La obra que ponemos a consideración de las y los lectores será de gran utilidad para quienes se encuentran adscritos a las fiscalías especializadas en delitos electorales de toda la República, para los propios partidos políticos, los servidores públicos y para los ciudadanos, con el propósito de que no sólo abone al conocimiento de la especificidad de los procesos penales electorales, sino que coadyuve a inhibir la comisión de conductas que dañan profundamente nuestro tejido político y social, y ponen en riesgo la salud de nuestro sistema democrático.
978-84-1397-592-4
9 788413 975924
Ley General en Materia de Delitos Electorales. Comentada
La especialización inherente a los delitos electorales impulsó la iniciativa de recurrir a personas expertas en la materia, tanto del ámbito académico como de las propias autoridades competentes, destacando la participación de quienes han tenido la titularidad de la FEPADE, con el fin de ofrecer una obra que contenga el análisis pormenorizado y actualizado sobre cada uno de los 29 artículos —incluyendo el 7 Bis, 11 Bis y 20 Bis adicionados reciente,ente— que integran la Ley General en Materia de Delitos Electorales, y dos de sus disposiciones transitorias más relevantes.
textos legales méxico
Ley General en Materia de Delitos Electorales. Comentada CÉSAR ASTUDILLO GILBERTO PABLO DE HOYOS KOLOFFON Coordinadores Prefacio
José Agustín Ortiz Pinchetti Prólogo
Santiago Nieto Castillo
textos legales méxico
Ley General en Materia de Delitos Electorales. Comentada
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Javier de Lucas Martín
Ana Cañizares Laso
Víctor Moreno Catena
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Jorge A. Cerdio Herrán
Francisco Muñoz Conde
José Ramón Cossío Díaz
Angelika Nussberger
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
Luis López Guerra
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
Ley General en Materia de Delitos Electorales. Comentada CÉSAR ASTUDILLO GILBERTO PABLO DE HOYOS KOLOFFON Coordinadores Prefacio
José Agustín Ortiz Pinchetti Prólogo
Santiago Nieto Castillo
tirant lo blanch Ciudad de México, 2021
Copyright ® 2021 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/ Los textos jurídicos que aparecen se ofrecen con una finalidad informativa o divulgativa. Tirant lo Blanch intentará cuidar por la actualidad, exactitud y veracidad de los mismos, si bien advierte que no son los textos oficiales y declina toda responsabilidad por los daños que puedan causarse debido a las inexactitudes o incorrecciones de los mismos. Los únicos textos considerados legalmente válidos son los que aparecen en las publicaciones oficiales de los correspondientes organismos autonómicos o nacionales.
Jaime Talancón Martínez Editor general
Última reforma publicada en el DOF el 9 de febrero de 2021.
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César Astudillo Gilberto Pablo de Hoyos Koloffon
EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Av. Tamaulipas 150, Oficina 502 Hipódromo, Cuauhtémoc, 06100, Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1397-593-1 Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
AUTORES Carlos Emilio Arenas Bátiz César Astudillo Michael Alberto Banda Espinosa Marco Antonio Baños Ernesto Camacho Ochoa Jaime Cárdenas Gracia Alejandro Carlin Balboa Joel Cuevas Martínez Enrique Díaz-Aranda Daniel Díaz Cuevas Héctor Díaz Santana Javier Humberto Domínguez Aguilar Bernardino Esparza Martínez Luis Espíndola Morales Alejandra Esquivel Quintero María de los Ángeles Fromow Rangel Gerardo García Marroquín Arely Gómez González Carlos González Martínez Patricia Lucila González Rodríguez Sergio Elías Gutiérrez S. Gilberto Pablo de Hoyos Koloffon Carla Astrid Humphrey Jordan Alma Elena Sarayth de León Cardona Adrián López Solís Eduardo Martínez Altamirano Jorge Montaño Ventura Roberto A. Ochoa Romero
Alfredo Orellana Moyao René Osiris Sánchez Rivas Esther Araceli Pinelo López Ranmsés Arturo Ruiz Cázares Ángel Saucedo Leticia Catalina Soto Acosta Jaime Hugo Talancón Escobedo Alejandra Tello Mendoza Sandra Fabiola Valdez Méndez Omero Valdovinos Mercado José Luis Vargas Valdez Beatriz Claudia Zavala Pérez Sergio Zúñiga Hernández
CONTENIDO SIGLAS Y ABREVIATURAS.............................................................................................
