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Representación política y parlamentarismo multinivel

Mª JOSEFA RIDAURA MARTÍNEZ Editora

Valencia, 2014

Copyright ® 2014 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www. tirant.com). Este Libro se enmarca en el Proyecto de Investigación Ref. CSO200914381-C03-03, Financiado por el Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica 2010-2013.

Directores de la Colección:

ISMAEL CRESPO MARTÍNEZ Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Murcia

PABLO OÑATE RUBALCABA Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Valencia

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es ISBN: 978-84-9053-969-9 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

Índice Presentación............................................................................................. 11 Mª Josefa Ridaura Martínez

I. EL ESTUDIO DE LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA EN EL SISTEMA DEMOCRÁTICO Beatriz Camacho Pablo Oñate Universitat de València-Universidad Carlos III de Madrid

1. Introducción............................................................................ 15 2. La representación política en la democracia moderna............. 17 3. La representación como fenómeno poliédrico......................... 22 4. El estudio empírico de la representación política a través de los roles parlamentarios................................................................ 28 5. La perspectiva de los representados......................................... 33 6. Bibliografía............................................................................. 40

II. PARLAMENTARIOS Y CIUDADANÍA: EL DEBILITAMIENTO DE LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA Cristina Pauner Chulvi Beatriz Tomás Mallén Universitat Jaume I de Castellón

1. Introducción: la crisis de la representación política y el proceso ciudadano de desafección política........................................... 47 2. ¿Por qué no nos representan?.................................................. 51 3. Marco institucional y normativo en el que se produce la relación entre representantes y representados................................ 55 A. Algunos elementos distorsionantes en la relación representativa................................................................................. 55 i) El sistema electoral...................................................... 56 ii) El mandato de partido o mandato categórico.............. 60 iii) La migración de la política: tecnocracia y decisiones supranacionales............................................................... 63 B. Instrumentos normativos................................................... 64 i) La relación entre ciudadanos y partidos....................... 64 ii) La relación entre parlamentarios, grupos y partidos..... 66 iii) La relación entre ciudadanos y grupos......................... 68 4. Algunas propuestas de reforma............................................... 70 A. Reforma electoral.............................................................. 70

Índice

B. Reforma parlamentaria..................................................... 71 C. Reforma de partidos.......................................................... 72 D. Nuevas vías de participación ciudadana............................ 73 5. Bibliografía............................................................................. 75 III. DÉFICIT PARLAMENTARIO Y REPRESENTACIÓN POLÍTICA EN LA UNIÓN EUROPEA Alfredo Allué Buiza Universidad de Valladolid

1. “Déficit democrático” en el proceso de integración................. 79 2. La participación política de los ciudadanos europeos en el período de repunte tecnocrático. Las elecciones al Parlamento Europeo en 2014..................................................................... 85 A. La propuestas parlamentarias de modificación del Acta y decisión de cara a las elecciones de 2014........................... 89 B. La introducción de nuevos instrumentos de intermediación electoral: los partidos políticos a escala europea o partidos políticos europeos.............................................................. 93 3. A modo de conclusión............................................................. 97 4. Bibliografía citada................................................................... 99 IV. LA INICIATIVA LEGISLATIVA DE LOS PARLAMENTOS AUTONÓMICOS ANTE EL PARLAMENTO ESTATAL José Carlos Navarro Ruiz Universitat de València

1. Introducción............................................................................ 101 2. Regulación en el ordenamiento estatal de la iniciativa legislativa de los parlamentos autonómicos ante las Cortes Generales. 104 3. “Fase autonómica” de la iniciativa legislativa de los parlamentos autonómicos...................................................................... 108 4. Ámbito material de las iniciativas de los parlamentos autonómicos ante las Cortes Generales.............................................. 112 5. Virtualidad práctica de la iniciativa legislativa autonómica..... 113 6. Conclusión.............................................................................. 117 7. Bibliografía............................................................................. 120 V. PARLAMENTARISMO MULTINIVEL Y INTERGUBERNAMENTALES VERTICALES

