación de principios específicos. La segunda fase (de 1986 a 2014) es la de la madurez y la culminación. En el año 2015 ha comenzado la nueva era del Derecho ambiental con la emergencia de nuevos paradigmas ambientales que han impulsado la normatividad ambiental de la transición. Dejando a un lado precedentes más o menos remotos de normas relativas a elementos ambientales, hasta los años 70 del siglo XX no surgen las primeras normas de Derecho Ambiental. La Declaración de Estocolmo de 1972 suele considerarse como el acta de nacimiento del Derecho ambiental en su sentido moderno, aunque existían ya normas estatales anteriores (la EPA de Estados Unidos es de 1969 y el Ministerio francés de protección de la naturaleza y el ambiente es de 1971) y contemporáneas (la Ley española de protección del ambiente atmosférico es de 1972). En la década de los setenta se fue desarrollando una incipiente política ambiental europea2 que tuvo

En esta época se aprueban los tres primeros Programas de Acción en materia ambiental de la CE: el primero previsto para el período 1973-76, el segundo para 1977-81 y el tercero para 1982-1986.

Principios clásicos para la nueva era del derecho ambiental

como resultado la promulgación de diversas normas sectoriales. Esta primera etapa de formación y desarrollo termina con la aprobación de la Directiva 85/377/CEE de evaluación de impacto ambiental, que instaura una original técnica jurídica de alcance transversal. También en España finaliza esta primera etapa de formación del ordenamiento ambiental que había arrancado en la década de los setenta (Ley de Minas en 1973, Leyes de espacios naturales protegidos y de Desechos y Residuos sólidos urbanos de 1975) y que se completa a mediados de los ochenta con la aprobación de la Ley de Aguas en 1985, con la regulación de la evaluación de impacto ambiental3 y con la recepción del acervo comunitario ambiental a partir de 1986. A esa primera fase de nacimiento y desarrollo del Derecho ambiental, sucede otra de madurez y culminación. Madurez porque las políticas ambientales van ganando protagonismo en la CE impulsando la integración de las exigencias ambientales en el resto de las políticas comunitarias4, porque se desarrollan y perfeccionan técnicas jurídico ambientales (como la prevención y el control integrados de la contaminación, la constitución de la Red Natura 2000 o la responsabilidad por daños ambientales5), y, sobre todo, se completan ámbitos de regulación importantes que contaban con disposiciones sectoriales y dispersas, como sucede con las aguas y con el ruido ambiental6. También en esta fase se inicia la normativa reguladora del cambio climático, aunque se hace de manera muy dispersa y sectorializada.

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Real Decreto legislativo 1302/1986, de evaluación de impacto ambiental. Al Tercer y al Cuarto Programa de Acción en materia ambiental (1982-1986 y 1987-1992), les sucede el transcendental V Programa de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible (1993-2000). Directiva 92/43/CE relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, Directiva 96/61 relativa a la Prevención y al Control Integrados de la Contaminación, y Directiva 2004/35/CE sobre responsabilidad medioambiental. Directiva 2000/60/CE marco de aguas y Directiva 2002/49/CE sobre la evaluación y gestión del ruido ambiental.

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1.2. La nueva era de un Derecho ambiental transformador y transicional: hacia la transición climática y la economía circular Dos síntomas principales nos indican que nos encontramos al comienzo de una nueva era del Derecho ambiental: la emergencia de dos nuevos paradigmas ambientales, y la aprobación de una nueva normatividad ambiental más profunda y agravada, más transversal e integradora y, sobre todo, con una explícita vocación transformadora.