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PRESENTACIÓN............................................................................................................ César Astudillo Gilberto Pablo de Hoyos Koloffon
15
PREFACIO..................................................................................................................... José Agustín Ortiz Pinchetti
19
PRÓLOGO.................................................................................................................... Santiago Nieto Castillo
21
TÍTULO PRIMERO DISPOSICIONES GENERALES CAPÍTULO I Objeto y Definiciones Artículo 1...................................................................................................................... Leticia Catalina Soto Acosta
31
Artículo 2...................................................................................................................... Javier Humberto Domínguez Aguilar
53
Artículo 3...................................................................................................................... Alejandra Tello Mendoza
63
TÍTULO SEGUNDO DE LOS DELITOS EN MATERIA ELECTORAL CAPÍTULO I Reglas Generales Artículo 4...................................................................................................................... Roberto A. Ochoa Romero
77
Artículo 5...................................................................................................................... Arely Gómez González
91
Artículo 6, párrafo primero........................................................................................... Joel Cuevas Martínez
107
Artículo 6, párrafo segundo.......................................................................................... Michael Alberto Banda Espinosa
119
10
Contenido
CAPÍTULO II Delitos en Materia Electoral Artículo 7, fracciones I, II, III, IV, V, VI y VII................................................................. Enrique Díaz-Aranda
135
Artículo 7, fracciones VIII, IX, X, XI, XII, XIII y XIV...................................................... Sergio Zúñiga Hernández
159
Artículo 7, fracciones XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX y XXI............................................ Gerardo García Marroquín
177
Artículo 7 Bis................................................................................................................ Ernesto Camacho Ochoa
195
Artículo 8, fracciones I, I, III, IV y V............................................................................. Sandra Fabiola Valdez Méndez
209
Artículo 8, fracciones VI, VII, VIII, IX, X y XI................................................................. Jorge Montaño Ventura
219
Artículo 8, fracción X y Artículo 9, fracción V.............................................................. José Luis Vargas Valdez
233
Artículo 9, fracciones I, II, III, IV y V............................................................................ Adrián López Solís Omero Valdovinos Mercado
253
Artículo 9, fracciones VI, VII, VIII, IX y X...................................................................... Alejandra Esquivel Quintero
269
Artículo 10.................................................................................................................... Marco Antonio Baños
285
Artículo 11.................................................................................................................... Alejandro Carlin Balboa
305
Artículo 11 Bis.............................................................................................................. Daniel Díaz Cuevas
317
Artículo 12.................................................................................................................... Bernardino Esparza Martínez
331
Artículo 13.................................................................................................................... Ranmsés Arturo Ruiz Cázares
339
Artículo 14.................................................................................................................... Jaime Cárdenas Gracia
353
Artículo 15.................................................................................................................... Héctor Díaz Santana
369
11
Contenido
Artículo 16.................................................................................................................... Jaime Hugo Talancón Escobedo
385
Artículo 17.................................................................................................................... Sergio Elías Gutiérrez S.
405
Artículo 18.................................................................................................................... Carlos Emilio Arenas Bátiz
419
Artículo 19.................................................................................................................... Eduardo Martínez Altamirano
435
Artículo 20.................................................................................................................... Alma Elena Sarayth de León Cardona
453
Artículo 20 Bis, fracciones I, II, III, IV, V, VI y VII.......................................................... Carla Astrid Humphrey Jordan
469
Artículo 20 Bis, fracciones VIII, IX, X, XI, XII, XIII y XIV.............................................. Beatriz Claudia Zavala Pérez
487
TÍTULO TERCERO COMPETENCIAS, FACULTADES Y COORDINACIÓN ENTRE LA FEDERACIÓN Y LAS ENTIDADES FEDERATIVAS CAPÍTULO I Competencias y Facultades Artículo 21.................................................................................................................... María de los Ángeles Fromow Rangel
503
Artículo 22.................................................................................................................... Esther Araceli Pinelo López
521
CAPÍTULO II De la Coordinación entre la Federación y las Entidades Federativas Artículo 23.................................................................................................................... Patricia Lucila González Rodríguez
541
Artículo 24, fracciones I, II, III y IV.............................................................................. Alfredo Orellana Moyao
555
Artículo 24, fracciones V, VI, VII, VIII y IX.................................................................... René Osiris Sánchez Rivas
569
Artículo 25.................................................................................................................... Gilberto Pablo de Hoyos Koloffon
587
12
Contenido
Artículo 26.................................................................................................................... Carlos González Martínez
603
Transitorios Artículo Cuarto............................................................................................................. César Astudillo Ángel Saucedo
619
Artículo Séptimo........................................................................................................... Luis Espíndola Morales
643
Acerca de los coordinadores.........................................................................................