RELACIONES

Mª Dolores González Ayala Universidad Carlos III de Madrid

1. Introducción............................................................................ 123

Índice

2. Cortes Generales-Parlamentos Autonómicos........................... 126 A. El punto de partida............................................................ 126 B. La reformas estatutarias.................................................... 131 3. Jurisprudencia citada............................................................... 137 4. Bibliografía............................................................................. 138 VI. PARLAMENTARISMO MULTINIVEL Y RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES HORIZONTALES Mª Josefa Ridaura Martínez Universitat de València

1. Introducción............................................................................ 141 2. Relaciones horizontales entre Comunidades Autónomas......... 143 A. Marco constitucional......................................................... 143 B. Marco Estatutario............................................................. 145 3. Intervención parlamentaria en la celebración de convenios horizontales................................................................................. 148 A. La Intervención de los Parlamentos Autonómicos.............. 148 B. La intervención de las Cortes Generales............................ 151 4. Bibliografía............................................................................. 157 Bibliografía.............................................................................................. 161

Presentación Mª Josefa Ridaura Martínez

ste Libro recoge los estudios realizados por integrantes del equipo de Investigación sobre Parlamentos Análisis y Estudios sobre Parlamentos (GIAEP), que es un equipo multidisciplinar constituido en enero de 2003 e integrado por profesores e investigadores procedentes de diversas Áreas de Conocimiento (especialmente, la Ciencia Política, y el Derecho Constitucional), de distintas Universidades españolas, interesados en el estudio de las instituciones parlamentarias en sus distintas facetas, sus procesos y relaciones internas y con el resto del ordenamiento político y social. Se trata de un Grupo de Investigación que ha venido consolidándose a lo largo de esta última década, y que cuenta ya con numerosos trabajos de investigación en este campo. Este trabajo se ha realizado en el marco del Proyecto de Investigación, financiado por el Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica Investigación (CSO2009-14381-C03-03). La obra recoge diversos estudios que analizan un tema crucial en las democracias contemporáneas como es el de la representación política y las funciones de los Parlamentos en un parlamentarismo multinivel. El estudio se aborda desde diversos enfoques: el Derecho Constitucional, esencialmente, y la Ciencia Política. Desde la perspectiva de la Ciencia Política en el primer estudio, se analizan los principales enfoques para el estudio de la representación política, tanto desde el punto de vista normativo como desde el empírico. Desde la perspectiva del Derecho Constitucional, el segundo de los estudios está centrado en los problemas que la representación política plantea hoy en día, analizando las causas de la erosión de la legitimidad de los representantes políticos prestándose especial atención a los indicios más relevantes que ponen de manifiesto

Mª Josefa Ridaura Martínez

esta crisis de representación. Conscientes de la centralidad de los partidos políticos como elementos clave en dicha crisis, se aborda el marco institucional y jurídico en el que se produce la relación representativa entre ciudadanos y representantes con el objeto de detectar los principales problemas, así como la normativa que regula los vínculos entre los tres sujetos que protagonizan la relación representativa —elector, grupo parlamentario y partido— para constatar la distancia que existe entre la concepción constitucional de la teoría de la representación y su práctica. Este estudio, además, aporta diversas propuestas de reforma que se han presentado desde diversas instancias, que tratan de contribuir a una regeneración democrática. Asimismo, en el tercero de los estudios se aborda la presentación política en el marco del Parlamento Europeo, como piedra angular para garantizar la legitimación democrática del entramado institucional comunitario. Para ello se procede al análisis del tránsito desde un Parlamento compuesto por representantes indirectos, hacia la plena participación de los ciudadanos en la elección de representantes en dicha Cámara; mediante el reconocimiento de los partidos políticos a escala europea. La dificultad de una legitimación democrática del Parlamento Europeo, constituye el núcleo esencial de este trabajo. Los tres estudios siguientes se centran en el papel de los Parlamentos, tanto de las Cortes Generales como de las Cámaras Autonómicas, en el marco de un Estado descentralizado territorialmente, como lo es el nuestro. Por un lado, partiendo de la exigencia de las relaciones entre los Parlamentos autonómicos y el estatal en el seno de los Estados compuestos, se aborda el examen de uno los mecanismos de relación interparlamentaria en el seno de nuestro Estado como es el de la iniciativa legislativa de los Parlamentos autonómicos ante las Cortes Generales. Analizándose la realidad de dichas relaciones interparlamentarias, que en realidad gravita sobre los Ejecutivos frente a los Legislativos. Por otro lado, los dos últimos se centran en la ordenación jurídica de las funciones que el texto constitucional y los Estatutos de Autonomía atribuyen a los distintos órganos legislativos en nuestro Estado multinivel en el complejo entramado de relaciones entre las Comunidades Autó-