1.2.1. Los nuevos paradigmas ambientales: la estabilidad climática y la economía circular Utilizo paradigma en el sentido kuhniano del término, porque los nuevos paradigmas ambientales se presentan con la finalidad de revolucionar el estado actual de cosas para implantar un nuevo modelo de sociedad y de economía: una economía sostenible, hipocarbónica y circular. Hasta ahora el desarrollo sostenible era (y sigue siendo) el paradigma básico y fundamental del Derecho ambiental. Sin perjuicio de las dificultades para concretar su eficacia como principio jurídico7, y de las adiciones y transformaciones de su significado, desde sus orígenes hasta su última consagración en los Objetivos del Desarrollo Sostenible8, lo cierto es que la sostenibilidad sigue siendo el paradigma fundamental del Derecho ambiental.

Sobre el desarrollo sostenible como principio jurídico me remito a lo dicho en ALENZA GARCÍA, J. F., “Desarrollo sostenible”, en el vol. col. (dir. Santamaría Pastor), Los principios jurídicos del Derecho Administrativo, cit., pp. 13881426. Un análisis detallado de la evolución del principio en el Derecho internacional puede verse en AGUADO PUIG, A., Desarrollo sostenible. El Derecho en la búsqueda del equilibrio, ed. Universidad de Sevilla, 2019. Véase también FERNÁNDEZ LIESA, C. R., “Los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Un propósito básico de la Comunidad Internacional. Algunas reflexiones”, en CASTRO-GIL AMIGO, J. (ed.), La regulación energética y su impacto social y ambiental, Thomson Reuters Aranzadi, Cizur Menor, 2019, pp. 73-98.

Principios clásicos para la nueva era del derecho ambiental

Los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible9 se materializan, a su vez, en 169 metas concretas. En los ODS se ha mantenido la tendencia a la reducción de la trascendencia de los objetivos ambientales, en beneficio de los sociales, los políticos y los económicos10. A pesar de ello, el desarrollo sostenible ha sido el objetivo esencial de un Derecho ambiental que ha estado orientado al establecimiento de límites, frenos y controles de las actividades humanas más contaminantes para que el uso de los recursos naturales fuera racional o sostenible. Ello sin perjuicio de que existan otros principios jurídico-ambientales vinculados al cumplimiento de los ODS11. Los dos paradigmas ambientales emergentes no vienen a sustituir el de la sostenibilidad, sino a reforzarlo mediante el impulso de nuevas formas de producción y de consumo que transformen el actual modelo económico y social hacia un nuevo sistema socioeconómico verdaderamente sostenible. Los dos nuevos paradigmas fueron consagrados oficialmente en el año 2015. El primero, el de estabilización climática, se contiene en el Acuerdo de París12. Dicho Acuerdo se ha erigido en “un importante hito histórico en la lucha mundial contra el cambio climático” por ser “el primer acuerdo multilateral en materia de cambio climático que cubre la casi totalidad de las emisiones mundiales”13. Su mayor virtualidad reside en que por primera vez se ha acordado un instrumento

Fueron fijados por la Resolución A/69/L 85 de la Asamblea General de la ONU de 27 de septiembre de 2015 titulada “Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible”. Aunque todos los objetivos se encuentran interrelacionados y resulta difícil su consecución de manera aislada y no integrada, cabe entender (siguiendo a AGUADO PUIG, cit. pp. 183-184) que los 7 primeros objetivos son de índole social, los 5 siguientes son de naturaleza económica, a los que le siguen otros 3 de carácter ambiental, y los 2 últimos de alcance político. AGUILA, Y. et alia, Principios de derecho ambiental y Agenda 2030, ed. Tirant lo Blanch, Valencia, 2019. Adoptado en la 21ª Conferencia de las Partes en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático el 12 de diciembre de 2015. El entrecomillado es parte del texto de la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo de 2 de marzo de 2016, titulada “El camino desde París”.