655
SIGLAS Y ABREVIATURAS AIEEF: Asociación de Instituciones Electorales de las Entidades Federativas CADH: Convención Americana sobre Derechos Humanos CFF: Código Fiscal de la Federación CNPP: Código Nacional de Procedimientos Penales Cofipe: Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales Conago: Conferencia Nacional de Gobernadores Corte IDH: Corte Interamericana de Derechos Humanos CPEUM: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos CPF: Código Penal Federal DOF: Diario Oficial de la Federación FEDE: Fiscalía Especializada en Delitos Electorales FEPADE: Fiscalía Especializada para la Atención de los Delitos Electorales FGR: Fiscalía General de la República IFE: Instituto Federal Electoral INE: Instituto Nacional Electoral LGAMVLV: Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia LGIPE: Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales LGMDE: Ley General en Materia de Delitos Electorales LGPP: Ley General de Partidos Políticos LGSMIME: Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral LOFGR: Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República LOPJF: Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación OEA: Organización de los Estados Americanos OPLE: Organismo Público Local Electoral PGR: Procuraduría General de la República PJF: Poder Judicial de la Federación RFE: Registro Federal de Electores SCJN: Suprema Corte de Justicia de la Nación TEPJF: Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Trife: Tribunal Federal Electoral UIF: Unidad de Inteligencia Financiera VPMRG: violencia política contra las mujeres en razón de género
PRESENTACIÓN Los delitos electorales constituyen conductas que vulneran o ponen en peligro el adecuado desarrollo de la función pública electoral y los principios constitucionales que la rigen, entre ellos la libertad y secrecía del sufragio, imparcialidad, laicidad, objetividad, certeza, legalidad, independencia, máxima publicidad y equidad en la competencia. En México, los delitos electorales hicieron su aparición en la Constitución de Cádiz de 1812, en cuyo articulado se establecieron sanciones por soborno o cohecho en la elección de las juntas electorales de parroquia, de partido y de provincia. Se regularon así los primeros tipos penales vinculados con ejercicios comiciales, lo que condujo a un tránsito institucional que comenzó a definir sus cualidades esenciales. De ahí que más de un siglo después, en enero de 1930, la Suprema Corte de Justicia de la Nación publicara una tesis inicial relativa al delito de fraude electoral, contemplado entonces en la Ley Electoral de Poderes Federales, indicando que era absolutamente indispensable la intención dolosa de los presuntos delincuentes, ya que el precepto exigía que la conducta orientada a imposibilitar el cumplimiento de las operaciones electorales fuera fraudulenta, presuponiendo forzosamente el dolo. A finales de siglo, se dieron relevantes pasos para definir las conductas lesivas de la emisión del sufragio libre, inicialmente con la incorporación de distintos tipos al Código Penal Federal en 1990, y enseguida con un diseño institucional mediante la creación de la FEPADE en 1994, y cuya entrada en funcionamiento condujo a la ampliación del catálogo de delitos en la materia. Dos años después, la reforma constitucional en materia electoral de 1996 adicionó el inciso i) a la fracción IV del artículo 116, confiriendo competencia a las entidades federativas para legislar sobre delitos electorales bajo el sistema de competencias residuales previsto en el citado ordenamiento. En febrero de 2014 se publicó una nueva reforma constitucional en la materia que modificó profundamente las bases del modelo de organización electoral en el país, a través de modificaciones estructurales y competenciales, que se pueden resumir en cinco grandes temáticas:
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César Astudillo - Gilberto Pablo de Hoyos Koloffon
1) Derechos político-electorales. Derivado de la regulación sobre reelección, candidaturas independientes, y postulación paritaria de mujeres y hombres en las candidaturas. 2) Régimen de partidos. Con requisitos para la obtención del registro, el incremento del umbral de votos para su conservación, derechos, obligaciones y prerrogativas, régimen de coaliciones, y la obligación de realizar postulaciones paritarias. 3) Instituciones electorales. Mediante el surgimiento de un renovado INE dotado de atribuciones rectoras para los procesos electorales federales y locales, bajo la exigencia de una mayor estandarización de las reglas, aunado a la creación de una Sala Regional Especializada del TEPJF, para resolver los procedimientos especiales sancionadores integrados en la sede administrativa. 4) Destaca el decidido impulso que dentro del modelo de organización electoral se confirió a la persecución de los delitos electorales, mediante competencias concurrentes en manos del Congreso de la Unión y las legislaturas locales para establecer un catálogo de conductas atentatorias contra la libertad del sufragio y el normal desarrollo de los procesos electorales. 5) Causales de nulidad. A través del establecimiento de supuestos específicos para invalidar elecciones, por rebasar los topes de gastos de campaña, obtener cobertura informativa o tiempos en radio y televisión irregulares, o bien, recibir o utilizar recursos de procedencia ilícita o públicos en las campañas. En virtud de que el segundo transitorio mandató la expedición de las leyes generales respectivas, en mayo de 2014 se expidió la Ley General en Materia de Delitos Electorales, en calidad de cuerpo normativo orientado a incidir sobre todos los órdenes jurídicos que conforman el Estado mexicano, toda vez que encuentra su fundamento en cláusulas constitucionales que obligan al Congreso de la Unión a dictarla, de tal forma que una vez promulgada, su aplicación corresponde a las autoridades federales, estatales y municipales. A partir de su emisión, tal como se expresa en la obra, surgió la incógnita en cuanto a si las entidades federativas se encontraban facultadas para tipificar delitos electorales en sus codificaciones locales, en virtud de que por una parte el Congreso de la Unión fue expresamente facultado para expedir la Ley General respectiva, pero también lo fueron los