Presentaci贸n

nomas. Dichas relaciones se analizan, tanto desde la perspectiva de las relaciones verticales entre Estado y Comunidades Aut贸nomas, como desde la de las relaciones horizontales entre estas 煤ltimas. Valencia, abril de 2014

I. El estudio de la representación política en el sistema democrático Beatriz Camacho Pablo Oñate

Universitat de València-Universidad Carlos III de Madrid

1. INTRODUCCIÓN La representación es uno de los conceptos básicos de la democracia liberal. Tanto el concepto como su efectiva plasmación en los sistemas políticos contemporáneos han alcanzado una especial relevancia en las últimas tres décadas, a medida que la paradoja democrática iba extendiéndose: cuanto más iba incrementándose el número de países democráticos y más ciudadanos demandaban que sus instituciones se condujeran conforme a los principios de un país democrático, más insatisfechos y críticos se manifestaban los ciudadanos de las democracias existentes con su sistema representativo. Las teorías del malestar democrático o de la fatiga democrática, el aparente incremento del número de “demócratas insatisfechos”, la cada vez más extendida desafección democrática, la reinante apatía política, o la reciente profusión de ciudadanos indignados en muchos países calificados como democráticos son fenómenos que se están convirtiendo en habituales no sólo en las sociedades contemporáneas, sino incluso ya en los estudios de la Ciencia Política; por supuesto, también entre la opinión de la ciudadanía en general. En ese contexto, la representación política se ha tornado un tema más relevante para la propia vida democrática, en tanto que mecanismo principal de vinculación entre ciudadanos y sus sistemas políticos democráticos.

Beatriz Camacho y Pablo Oñate

Ese mecanismo representativo, que hasta hace pocos años se aceptaba como elemento sustancial y posibilitador de nuestras democracias contemporáneas (democracias de audiencia, como las llamó Manin [1998]), resulta hoy más que cuestionado: se rechaza como perversión de la propia esencia democrática, al grito de “no nos representan”. Buena parte de los ciudadanos más activos de nuestros sistemas políticos democráticos cuestionan la validez de todo el sistema precisamente por el carácter de ese mecanismo representativo, en el que —entienden— los intereses y la voluntad de los ciudadanos no se ven adecuadamente trasladados a las instituciones, lo que —de darse— propiciaría su participación política (indirecta) en las decisiones que les afectan (uno de los dos elementos definitorios de las democracias contemporáneas, junto con la garantía de los derechos y libertades fundamentales —en su sentido amplio—). La representación política como mecanismo “necesario” para las democracias a gran escala (no se trata aquí la democracia en pequeña escala, como la que existía en la Atenas clásica) ha sido estudiada desde distintos enfoques en las últimas décadas, tanto desde un punto de vista normativo como empírico. Desde una óptica normativa, Constant planteó la diferencia entre el sistema representativo como “descubrimiento” de los modernos y la democracia de los antiguos (propia de la Atenas del siglo V a. C.), modelo tributario de las circunstancias sociopolíticas de la Atenas Clásica —por mucho que la democracia ateniense contemplase (junto a la rotación en los puestos propios de la isegoria) instituciones representativas como el Consejo (boule), los tribunales y los nomothetai (Eulau, 1967; Manin, 1998: 43 y 58; Urbinati, 2000: 762)—. Hoy hay un acuerdo generalizado acerca de no considerar el sistema representativo moderno como una sustitución de un sistema ideal de democracia directa (Plotke, 1997; Urbinati, 2000 y 2006; Warren y Urbinati, 2008). Adoptando una aproximación más empírica, en las últimas décadas han visto la luz un gran número de trabajos que han tratado de operacionalizar y medir la representación política y sus características (entre otros muchos, Wahlke et al., 1962; Miller y Stokes, 1963; Achen, 1977 y 1978; Barnes, 1977; Eulau y Wahlke,