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jurídicamente vinculante, universal y diferenciado14, que reconoce la realidad del cambio climático y la necesidad de que todos los países contribuyan, progresivamente con mayor ambición, a la mitigación del cambio climático. La estabilidad climática —y, en el caso europeo, la neutralidad climática— requiere un cambio del sistema productivo y económico, que permita la implantación de una economía hipocarbónica. Entre los múltiples cambios que requiere esa transformación destaca la de la transición energética que consiste, fundamentalmente, en pasar del uso predominante de los combustibles fósiles en la producción energética, a la primacía de las energías renovables. El segundo paradigma es el de la “economía circular”15. Aunque existen antecedentes anteriores en los que se maneja la idea y los propios términos de “economía circular”, su confirmación se produjo con la Comunicación de la Comisión de 2 de diciembre de 2015, titulada “Cerrar el círculo: un Plan de Acción de la UE para la economía circular”16. Dicho Plan pretende abandonar una economía lineal caracterizada por “extraer, fabricar, comprar, usar y tirar”, por un sistema económico que tenga en cuenta el ciclo de los materiales desde la producción (con un diseño ecológico de los mismos y con una innovación en los procesos industriales que garantice la obtención sostenible de materias primas y la utilización de materias primas secundarias), el consumo (que sea sostenible y erradique las prácticas de obsolescencia programada) y la gestión de los residuos (con ambiciosos objetivos de reutilización y reciclado y el impulso del mercado de materias primas secundarias). Las medidas previstas en los Planes de Acción de Economía Circular de

El Acuerdo fue adoptado por 195 países miembros y ha entrado ya en vigor al haber sido ratificado por más de 55 partes que suman más del 55% de las emisiones globales de gases de efecto invernadero. A finales de 2016 había sido ya firmado por 97 partes: 96 países firmantes y la Unión Europea [Decisión (UE) 2016/1841 del Consejo, de 5 de octubre]. España lo firmó el 22 de abril de 2016 y lo ratificó el 23 de diciembre de 2006 (el instrumento de ratificación se publicó en el BOE núm. 28, de 2 de febrero de 2017). Sobre este concepto véanse, entre otros, SANTAMARÍA ARINAS, R. J., “Economía circular: líneas maestras de un concepto jurídico en construcción”, Revista Catalana de Dret Ambiental, vol. 10, núm. 1, 2019; y NOGUEIRA LÓPEZ, A., “Cuadrar el círculo. El complejo equilibrio entre el impulso de la economía circular y unas reglas de mercado expansivas”, InDret, núm. 3 2019, pp. 1-29. COM (2015) 614 final.

Principios clásicos para la nueva era del derecho ambiental

2015 y de 201917, tratan de lograr cambios significativos y profundos. Cambios disruptivos que impulsen —como señalaba el Plan de Acción de 2015— una “transición a una economía más circular, en la cual el valor de los productos, los materiales y los recursos se mantenga en la economía durante el mayor tiempo posible, y en la que se reduzca al mínimo la generación de residuos”. La confirmación de que la estabilidad climática y la transición a una economía circular se han convertido en los objetivos capitales de la política ambiental se produjo en 2019 con el Pacto Verde Europeo18. Este Pacto, presentado como el primero de los seis compromisos políticos de la nueva Comisión europea presidida por Ursula von der Leyen (que la política ambiental pasara a primer término también debe destacarse como un hito histórico), es consecuencia de “los desafíos del clima y el medio ambiente”. Con él se pretende establecer “una nueva estrategia de crecimiento destinada a transformar la UE en un sociedad equitativa y próspera, con una economía moderna, eficiente en el uso de los recursos y competitiva, en la que no habrá emisiones netas de gases de efecto invernadero en 2050 y el crecimiento económico estará desacoplado del uso de los recursos”. El Pacto Verde Europeo marca la estrategia para avanzar hacia la conversión de Europa en el primer continente climáticamente neutro mediante la realización de ocho “políticas profundamente transformadoras”19.