Presentación
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congresos locales, quienes mantuvieron su libertad de configuración legislativa para que de conformidad con dicha ley procedieran a tipificar los delitos y determinar las sanciones que por ellos debían imponerse en su correspondiente entidad. Bajo este escenario, la Suprema Corte al resolver la acción de inconstitucionalidad 63/2017, precisó que al haberse facultado constitucionalmente al Congreso de la Unión para establecer, en una ley general, los tipos y penas en materia de delitos electorales, se privó expresamente a las entidades federativas de la atribución con la que anteriormente contaban, en términos del artículo 124 constitucional, para legislar en esta materia; manteniendo, sin embargo, facultades para prevenir, investigar y castigar los referidos delitos. Así, aunque la parte adjetiva de una ley que responde a la necesidad de proteger a la función pública electoral debe atenderse de conformidad con las reglas del sistema penal acusatorio estipulado en la Constitución general y el Código Nacional de Procedimientos Penales, no debe perderse de vista que la parte sustantiva se encuentra estrechamente relacionada con las disposiciones administrativas aplicables en la organización y calificación de los procesos electorales. Esta dualidad presente en el estudio de los delitos electorales nos conmina a verificar no solamente los precedentes dictados en el ámbito penal, sino a tener presentes también los aportes de la doctrina jurisprudencial emitida por los órganos especializados en materia electoral, así como las relevantes aportaciones de una robusta academia electoral forjada, al igual que las instituciones electorales, en las últimas tres décadas de nuestra transición política. Es por la especialización inherente a los delitos electorales que nos planteamos la iniciativa de recurrir a personas expertas en la materia, tanto del ámbito académico como de las propias autoridades competentes, con el fin de ofrecer a la ciudadanía y a los operadores jurídicos un análisis pormenorizado y actualizado sobre cada uno de los 29 artículos —incluyendo el 7 Bis, 11 Bis y 20 Bis que se adicionaron recientemente— que la integran, y dos de sus disposiciones transitorias más relevantes. Tenemos la firme convicción que la presente obra será de utilidad para quienes se encuentran adscritos a las fiscalías especializadas en delitos electorales de toda la República, para los propios partidos políticos,
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César Astudillo - Gilberto Pablo de Hoyos Koloffon
servidores públicos y para los ciudadanos, con el propósito de que no solamente abone al conocimiento de la especificidad de los procesos penales electorales, sino que coadyuve a inhibir la comisión de conductas que dañan profundamente nuestro tejido político y social, y ponen en riesgo la salud de nuestro sistema democrático. Monterrey y Ciudad de México Mayo de 2021 Los coordinadores
PREFACIO La Ley General en Materia de Delitos Electorales. Comentada es un texto coordinado por César Astudillo y Gilberto Pablo de Hoyos Koloffon que reúne en un solo espacio el punto de vista de más de treinta expertos en materia penal y electoral, quienes, desde su experiencia teórico-práctica, ofrecen una visión integral en torno a la aplicación e interpretación de dicho ordenamiento. Esta obra resulta necesaria en el marco del actual “Proceso Electoral 2020-2021” calificado como el más grande y complejo de la historia de México y en el que seguramente se presentarán denuncias por hechos con apariencia de delitos electorales, los cuales tendrán que ser, en su caso, investigados y planteados ante los tribunales. Debido a lo anterior, los comentarios sobre el ámbito y objeto de la ley, los tipos penales y las reglas de competencia, entre otros temas, buscan aportar directrices a los operadores jurídicos acerca los alcances de dichos conceptos. Ante los vicios de origen con los que surgió la ley en materia “penalelectoral”, por ejemplo, la fragmentación de las conductas, la baja penalidad y una deficiencia en las reglas de competencia, los análisis de los expertos que participan en esta obra resultan más que pertinentes. Ojalá que los comentarios a cada uno de los artículos de la Ley General en Materia de Delitos Electorales que aparecen en este texto contribuyan a mejorar la calidad de las denuncias y también de las resoluciones que se imparten en esta materia, de tal forma que aquellos que vulneren la función pública electoral sean sancionados ejemplarmente y el fraude electoral sea erradicado para siempre de nuestro país.
José Agustín Ortiz Pinchetti
Fiscal especializado en delitos electorales