El estudio de la representación política en el sistema democrático

1978; Converse y Pierce, 1986; Searing, 1991 y 1994; Esaiasson y Holmberg, 1996; Mansbridge, 2003 y 2011; Andeweg y Thomassen, 2005, etcétera). Este interés suscitado por la representación política evidencia que se trata de un fenómeno que puede y debe ser estudiado desde muy distintos prismas, dadas su naturaleza y práctica polifacéticas (Pitkin, 1967). En las siguientes páginas se describen los distintos enfoques propuestos para analizar ese complejo pero fundamental fenómeno de nuestros sistemas políticos. Para ello, tras estas páginas introductorias, se realiza una breve aproximación histórica al concepto de la representación política, al efecto de contextualizar los enfoques posteriormente analizados. A continuación, se disecciona el concepto de representación en sus diversas dimensiones, adoptando una concepción poliédrica del mismo. En el cuarto apartado, se abordan los enfoques que analizan empíricamente la representación a través de la perspectiva del representante y de los roles parlamentarios. En el quinto y último apartado se adopta la perspectiva del representado, para analizar la formación de sus preferencias y el grado de congruencia entre las mismas y el efectivo ejercicio de la representación. Con todo ello se pretende ofrecer al lector una —apretada y no exhaustiva— síntesis de los distintos enfoques desde los que la Ciencia Política ha estudiado la representación, tanto normativa como empíricamente, para tratar de captar cabalmente ese complejo y poliédrico fenómeno fundamental para nuestros sistemas democráticos.

2. LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA EN LA DEMOCRACIA MODERNA Acaso haya que remontarse a Hobbes para encontrar los antecedentes de una moderna conceptualización de la representación política. El autor de El Leviatán propuso salir del estado de naturaleza a través del contrato social, apoyado en el concepto de representación: los hombres crearán una república (Commonwealth)

Beatriz Camacho y Pablo Oñate

al contratar cada uno con los demás, autorizando a uno de entre ellos para que represente a todos (Hobbes, 1971: 258). En opinión de Hobbes no era la similitud, la identidad, la unión o la voluntad de sus ciudadanos lo que generaba esa unidad, sino el que todos ellos estuvieran representados por un (el) príncipe. La representación del príncipe y por el príncipe era lo que dotaba de unidad al pueblo. El Leviatán era, por tanto, representante y soberano: en tanto que representante, posee una autorización ilimitada, él es el único juez posible de toda cuestión que pueda darse en la república; como soberano, su obligación era defender la ley de la naturaleza (lo que comprende la seguridad del pueblo) y responder ante Dios por sus acciones (Hobbes, 1971: 268). Fue Burke, posteriormente, quien acuñó el sentido moderno de representación política y, así, de democracia representativa: en su conocido Discurso a los electores de Bristol, de 1774, rompió con la manera tradicional de entender el concepto de representante político, al rechazar el mandato imperativo que obligaba a un representante con sus representados, en el sentido de ser un mandado de ellos, con instrucciones precisas y concretas para su actividad y decisiones en el Parlamento: “El Parlamento no es un congreso de embajadores que defienden intereses distintos y hostiles, intereses que cada uno de sus miembros debe sostener, como agente y abogado, contra otros agentes y abogados, sino una asamblea deliberante de una nación, con un interés: el de la totalidad; donde deben guiar no los intereses y prejuicios locales, sino el bien general que resulta de la razón general del todo. Elegís un diputado; pero cuando le habéis escogido, no es el diputado por Bristol, sino un miembro del Parlamento.” (Burke, 1984: 312-313).