En marzo de 2019, la Comisión afirmaba que las 54 acciones previstas en el Plan puesto en marcha en 2015 “ya han sido ejecutadas o se están ejecutando, lo que contribuirá a impulsar la competitividad de Europa, a modernizar su economía y su industria, a crear empleo, a proteger el medio ambiente y a generar crecimiento sostenible”. Para un análisis detallado véase el Informe de la Comisión de 4 de marzo de 2019 sobre la implementación del Plan de Acción de Economía Circular [COM(2019) 190 final]. Comunicación de la Comisión de 11 de diciembre de 2019 [COM(2019) 640 final]. Esas políticas se fijan las siguientes finalidades: el incremento de la ambición climática (con el objetivo de la neutralidad climática); el suministro de energía limpia, asequible y segura; la movilización de la industria en pro de una economía limpia y circular; el uso eficiente de la energía y de los recursos en la construcción y renovación de edificios; la transición a una movilidad sostenible e inteligente; un sistema alimentario justo, saludable y respetuoso con el medioambiente; la preservación y restablecimiento de los ecosistemas y la biodiversidad; y una contaminación cero para un entorno sin sustancias tóxicas.

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En definitiva, la estabilidad climática y economía circular son los nuevos paradigmas transformadores que se adhieren, refuerzan y complementan al de la sostenibilidad. La economía circular y la estabilidad climática son las vías para implantar un desarrollo sostenible. La transición a una economía hipocarbónica y circular es, en suma, la transición hacia la auténtica la sostenibilidad20.

1.2.2. La nueva normatividad ambiental La política ambiental no sólo ha consagrado los dos paradigmas, sino que se propone materializarlos a través de una producción normativa amplia, profunda y transversal. Esta nueva normatividad ambiental de la transición es apreciable en el campo de los dos paradigmas emergentes: el climático y el de la economía circular. Además, se prevén cambios importantes —aunque no tan sustanciales— en otros sectores señalados por el Pacto Verde Europeo (biodiversidad, contaminación, sistema alimentario21).

1.2.2.1. La legislación climática: un nuevo hard law para lograr la estabilidad climática La legislación contra el cambio climático se ha caracterizado, hasta el momento, por configurar un marco normativo disperso y fragmen-

Ese carácter mediato de la transición a la economía circular se muestra en el Plan de Acción de Economía Circular de 2015 cuando señala que busca “transformar nuestra economía” con el objetivo de alcanzar una “economía sostenible, hipocarbónica, eficiente en el uso de los recursos y competitiva”. El mismo carácter mediato tienen la transición energética (los combustibles fósiles no son renovables y su utilización masiva es insostenible) y la neutralidad climática. Véanse, por ejemplo, las medidas previstas en la Estrategia de la UE sobre la biodiversidad de aquí a 2030 (Comunicación de la Comisión de 20 de mayo de 2020 [COM(2020) 389 final]; en la Estrategia “de la granja a la mesa”: para un sistema alimentario justo, saludable y respetuoso con el medio ambiente (Comunicación de la Comisión de 20 de mayo de 2020 [COM(2020) 381 final]; y en la Estrategia de sostenibilidad para las sustancias químicas: hacia un entorno sin sustancias químicas (Comunicación de la Comisión de 14 de octubre de 2020 [COM(2020) 667 final]. También puede consultarse las previsiones establecidas en la Propuesta de VIII Programa de Acción en Medio Ambiente para 2030 (Propuesta de la Comisión de 14 de octubre de 2020 [COM(2020) 652 final]).