Burke entendía la representación como un mecanismo que permite a la generalidad —el pueblo— participar en las decisiones que habrán de obligarle, pero sin que ello implique que pueda transmitir previamente instrucciones vinculantes al representante. La representación se configuraba, así, como una manifestación de confianza en que el representante adoptaría las decisiones adecuadas en nombre de y para los representados: la representación se entenderá desde entonces como actuar por y para otros, con consecuencias para los representados, por mucho que ellos no hayan

El estudio de la representación política en el sistema democrático

participado directamente en la decisión ni conocieran, acaso, siquiera los términos de la misma. Burke entendía que si el Parlamento debía ser el foro del diálogo y el debate para tratar de que prevaleciera el mejor argumento que habría de traducirse en decisiones políticas (de forma que de ese debate resultara la verdad), carecería de sentido que los representantes se vieran comprometidos por posiciones previamente determinadas por sus representados, que no conocían ni habían participado de esos debates en la Cámara. A través de la deliberación de los parlamentarios sobre los distintos intereses, surgiría el interés nacional, fruto de la “razón general del todo”. El representante debe defender el interés de la nación (la totalidad) y no los de aquellos que le han elegido porque sólo así el resultado será fruto de la razón: “Si el gobierno fuese, en cualquier parte, cuestión de voluntad, la vuestra debería, sin ningún género de dudas, ser superior. Pero el gobierno y la legislación son problemas de razón y juicio y no de inclinación” (Burke, 1984: 312).

Es cierto que Burke no logró el escaño en Bristol en aquella ocasión, si bien también lo es que lo consiguió en una elección posterior y su concepción de la representación política ha imperado hasta nuestros días en los sistemas que se dicen democráticos1.

En ningún gobierno representativo de los que se instauraron a finales del siglo XVIII se autorizó el mandato imperativo para vincular legalmente a los representantes a la voluntad de sus electores. Por ejemplo, aunque en Estados Unidos se practicase el mandato imperativo durante el periodo colonial y la primera década tras la independencia (Manin, 1998; Reid, 1989: 99), la Constitución de 1787 no incluyó el mandato imperativo. En el caso francés, en la Declaración de Derechos de 1789 se dejó abierta la posibilidad de elegir posteriormente entre ambas opciones (“La ley es expresión de la voluntad de la comunidad. Todos los ciudadanos tienen derecho a colaborar en su formación, sea personalmente, sea por medio de sus representantes” [art. 6]). Pero, mediante una Ley de 22 de diciembre de 1789 se rechazaron las instrucciones y la revocación porque los representantes “sólo podrán ser considerados como los representantes de todos los departamentos, es decir, de toda la nación” (citado en Torres, 1975: 182). Y, en el mismo sentido, en la Constitución de 1791 se estableció el sufragio censitario (Título III, capítulo I, sección II, art. 2) y se prohibió el mandato imperativo (Título III, capítulo I, sección III, art. 7).

Beatriz Camacho y Pablo Oñate

Posteriormente, Constant, afirmando esa concepción liberal del concepto de la representación política, entendería que es el mecanismo que nos hace libres2, en tanto propicia que podamos dedicarnos a nuestros asuntos particulares o privados, al tiempo que no descuidamos los públicos, evitando con ello que un tirano imponga su voluntad en la esfera pública, limitando nuestra libertad. Constant (1989: 282) definió el gobierno representativo como “un poder otorgado a un determinado número de personas por la masa del pueblo que quiere que sus intereses sean defendidos y que sin embargo no tiene tiempo de defenderlos siempre él mismo (...) Los pueblos (...) deben ejercer una vigilancia activa y constante sobre sus representantes, y reservarse, en períodos que no estén separados por intervalos demasiado largos, el derecho de apartarles si se han equivocado, y de revocarles los poderes de los que ya han abusado”.

Con el paso del tiempo y la evolución de los sistemas democráticos, los partidos políticos de masas obligaron a dejar de concebir la representación como una relación entre el representante (parlamentario individual) y el representado, para entenderla mediatizada por unos partidos políticos que lo llenaron todo (Leibholz, 1971) en el marco de una democracia de partidos (Manin, 1998) y un Estado de partidos que se convirtió en “la forma del Estado democrático de nuestro tiempo” (García Pelayo, 1996: 35). De esta forma, a finales del siglo XIX y principios del XX un buen número de autores volvieron a reconsiderar el concepto de representación política, a medida que se extendían los partidos de masas en casi todos los sistemas democráticos y las masas trabajadoras se incorporaban al sistema político.

Según Constant (1989: 259-260), la libertad de los modernos es “el derecho de cada uno a no estar sometido más que a las leyes, a no poder ser ni arrestado, ni detenido, ni muerto, ni maltratado de manera alguna a causa de la voluntad arbitraria de uno o varios individuos. Es el derecho de cada uno a expresar su opinión, a escoger su trabajo y a ejercerlo al disponer de su propiedad (...); a ir y venir (...) a reunirse con otras personas, sea para hablar de sus intereses, sea para profesar el culto que él y sus asociados prefieran (...). Es, en fin, el derecho de cada uno a influir en la administración del gobierno, bien por medio del nombramiento de todos o de determinados funcionarios, bien a través de representaciones, de peticiones, de demandas que la autoridad está más o menos obligada a tomar en consideración”.

El estudio de la representación política en el sistema democrático

Esos partidos fueron configurándose como organizaciones complejas, polifacéticas y con intereses e incentivos no sólo colectivos, sino también selectivos, para las élites dirigentes y la propia organización. Se convertían en actores que no sólo mediaban sino que mediatizaban esa relación de representación política, anteponiendo —en tanto que organizaciones— intereses ajenos a los representados a los de éstos. Se trataba de las organizaciones que estudiaron Weber, Ostrogorski o Michels a comienzos de siglo XX, bajo el paraguas de una representación política de las masas por los grupos dirigentes de las organizaciones partidistas: esos representantes seguían actuando por y para otros, pero desde organizaciones oligárquicas, en las que la Ley de hierro de la oligarquía (Michels) mediatizaba esa relación. En términos de Kitschelt (1989), las organizaciones representativas, los partidos, habían dejado de ser un “sistema de solidaridad” para pasar a ser un “sistema de representación de intereses”. Y esos intereses no siempre eran prioritariamente los de los representados, sino que a veces se anteponían a ellos los de la organización —para su perpetuación— y los de los propios representantes (Offe, 1988). Por otro lado, la representación se concibe como un actuar por otros pero sin la intervención de estos otros, salvo en el momento competitivo de la elección. Schumpeter (1968) representa el paradigma de esta concepción de la representación del elitismo competitivo: según Schumpeter (1968: 336 y 343), los ciudadanos tienen “frases propias y deseos e ilusiones y quejas particulares (... sus) preferencias y sus aversiones”, pero carecen de una “opinión definida y racional sobre toda cuestión singular”; no tienen una voluntad. Ésta es algo “fabricado” que no puede ser el elemento que da inicio al proceso representativo (su “fuerza propulsora”), sino su “producto”, esto es, el resultado de la iniciativa de las élites. Los ciudadanos autorizan y delegan en esas élites para que ocupen el poder y adopten las decisiones colectivas de gobierno, renunciando a participar en mayor medida en esas decisiones y su aplicación. Con las transformaciones de las sociedades y de las democracias después de la II Guerra Mundial, los partidos políticos evo-

Beatriz Camacho y Pablo Oñate

lucionaron hacia otros modelos más complejos: partidos atrápalo-todo o catch-all (Kirchheimer, 1966), electorales-profesionales (Panebianco, 1993) o, incluso, cartel (Katz y Mair, 1995) en sociedades progresivamente complejas y diversificadas. Ello provocó que la representación se tornara más difusa, abstracta y lejana, en una democracia de audiencia (Manin, 1998) en la que el papel de la ciudadanía queda reducido al de un público ante el cual actúan unos partidos políticos y sus dirigentes, convertidos ya más en un sub-elemento del Estado que en un mecanismo de la sociedad civil (Katz y Mair, 1995). No obstante, el surgimiento de ciudadanías críticas y de demócratas insatisfechos (Norris, 1999; Klingemann, 1999) en buena parte de los sistemas democráticos ha incrementado el interés por la política y la participación ciudadana en los asuntos públicos, colocando de nuevo en el debate público la cuestión de la representación y su calidad (Oñate, 2013-a).