Principios clásicos para la nueva era del derecho ambiental

tado y que, en gran medida, tiene un carácter blando, programático y propositivo. Se han aprobado disposiciones sobre el comercio de derechos de emisión, sobre el fomento de energías renovables, sobre eficiencia energética, sobre captura y almacenamiento del carbono, etc. Pero, hasta fechas recientes, no se habían aprobado normas generales que abordaran de manera integral la cuestión del cambio climático. Esa ausencia de una norma cabecera se dejaba sentir especialmente porque el cambio climático genera problemas de una gran complejidad y transversalidad que requieren un enfoque global, desde el cual se pueda impulsar, de manera coherente y coordinada, una normativa sectorial de desarrollo que resulte armónica, que evite solapamientos o contradicciones, y que impida lagunas normativas. Hasta ahora, el enfoque global e integrador del problema climático se venía realizando a través de las Estrategias, Planes y Hojas de Ruta sobre el cambio climático, que se han ido elaborando con muy buena voluntad, pero con escasa efectividad, dada su naturaleza programática y su austera (o poco ambiciosa e imaginativa) previsión de acciones concretas. La etapa de los planes, programas y estrategias ha pasado y está comenzando una nueva era caracterizada por la promulgación de normas generales sobre cambio climático. Esas normas de carácter integrador y transversal, imponen el enfoque climático de las actividades con incidencia sobre el clima, asumen objetivos climáticos vinculantes y establecen medidas imperativas de diversa naturaleza. Un buen ejemplo de esa nueva normatividad climática es la Ley del Clima Europea que está en proceso de elaboración22. En ella se establece como objetivo vinculante la neutralidad climática que deberá conseguirse “a más tardar en 2050”. Además, garantiza que la transición a la neutralidad climática sea irreversible y que se alcance de forma socialmente justa y rentable. Por otro lado, la Ley crea un sistema de seguimiento para evaluar los avances y medidas —tanto de la Unión Europea, como de los Estados miembros— y para asegurar

Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece el marco para lograr la neutralidad climática (Ley del Clima Europea) [COM(2020) 80 final]. Sobre esta futura “Ley” y, en general, sobre la evolución del Derecho del cambio climático véase SORO MATEO, B., “Un Derecho para el cambio climático”, REDA, núm. 209, 2020, pp. 279-316.

José Francisco Alenza García

que dichas medidas sean pertinentes con el objetivo de la neutralidad climática y adecuadas para garantizar los avances en materia de adaptación. Al nuevo enfoque general e integrador también responden las leyes autonómicas ya aprobadas en algunas Comunidades Autónomas23, así como el Proyecto de Ley de cambio climático y transición energética que se está tramitando en las Cortes Generales. Todas estas leyes climáticas (aprobadas o en preparación) presentan, sin perjuicio de las particularidades de cada una de ellas, las siguientes características generales: 1ª Finalidad ambiciosa y contenido exigente y agravado. En consonancia con los objetivos internacionales y europeos, estas leyes establecen la neutralidad climática —como fin último— y la descarbonización de la economía —como fin mediato— como sus principales objetivos24. La consecución de dichas finalidades implica una “transformación profunda del sistema energético”, así como la implicación de sectores muy diversos. Los contenidos dispositivos son muy exigentes estableciendo restricciones de determinadas actividades o sustancias contrarias a la estabilidad climática e, incluso estableciendo su prohibición futura,

Ley 16/2017, de 1 de agosto, de Cambio Climático de Cataluña; Ley 8/2018, de 8 de octubre, de medidas frente al cambio climático y para la transición hacia un nuevo modelo energético de Andalucía; y Ley 10/2019, de 22 de febrero, de cambio climático y transición energética de Islas Baleares. Otras Comunidades Autónomas (Navarra, País Vasco, Murcia) cuentan ya con anteproyectos de leyes de cambio climático que están en proceso de aprobación. El Proyecto de Ley de Cambio Climático expresa el objeto de la ley en términos muy escuetos: “Esta Ley tiene por objeto asegurar el cumplimiento de los objetivos del Acuerdo de París, acelerar la plena descarbonización de la economía española de modo que se garantice el uso racional y solidario de nuestros recursos y la implantación de un modelo de desarrollo sostenible que genere empleo de calidad”. Más expresiva es su exposición de motivos que alude a las siguientes finalidades: “poner en el centro de la acción política la lucha contra el cambio climático y la transición energética, como vector clave de la economía y la sociedad; garantizar la coordinación de las políticas sectoriales para fomentar las sinergias en relación a la mitigación y a la adaptación; garantizar la cohesión social y territorial de forma que se promueva una transición justa y solidaria; y, finalmente, poner en marcha instrumentos de gobernanza climática”.