3. LA REPRESENTACIÓN COMO FENÓMENO POLIÉDRICO La manera efectiva en la que en nuestros días los representantes políticos desarrollan su actividad y rinden cuentas por la misma ante los ciudadanos es distinta en cada país, dependiendo de las pautas de su cultura política, de las especificidades de su sistema de partidos, de las provisiones de su sistema electoral, de las normas formales e informales de funcionamiento de sus instituciones representativas, etcétera. En todo caso, los parlamentarios en cada sistema democrático representan a sus ciudadanos y hacen que las respectivas democracias funcionen. Cabe hablar, en este sentido, de calidad de la democracia, apreciando para medirla (entre otras cosas) distintas facetas de la relación representativa, esa relación compleja y poliédrica a decir de Pitkin (1967). Medir la calidad de la representación —y, así, de la democracia— será una cuestión empírica, que requerirá de un utillaje adecuado para captar todas

El estudio de la representación política en el sistema democrático

las facetas o dimensiones que el concepto de representación política encierra simultáneamente de forma sinérgica. En las últimas décadas se han afinado esos instrumentos metodológicos de investigación, para tratar de medir empíricamente los distintos campos, dimensiones y elementos de la representación política. Esos plurales enfoques tratan de operacionalizar el concepto para captar modelos tanto normativos (tanto de ciudadanos como de los propios representantes) como las actitudes de los ciudadanos sobre su grado de satisfacción con la forma en la que son representados por sus parlamentarios y líderes políticos, en general. Desde un punto de vista conceptual, Hanna F. Pitkin (1967) diseccionó este concepto polifacético, poliédrico y complejo, distinguiendo en él al menos cuatro dimensiones que deberían considerarse al estudiar el fenómeno de la representación de forma cabal: a) representación en su dimensión formal, vinculada con el conjunto y la práctica de normas, reglas y procedimientos para la selección de los representantes por parte de los representados; b) dimensión descriptiva, que alude a las características —funcionales o sociodemográficas— identificativas comunes a los representados y los representantes, de forma que los primeros puedan pensar que los segundos son “de los suyos”; c) dimensión simbólica, que tiene en cuenta la capacidad del representante —o su partido— para evocar sentimientos y actitudes de identidad con los representados; d) por último, dimensión substantiva, que atiende al contenido de la representación en términos de intereses, políticas y resultados materiales, respecto de los que debería haber congruencia en opinión tanto de representantes como de representados. La dimensión formal incluye, por un lado, la autorización, de acuerdo con la cual “un representante es alguien que ha sido autorizado para actuar (...); el inicial otorgamiento de autoridad” (Pitkin, 1967: 39), en el que los representados pueden establecer, ex ante, mandatos, deseos o peticiones para los representantes (voto prospectivo, ex ante [Andeweg y Thomassen, 2005], promis-

Beatriz Camacho y Pablo Oñate

sory [Mansbridge, 2003], de mandato [Manin et al., 1999])3. Por otro lado, la dimensión formal también implica la accountability, u obligación del representante de rendir cuentas por lo que hace (Pitkin, 1967: 55), lo que permite a los representados evaluar y, eventualmente, sancionar ex post a los representantes en función de que hayan actuado o no como los representados deseaban (voto retrospectivo o ex post [Andeweg y Thomassen, 2005]; anticipatory [Mansbridge, 2003]; accountability [Manin et al., 1999]). Así, las elecciones suelen ser consideradas un mecanismo fundamental (aunque no el único) en relación con la dimensión formal de la representación (Manin, 1998: 18; Powell, 2000)4. La representación descriptiva alude a la relación entre determinadas características que se supone o espera compartan representantes y representados. Se habla, en este sentido, de representatividad funcional o social, de representación como espejo (Norris y Franklin, 1997). Se pueden diferenciar dos clases de representación descriptiva: la microscópica, en la que el conjunto de la asamblea constituye un microcosmos o muestra representativa del electorado (Mansbridge, 1999: 631)5, y la selectiva, en la que el diseño institucional otorga a grupos seleccionados mayor representación descriptiva de la que tendrían por el sistema electoral, para aproximar el peso cuantitativo de esos grupos en la asamblea a su presencia efectiva (cuantitativa) en la sociedad (Mansbridge, 1999: 632).

Rehfeld (2006) establece un concepto de representación basado en una dimensión formal, integrada por el conjunto de reglas con las que debe cumplir un representante para tener dicha condición, y una dimensión sustantiva o de función, consistente en la actividad que debe ser llevada a cabo por el representante y que será determinada en cada caso concreto a partir de las respectivas teorías normativas en las que se base el sistema dado. Debe recordarse, no obstante, que hay modelos de representación que no precisan de mecanismos de control como las elecciones: modelos no coactivos (non coercive models) (Luttberg, 1974), la representación giroscópica (Mansbridge, 2003), el modelo de la selección (selection model) (Mansbridge, 2008) o la representación no inducida (Rehfeld, 2006). Como recuerda Andeweg (2003: 150), esta clase de representación (representation as representativeness) “presupone que hay colectivos significativos en la sociedad que pueden ser reflejados en la composición del parlamento (o de otra institución). Esta premisa se cumple cada vez en menor medida”.

El estudio de la representación política en el sistema democrático

La dimensión descriptiva ha sido una de las más estudiadas, por la facilidad de comparar esas características de representantes y representados, sin que se haya alcanzado siempre a determinar las consecuencias que se derivarían para la calidad de la democracia de esa congruencia o incongruencia. En principio, la congruencia puede ser concebida como un mecanismo para “garantizar que el parlamento hace lo que los ciudadanos harían si ellos hubieran de actuar directamente” (Pitkin, 1967: 84), ya que la congruencia entre las características de los representantes y representados sería una forma de justificar el gobierno en un sistema democrático. Las ventajas de la representación descriptiva han sido especialmente subrayadas por defensores de minorías étnicas y de género (Celis et al., 2008; Celis y Child, 2008; Zappala, 2010: 193)6. Como señaló Pitkin (1967: 89), “tendemos a asumir que las características de la gente son una guía para las acciones y decisiones que adoptarán, por lo que nos preocupamos por las características de los parlamentarios. Pero no se trata de una correlación simple; el mejor representante descriptivo no es necesariamente el mejor representante para la adopción de decisiones o el gobierno”,

y otros representantes ajenos a un grupo específico pueden estar en condiciones de representar sustantivamente bien los intereses de los miembros de ese grupo en su actividad deliberativa e integradora (Mansbridge, 1999: 630). La dimensión simbólica de la representación es la que se fija no tanto en sus caracteres o contenidos, sino en cómo la representación es percibida y evaluada por los representados, en función de

Mansbridge (1999: 628) destaca cuatro aspectos positivos de la representación descriptiva de los grupos desfavorecidos. En primer lugar, a través de la representación descriptiva se mejora la comunicación en contextos caracterizados por la desconfianza. En segundo lugar, en situaciones en las que los intereses de los grupos desfavorecidos no están del todo articulados, la representación descriptiva genera formas de pensar originales que mejoran la calidad de la deliberación y favorecen la representación sustantiva de sus intereses. En tercer lugar, la representación descriptiva sirve para dotar de significado social a la capacidad para gobernar de los miembros de estos grupos, en contextos históricos donde esa capacidad ha sido seriamente cuestionada. Finalmente, este tipo de representación incrementa la legitimidad de facto del sistema político.